N° 422
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 12 juin 1996
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de résolution, présentée en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Nicolas ABOUT sur la communication de la commission sur le développement des chemins de fer communautaires. -Application de la directive 91/440. CEE-. Nouvelles mesures pour le développement des chemins de fer et sur la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 91/440. CEE relative au développement des chemins de fer communautaires (n° E-510).
Par M. Bernard JOLY.
Sénateur.
(1) Cette commission est, composée de MM Jean François Poncet, président : Gérard Larcher, Henri Révol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice -présidents : Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires : Louis Alhapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud Charles Ginesy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Édmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Mme Danièle Pourtaud, MM Jean Puech, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet, Jean-Pierre Vial.
Voir le numéro
Sénat 332 (1995-1996)
Union européenne
Mesdames, Messieurs,
Votre commission est saisie d'une proposition de résolution sur la communication de la commission sur le développement des chemins de fer communautaires -application de la directive 91/440/CEE- nouvelles mesures pour le développement des chemins de fer communautaires et sur la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 91/440/CEE relative au développement des chemins de fer communautaires (n° E 510).
Cette proposition de résolution a été présentée, en application de l'article 73 bis du règlement, par M. Nicolas About qui a consacré à ce sujet un important rapport d'information intitulé « L'Europe : une chance pour la SNCF ? »
L'adoption de la proposition de directive fait l'objet d'une procédure de coopération entre le Conseil et le Parlement européen, dont la commission des transports et du tourisme a désigné M. Farthofer rapporteur. Cette commission examinera ce texte, sans doute au mois de juillet prochain, avant que le Parlement ne statue en première lecture, vraisemblablement à la fin de l'été.
L'enjeu que constitue la libéralisation du transport ferroviaire justifie Pleinement que la représentation nationale s'intéresse aux projets de la commission européenne. En effet, celle-ci, mue par le souci d'accroître la concurrence en Europe a choisi de faire avancer la libéralisation du transport ferroviaire en modifiant d'un seul article la directive du 29 juillet 1991.
Or la question des transports est essentielle pour l'avenir du pays, notamment en matière de développement équilibré et durable du territoire. En outre cette politique doit prendre en compte la dimension européenne dans les meilleures conditions économiques, sociales et environnementales.
Comme le souligne le remarquable rapport de M. Nicolas About, cette modification aurait, dans l'immédiat, une incidence fâcheuse sur les chemins de fer français.
En effet, elle permettrait d'ouvrir à la concurrence :
- des services internationaux et de cabotage 2 ( * ) pour les transports de marchandises ;
- les services internationaux de transports de voyageurs.
La brièveté du dispositif de la proposition de directive apparaît donc sans commune mesure par rapport à l'importance des bouleversements qui résulteraient de son entrée en vigueur.
Avant de se prononcer sur la réforme qu'a pour objectif d'introduire la proposition de directive E.510, votre commission a souhaité examiner l'impact de la directive 91-440.
CHAPITRE PREMIER - OBJET ET INCIDENCE DE LA DIRECTIVE n° 91/440 DU 29 JUILLET 1991 RELATIVE AUX NOUVELLES MESURES POUR LE DÉVELOPPEMENT DU CHEMIN DE FER
I. UN TEXTE AMBITIEUX
La directive du 29 juillet 1991 constitue une étape essentielle dans la politique européenne de développement du transport ferroviaire. Quatre idées directives ont inspiré ses rédacteurs.
•
Le droit d'accès au
réseau
Ce droit est ouvert aux « regroupements internationaux » qui « se voient reconnaître des droits d'accès et de transit, dans les États membres où sont établies les entreprises ferroviaires qui les instituent, ainsi que des droits de transit dans les autres États membres pour les prestations de services de transports internationaux entre les États membres où sont établies les entreprises constituant lesdits groupements. »
En outre, « les entreprises ferroviaires se voient accorder un droit d'accès à des conditions équitables à l'infrastructure des autres aux fins de l'exploitation de services de transport combiné internationaux de Marchandises. »
Le dispositif de l'article 10, dont la proposition de la commission européenne E/510 prévoit de modifier le contenu n'a qu'entrouvert à la concurrence le secteur ferroviaire. Les entreprises qui peuvent actuellement accéder au réseau d'un État membre autre que celui auquel elles appartiennent doit soit :
- constituer un groupement international à cette fin ;
- exercer une activité de transport combiné.
•
L'indépendance des entreprises
ferroviaires à l'égard des États
La directive prévoit que les entreprises devront être gérées comme des sociétés commerciales.
•
Une séparation, au moins comptable,
entre les activités d'exploitation des services de transport et les
activités de gestion de l'infrastructure ferroviaire.
Cette
séparation peut être comptable ou résulter de la
création d'entreprises distinctes, l'une gérant l'infrastructure,
l'autre exerçant l'activité d'exploitation.
•
L'assainissement financier des entreprises
ferroviaires et la réduction de leur endettement
En effet, tous les chemins de fer européens ont connu, ou connaissent encore des difficultés financières graves.
Bien que la directive du 29 juillet 1991 ouvre des perspectives au développement de la concurrence et au rétablissement de la rentabilité des entreprises de chemin de fer, elle a été transposée et appliquée de façon très inégale par les États membres.
II. UN TEXTE INÉGALEMENT APPLIQUÉ
• Une transposition difficile
L'article 15 de la directive du 29 juillet 1991 prévoyait que les États membres devaient prendre les mesures de transposition nécessaires avant le 1er janvier 1993.
Présentant un état de transposition de la directive du 29 juillet 1991, la commission relève qu'« en règle générale, des progrès ont été accomplis quant à la mise en place de l'indépendance légale et de la séparation (...) entre gestion de l'infrastructure et prestation de service de transports ». Mais l'application de la directive s'est, en outre, révélée insuffisante, voire nulle, en matière de droits d'accès.
Au total, le Danemark, l'Allemagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni (sauf pour le tunnel sous la Manche) ont totalement transposé la directive. Quant à la France, elle a publié un décret du 9 mai 1995 portant transposition de la directive 91/440.
Six États ont transposé la directive de façon partielle, tandis que la Grèce et le Portugal n'ont pas modifié leur droit interne afin de respecter le texte.
Force est donc de constater qu'avant de modifier la directive du 29 juillet 1991, les États devraient s'attacher à l'appliquer dans tout l'espace communautaire.
• Un texte dont l'incidence reste à
apprécier
La commission a présenté un bilan très succinct de l'application de la directive du 29 juillet 1991 dont la teneur ne permet pas de tirer des conséquences précises. Certes, la lenteur avec laquelle plusieurs États ont transposé les dispositions de la directive explique les difficultés à en dresser un bilan d'application complet et sérieux. Un tel bilan n'en demeure pas moins indispensable, compte tenu de l'incidence que la proposition de la commission aurait si elle entrait en vigueur.
Dès lors, votre commission estime, à l'instar de M. Nicolas About dans le rapport d'information 3 ( * ) qu'il a présenté au nom de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne, que l'accroissement de la concurrence et l'ouverture prévus par la proposition de directive n° E-510 sont prématurés.
Au surplus, le contenu-même de la proposition précitée soulève un certain nombre d'objections d'importance.
* 2 Le « cabotage » désigne les services nationaux fournis par une entreprise de chemin de fer dans un État membre autre que celui dans lequel elle est établie.
* 3 Rapport d'information n° 331 (1995-1996) du 24 avril 1996, fait au nom de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne sur le projet communautaire de réforme des règles de transport ferroviaire en Europe (n° E 510) par M. Nicolas About intitulé : « L'Europe : une chance pour la SNCF ? ».