III. UN PROJET DE LOI QUI CONFIRMEDES ACQUIS ESSENTIELS
Comme notre commission l'a récemment affirmé, le service public et l'aménagement du territoire sont deux priorités fortes qui doivent être renforcées. Un récent rapport remis au Premier ministre confirme d'ailleurs que cette position n'a rien d'irréaliste et n'est nullement incompatible avec la volonté de construire l'Europe « La France peut assez facilement affirmer une doctrine du service public qui soit bien comprise tant chez elle qu'à l'extérieur et qui soit, en même temps, adaptée aux enjeux économiques et sociaux contemporains. Cela ne lui demande qu'un effort de rajeunissement, de clarification et d'interprétation de principes qui s'enracinent dans l'histoire de son droit, de ses institutions et de sa culture. Cette doctrine est compatible avec la construction de l'Europe. Les ambiguïtés et difficultés qui subsistent devraient être surmontées dans les années à venir, au fur et a mesure que l'Europe s'équilibrera sur ses deux fondements, le marché et la cohésion » 1 ( * )4 .
A. LE SERVICE PUBLIC, UNE OPTION POLITIQUE MAJEURE
1. Une clarification des concepts de service public et de service universel
Le projet de loi qui nous est soumis définit le contenu du service public des télécommunications. Surtout, il précise l'articulation qui existe entre la notion de service universel issue de la législation communautaire et le concept juridique français de service public.
Service public et service universel ne sont pas antagonistes. Bien plus, ils se complètent. La définition proposée par le projet de loi le démontre.
Elle assoit la notion de service public sur trois piliers :
. Le service universel des télécommunications, qui « fournit à tous un service téléphonique de qualité à un prix abordable. Il assure l'acheminement des communications téléphoniques en provenance ou a destination des points d'abonnement, ainsi que l'acheminement gratuit des appels d'urgence, la fourniture d'un service de renseignements et d'un annuaire d'abonnés, sous formes imprimée et électronique, et la desserte du territoire national en cabines téléphoniques installées sur le domaine public » (article L. 35-1 du projet de loi).
Le service universel est soumis à des obligations tarifaires contrôlées par le Gouvernement :
- pour assurer l'accès de tous, y compris, si nécessaire, des tarifs spécifiques pour certaines catégories d'abonnés, notamment en raison de leur handicap ou de leur niveau de revenu ;
- pour éviter une discrimination fondée sur la localisation géographique (principe de péréquation géographique).
Le service universel est soumis à des critères de qualité, comme par exemple : les délais de fourniture ; les délais d'intervention ou de réparation ; le taux de dérangement et de disponibilité ; les délais de réponse pour les renseignements.
•
Les services obligatoires de
télécommunications
constituent le deuxième pilier
du service public des télécommunications.
« Les services obligatoires comprennent une offre, sur l'ensemble du territoire, d'accès au réseau numérique à intégration de services, de liaisons louées, de commutation de données par paquet, de services avancés de téléphonie vocale et de service télex » (article L. 35-5 du projet de loi).
Les principes d'égalité, de continuité et d'adaptabilité sont donc applicables à chacun des services obligatoires qui doivent être offerts sur l'ensemble du territoire. La loi charge France Télécom de les fournir. Certains de ces services peuvent être exigés d'un opérateur chargé du service universel.
Le fait que ces services soient obligatoires et aient le caractère de service public constitue un soutien à l'aménagement du territoire. Ces services sont, en effet, très demandés par les entreprises. Le projet de loi donne la garantie qu'une entreprise installée dans une région située à l'écart des grands centres économiques obtiendra la fourniture de ces services si elle le demande. En outre, le principe d'égalité qui s'applique à la fourniture de ces services fera que le prix de l'abonnement à ces services ou les frais de raccordement seront uniques en France, à la différence du prix des communications qui pourra varier selon la distance et les volumes. L'entreprise installée en zone rurale bénéficiera donc indirectement de la compétition tarifaire dans les grands centres urbains, puisqu'à prestation équivalente, les tarifs devront être égaux sur l'ensemble du territoire.
•
Les missions d'intérêt
général dans le domaine des télécommunications
sont le troisième pilier du service public Elles concernent la
défense, la sécurité, renseignement supérieur, la
recherche publique.
Les principes progressivement dégagés par la jurisprudence administrative d'égalité, de continuité et d'adaptabilité comme principes généraux du droit -et repris pour certains par la jurisprudence constitutionnelle comme principes à valeur constitutionnelle- s'appliquent aux trois piliers du service public.
Une clause de « rendez-vous » permettra, à périodicité constante, d'enrichir le contenu et d'élargir le périmètre ainsi délimites du service public.
2. France Télécom demeure l'opérateur d'un service public assuré sur l'ensemble du territoire
Votre commission préconisait dans le rapport d'information rendu en son nom au début du mois de mars dernier, d'une part, que le service public ne soit pas régionalisé et, d'autre part, que France Télécom demeure l'opérateur public chargé du service universel.
a) Le maintien du caractère national du service universel
Les exemples étrangers montrent que beaucoup de nos partenaires n'optent pas pour une fourniture du service universel à l'échelon national.
Certes, en Europe, la Belgique, le Portugal et les Pays-Bas, dont le territoire n'a pas la dimension du nôtre, semblent opter pour la solution d'une dimension nationale du service universel. L'Italie paraît également prête à s'orienter en ce sens.
Néanmoins, certains pays parmi nos principaux partenaires adoptent une attitude différente. C'est le cas, par exemple, aux États-Unis, de même qu'en République Fédérale Allemande. Le projet de loi allemand ne prévoit pas d'imposer à une ou plusieurs entreprises de fournir le service universel, ni de conférer à ce dernier une dimension nationale. Le dispositif repose plutôt sur l'idée que, d'une manière générale, le service universel sera assuré localement par le seul jeu du marché.
La solution d'une régionalisation du service universel a été avancée en France. Votre commission, quant à elle, a pris position en faveur de l'unicité territoriale du service public des télécommunications, mieux à même de garantir sa qualité et la péréquation géographique garante de la solidarité territoriale.
En ce sens, le projet de loi précise que le service universel ne pourra être pris en charge que par un opérateur capable de l'assumer sur tout le territoire.
L'article L. 35-2-1 précise, dans son premier alinéa, que « Peut être chargé de fournir le service universel tout opérateur en acceptant la fourniture sur l'ensemble du territoire national et capable de l'assurer » , ce qui en l'état actuel de la situation suffit à le réserver à France Télécom.
b) France Télécom, « opérateur public chargé du service universel »
L'article L. 35-2-1, dans son deuxième alinéa, spécifie le rôle de l'entreprise nationale dans la fourniture du service universel.
La loi garantit qu'il y aura bien, au 1er janvier 1998, un opérateur en charge du service universel : France Télécom, seul capable de l'assurer dans sa totalité, dont le rôle d'opérateur de service public national est ainsi législativement confirmé. France Télécom devra donc, comme aujourd'hui, offrir sur l'ensemble du territoire le service du téléphone entre abonnés, le service de l'annuaire et du renseignement, le service de cabines publiques.
France Télécom assurera la fourniture sur l'ensemble du territoire des services obligatoires : services avancés de téléphonie vocale, comprenant, par exemple, les services transfert ou de renvoi d'appel ou d'identification de la ligne appelante ; accès au réseau numérique à intégration de services ; liaisons louées ; services de commutation de données par paquets, ainsi que le télex.
L'État a des missions propres d'intérêt général dans le secteur des télécommunications qu'il assure ou confie à des opérateurs qu'il rémunère :
- il pourra, à cet effet, imposer des prescriptions aux opérateurs pour des missions de sécurité et de défense, moyennant la juste compensation des charges en résultant ;
- des ressources budgétaires seront affectées au financement de l'enseignement supérieur dans les télécommunications, à compter de la loi de finances pour 1997, aujourd'hui pris en charge par France Télécom ;
- les missions de recherche publique dans le domaine des télécommunications sont exercées par l'État ou pour son compte et sous sa responsabilité. Ceci ne remet, bien sûr, pas en cause le statut, ni la vocation du CNET, organisme de recherche de France Télécom.
Les différentes composantes du service public sont donc clarifiées et leur fourniture assurée.
La loi prévoit, en outre, une prise en charge financière par l'ensemble des opérateurs des obligations de service universel pesant sur l'opérateur Public.
3. Un financement du service universel assuré par l'ensemble des opérateurs
Comme votre commission a eu déjà l'occasion de le dire, les obligations spécifiques de l'opérateur public doivent être justement compensées.
Le montant des charges de service universel doit être clairement établi.
Le groupe d'experts économiques mis en place par le ministère chargé des Télécommunications a permis de préciser les divers éléments de ce coût.
Hormis celui des services de cabines publiques, d'annuaire et de renseignement, le coût du service universel du téléphone se décompose en :
- une composante géographique résultant de la péréquation géographique. Les estimations actuelles varient entre 1 à 2 % du chiffre d'affaires selon les comparaisons internationales, soit environ 2 milliards de francs, et 6 milliards de francs selon France Télécom. Les études nécessaires pour préciser ce coût ont été engagées par le ministère chargé des Télécommunications.
- une composante sociale dont la teneur va évoluer. En effet, le développement de l'accessibilité au téléphone a été assuré historiquement par des tarifs d'abonnement et de communications locales très inférieurs aux coûts, compensés par des tarifs longue distance très élevés. L'introduction de la concurrence doit se traduire par des politiques tarifaires qui refléteront mieux les coûts économiques des divers services, en particulier une baisse des tarifs longue distance et un rééquilibrage des tarifs d'abonnement des opérateurs historiques, au regard du marché. Cependant, ces rééquilibrages ne peuvent être que progressifs et doivent s'accompagner de la mise en place de tarifs spécifiques pour les plus modestes.
A titre indicatif, le coût résultant des déséquilibres de la structure tarifaire actuelle, compte tenu des niveaux respectifs de l'abonnement en France -52 francs hors taxe- et dans les pays où le marché est libéralisé -de l'ordre de 65 à 70 francs hors taxe- est estimé par le Gouvernement à environ 6 à 7 milliards de francs : il sera progressivement résorbé.
Le coût résultant du développement des tarifs spécifiques pour certaines catégories de personnes, soit en raison de leur revenu, soit en raison de leur handicap, est estimé, dans l'exposé des motifs du projet de loi, entre 500 millions de francs et 1 milliard de francs.
Le projet prévoit deux modalités de versement : une rémunération supplémentaire versée à l'occasion de l'interconnexion, qui compensera le coût de la péréquation géographique ainsi que celui résultant des déséquilibres de la structure tarifaire du service universel ; une contribution au fonds de service universel, qui compensera le coût des autres obligations de service universel : offre de tarifs fixés spécifiquement pour des catégories d'abonnés démunis ou handicapés, desserte du territoire en cabines téléphoniques, fourniture d'un annuaire et d'un service de renseignements universels. Lorsque le déséquilibre de la structure tarifaire sera résorbé au regard du fonctionnement normal du marché, le fonds de service universel aura vocation à être le seul mécanisme de financement du service universel.
Le mécanisme prévu correspond aux orientations préconisées par votre commission dans son rapport d'information sur l'avenir de France Télécom. Ce mécanisme est schématisé dans le tableau ci-après.
Afin d'inciter tous les opérateurs à proposer des formules tarifaires spécifiques pour les catégories d'abonnés défavorisés, dans des conditions contrôlées par leur cahier de charges, le projet prévoit que, si un opérateur propose une telle offre, le coût net de l'offre, c'est-à-dire le coût que représentent les abonnés qui bénéficient effectivement de ces tarifs spécifiques, sera déduit de sa contribution au fonds du service universel.
B. L'EXIGENCE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Si le projet de loi s'attache à définir le service public des télécommunications, à en assurer l'universalité sur l'ensemble du territoire et à en prévoir un financement partagé, il renforce également une priorité essentielle de votre commission, comme de votre Assemblée : celle de l'aménagement du territoire.
Le Sénat est attentif à l'aménagement équilibré du territoire national s'agissant des télécommunications 1 ( * )4 . Les services de télécommunications représentent à la fois le fil de la vie sociale pour les usagers et un axe stratégique de développement et de compétitivité pour les entreprises.
Le projet de loi qui vous est proposé comporte, en ce domaine, plusieurs avancées positives.
1. L'égalité territoriale par la péréquation géographique
L'égalité est un principe fondamental du service public français.
L'égalité de traitement des usagers implique que le prix de chacun des services proposés (raccordement, abonnement, communication interurbaine...) est le même pour tous, sous la seule réserve d'un abonnement spécifique aux professionnels. Or, le coût de ces services n'est pas le même partout. Le prix de revient d'une communication passée sur une ligne à forte fréquentation est plus faible que celui enregistré sur les autres lignes. Les dépenses engagées pour raccorder une maison isolée dans une zone rurale, où l'habitat est dispersé, sont bien plus importantes que celles consenties pour relier au réseau un appartement dans un immeuble situé au coeur d'une grande agglomération.
L'égalité des prix implique donc une péréquation géographique entre les utilisateurs du service public. Ceux qui sont situés dans des zones à forte densité démographique payent plus que ce que ne coûtent leurs consommations pour éviter que ceux habitant des territoires isolés ne se voient facturer des prix prohibitifs. C'est là une des clefs de la politique d'aménagement du territoire.
L'irruption de la concurrence impose d'adapter les modalités de la péréquation géographique. En effet, en se focalisant sur les segments les plus rentables du marché et en proposant des prix alignés sur les coûts réels -et donc inférieurs à ceux de l'opérateur pratiquant une forte péréquation- les concurrents auraient beau jeu de lui confisquer ses recettes de péréquation et de ne lui laisser que les déficits.
Confrontés à cette nouvelle situation, certains pays ont annoncé qu'ils comptaient abandonner la péréquation géographique des tarifs -qui est, historiquement, une obligation dans la plupart des États de l'Union européenne- pour la remplacer par la fixation de plafonds permettant a l'opérateur d'offrir des tarifs alternatifs.
Ainsi, au Royaume-Uni, BT (anciennement British Telecom) vient de conclure un accord en ce sens avec l'Office de régulation (Oftel) ; les Pays-Bas et le Danemark s'orientent vers des solutions identiques, sans pour autant les avoir déjà mises en oeuvre.
Le texte de loi assure la pérennité de la péréquation géographique puisqu'il dispose que « le cahier des charges d'un opérateur chargé de fournir le service universel [...] détermine les conditions générales de fourniture de ce service et, notamment, les obligations tarifaires nécessaires, d'une part, pour permettre l'accès au service de toutes les catégories sociales de la population, d'autre part, pour éviter une discrimination fondée sur la localisation géographique » (article L. 35-2 I, troisième alinéa du Code des Postes et Télécommunications).
En outre, le projet qui nous est soumis prévoit le financement du coût des obligations de péréquation géographique par l'ensemble des opérateurs par le biais de la rémunération additionnelle aux coûts nets du service universel, puis du fonds de financement du service universel (cf. supra, Un financement du service universel assuré par l'ensemble des opérateurs).
Au-delà de la péréquation géographique, le projet de loi prévoit plusieurs dispositions favorables à l'aménagement du territoire.
2. La baisse des communications à longue distance
Le rééquilibrage de la structure tarifaire de France Télécom et la baisse des prix liée à la concurrence devraient entraîner une diminution sensible des coûts des communications à longue distance. D'après l'étude d'impact annexée au projet de loi, la baisse pourrait être de l'ordre de 30 %.
Ces conditions tarifaires intéressantes pourraient induire des décisions d'implantation d'entreprises, françaises ou étrangères, favorables au développement régional et au désenclavement de certaines parties du territoire national. Elles vont également bénéficier aux entreprises -et surtout aux plus petites d'entre elles- qui irriguent les régions les moins denses de notre pays.
3. La prise en compte de considérations relatives à l'aménagement du territoire dans les cahiers des charges des opérateurs de réseaux et des fournisseurs de services
Le projet de loi prévoit, en dehors même de l'aspect de service universel, que le cahier des charges des opérateurs fasse explicitement référence à des considérations relatives à l'aménagement du territoire.
Ce type de considération existe déjà dans les cahiers des charges des opérateurs de radiotéléphone ou de radiomessagerie, sous la forme d'une obligation de couverture d'un pourcentage donné de la population selon un strict calendrier. Une telle obligation a pour objet d'éviter que les opérateurs ne concentrent exclusivement leurs efforts sur les parties les plus rentables du territoire, et que la plus grande partie de la population ait accès à ces services.
A titre d'exemple, les réseaux GSM autorisés en 1991 devaient couvrir 70 % de la population en 1995, soit trois ans après l'ouverture commerciale des réseaux de France Télécom et de SFR et 85 % fin 1997. En fait, les exploitants, sous l'effet de la concurrence, ont largement anticipé ces obligations puisqu'ils couvraient à la fin 1995 plus de 90 % de la population pour des mobiles 8 watts, et plus de 60 % pour des portatifs 2 watts. L'autorisation d'exploiter le réseau DCS 1800 impose à Bouygues Télécom de couvrir 15 % de la population en juin 1996, 54,2 % fin 1998 et 86,6 % fin 2005 pour des portatifs 2 watts.
4. Les redevances d'occupation du domaine public pour les collectivités locales
Enfin, la loi introduit des modifications importantes en termes de droits de passage et servitudes.
a) France Télécom perd ses prérogatives exorbitantes du droit commun, qui ramenaient à pouvoir occuper gratuitement le domaine public
En effet, l'opérateur public avait hérité, en vertu de la loi du 2 juillet 1990, des prérogatives exorbitantes du droit commun qui étaient antérieurement reconnues à la direction générale des télécommunications, administration d'État, pour implanter ses réseaux.
DROITS ET PRÉROGATIVES DE FRANCE
TÉLÉCOM
POUR L'IMPLANTATION DE DES RÉSEAUX
•
Implantation sur le domaine
public
France Télécom est occupant de droit du domaine public et, à ce titre, peut implanter sans autorisation ses installations, dans l'emprise des chemins publics et de leurs dépendances, c'est-à-dire « le domaine public de circulation » (article L. 47 alinéa 1 et D. 407 alinéa 1 du code des P et T).
La seule limite concerne le domaine public communal pour lequel France Télécom doit se conformer aux règlements de voirie (articles L. 47, alinéa 2 et suivants du code des P et T).
•
Implantation sur les
propriétés privées
France Télécom peut établir des supports soit à l'extérieur des murs ou façades donnant sur la voie publique, soit même sur les toits ou terrasses a condition que l'on puisse y accéder par l'extérieur.
France Télécom peut établir des conduits ou supports sur le sol ou le sous-sol des propriétés non bâties et non closes, ainsi que dans les parties communes à des immeubles collectifs ainsi que sur les façades ne donnant pas sur la voie publique à condition que l'on puisse y accéder par l'extérieur.
Ces implantations sont soumises aux procédures de droit commun (autorisation de passage ou convention de servitude avec la collectivité ou le particulier propriétaire). Mais en l'absence d'accord amiable. France Télécom bénéficie de prérogatives de puissance publique (arrêté préfectoral prévu au code des P et T).
• La servitude de déplacement et
d'élagage
La servitude prévue à l'article L. 65 permet, lorsque la transmission des signaux est gênée par des arbres ou l'interposition d'un objet placé à demeure mais susceptible d'être déplacé, de faire prendre les mesures nécessaires par le préfet.
La servitude d'élagage est prévue à l'article L. 65-1 du code des P et T. Elle permet, dans des conditions définies par le code, de faire élaguer les plantations et arbres gênant ou compromettant le fonctionnement des lignes de télécommunications.
•
Déclaration d'utilité
publique
Dans la mesure où France Télécom est décidé à acquérir une parcelle de terrain pour implanter ses ouvrages et où le propriétaire se refuse à la vendre, il bénéficie de prérogatives de puissance publique et peut mettre en oeuvre la procédure de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
Ce régime est désormais largement modifié.
b) L'ensemble des opérateurs autorisés bénéficie d'un droit de passage sur le domaine public routier et de servitudes sur les propriétés privées
En contrepartie, les collectivités territoriales se voient ouvrir un champ nouveau de perception de redevances pour l'occupation de leur domaine public. Elles pourront correspondre à différents types d'occupation : implantation de cabines publiques (il en existe actuellement près de 200.000), implantation de poteaux, établissement de câbles sous-terrains.
L'établissement des taux des redevances d'occupation, pour ce qui concerne le domaine des collectivités locales, relève de délibérations du Conseil général ou du Conseil municipal. L'impact sur le budget des collectivités locales des possibilités ouvertes par la loi dépendra donc de la politique menée par chacune et pourra varier. Ce taux sera toutefois plafonné à un montant maximal déterminé par décret en Conseil d'État.
A titre de comparaison, le montant global des redevances payées par EDF en 1995 a été de 153 millions de francs (occupation du domaine public communal, départemental et d'État par les ouvrages de transport et de distribution d'électricité, les chantiers).
* 14 Le service public, rapport au premier ministre de M. Renaud Denoix de Saint-Marc (La Documentation française, février 1996).
* 14 Cf. rapport d'information n° 343 (Sénat 1993-1994) présenté par MM. Jean François-Poncet, Gérard Larcher, Jean Huchon, Roland du Luart et Louis Perrein, au nom de la Mission d'information chargée d'étudier les problèmes de l'aménagement du territoire et de définir les éléments d'une politique de reconquête de l'espace rural et urbain, pages 220-224.