II. LE PARLEMENT ET L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
Le projet de révision de la Constitution élaboré par la commission présidée par M. Vedel comportait une nouvelle rédaction de l'article 24 de la Constitution pour rappeler que les trois missions fondamentales du Parlement sont le vote de la loi, le contrôle de l'action du Gouvernement et l'évaluation des résultats de la loi. La volonté d'inscrire cette dernière responsabilité dans la loi fondamentale témoigne clairement de l'importance du champ ouvert au Parlement en la matière.
Un examen attentif de la pratique montre qu'une préoccupation évaluative inspire d'ores et déjà les réflexions parlementaires, notamment les travaux dits d'information ou d'enquête, mais qu'elle n'en est pas l'objet unique.
L'important colloque sur le contrôle parlementaire et l'évaluation qui s'est tenu au Sénat ( ( * )2) , le 7 avril 1994, et à l'occasion duquel se sont notamment exprimés nos collègues MM. Christian Poncelet, président de la commission des Finances, Xavier de Villepin, président de la commission des Affaires étrangères. Charles Jolibois, pour la commission des Lois et Gérard Larcher, pour la commission spéciale « aménagement du territoire », a montré à cet égard que l'évaluation parlementaire était encore trop peu développée en France et surtout mal dégagée du contrôle parlementaire alors qu'elle constituait un enjeu politique important tant pour le bon fonctionnement de la démocratie que pour l'équilibre institutionnel.
Ce colloque a toutefois fait apparaître que le Sénat, beaucoup plus que l'Assemblée nationale, avait d'ores et déjà intégré une dimension évaluative dans nombre de ses travaux.
Après avoir dressé un rapide bilan des instruments d'évaluation utilisés par le Parlement, on s'interrogera sur les modalités d'un renforcement de la capacité évaluative de celui-ci et le rôle que les députés ont souhaité y faire tenir par l'office dont ils ont voté la création.
A.L'ÉVALUATION CONSTITUÉ UN DIMENSION TOUJOURS PRÉSENTE DE L'ACTIVITÉ PARLEMENTAIRE
L'évaluation est omniprésente tout au long du travail parlementaire, qu'il s'agisse d'élaborer les lois ou de contrôler le Gouvernement. A cet effet, nombre d'instruments sont à la disposition du Parlement, mais pour des raisons institutionnelles et politiques, le Sénat les a tout particulièrement développés. C'est ainsi que les sénateurs passent deux fois plus de temps que les députés dans les réunions de commissions parce que nombre des travaux de celles-ci sont consacrés, au Sénat, à l'examen de politiques publiques.
1. Information, contrôle et évaluation
- Le vote de loi : enquête et expérimentation
Le Parlement n'intervient jamais ex nihilo. Toute nouvelle législation suppose une appréciation des lois précédentes, de leurs lacunes et des problèmes à résoudre. Les rapports présentés dans le cadre de l'examen des projets de loi le montrent d'ailleurs clairement : ils comportent toujours une analyse de l'existant. Cette analyse est généralement facilitée par les travaux conduits par l'administration ou sous son égide, dans le cadre de la préparation du projet de loi. Elle est parfois complétée par une évaluation prospective lorsqu'il a par exemple été procédé à des simulations, notamment en matière budgétaire, fiscale ou sociale.
Parfois, la loi intervient dans un domaine presque entièrement nouveau et l'évaluation est alors essentiellement prospective, ainsi récemment en matière de bioéthique.
Pour pallier les inconvénients de l'incertitude des effets d'une politique nouvelle, en mesurer les conséquences et en redresser le plus rapidement possible certains défauts, la loi peut elle-même organiser son propre suivi et sa révision à l'issue d'un délai qu'elle fixe, ainsi en 1989, lors de l'institution du RMI.
Dans d'autres cas, la loi prévoit une expérimentation en grandeur nature. C'est ainsi que la loi de programme pour la Justice, promulguée le 6 janvier 1995, limite le recrutement initial de magistrats non professionnels exerçant leurs fonctions à titre temporaire à une expérience menée dans les ressorts de deux ou trois cours d'appel sur la base de l'équivalent de 80 juges à temps plein.
Encore faut-il, pour que l'évaluation soit efficace, qu'un terme précis soit fixé par la loi, que les conditions de l'évaluation soient précisées et que la pérennisation éventuelle du dispositif soit subordonnée à l'adoption d'une loi ultérieure opérant les adaptations jugées souhaitables.
On observera que l'expérimentation reste peu pratiquée en France, probablement parce qu'elle porte atteinte à une certaine conception traditionnelle de la loi fondée sur les idées de généralité, de stabilité et d'égalité.
- L'information des commissions permanentes ou spéciales
L'article 21 du Règlement du Sénat prévoit que les commissions permanentes ou spéciales peuvent désigner, en leur sein ou entre elles, « des missions d'information sur les questions relevant de leur compétence » .
Autorisés par le Bureau, ces missions présentent un caractère temporaire ; à l'issue de leurs travaux, elles publient un rapport.
La lecture de l'objet de certaines de ces missions montre clairement que la collecte d'informations a été suivie d'une analyse explicative des évolutions ou des dysfonctionnements constatés qui se rapproche d'une évaluation dès lors que la situation étudiée est en partie l'effet d'une ou de plusieurs politiques publiques sur lesquelles un jugement est porté avant qu'il soit suggéré d'y apporter des aménagements (voir liste en annexe).
Parmi les thèmes les plus significatifs, on relèvera par exemple les trois missions communes du Sénat chargées d'étudier le déroulement et la mise en oeuvre de la décentralisation (1983, 1984 et 1990-91), les missions de la commission des Finances sur la presse et l'audiovisuel (1991, 1992 et 1994), la mission de la commission des Affaires économiques sur la politique de la ville (1992), les missions de la commission des Affaires sociales sur le traitement de la douleur (1994) ou les thérapies géniques (1995).
Ces travaux mêlent l'information, le contrôle (le Gouvernement respecte-t-il le calendrier des transferts de compétences, les dotations compensent-elles effectivement les charges transférées... ?), l'évaluation ex post (les aides à la presse écrite ont-elles permis le maintien du pluralisme de l'information, les critères de financement ont-ils été efficaces par rapport à l'effet recherché... ?) et la prospective (pour faciliter le traitement de la douleur, il conviendrait notamment d'aménager les contraintes de prescription et de coordonner les actions au sein des structures de soins...).
L'évaluation n'est donc pas l'objet même de ces travaux mais elle en constitue indéniablement un aspect de plus en plus important. La mesure des effets et l'appréciation des liens de causalité ne présentent toutefois pas un caractère méthodologique très achevé, les missions mêlant en définitive les informations obtenues auprès des administrations et le fruit de leurs propres investigations (visites sur le terrain, questionnaires...), éventuellement, mais rarement, complétées par des études sous-traitées auprès d'organismes experts extérieurs.
Les commissions des Finances sont chargées, comme les autres commissions permanentes, de l'information de leur Assemblée sur la politique du Gouvernement (article 22-1 du Règlement du Sénat) ; elles assurent en outre, de manière permanente, le contrôle de l'exécution du budget (article 22-2).
A ce titre, leurs rapporteurs budgétaires disposent de pouvoirs spéciaux d'enquête sur pièces et sur place qui leur permettent d'améliorer leur information (article 164-IV de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959). Elles peuvent en outre demander à la Cour des comptes de procéder à des enquêtes (article L. 132-4 du code des juridictions financières). Ces différents pouvoirs sont destinés à faciliter le contrôle de l'administration et des organismes publics ; ils peuvent toutefois être utilisés dans une perspective évaluative dès lors que le contrôle n'est pas purement formel.
- Les commissions d'enquête
Constituées sur le fondement de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des Assemblées parlementaires, les commissions d'enquête ont notamment vocation à « recueillir des éléments d'information... sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales » .
A ce titre, leurs travaux s'apparentent plus à du contrôle qu'à de l'évaluation au sens strict. Mais là encore l'évolution des préoccupations des parlementaires les a conduits à ne pas se cantonner sur le seul terrain de l'examen de la régularité de la gestion de ces organismes mais également à se pencher sur leur efficacité, sur les conditions dans lesquelles ils remplissent leur mission et donc les objectifs qui leur sont assignés, voire même, au-delà, sur la pertinence de ces objectifs (voir liste en annexe).
Tel a par exemple été le cas des commissions d'enquête du Sénat sur les Postes (1985), la justice judiciaire (1991) et administrative (1992), ou la SNCF (1993).
Mais là encore, la nature originelle de ces structures -et les pouvoirs dont elles disposent le montrent clairement- ne fait pas d'elles des lieux d'évaluation au sens strict. On observera toutefois que la méthodologie retenue s'inspire très souvent des techniques de l'évaluation : enquête, sondage d'opinion, recherche des causalités... Dans certains cas, ces travaux sont confiés à des organismes extérieurs, ainsi les deux sondages d'opinion, auprès des magistrats et auprès des justiciables, commandés par la commission d'enquête sur le fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire.
D'une durée limitée à six mois, ces commissions se sont tout particulièrement développées au Sénat en raison de la nature spécifique de cette assemblée caractérisée notamment par la durée du mandat de ses membres, sa composition politique et son attitude à l'égard du Gouvernement.
- Les délégations parlementaires
Pas plus que les commissions d'enquête, les délégations parlementaires qui sont, elles, des structures permanentes, n'ont, pour mission principale, sous réserve de l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, de procéder à l'évaluation de politiques publiques. Il arrive toutefois qu'elles interviennent sur ce terrain et que leurs travaux comportent un volet évaluatif de cette nature, voire même ait une évaluation pour objet. C'est ainsi, par exemple, que notre collègue, M. Daniel Millaud, a récemment remis au nom de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne, instituée en 1979, un rapport sur l'évaluation des politiques communautaires à l'égard des pays et territoires d'outre-mer.
• La
Délégation du Sénat
pour la planification,
constituée en 1982 sur le fondement de la
loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, et
présidée depuis sa création par notre collègue, M.
Bernard Barbier, procède également à des
évaluations. C'est ainsi qu'elle a tenté d'évaluer, en
1985 et en 1992, les effets de la politique de contractualisation des relations
entre l'État et les régions.
Cette délégation fait également procéder à des travaux d'évaluation prospective, par exemple sur les effets d'une modification des taux de TVA (1987), d'une dépréciation des monnaies européennes (1993), d'un abaissement des coûts salariaux (1993). Elle a également évalué les conséquences du vieillissement démographique sur les régimes de retraite (1994).
Les travaux de mesure sont généralement effectués par la division des Études macro-économiques du Sénat ou, sous sa direction, par des organismes extérieurs comme l'INSEE, l'OFCE (Observatoire français des conjonctures économiques), le CEPII (Centre d'études prospectives et d'informations internationales), la direction de la prévision, etc.... Un modèle MIMOSA de prospective à moyen terme a en outre été mis au point par le CEPII et l'OFCE.
Cette division conduit en outre des études prospectives pour le compte des commissions permanentes (voir liste en annexe).
Les résultats des études commandées par la délégation sont généralement analysées par un rapporteur nommé par celle-ci et les conclusions de ce rapport sont approuvées par la délégation.
•
L'Office d'évaluation des choix
scientifiques et technologiques
apparaît comme une exception parmi
les délégations. Commun aux deux Assemblées qui l'ont
institué en 1983, il procède, aux termes même de l'article
6 ter de l'ordonnance de 1958 sur le fonctionnement des assemblées
parlementaires qui le régit, «
à des
évaluations »
, et constitue donc le seul organisme du
Parlement dont l'évaluation soit l'objet exclusif. Cette
évaluation est spécialisée dans les matières
scientifiques et technologiques.
Après des débuts difficiles, l'office a réalisé une trentaine d'évaluations sur des sujets aussi divers que le traitement des déchets industriels, ménagers et hospitaliers (1991-1993), la pollution atmosphérique (1985), les transferts de technologie avec les pays de l'est (1994), la télévision à haute définition (1989 et 1993) et les nouvelles techniques d'information (1995) ou la politique spatiale française et européenne (1991).
Ses travaux peuvent être regroupés autour de quatre thèmes : l'environnement, les nouvelles technologies, le nucléaire, les sciences de la vie. Dans la très grande majorité des cas, ils traitent donc d'une ou plusieurs politiques publiques, soit à titre rétrospectif soit, plus souvent, à titre prospectif (voir en annexe).
Le rythme soutenu de production des études dans la période récente, avec un budget cantonné à 3 millions de francs, traduit une amélioration de l'enracinement de l'office mais le lien entre ces travaux et les orientations données aux politiques publiques apparaît très distendu et les incidences sur la législation très indirectes, même pour des sujets qui ont fait l'objet d'une loi peu de temps après la publication d'un rapport de l'office comme la bioéthique (1992) et la politique de l'eau (1991).
Les travaux de l'office présentent un caractère en partie objectif (mesure des données, présentation technique des options), généralement alimenté par des études commandées à des organismes extérieurs, et des jugements de valeur présentant donc un caractère politique, formulés par le rapporteur et avalisés par les parlementaires membres de l'office.
Soucieux toutefois d'éviter des prises de position trop nettes dans certains domaines, l'office a parfois préféré laisser le débat ouvert, renvoyant implicitement au Parlement dans son entier le soin de trancher. Cette auto restriction est particulièrement apparente dans le rapport de notre collègue M. Paul Loridant sur les orientations de la politique spatiale française et européenne (1991).
2. Le Parlement destinataire de certains rapports comportant une dimension évaluative
De nombreuses lois ont prévu que le Gouvernement devrait remettre au Parlement, avant une certaine date, un rapport sur l'application de leurs dispositions. Sans avoir pour objet exclusif d'évaluer les effets de la législation concernée, la plupart de ces rapports contiennent des appréciations de nature évaluative et ne se contentent pas de préciser le calendrier de publication des textes d'application et de mise en place des moyens.
Tel a par exemple été le cas pour le rapport sur l'application de la loi du 30 décembre 1991 sur la sécurité des chèques et des cartes de paiement, ou de ceux publiés en application de la loi du 31 décembre 1989 sur le traitement du surendettement des particuliers, qui contiennent des éléments précis sur les effets de la réforme (réduction du nombre de chèques sans provision, allégement de la charge des tribunaux, recouvrement des sommes impayées, dans le premier cas, conclusion d'accords amiables, réduction de l'endettement et du recours au crédit à la consommation, comportement des administrations fiscales et sociales dans le second cas).
Ces rapports ont toutefois un impact généralement limité, soit qu'ils ne soient pas remis dans les délais, soit que leur contenu ne soit pas ou peu évaluatif. Le suivi de leur transmission mis en place au Sénat depuis quelques mois devrait améliorer leur exploitation et inciter les administrations à respecter les délais prescrits par le législateur. Celui-ci pourrait également préciser, plus qu'il ne le fait actuellement, les questions qu'il entend voir traiter par ces rapports et insister sur l'aspect évaluatif.
Le Parlement est enfin destinataire de travaux d'évaluation réalisés par des organismes extérieurs comme le Conseil économique et social ou la Cour des comptes dont on a évoqué plus haut l'évolution en direction de l'évaluation de politiques publiques.
B. LE PARLE M ENT : UNE PRATIQUE INSUFFISANTE DE L'ÉVALUATION
On a rappelé plus haut que le projet de révision constitutionnel proposé par la commission présidée par M. Georges Vedel attribuait au Parlement, dans l'article 24 de la Constitution, une mission d'évaluation des résultats de la loi. Or le bilan rapide qui vient d'être dressé montre que si l'évaluation existe bien au Parlement, elle y est insuffisamment développée et que ses moyens techniques mériteraient d'être confortés.
1. Les faiblesses de l'évaluation parlementaire en France
Dans la mesure où, sous la Vème République, le Gouvernement conduit les politiques publiques et a la responsabilité principale de les définir, de les promouvoir et de les mettre en oeuvre, le Parlement, qui ne dispose pas d'un accès direct aux sources d'expertise de l'administration, se trouverait en quelque sorte réduit à l'utilisation des techniques classiques de contrôle. Ce constat mérite d'être nuancé, d'une part en raison de l'évolution du contrôle en direction de l'évaluation, d'autre part au regard même des limites de l'évaluation technique.
Le contrôle parlementaire, on l'a vu, tend à intégrer une dimension évaluative de plus en plus marquée. Reste toutefois que les moyens techniques de cette évolution sont insuffisants en raison du quasi-monopole de l'expertise dont dispose l'administration.
La conception de la loi qui prévaut traditionnellement en France constitue également une limite au développement d'une véritable démarche évaluative : la loi n'est en effet pas conçue sous forme de programmes décrivant les objectifs à atteindre et les moyens mis en oeuvre, elle est un simple instrument d'action au service d'une politique globale qu'elle ne définit pas.
Or la loi n'étant plus efficace du simple fait qu'elle existe, la légitimité de son intervention ou de son maintien doit aujourd'hui trouver d'autres fondements dont l'évaluation pourrait constituer un instrument de mesure de tout premier plan.
Le jugement politique et les contrôles budgétaires et comptables pourraient ainsi s'enrichir d'une nouvelle dimension, assise sur des techniques maintenant affinées et une méthodologie, les travaux de mesure et d'analyse étant clairement distingués du jugement qualitatif et politique qui viendrait les mettre en perspective.
2. La pratique des Parlements des autres pays
L'étude élaborée par la division des études de législation comparée du Sénat reproduite en annexe au présent rapport fait clairement apparaître les limites de l'évaluation parlementaire dans les régimes parlementaires.
Seuls les États-Unis, qui connaissent une organisation institutionnelle particulière, disposent effectivement de pôles d'expertise d'importance, placés auprès du Congrès : le General Accounting Office et le Congressional Budget Office.
Certains pays européens ont toutefois développé des mécanismes originaux d'évaluation.
- L'évaluation a priori
L'Italie et la Suisse ont développé l'évaluation a priori en obligeant le Gouvernement à fournir des informations économiques et financières précises avant l'examen des projets de loi. Ces informations sont analysées par un service du budget en Italie et l'organe parlementaire de contrôle de l'administration (OPCA) en Suisse.
Opérationnel depuis 1991, l'OPCA publie des rapports dits scientifiques, à destination des commissions de gestion qui, ensuite, élaborent des rapports politiques adressés au Conseil fédéral.
- L'évaluation en relation avec les Cours des comptes
Les autres Parlements ont développé des liens privilégiés avec la Cour des comptes.
C'est ainsi qu'en Grande-Bretagne, la commission de contrôle des comptes publics publie chaque année une cinquantaine de rapports d'évaluation grâce aux travaux effectués pour son compte par le National Audit Office qui est l'institution supérieure de contrôle des comptes publics. Totalement indépendant, cet organisme dispose en effet de moyens d'expertise très développés (plus de 1.000 salariés).
En Belgique et en Suède, les Cours des comptes sont des émanations du Parlement. Depuis quelques années, elles ont développé des activités évaluatives importantes à la demande de celui-ci.
En dépit de ses spécificités, la situation française pourrait très certainement être améliorée par une véritable insertion de l'évaluation dans les procédures de conception, de mise en oeuvre et de correction des Politiques publiques.
Le rôle du Parlement en la matière peut être renforcé. La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale explore à cet égard deux directions :
- le renforcement des structures existantes et de leurs moyens ;
- la création d'un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.
III. LA PROPOSITION DE LOI
Présentée par ses auteurs, MM. Laurent Dominati et Jean-Michel Fourgous, comme la traduction législative de quatre des suggestions formulées dans le rapport d'information, De l'information du Parlement au contrôle du Gouvernement, remis en mai 1995 par la mission d'information commune de l'Assemblée nationale sur les moyens d'information des parlements étrangers en matière économique et sociale, la proposition de loi initiale comportait deux séries de dispositions. Les trois premières visaient « à élargir les pouvoirs d'information des organes de contrôle du Parlement que constituent les commissions » , la dernière tendait « à créer un office commun aux deux Assemblées qui aurait pour objet de constituer un organe d'étude permanent des politiques publiques » .
Le texte adopté par l'Assemblée nationale a retenu les deux orientations initiales mais il leur a apporté un certain nombre de modifications.
* (2) Contributions rassemblées par MM. Alain Delcamp, Jean-Louis Bergelt et Alain Dupas, préface de M. René Monory, président du Sénat - La Documentation française, 1995.