Projet de loi modifiant la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée, relatif à la commission pour la transparence financière de la vie politique

Rapport n° 118 (1995-1996) de M. Christian BONNET , fait au nom de la commission des lois, déposé le 6 décembre 1995

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N° 118

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 6 décembre 1995.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, modifiant la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, relatif à la commission pour la transparence financière de la vie politique,

Par M. Christian BONNET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, vice-présidents ; Robert Pages, Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Pierre Biamès, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Claude Cornac, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Charles Jolibois, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Jean-Pierre Tizon, Alex Turk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ ) : 2234, 2344 et T.A. 416.

Sénat : 93 (1995-1996)

Vie publique.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie, le mercredi 6 décembre 1995, sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Christian Bonnet, le projet de loi modifiant la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, relatif à la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

Ce projet tire les conséquences des modifications du régime des déclarations de patrimoine introduites par les lois des 19 janvier et 8 février 1995 : le nombre de déclarations de patrimoine que doit recevoir et examiner la Commission pour la transparence financière de la vie politique a été en effet porté d'environ 350 à plus de 11 000.

L'objet essentiel du projet de loi est donc d'accroître l'effectif de cette commission de 3 à 15 membres (aux 3 membres actuels -le vice-Président du Conseil d'État, président, le premier Président de la Cour de cassation et le premier Président delà Cour des comptes- seraient adjoints 4 présidents de section ou conseillers d'État, 4 hauts magistrats de la Cour de cassation et 4 hauts magistrats de la Cour des comptes), ainsi que de renforcer ses capacités de traitement et d'examen des déclarations de patrimoine. A cette fin, la commission pourrait être assistée de rapporteurs (n'ayant pas voie délibérative) désignés parmi les membres du Conseil d'État et les magistrats de l'ordre administratif ou judiciaire.

Par ailleurs, des fonctionnaires pourraient être mis à disposition de la commission. Le rapporteur a insisté sur le fait que ces fonctionnaires ne devraient en aucun cas exercer les fonctions de rapporteur et qu'ils seraient tenus à une stricte obligation de confidentialité.

La commission des Lois a conclu à l'adoption définitive du projet, sous réserve que le ministre confirme clairement lors du débat en séance publique les limites du rôle des fonctionnaires mis à disposition de la commission.

Mesdames. Messieurs.

Le projet de loi (n° 93) modifiant la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, relatif à la Commission pour la transparence financière de la vie politique, a pour objet essentiel de porter de trois à quinze le nombre des membres de cette commission et de renforcer ses capacités de traitement et d'examen des déclarations de patrimoine.

Dans sa composition actuelle, la Commission pour la transparence financière de la vie politique ne comprend que trois membres : le vice-président du Conseil d'État, président, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes.

Jusqu'en 1995, ces trois hautes personnalités étaient chargées de recevoir et d'examiner les déclarations de patrimoine d'environ 350 personnes.

Avec la loi organique n° 95-63 du 19 janvier 1995 relative à la déclaration de patrimoine des membres du Parlement et la loi simple n° 95-126 du 8 février 1995 relative à la déclaration de patrimoine des membres du Gouvernement et des titulaires de certaines fonctions, la situation a radicalement changé, car les trois membres de la commission se voient désormais en charge d'environ 11 000 à 13 000 déclarations.

Lors de l'élaboration des lois des 19 janvier et 8 février 1995, le Sénat s'était montré très réservé face à une extension aussi considérable du nombre des personnes -élues ou non- obligées de déclarer leur patrimoine. Le Sénat a d'ailleurs oeuvré pour limiter l'ampleur de cette réforme qui, à s'en tenir au texte issu des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture, aurait concerné un nombre de déclarants encore très supérieur.

Mais compte tenu des décisions finalement prises par le Parlement en décembre 1994, votre commission des Lois reconnaît qu'aujourd'hui, le renforcement des effectifs et des moyens matériels de la Commission pour la transparence financière de la vie politique s'impose comme une nécessité d'évidence.

Il aurait en fait été beaucoup plus logique de traiter cette question au moment même de l'extension du nombre des déclarants, d'autant qu'à l'époque, votre rapporteur n'a pas manqué, à plusieurs reprises, de souligner que la composition de la commission ne lui permettrait pas de faire face à un tel accroissement. Ainsi notait-il, dans son rapport au nom de la commission mixte, « que la commission pour la transparence financière de la vie politique n'était composée que de trois personnes ... et que ces trois hauts magistrats seraient à eux seuls dans l'impossibilité matérielle de contrôler les déclarations de patrimoine d'un aussi grand nombre de déclarants  » .

Dès 1992, lors de l'examen d'une proposition de loi d'objet analogue, il avait attiré l'attention sur ce point, estimant que l'extension alors envisagée « n'aurait finalement pour effet que de paralyser le fonctionnement de la commission ... qui devrait désormais faire face à des milliers de déclarations, contre environ 250 dossiers actuellement  » .

Tant en 1992 qu'en 1994, le président de cette commission -il s'agissait alors du Président Marceau Long- avait d'ailleurs fait part à votre rapporteur de ses plus vives inquiétudes à ce sujet.

Autrement dit, le projet de loi aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat se propose de résoudre un problème parfaitement perçu en 1994 au moment même où l'on modifiait la loi du 11 mars 1988.

Il n'est sans doute pas nécessaire de rappeler la hâte -voire la précipitation- dans laquelle le Parlement a dû examiner la réforme du régime des déclarations de patrimoine, l'ensemble des lectures s'étant déroulé entre le 15 décembre 1994 -date de première adoption du texte par l'Assemblée nationale- et le 23 décembre 1994, date de son adoption définitive par le Sénat.

Néanmoins, force est de constater une fois encore qu'à légiférer trop vite et sous la pression du moment, on ne légifère pas toujours bien.

Les remaniements successifs depuis six ans des lois sur le financement et la transparence financière de la vie politique en sont la parfaite illustration. A cet égard, le texte aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat, si nécessaire soit-il, ne fait que confirmer ce diagnostic.

I. LA COMPOSITION ACTUELLE DE LA COMMISSION POUR LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DE LA VIE POLITIQUE N'EST PLUS ADAPTÉE À L'AMPLEUR DE SES FONCTIONS

Originellement, la Commission pour la transparence financière de la vie politique n'avait à connaître que d'un nombre limité de dossiers.

En effet, les membres de l'Assemblée nationale et du Sénat étaient tenus de déposer des déclarations de patrimoine -soit près de 900 assujettis- mais ils effectuaient cette formalité devant le Bureau de leur assemblée.

Pour le reste, le nombre des déclarants relevant de la Commission était réduit. Il s'agissait :

- des membres du Gouvernement,

- des présidents de conseil régional et des présidents du conseil exécutif de Corse et de l'Assemblée de Corse,

- des présidents d'un exécutif de territoire d'outre-mer ou d'une assemblée territoriale d'outre-mer,

- des présidents de conseil général,

- des maires des communes de plus de 30 000 habitants,

soit au total environ 350 personnes.

En vertu des deux lois -organique du 19 janvier 1995 et simple du 8 février 1995- susvisées, la Commission a vu ses compétences étendues :

- aux députés ;

- aux sénateurs, mais seulement au fur et à mesure du renouvellement des séries à compter du renouvellement d'octobre 1995, compte tenu de la mesure transitoire propre au Sénat prévue par l'article premier, paragraphe II de la loi organique du 19 janvier 1995 ;

- aux représentants français au Parlement européen ;

- aux présidents d'un groupement de commune doté d'une fiscalité propre, dont la population excède 30 000 habitants ;

- aux conseillers régionaux, aux conseillers exécutifs de Corse, aux conseillers généraux et aux adjoints aux maires des communes de plus de 100 000 habitants, lorsqu'ils sont respectivement titulaires d'une délégation de signature du président de leur assemblée, du président de l'exécutif ou du maire.

Outre ces élus, relèvent désormais également de la Commission les présidents, directeurs généraux et directeurs généraux-adjoints :

- des entreprises nationales et des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial ;

- des organismes publics d'habitations à loyer modéré gérant plus de 2 000 logements ;

- des sociétés d'économie mixte dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 5 millions de francs, étant cependant précisé que pour ces personnes non-élues, la liste des fonctions concernées doit être établie par un décret en Conseil d'État qui, à ce jour, n'a toujours pas été publié.

Au total, la Commission sera donc compétente à l'égard d'environ 11 000 à 13 000 personnes, selon l'évaluation fournie dans l'exposé des motifs du projet de loi.

Chaque déclarant doit déposer au moins deux déclarations de patrimoine (en début et en fin de mandat ou fonction), soit un volant de dossiers supérieur à 20 000.

La commission adressait par ailleurs environ 1 000 courriers par an lorsqu'elle n'avait à s'occuper que de 350 personnes, ce qui permet d'imaginer le volume de correspondance nécessaire pour plus de 10 000 personnes.

En d'autres termes, l'ampleur des tâches de la commission a connu une véritable explosion qui impose absolument d'accroître ses capacités si l'on veut préserver l'efficacité d'un système initialement conçu pour un nombre de personnes très restreint.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PROJET DE LOI

• Le texte initial du projet de loi proposait trois modifications importantes par rapport au régime actuel :

1. un sensible renforcement des effectifs de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, qu'il s'agisse de ses membres proprement dits ou des personnels dont elle pourra disposer,

2. l'insertion dans la loi des règles de procédure applicables au sein de la commission,

3. une précision quant au mode de désignation du secrétaire général de la commission.

L'Assemblée nationale, en première lecture, a supprimé toute référence aux règles de procédure, qui lui ont paru ressortir au domaine réglementaire (cette suppression ayant d'ailleurs reçu l'avis favorable du Gouvernement).

Dans la mesure où la procédure interne suivie par la Commission pour la transparence financière de la vie politique est de nature purement administrative et ne met en cause aucune des règles ni aucun des principes entrant dans la compétence du législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution, votre commission des Lois ne peut qu'approuver cette suppression.

Elle va en effet tout à fait dans le sens du recentrage de la loi sur des dispositions réellement législatives, auquel votre commission des Lois attache beaucoup d'importance car il permet au Parlement de mieux se consacrer à l'essentiel.

De surcroît, le projet de loi confie à un décret en Conseil d'État le soin d'en préciser les modalités d'application ; c'est donc à ce décret qu'il incombera de déterminer la procédure applicable devant la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

• En l'état, la principale modification qui nous est proposée consiste ainsi à renforcer les capacités de la commission.

En premier lieu, la composition de cette commission serait élargie, passant de trois membres à quinze membres.

Aux trois membres actuels (le vice-président du Conseil d'État, président, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes), qui deviendraient membres de droit, seraient adjoints six nouveaux membres titulaires et six suppléants :

- quatre présidents de section ou conseillers d'État, l'Assemblée nationale ayant prévu qu'il pourra s'agir de membres du Conseil d'État en activité ou honoraires (avec l'avis favorable du Gouvernement). Deux d'entre eux auraient la qualité de suppléants. Tous les quatre seraient élus par l'assemblée générale du Conseil d'État ;

- quatre présidents de chambre ou conseillers à la Cour de cassation, selon les mêmes modalités (en activité ou honoraires, tous les quatre élus par l'ensemble des magistrats du siège hors hiérarchie de la Cour) ;

- quatre présidents de chambre ou conseillers-maîtres à la Cour des comptes, selon les mêmes modalités (en activité ou honoraires, élus par la chambre du Conseil).

Les membres de la commission seraient nommés par décret.

En second lieu, la Commission pour la transparence financière de la vie politique pourrait désormais être assistée par des rapporteurs. Leur nombre n'est pas mentionné dans le projet de loi et pourrait donc être ajusté en fonction des besoins.

Les rapporteurs seraient désignés :

- parmi les membres du Conseil d'État et du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (par le vice-président du Conseil d'État) ;

- parmi les magistrats de la Cour de cassation et des cours et tribunaux (par le premier président de la Cour de cassation) ;

- parmi les magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes (par le premier président de la Cour des comptes).

Là encore, l'Assemblée nationale a souhaité que les rapporteurs puissent être désignés parmi les membres en activité ou honoraires des juridictions concernées.

Ces rapporteurs n'étant pas membres de la commission, ils n'y auraient pas voie délibérative.

En troisième lieu, le projet de loi précise que la commission pourra bénéficier pour l'accomplissement de ses tâches de la mise à disposition de fonctionnaires.

Trois observations s'imposent à ce sujet.

Tout d'abord, cette précision était-elle réellement indispensable ?

En tout état de cause, l'application des règles en vigueur relatives à la mise à disposition (articles 41 et suivants de la loi n° 84-16 du 11 février 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État) auraient à elles seules permis que des fonctionnaires soient mis à disposition de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, sans qu'il soit nécessaire de le rappeler dans la loi du 11 mars 1988.

Mais surtout, votre rapporteur croit nécessaire de souligner qu'en aucun cas ces fonctionnaires mis à disposition ne devront exercer les fonctions de rapporteur, que le projet de loi réserve, à très juste titre, aux seuls membres des juridictions judiciaires ou administratives. Leur rôle devra uniquement être de faire fonctionner les services administratifs de la commission et non d'examiner ou de se prononcer à un titre ou à un autre sur les déclarations de patrimoine.

Certes, le projet de loi soumis à l'examen du Sénat ne prévoit pas que les fonctionnaires mis à disposition de la commission puissent y exercer d'autres fonctions qu'administratives, notamment celle de rapporteur.

Pour autant, les travaux de l'Assemblée nationale n'ont pas établi ce point avec assez de clarté et pourraient même conduire à une conclusion inverse.

Aussi, votre rapporteur a-t-il reçu mandat de votre commission des Lois pour inviter le Gouvernement à confirmer en séance publique, sans la moindre ambiguïté, le rôle purement administratif des fonctionnaires mis à disposition de la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

Par ailleurs, eu égard à la nature confidentielle des déclarations de patrimoine, il conviendra que ces fonctionnaires fassent preuve de la plus grande réserve et du plus strict secret professionnel sur toutes les informations dont ils pourraient avoir connaissance, directement ou indirectement, dans le cadre de leurs fonctions auprès de la commission.

Votre rapporteur rappelle à ce propos que l'article 4 de la loi du 11 mars 1988 réprime des peines prévues à l'article 226-1 du code pénal le fait de publier ou de divulguer de quelque manière que ce soit, en dehors du rapport de la commission, tout ou partie des déclarations ou des observations déposées en application des règles sur les déclarations de patrimoine. Ces peines, applicables aux atteintes à la vie privée, peuvent atteindre un an d'emprisonnement et 300 000 francs d'amende.

Dans l'hypothèse où des fuites seraient constatées, il sera absolument impératif que des poursuites soient effectivement engagées, tant pour sanctionner leurs auteurs que pour rappeler à une scrupuleuse vigilance toutes les personnes chargées à un titre ou à un autre d'assister la commission.

• Le projet de loi prévoit enfin que le secrétaire général de la commission serait nommé par arrêté du Garde des Sceaux sur proposition des membres de droit.

Jusqu'à présent, en l'absence de disposition légale expresse, le secrétariat général de la commission était assuré par un des deux secrétaires généraux-adjoints du Conseil d'État.

L'extension du rôle et des tâches de la commission justifie, semble-t-il, de consacrer dans la loi l'existence du secrétaire général de cette commission.

III. VOTRE COMMISSION DES LOIS A CONCLU À L'ADOPTION DÉFINITIVE DU PROJET DE LOI, SOUS RÉSERVE QUE LE RÔLE DES FONCTIONNAIRES MIS À DISPOSITION SOIT CLAIREMENT ÉTABLI LORS DU DÉBAT EN SÉANCE PUBLIQUE

L'augmentation de trois à quinze (soit cinq fois plus) du nombre des membres de la Commission pour la transparence financière de la vie politique demeure certes très inférieure à celle des personnes tenues d'effectuer des déclarations de patrimoine (d'environ 350 à plus de 11 000, soit trente fois plus).

L'institution de rapporteurs compensera en large part cette disproportion.

D'autre part, selon les indications recueillies par votre rapporteur, les moyens budgétaires affectés à la commission doivent être ajustés en 1996 en fonction de l'accroissement de ses tâches. Outre son budget de fonctionnement, un crédit d'équipement de 1,2 million de francs lui sera alloué en vue de la réalisation de dispositifs assurant la sécurité et la confidentialité des déclarations de patrimoine (chambres fortes, notamment).

En l'état, sous réserve des assurances qui seront obtenues du Gouvernement en séance publique quant au rôle exact des fonctionnaires mis à disposition de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, votre commission des Lois propose au Sénat d'adopter définitivement le présent projet de loi.