N° 86
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997.
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 17
ÉQUIPEMENT - LOGEMENT - TRANSPORTS ET TOURISME :
I - URBANISME ET SERVICES COMMUNS
Rapporteur spécial : M. Philippe COLLARD
(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (10ème législ.) : 2993, 3030 à 3035 et T.A.590.
Sénat : 85 (1996-1997).
Lois de finances.
PRINCIPALES OBSERVATIONSPremière observation L'évolution des crédits de l'urbanisme et des services communs dépend essentiellement de celle de la masse salariale qui représente 86,6 % du budget de 1997. Après une pause l'année dernière, le ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme renoue avec une politique de compression des effectifs qui l'a vu perdre en quatorze ans plus de 15.000 emplois, particulièrement dans les services déconcentrés (directions départementales de l'équipement). De plus, malgré une marge de manoeuvre forcément réduite par la nature même des dépenses du budget de l'urbanisme et des services communs, ce ministère a entrepris une révision des services votés non négligeable puisqu'elle s'élève à 211,7 millions de francs, soit 0,9% de l'ensemble des crédits. Celle-ci affecte à la fois les dépenses en personnel (344 emplois nets sont supprimés) et les moyens de fonctionnement. Le budget urbanisme et services communs contribue témoigne donc de la volonté du gouvernement de maîtriser les dépenses publiques. Deuxième observation En matière d'urbanisme, l'Etat a déterminé quatre principales orientations : le développement de la planification spatiale, le soutien à l'activité des agences d'urbanisme, la poursuite du projet "Euroméditerranée" et l'approfondissement de l'organisation de l'évolution des agglomérations. Pour les travaux de planification spatiale, les moyens financiers sont globalement maintenus, ce qui permettra de poursuivre l'élaboration des cinq directives territoriales d'aménagement expérimentales (Alpes du Nord, Côte d'Azur, Aire métropolitaine marseillaise, Estuaire de la Loire, Estuaire de la Seine). En outre, l'adoption en 1995 par le Parlement d'une part de la loi relative à l'aménagement du territoire (conduisant à l'élaboration de Directives Territoriales d'Aménagement), d'autre part de la loi relative à l'environnement (qui devrait mobiliser les services déconcentrés sur la prévention du risque et la maîtrise de l'urbanisation à proximité des infrastructures de transport bruyantes), va accroître en 1997 les missions confiées aux directions régionales et départementales de l'équipement. Bien que la rigueur budgétaire n'ait pas épargné les agences d'urbanisme, elles restent l'une des pièces maîtresses du dispositif d'études de l'aménagement du territoire et de l'espace urbain. En 1997, les chantiers prioritaires seront : la planification territoriale, avec notamment la cohérence entre les schémas directeurs et les autres démarches de planification ; l'articulation entre les transports et l'aménagement ; la prise en compte des notions de développement durable et la politique foncière. Le projet "Euroméditerranée", qualifié d'opération d'intérêt national et qui vise la création d'un quartier urbain au centre de Marseille sera activement poursuivi. Quant à la volonté d'organiser l'évolution des agglomérations, elle sera soutenue dans le cadre des contrats de plan par le développement de sites stratégiques ou de projets de restructuration urbaine, en complément de l'évolution des villes nouvelles. Il convient toutefois de noter que l'endettement des syndicats d'agglomérations nouvelles reste très élevé (13,3 milliards au total, soit 19.600 francs par habitants), ce qui limite leur marge de manoeuvre. Troisième observation Il y a plus de six ans maintenant que le gouvernement a expérimenté dans quinze départements le rapprochement des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture. Cette mesure était alors apparue comme une démarche innovante, destinée à faire évoluer le fonctionnement et l'organisation des services déconcentrés face au développement de nouveaux enjeux. En effet, elle avait permis de générer des synergies et de mobiliser ces deux administrations au bénéfice d'une action collective dans des domaines communs d'activité tels que la gestion de l'eau, l'aménagement de l'espace ou encore les concours techniques apportés aux communes ou à la formation des personnels. Portant, la généralisation sur l'ensemble du territoire tarde à venir. Ainsi, le gouvernement en est toujours à évaluer les différents projets de recomposition et de simplification territoriale de l'État au niveau départemental et régional en vue d'une nouvelle expérimentation en 1997. Votre rapporteur regrette le blocage de cette réforme et ne manquera pas d'interroger le gouvernement sur sa réelle volonté de la taire aboutir. Quatrième observation Votre rapporteur déplore le manque de clarté des documents budgétaires relatifs à l'urbanisme et les services communs. La multiplication des transferts de crédits nuit à la lisibilité de ce budget en rendant sa présentation confuse et ne permet pas au Parlement d'exercer son contrôle. L'année dernière, déjà, le ministère de l'équipement avait fait l'objet d'une réorganisation puisqu'il avait perdu ses compétences en matière d'architecture au profit du ministère de la culture. Cette année, de nouveaux transferts sont prévus vers ce même ministère ainsi que le ministère de l'environnement. Dans le sens inverse, le budget urbanisme et services communs voit ses crédits augmentés par des transferts en provenance de la section mer au sein même du budget de l'équipement. Or, la pertinence de ces transferts n'est pas toujours évidente, si ce n'est que ces modifications de crédits tendent à gonfler les budgets qui en bénéficient. Ainsi, l'année passée, les crédits du ministère de la culture ont atteint 1 % du budget général seulement grâce à la cession de la direction de l'architecture par le ministère de l'équipement. Par ailleurs, votre rapporteur craint que le partage des crédits entre plusieurs ministères pour une même action compromette la clarté et l'efficacité de l'action du gouvernement si une étroite collaboration interministérielle n'est pas instaurée. Il sera dons attentif à l'utilisation qui sera faite de ces crédits. |
CHAPITRE PREMIER - PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
I. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DE L'URBANISME ET DES SERVICES COMMUNS POUR 1997
Les crédits demandés au titre de l'urbanisme et des services communs, au sein du budget du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme (I - urbanisme et services communs), atteignent, pour 1997, 22,6 milliards de francs (dépenses ordinaires et crédits de paiement). Ils sont en très légère baisse de 0,7 % par rapport au budget voté de 1996. .
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Nature des crédits |
Budget voté de 1996 (millions de F) |
Loi de finances initiale pour 1997 (millions de F) |
LFI 1997/ LFI 1996 en % |
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Dépenses ordinaires Dépenses en capital (crédits de paiement) |
22.319,6 473.9 |
22.212,9 426.5 |
-0.5 % -10.0% |
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Total |
22.793,5 |
22.639,4 |
-0,7 % |
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires qui représentent 98,1 % des crédits, diminuent très légèrement de 0,5 %.
Au sein de ces dépenses, les moyens des services (titre III) atteignent 22,2 milliards de francs pour 1997, soit une diminution de 0,5 % en valeur par rapport au budget voté de 1996.
Quant aux interventions publiques (titre IV), elles s'élèvent à 23,5 millions de francs, contre 25,6 en 1996.
2. Les dépenses en capital
Pour 1997 elles représentent 426,5 millions de francs en crédits de paiement, soit une réduction de 10,0 % en francs courants par rapport au budget voté de 1996.
Les investissements exécutés par l'Etat (titre V) disposent de 177,9 millions de francs en crédits de paiement et de 167,4 millions de francs en autorisations de programme.
Les subventions d'investissement s'élèvent à 248,7 millions de francs en crédits de paiement et 249,5 millions de francs en autorisations de programme.
B. LES AGRÉGATS ( ( * )2)
A structure constante, 35 emplois sont supprimés en administration centrale et 770 dans les services déconcentrés. Toutefois, pour connaître l'évolution exacte des effectifs de la section urbanisme et services communs, il faut tenir compte des transferts de personnel, retracées dans le tableau ci-dessous.
Transfert USC vers Administration centrale -17 - 35
Culture Services déconcentrés -18
Transfert USC vers Administration centrale -16 - 27
Environnement Services déconcentrés - 11
Transfert Mer vers USC Administration centrale 217 272
Services déconcentrés 55
Transfert Travail vers Administration centrale 4 263
USC Services déconcentrés 259
En définitive, la section urbanisme et services communs bénéficie d'un transfert positif de 473 agents.
1. Les dépenses de personnel (agrégat 01)
Les dépenses de personnel représentent l'essentiel du budget de l'urbanisme et des services communs, qui regroupe le personnel du ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme.
Les dépenses diminuent de 0,3 % par rapport au budget de 1996. Cette très légère réduction résulte de deux évolutions en sens inverse :
- la progression des rémunérations publiques prévue en 1997, liée essentiellement à la mise en oeuvre de la septième tranche d'application du protocole d'accord sur la rénovation de la grille de la fonction publique, aux revalorisations indemnitaires et à certaines mesures catégorielles en faveur des ingénieurs des travaux publics de l'Etat et des catégories B.
- la suppression nette de 344 emplois qui masque cependant une évolution des effectifs contrastée selon les services : alors que l'administration centrale bénéficie d'une création nette de plus de 150 emplois, les directions départementales de l'équipement en perdent près de 500.
2. Les moyens des services et l'action économique (agrégat 02)
Cet agrégat passe de 2.058 millions de francs à 1.991 millions de francs en moyens de paiement et de 101,0 millions de francs à 70,1 millions de francs en autorisations de programme.
Cette réduction est essentiellement liée à une compression des dépenses de fonctionnement, à une réduction des investissements dans l'équipement immobilier des directions départementales de l'équipement, ainsi qu'à une forte diminution des actions dans le domaine de l'urbanisme.
3. L'école nationale des ponts et chaussées (agrégat 03)
Les crédits de l'école nationale des ponts et chaussées progressent de 118,5 millions de francs à 121,9 millions de francs. Cette augmentation est due à un transfert de crédits en provenance de l'agrégat 02 pour financer le loyer de l'école.
4. La cartographie nationale (agrégat 05)
Les crédits de l'Institut géographique national passent de 457,2 millions de francs à 446,9 millions de francs en moyens de paiement et de 41,6 millions de francs à 39,7 millions de francs en autorisations de programme. Ces réductions sont conformes au contrat de plan Etat-IGN 1994-1998, qui prévoit l'accroissement de l'autonomie financière de l'établissement. L'IGN subit pour 1997 une réduction à la fois de ses crédits de fonctionnement et d'investissement.
5. L'urbanisme et les espaces protégés (agrégat 06)
Cet agrégat ne comprend que des crédits d'équipement (titres V et VI), destinés à l'action de l'Etat dans les domaines du foncier et de l'urbanisme. Ils sont réduits, tant en crédits de paiement (de 236,8 à 224 1 millions de francs) qu'en autorisations de programme (de 305,2 millions de francs à 208,7 millions de francs).
Les dotations des acquisitions foncières destinées à la politique de la ville sont amputées de 2,5 millions de francs, de même que les subventions d investissement en faveur de l'action foncière et des aménagements urbains.
De même, les crédits des agences d'urbanisme diminuent de 15,0 % pour se limiter à 50 millions de francs.
En revanche, la dotation globale d'équipement des agglomérations nouvelles augmente de plus de 16% en crédits de paiement et s'élève à 79 milliards de francs.
6. La recherche (agrégat 07)
Les moyens de paiement de la recherche diminuent en crédits de paiement (259,9 millions de francs à 254,4 millions de francs), mais augmentent en autorisations de programme (83,7 millions de francs à 86,4 millions de francs).
Les crédits les plus touchés sont ceux de la recherche scientifique et technique (aussi bien en dépenses ordinaires qu'en crédits de paiement) ainsi que les dépenses d'investissement du plan urbain, du génie civil, du laboratoire central de l'Ecole des ponts et chaussées et de l'Institut géographique national. La recherche voit cependant sa dotation augmentée par le transfert de crédits en provenance de deux ministères : le budget des transports terrestres lui cède le PREDIT (programme de recherche et de développement pour l'innovation et la technologie, dans le domaine du transport), tandis que le budget de la mer lui transfère la recherche dans les centres culturels, scientifiques et techniques à vocation maritime.
* (2) La notion d'agrégat remplace celle d'action dans la présentation du budget.