III. LA POLITIQUE DEMOGRAPHIQUE DU MINISTÈRE
A. DANS LE PREMIER DEGRÉ
1. La poursuite du moratoire
Réussir et améliorer l'accueil des élèves, notamment des enfants de moins de 6 ans, préserver le réseau scolaire dans les zones rurales, répondre à l'augmentation des effectifs dans les zones urbaines par des ouvertures de classes sont les priorités de la politique ministérielle.
À la rentrée scolaire 1996, la décision n° 13 du Nouveau contrat pour l'école qui prévoit d'amener, progressivement, les effectifs moyens des écoles maternelles à 25 élèves par classe, dans les zones d'éducation prioritaire et de favoriser la préscolarisation précoce là où elle est demandée, est mise en oeuvre pour la deuxième année consécutive. Plus de 1.000 postes ont été affectés à cet objet dans les départements en 2 ans.
Dans l'enseignement préélémentaire, le taux d'encadrement (nombre moyen d'élèves par classe) s'améliore d'année en année : la moyenne nationale est passée de 29,2 en 1981 à 26,82 en 1994. La scolarisation des enfants de 2 à 5 ans se situe à 84,4 % . L'analyse des constats montre qu'à la rentrée 1994, 99,5 % des enfants de 3 ans étaient scolarisés tandis que les enfants de 4 à 5 ans l'étaient à 100 %. Dans l'enseignement élémentaire, le taux d'encadrement s'est stabilisé en dessous de 25 élèves par classe (22,9 à la rentrée 1994).
Le souci constant du ministère de l'Éducation nationale est de ne pas déstructurer le réseau scolaire et de préserver le service public d'enseignement dans les secteurs fragilisés.
La tendance actuelle de maintien des classes devrait être poursuivie, malgré une baisse de 40.400 élèves attendue au niveau préélémentaire en France métropolitaine et dans les DOM. Cette baisse devrait être en partie compensée par l'augmentation du taux de scolarisation à l'âge de deux ans. En élémentaire, les effectifs sont quasiment stables (- 5.800 élèves).
Après l'instauration par le Premier ministre, en avril 1993, du moratoire suspendant la fermeture des services publics en milieu rural, le ministre de l'Éducation nationale a décidé, pour la rentrée 1996-1997, le maintien de 300 écoles à classe unique qui auraient dû être fermées au seul regard de leurs effectifs.
Le moratoire a été appliqué intégralement y compris lorsque le nombre d'élèves de la dernière école à classe unique ouverte dans une commune était très faible : aucune classe n'a été fermée contre la volonté du maire.
C'est ainsi qu'ont pu être maintenues aux rentrées scolaires :
• 1993-1994 : 180 écoles à classe
unique,
• 1994-1995 : 320 écoles à classe
unique,
• 1995-1996 : 352 écoles à classe
unique.
Le moratoire n'a pas pour finalité de figer la situation actuelle, mais au contraire de donner le temps nécessaire à la mise en place d'un dispositif d'évolution durable et concerté qui garantisse la présence d'un service public d'éducation de qualité en milieu rural.
Le moratoire constitue un élément d'incitation déterminant pour poursuivre le dialogue avec les collectivités territoriales soucieuses d'élaborer une offre de scolarisation adaptée aux spécificités de leurs territoires et d'anticiper les évolutions à venir en mettant en place des projets de développement. Une politique de conventionnement peut, dans un tel contexte, donner réalité aux orientations d'un schéma départemental : les signataires - représentant de l'État, inspecteur d'académie, président du conseil général - précisent leurs objectifs et les aides que chaque partenaire peut apporter aux projets envisagés dans leurs diverses composantes : pédagogiques, transports, constructions...
Ce dispositif constitue un cadre dans lequel les collectivités locales sont en mesure de s'engager : politique intercommunale de mise en réseau des écoles isolées, de regroupement, ouverture de l'école sur son milieu environnant, usage des technologies nouvelles, dans un contexte plus large et plus prospectif que le contexte classique des regroupements pédagogiques dispersés. Il n'y a pas à privilégier de solution générale, mais à rechercher celle qui est le plus à même de permettre à l'école de remplir ses missions et de soutenir certaines fonctions importantes d'une collectivité locale.
Cette orientation ne nécessite pas de revoir la répartition des compétences fixées par les lois de décentralisation puisque le domaine d'application des conventions-cadres s'appuie nécessairement sur des projets communaux ou intercommunaux.
La volonté de fournir à l'ensemble des partenaires concernés, État, familles et collectivités territoriales, les moyens d'une action à moyen terme peut dès lors se traduire en mesures positives, le dispositif ainsi décrit permettant d'aborder la composition du réseau scolaire rural sur un mode dédramatisé mettant en synergie sa mission propre avec son apport à la politique d'aménagement du territoire.
Les statistiques de l'année 1995 n'étant pas encore disponibles à l'heure actuelle, le tableau ci-après donne l'évolution du solde des ouvertures et des fermetures de classes de la rentrée 1990 à la rentrée 1994.
Evolution du solde des ouvertures et des fermetures de classes depuis 5 ans, par académie
2. L'inscription des enfants dans les écoles maternelles et primaires
a) Dispositions générales
L'inscription d'un enfant dans une école élémentaire ou maternelle est enregistrée par le directeur de l'école sur présentation d'une fiche d'état civil ou du livret de famille, du carnet de santé attestant que l'enfant a subi les vaccinations obligatoires pour son âge et du certificat d'inscription délivré par le maire de la commune dont dépend l'école. Ce dernier document indique, lorsque la commune dispose de plusieurs écoles, celle que l'enfant fréquentera.
La délivrance de ce certificat a uniquement pour objet d'affecter les élèves dans la ou les écoles de la commune.
Ceci implique notamment que le maire ne dispose d'aucun pouvoir d'appréciation en ce qui concerne le nombre d'élèves accueillis par classe et ne peut fixer d'âge minimum pour l'accueil en école ou classe maternelle. Cette décision relève de la seule compétence des inspecteurs d'académie et est exécutée par les directeurs d'école.
En revanche, si le maire refuse de délivrer le certificat d'inscription, il appartiendrait aux familles intéressées de saisir le préfet qui utiliserait ses pouvoirs de substitution.
b) Cas particuliers d'un enfant ne résidant pas dans la commune
S'agissant de l'accueil des enfants résidant hors de la commune, le maire de la commune d'accueil peut refuser leur inscription lorsque la commune de résidence dispose de capacités d'accueil et que le maire de celle-ci a refusé son accord à la scolarisation hors de la commune.
Toutefois, l'article 23 de la loi du 22 juillet 1983 modifiée prévoit un certain nombre de dérogations prenant en compte des situations familiales particulières dans lesquelles le maire de la commune de résidence ne peut refuser son accord :
- père et mère ou tuteurs légaux de l'enfant exerçant une activité professionnelle lorsqu'ils résidents dans une commune qui n'assure pas directement ou indirectement la restauration et la garde des enfants, ou l'une seulement de ces deux prestations ;
- état de santé de l'enfant nécessitant, d'après une attestation établie par un médecin de santé scolaire ou par un médecin assermenté, une hospitalisation fréquente ou des soins réguliers et prolongés, assurés dans la commune d'accueil et ne pouvant l'être dans la commune de résidence ;
- frère ou soeur de l'enfant inscrit la même année scolaire dans une école maternelle, une classe enfantine ou une école élémentaire publique de la commune d'accueil, lorsque l'inscription du frère ou de la soeur dans cette commune est justifiée :
. par l'un des cas mentionnés ci-dessus
. par l'absence de capacité d'accueil dans la commune de résidence,
. par l'application des dispositions du dernier alinéa du I de l'article 23 de la loi du 22 juillet 1983.
Le même texte prévoit que la scolarisation dans une commune autre que celle de la résidence ne peut être remise en cause avant le terme soit de la scolarité préélémentaire, soit de la scolarité élémentaire commencées ou poursuivies durant l'année scolaire précédente dans la commune d'accueil.
Malgré ces textes, il semblerait que les dérogations soient accordées de façon assez souple, sans que le préfet exerce son arbitrage en cas de désaccords entre maires. Cela entraîne des transferts de charge assez lourds entre communes. Votre rapporteur souhaiterait pouvoir connaître la ligne de conduite du ministère de l'éducation nationale sur ce sujet sensible qui préoccupe les élus locaux.
B. DANS LE SECOND DEGRÉ
1. L'évolution démographique
Depuis 1993, on enregistre dans le second degré des inversions de tendance dans les différents niveaux pédagogiques :
- les collèges, qui ont connu une forte reprise démographique depuis la rentrée 1991, voient l'arrivée de générations creuses à la rentrée 1994. À la rentrée 1996, cette évolution devrait se confirmer avec une nouvelle baisse démographique ;
- à l'inverse, les lycées vont connaître une reprise de leur croissance, du fait de l'arrivée de classes d'âge nombreuses en seconde et en première ;
- les classes post-baccalauréat enregistrent depuis 1993 un ralentissement dans le rythme de progression de leurs effectifs, une stabilisation des inscriptions en première année de STS et de CPGE ayant été constatée.
(1) Prévisions
(2) Prévisions
Aussi, les créations d'emplois et d'HSA (heures supplémentaires-année) sont-elles affectées à la mise en oeuvre du Nouveau contrat pour l'école. Depuis 1995, les créations ont été les suivantes :
(1) Dont 200 emplois par transformation de 4.000 HSA.
(2) La suppression des 10.000 HSA au projet de budget correspond à un ajustement à la situation réelle compte tenu des consommations nettes de crédits en fin de gestion 1995 et 1996 (prévisionnel).
2. Les établissements dans les zones rurales (collèges)
Dans les zones rurales, la préoccupation première du ministère de l'Éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche est, en étroite concertation avec les collectivités territoriales, les autres départements ministériels et les associations, de maintenir un réseau satisfaisant de collèges, lesquels constituent souvent le seul élément de vie culturelle et sociale des communes ou cantons.
De très nombreuses actions ont été entreprises dans ce domaine en tenant, bien évidemment, compte des caractéristiques du réseau rural des collèges :
• la taille des établissements
6
(
*
)
: diversification des
options ; mise en place de formations attractives, évitant le
double emploi ou la rivalité avec un établissement urbain ;
liaison avec un lycée, un lycée professionnel ;
modernisation et remise en état des locaux, y compris
d'hébergement et de restauration ; dotation en heures
d'enseignement à titre exceptionnel hors redéploiement, avec
maintien d'équipes stables d'enseignants ; accueil de formations
relevant d'autres ministères (Agriculture) ;
• le désenclavement culturel :
attribution de moyens en informatique, en audiovisuel, en
télématique ; développement de la
communication ; organisation de centres de documentation et
d'information ; ouverture sur la vie de la cité ;
participation au développement local.
Dans une perspective plus large, la polyvalence des établissements est également envisagée comme une des solutions pour tendre vers une utilisation optimale des capacités et des moyens. Cette polyvalence pourrait également se concevoir sous des formes diverses, telles que le rattachement d'une structure de type lycée (seconde-première) au sein d'un collège, l'ouverture d'annexes de collèges dans lesquelles serait implanté un cycle d'enseignement du second degré, ou encore l'adjonction d'un enseignement de type collège à une école primaire. En ce sens, le ministère de l'éducation nationale a avancé un certain nombre de propositions.
Ces propositions ont largement été développées à l'occasion du débat qui a servi de base à la rédaction de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire en ce qui concerne le rôle de l'éducation nationale et, plus particulièrement, des établissements scolaires dans une problématique d'aménagement du territoire.
Quant au Nouveau contrat pour l'école, il reprend, en affirmant avec force, l'essentiel des orientations décrites ci-dessus. À cet égard, le rapprochement entre collèges et la création ou la modernisation d'internats, notamment en milieu rural, doivent constituer des axes forts à privilégier.
La politique de développement du travail en réseaux des établissements publics des premier et second degrés, mise en oeuvre dans le cadre des bassins de formation, dans la plupart des académies, apparaît comme une solution innovante apte à favoriser le maintien d'un service public de l'éducation de qualité dans les zones rurales particulièrement touchées par la désertification.
Ce dispositif fédérateur permet la coopération entre établissements pour offrir un choix de formations plus diversifiées, pour échanger des expériences pédagogiques réussies, pour mettre en commun leurs ressources humaines et matérielles.
* 6 Certains établissements ont moins de 100 élèves, voire moins de 50, auquel cas le maintien devient difficilement acceptable