II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PROJET DE LOI
• Le texte initial du projet de loi proposait trois
modifications importantes par rapport au régime actuel :
1. un sensible renforcement des effectifs de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, qu'il s'agisse de ses membres proprement dits ou des personnels dont elle pourra disposer,
2. l'insertion dans la loi des règles de procédure applicables au sein de la commission,
3. une précision quant au mode de désignation du secrétaire général de la commission.
L'Assemblée nationale, en première lecture, a supprimé toute référence aux règles de procédure, qui lui ont paru ressortir au domaine réglementaire (cette suppression ayant d'ailleurs reçu l'avis favorable du Gouvernement).
Dans la mesure où la procédure interne suivie par la Commission pour la transparence financière de la vie politique est de nature purement administrative et ne met en cause aucune des règles ni aucun des principes entrant dans la compétence du législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution, votre commission des Lois ne peut qu'approuver cette suppression.
Elle va en effet tout à fait dans le sens du recentrage de la loi sur des dispositions réellement législatives, auquel votre commission des Lois attache beaucoup d'importance car il permet au Parlement de mieux se consacrer à l'essentiel.
De surcroît, le projet de loi confie à un décret en Conseil d'État le soin d'en préciser les modalités d'application ; c'est donc à ce décret qu'il incombera de déterminer la procédure applicable devant la Commission pour la transparence financière de la vie politique.
•
En l'état, la principale
modification qui nous est proposée consiste ainsi à renforcer les
capacités de la commission.
En premier lieu, la composition de cette commission serait élargie, passant de trois membres à quinze membres.
Aux trois membres actuels (le vice-président du Conseil d'État, président, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes), qui deviendraient membres de droit, seraient adjoints six nouveaux membres titulaires et six suppléants :
- quatre présidents de section ou conseillers d'État, l'Assemblée nationale ayant prévu qu'il pourra s'agir de membres du Conseil d'État en activité ou honoraires (avec l'avis favorable du Gouvernement). Deux d'entre eux auraient la qualité de suppléants. Tous les quatre seraient élus par l'assemblée générale du Conseil d'État ;
- quatre présidents de chambre ou conseillers à la Cour de cassation, selon les mêmes modalités (en activité ou honoraires, tous les quatre élus par l'ensemble des magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour) ;
- quatre présidents de chambre ou conseillers-maîtres à la Cour des comptes, selon les mêmes modalités (en activité ou honoraires, élus par la chambre du Conseil).
Les membres de la commission seraient nommés par décret.
En second lieu, la Commission pour la transparence financière de la vie politique pourrait désormais être assistée par des rapporteurs. Leur nombre n'est pas mentionné dans le projet de loi et pourrait donc être ajusté en fonction des besoins.
Les rapporteurs seraient désignés :
- parmi les membres du Conseil d'État et du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (par le vice-président du Conseil d'État) ;
- parmi les magistrats de la Cour de cassation et des cours et tribunaux (par le premier président de la Cour de cassation) ;
- parmi les magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes (par le premier président de la Cour des comptes).
Là encore, l'Assemblée nationale a souhaité que les rapporteurs puissent être désignés parmi les membres en activité ou honoraires des juridictions concernées.
Ces rapporteurs n'étant pas membres de la commission, ils n'y auraient pas voie délibérative.
En troisième lieu, le projet de loi précise que la commission pourra bénéficier pour l'accomplissement de ses tâches de la mise à disposition de fonctionnaires.
Trois observations s'imposent à ce sujet.
Tout d'abord, cette précision était-elle réellement indispensable ?
En tout état de cause, l'application des règles en vigueur relatives à la mise à disposition (articles 41 et suivants de la loi n° 84-16 du 11 février 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État) auraient à elles seules permis que des fonctionnaires soient mis à disposition de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, sans qu'il soit nécessaire de le rappeler dans la loi du 11 mars 1988.
Mais surtout, votre rapporteur croit nécessaire de souligner qu'en aucun cas ces fonctionnaires mis à disposition ne devront exercer les fonctions de rapporteur, que le projet de loi réserve, à très juste titre, aux seuls membres des juridictions judiciaires ou administratives. Leur rôle devra uniquement être de faire fonctionner les services administratifs de la commission et non d'examiner ou de se prononcer à un titre ou à un autre sur les déclarations de patrimoine.
Certes, le projet de loi soumis à l'examen du Sénat ne prévoit pas que les fonctionnaires mis à disposition de la commission puissent y exercer d'autres fonctions qu'administratives, notamment celle de rapporteur.
Pour autant, les travaux de l'Assemblée nationale n'ont pas établi ce point avec assez de clarté et pourraient même conduire à une conclusion inverse.
Aussi, votre rapporteur a-t-il reçu mandat de votre commission des Lois pour inviter le Gouvernement à confirmer en séance publique, sans la moindre ambiguïté, le rôle purement administratif des fonctionnaires mis à disposition de la Commission pour la transparence financière de la vie politique.
Par ailleurs, eu égard à la nature confidentielle des déclarations de patrimoine, il conviendra que ces fonctionnaires fassent preuve de la plus grande réserve et du plus strict secret professionnel sur toutes les informations dont ils pourraient avoir connaissance, directement ou indirectement, dans le cadre de leurs fonctions auprès de la commission.
Votre rapporteur rappelle à ce propos que l'article 4 de la loi du 11 mars 1988 réprime des peines prévues à l'article 226-1 du code pénal le fait de publier ou de divulguer de quelque manière que ce soit, en dehors du rapport de la commission, tout ou partie des déclarations ou des observations déposées en application des règles sur les déclarations de patrimoine. Ces peines, applicables aux atteintes à la vie privée, peuvent atteindre un an d'emprisonnement et 300 000 francs d'amende.
Dans l'hypothèse où des fuites seraient constatées, il sera absolument impératif que des poursuites soient effectivement engagées, tant pour sanctionner leurs auteurs que pour rappeler à une scrupuleuse vigilance toutes les personnes chargées à un titre ou à un autre d'assister la commission.
• Le projet de loi prévoit enfin que le
secrétaire général de la commission serait nommé
par arrêté du Garde des Sceaux sur proposition des membres de
droit.
Jusqu'à présent, en l'absence de disposition légale expresse, le secrétariat général de la commission était assuré par un des deux secrétaires généraux-adjoints du Conseil d'État.
L'extension du rôle et des tâches de la commission justifie, semble-t-il, de consacrer dans la loi l'existence du secrétaire général de cette commission.