III. LES CONTRIBUTIONS AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES
1. Évaluation générale
Toutes contributions confondues, contributions obligatoires ou bénévoles et contributions aux organismes de recherche, la participation de la France aux organisations internationales s'élève à 3.990,7 millions de francs, soit 26,4 % du total du budget. L'ensemble diminue de 0,5 % par rapport à 1995 soit - 21,3 millions de francs.
Ces contributions se répartissent comme suit :
Les contributions du ministère des Affaires étrangères aux organisations internationales
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(millions de francs) |
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Organisations non scientifiques |
Organisations scientifiques |
Total |
Variations 1996/1995 |
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Contributions obligatoires |
2.556 |
964,6 |
3.520,6 |
+ 1,75% |
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Contributions volontaires |
466,7 |
3,4 |
470,1 |
- 14,80% |
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Total |
3.022,7 |
968 |
3.990,7 |
- 0,50 % |
La France contribue à plus de 150 organisations internationales. Les versements sont très variables : les contributions à l'ONU (à titre obligatoire) dépassent 300 millions de francs. La France verse à titre obligatoire plus de 10 contributions supérieures à 100 millions de francs.
La forte diminution des crédits disponibles pour assurer la participation de la France a ramené le nombre de nos contributions facultatives dépassant un certain niveau (+ de 10 millions de francs) en-dessous de la dizaine.
Les axes essentiels de notre action multilatérale sont l'aide au développement économique, l'action humanitaire et sociale et l'action en faveur de la santé. Mais le développement des contributions au titre des opérations de maintien de la paix est l'évolution la plus spectaculaire. Elle tend à éclipser les objectifs énoncés ci-dessus.
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La loi de finances rectificative d'août 1995 a ouvert 900 millions de francs de crédits supplémentaires au titre principalement de la contribution française au financement des forces de maintien de la paix. Le montant de l'ouverture de crédits demandée était d'abord justifié par l'extension du volume des activités des forces de maintien de la paix et par le besoin de combler 400 millions de francs qui avaient été versés en début d'année à titre de paiement d'arriérés de 1994. |
Par nature, les dépenses correspondant à ces contributions varient. Mais une certaine sous-estimation initiale semble de pratique courante.
Ainsi, si en loi de finances initiale pour 1995, la part des moyens consacrés aux forces de maintien de la paix dans le total des contributions obligatoires de la France à des dépenses obligatoires s'élevait à 35,3 %, cette part était de 48,8 % après la loi de finances rectificative.
La justification de la participation du ministère à ce financement est l'engagement des troupes sous pavillon international.
Mais force est de reconnaître que cette dernière caractéristique peut apparaître comme un fait générateur quelque peu artificiel. Ceci est d'ailleurs confirmé quand on sait que la contribution versée par le ministère est ensuite reversée au moins partiellement par l'organisation internationale bénéficiaire à l'État français qui fait avance du financement des troupes. Sans vouloir empiéter sur les compétences du rapporteur des crédits de la Défense nationale, il est d'ailleurs remarquable que la contribution du ministère des Affaires étrangères n'abonde pas les ressources de la Défense au moment de son reversement par l'organisation internationale bénéficiaire alors que c'est ce ministère qui finance les avances nécessaires.
L'aide au développement économique régresse. La contribution au PNUD fléchit considérablement.
A l'inverse, les crédits consacrés aux organisations scientifiques progressent sous l'effet de la dépréciation du franc français par rapport au franc suisse et de la poursuite du programme du CERN.
En 1995, les contributions volontaires de la France ont été l'objet de gel, puis d'annulations. C'est ainsi que notre contribution au PNUD a été ramenée de 245 à 100 millions de francs et que notre contribution à l'UNICEF a été réduite de 55 à 14 millions de francs.
Cette pratique porte un tort considérable à l'image de notre pays car il apparaît que nous ne respections pas nos engagements. Ces pratiques coïncident avec la reprise de nos essais nucléaires et même si cette coïncidence ne semble pas avoir été recherchée, ne facilitent ni l'action ni l'élection de nos représentants dans les instances internationales.
Sur le plan financier, cette rigueur est contreproductive : nous disposons, en effet, d'un taux de retour important pour les programmes du PNUD et du retour supérieur à 100 % sur le programme de l'UNICEF en particulier sur le programme de vaccination.
Lire dans la presse que nous diminuons drastiquement nos contributions à l'UNICEF ne peut que plonger dans la tristesse ceux qui connaissent les incidences des politiques d'ajustement structurel. Nous nous substituons à des États, parfois riches pour rembourser leurs dettes auprès du FMI. Les experts du Tiers-Monde savent cependant que ce sont les enfants qui paient le plus lourd tribut aux plans de redressement du FMI et de la Banque Mondiale. Le Gouvernement de ces États fait, en effet, porter l'essentiel de leur réduction de dépenses sur les budgets de l'éducation et de la santé augmentant ainsi la mortalité infantile et écartant plus encore les filles et jeunes filles du système éducatif.
Aux yeux de votre rapporteur, le financement des programmes -sans doute indispensables d'ajustement structurel devrait toujours être accompagné d'un programme simultané d'aide à l'enfance.
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LA CRISE FINANCIÈRE DE L'ONU Alors que le rôle de l'ONU s'accroît sur la scène internationale, l'Organisation se trouve menacée d'asphyxie par une crise financière qui, chronique depuis 1985, atteint aujourd'hui une dimension inquiétante (montant des impayés au 31 juillet : 2,6 milliards de dollars). Plusieurs axes de travail sont explorés pour y remédier : poursuite des réformes dans le sens d'une rigueur accrue, réforme des barèmes de contributions de manière à ce qu'ils reflètent plus équitablement la capacité réelle de paiement des États membres, renforcement des contrôles. Cette crise s'explique principalement par la carence des grands contributeurs. En particulier, l'attitude des États-Unis constitue aujourd'hui la question centrale du financement du système des Nations Unies. Principal contributeur de l'organisation, les États-Unis en sont à nouveau le plus important débiteur (près de 1 ; 2 milliard de dollars). L'essentiel de ces arriérés est imputable aux opérations de maintien de la paix. La législation adoptée récemment par le Congrès à l'initiative des élus républicains pourrait encore aggraver cette situation. Ces textes prévoient en effet : - la limitation de la contribution au titre des opérations de maintien de la paix (OMP) à 25 % à partir du 1er octobre 1995 ; - l'institution d'une retenue de 20 % sur la contribution américaine au budget régulier. D'autre part, la défaillance de la plupart des républiques issues de l'ex Union soviétique (Russie et Ukraine, notamment) contribue à plonger de nouveau le système onusien dans une situation très critique. Enfin, il est à noter que 75 pays (sur les 185 que compte l'Organisation) n'ont pas acquitté leur contribution au budget régulier au cours du 1er semestre 1995, alors que celle-ci est exigible en janvier. Au 31 juillet 1995, 45,1 % des arriérés de paiement étaient d'origine américaine, 20 % d'origine russe et 8,3 % d'origine ukrainienne. Les institutions spécialisées font elles aussi état, dans des proportions variables, d'une crise de leur trésorerie, grevée par les arriérés. Cette situation tend à empirer au fil des années. A titre d'exemple, le problème des arriérés de paiement à l'UNESCO, s'il est apparu dès 1973, se pose avec une réelle acuité depuis 1986, date à laquelle ils atteignaient 14 millions de dollars. La situation n'a cessé de se dégrader et, fin 1994, ils s'élevaient à 117 millions. Se trouvent dans une situation comparable : Ø l'OAA : les impayés ont atteint 138,3 millions USD fin 1994, ce qui représentait 20,5 % du budget de l'Organisation ; Ø l'OMS : le montant des impayés en 1994 (80 millions USD) représentait 19 % du budget. Un nombre croissant d'États rencontrent des difficultés à honorer leurs obligations financières : une cinquantaine d'entre eux sont menacés de perdre leur droit de vote ; Ø l'ONUDI : les impayés se sont élevés à 39 millions USD en 1994, ce qui équivaut à 17 % du budget biannuel de cette institution spécialisée. Les États-Unis ont d'ores et déjà annoncé qu'ils ne seraient pas en mesure d'acquitter le montant intégral de leur contribution pour 1996 ; Ø l'OIT : les États membres étaient redevables à l'Organisation, en 1994, de 30 millions USD (13% du budget). |
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1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
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Contributions obligatoires |
2.755 |
2.778 |
3.273 |
3.460 |
3.520,6 |
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Part dans le budget |
19,5% |
18,7% |
22,3 % |
22,85 % |
23,3 % |
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Contributions bénévoles |
645 |
696 |
600 |
552 |
470,1 |
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Part dans le budget |
4,5 % |
4,7 % |
4,1 % |
3,65 % |
3,1 % |
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Total contributions |
3.400 |
3.474 |
3.873 |
4.012 |
3.990,7 |
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Part dans le budget |
24,1 % |
23,4 % |
26,4 % |
26% |
26,4 % |
2. Appréciation
Le poids conséquent que représentent les contributions internationales obligatoires ne va pas sans difficulté car cette évolution confère une rigidité croissante au budget des affaires étrangères qui se transforme ainsi peu à peu en budget de redistribution.
Cependant les avantages politiques que l'on peut attendre d'une politique ambitieuse en matière de contributions internationales ne doivent pas être occultés.
L'année dernière, votre commission avait souhaité attirer l'attention des pouvoirs publics sur l'évolution hésitante de la politique française en matière de contributions bénévoles.
L'effort global, dans cette matière est modeste : nous nous situons entre le 8ème et le 13ème rang des contributeurs pour les organisations les plus importantes. Le niveau des contributions volontaires est ainsi très inférieur à celui de nos contributions obligatoires.
Ces préoccupations sont plus que jamais d'actualité. En effet, confronté à des impératifs budgétaires, le ministère des Affaires étrangères, après avoir amputé la dotation initiale pour 1995 via les annulations de crédits (- 57,5 %) des loi de finances rectificatives de 1995, présente, pour 1996, une dotation inférieure au montant résultant de la loi de finances pour 1995.
La situation de l'ONU a été rappelée plus haut. Elle démontre que si nous payons régulièrement nos contributions obligatoires à cette organisation, d'autres n'ont pas les mêmes scrupules.
Ils échappent ainsi au financement des infrastructures et des moyens des organisations onusiennes pourtant souvent localisées sur leur territoire.
Sans doute estiment-ils d'un meilleur rendement de s'attacher à participer aux programmes facultatifs menés par les organisations internationales