Projet de loi de finances pour 1996 : Affaires étrangères

Rapport général n° 77 (1995-1996) de M. Jacques CHAUMONT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 28 novembre 1995

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N°77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 1

AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET COOPÉRATION :

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Rapporteur spécial M. Jacques CHAUMONT

Voir les numéros : Assemblée nationale (l0ème législ. ) : 2222, 2270 à 2275 et T.A. 413. Sénat : 76 (1995-1996).

Lois de finances.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires , Alain Lambert, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Alain Richard, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

INTRODUCTION

A travers différents budgets, dont celui du ministère des finances et celui du ministère de la coopération, la France consacre plus de 50 milliards de francs de dépenses publiques à son action extérieure, et près de 57 milliards de francs si l'on inclut sa participation financière à la politique extérieure de l'Union européenne.

Les quelque 15 milliards de francs du budget du ministère des affaires étrangères sont pour l'essentiel consacrés au fonctionnement de notre réseau diplomatique et à notre coopération culturelle, scientifique et technique.

Réduire l'examen de ce budget au seul examen critique de la Direction Générale des relations culturelles, scientifiques et techniques serait une approche trop réductrice car s'il a peu de moyens d'intervention, le ministère des affaires étrangères a pour mission de mettre en oeuvre, sous l'autorité du Président de la République, les grandes orientations de notre politique extérieure.

En 1995, cette politique a dû s'inscrire dans un contexte mondial instable et dangereux.

Les difficultés financières des Nations-Unies se sont qu'un révélateur de la crise de cette organisation.

Après leur échec en Somalie, les Nations-Unies, ont démontré comme l'Union européenne, hélas, leur impuissance à définir une politique cohérente et claire et, par voie de conséquence, à faire respecter, sur le terrain, les résolutions du Conseil de Sécurité.

Devant l'incapacité des Nations-Unies à faire régner le nouvel ordre mondial tant attendu après la chute du Mur de Berlin, ce sont les États-Unis qui apparaissent comme la seule grande puissance mondiale et la seule qui, disposant de la puissance économique, diplomatique et militaire, puisse imposer des solutions et les faire appliquer. Tel est, du moins, le sentiment du plus grand nombre des observateurs, après la guerre du Golfe, les accords israélo-palestiniens et les arrangements conclus à Dayton entre les belligérants de l'ancienne Yougoslavie.

Certes, les États-Unis ne sont pas sans éprouver quelques réticences à être promis aux fonctions de gendarmes du monde, mais cette fonction qui a quelque contrainte leur ouvre aussi de vastes marchés pour leurs entreprises.

Cependant que les États-Unis s'enhardissent dans l'exercice de leur leadership, de vastes pans de la Russie et de l'ancien Empire soviétique s'enfoncent dans l'anarchie et la misère, les États d'Europe centrale et orientale recherchent leur équilibre en se tournant vers le libéralisme comme les Tchèques ou en se donnant à des leaders postcommunistes comme la Pologne. Le Proche et le Moyen Orient demeurent instables et dangereux et sur l'autre rive de la Méditerranée l'Algérie déchirée fait craindre que la Tunisie et le Maroc ne connaissent le même funeste destin.

C'est dans ce contexte d'instabilité politique que la France doit affirmer son identité et sa présence dans le Monde, tout en respectant ses engagements envers l'Union européenne.

Elle doit le faire en prenant en compte une situation économique grave et avec des moyens financiers plus limités.

Tous les parlementaires qui ont l'occasion d'être accueillis dans les pays étrangers savent combien notre présence est partout attendue et espérée. Partout aussi, les restrictions budgétaires contrarient nos possibilités d'action.

Le moment est donc venu de savoir si l'argent du contribuable est bien employé, si les priorités données à notre action externe sont les bonnes, si notre organisation administrative à l'étranger est efficace, s'il ne convient pas de redéployer nos efforts vers des régions pleines de promesses comme l'Asie du Sud-est ou les pays de l'Europe centrale et orientale plutôt que de consacrer des sommes considérables au développement d'États dont les dirigeants ne semblent pas prêts à faire les choix nécessaires.

Comme il y a un bon usage des maladies, le bon usage des contraintes budgétaires serait de refondre très largement nos structures d'interventions, de restreindre nos différents "guichets" de prêts et d'interventions et de concentrer nos efforts sur les régions du Monde qui, au XXIe siècle, seront nos principaux partenaires dans le domaine économique et, par conséquent, dans le domaine culturel.

CHAPITRE PREMIER - PRÉSENTATION DES CRÉDITS

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

1. Le budget pour 1996

Le projet de budget des Affaires étrangères pour 1996 s'élève à 15.127 millions de francs, en régression de 0,26 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1995 et, compte tenu des mouvements de crédits résultant de la loi de finances rectificative d'août 1995, en retrait de 4,3 % par rapport au niveau qui en résultait.

Une observation traditionnelle doit être faite : le budget des Affaires étrangères ne constitue qu'une partie des moyens budgétaires concourant à l'action extérieure de la France - le tiers environ.

Évolution du budget des Affaires étrangères

	1992	1993	1994	1995	1996	1996/1992
Budget global	14.094	14.925	14.699	15.143	15.127	7,3
Crédits "opérationnels", aide culturelle, aide au développement	3.349	3.530	3.158	3.321	3.154	-5,8

Le tableau ci-dessus rappelle l'évolution des crédits du ministère des affaires étrangères.

En hausse modérée de 1992 à 1995 -+ 7,4 %- les crédits demandés pour l'année 1996 en déclinant rompent avec la tendance.

Il faut souligner, en particulier, l'ampleur particulière prise par la diminution des crédits "opérationnels" forte cette année.

Encore l'évolution des crédits du département doit-elle être appréciée en tenant compte d'un effet "change-prix".

L'effet change-prix en 1996

Une part importante des dépenses du ministère des Affaires étrangères est soit réglée en devises, soit consacrée à des rémunérations de personnel en service à l'étranger ; la gestion de son budget est donc soumise conjointement à la variabilité des taux de change et à l'évolution des prix dans les différents États où il intervient.

Le ministère doit conserver le même pouvoir d'achat à des crédits marqués par cette double variabilité entre la période d'élaboration du budget et celle de son exécution.

Comme depuis plusieurs années, les effets "change nominal" par pays combinés aux effets différentiels de prix, sont défavorables au budget du ministère des Affaires étrangères.

En effet, compte tenu de la performance française en matière d'inflation la dérive des prix est plus forte à l'étranger qu'en France.

En 1996, des pertes de change, modérées du fait de la dépréciation du dollar, sont également à prévoir. Dans l'ensemble, l'effet change-prix se traduira par des mesures d'ajustement de + 98,74 millions de francs.

La progression spontanée des crédits du ministère des affaires étrangères, du fait de l'effet de "change-prix" serait relativement modeste en 1996.

Il convient toutefois d'observer que, derrière le niveau apparent des économies réalisées exprimées en valeur nominale (16,1 millions) par rapport à 1995, l'effet "change-prix" a pour conséquence une diminution en volume plus conséquente de l'ordre de 114 millions de francs.

On rappelle que pour 1995 l'impact de ce glissement mécanique avait été évalué à 496,06 millions de francs.

Il n'est pas excessif dans ces conditions de juger que le budget pour 1996 est un véritable "miraculé" de l'effet "change-prix", car si celui-ci avait été semblable à l'an dernier, la diminution du budget en volume se serait élevée à 511 millions de francs.

LE PASSAGE EN PREMIÈRE LECTURE DEVANT L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Relativement épargné par l'effet "change-prix", le budget du ministère des affaires étrangères pour 1996 supporte une série de réductions de crédits se décomposant comme suit :

? Titre III : - 28,6 millions de francs

	CHAPITRES	MONTANT
34-04 34-05 34-90 34-98 36-30	Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels Dépenses d'informatique et de télématique Frais de déplacement Matériel et fonctionnement courant Enseignement français à l'étranger	0,70 million de francs 2,20 millions de francs 5,40 millions de francs 8,30 millions de francs 12,00 millions de francs

? Titre IV : - 76,92 millions de francs

CHAPITRES	MONTANT
42-10 Action culturelle et aide au développement 42-29 Coopération de défense 42-32 Contributions bénévoles à des dépenses internationales 42-37 Interventions de politique internationale.........	2,02 millions de francs 1,5 million de francs 65,0 millions de francs 8,4 millions de francs

? Titre V : - 0,9 millions de francs

Le total des minorations nettes des crédits s'élève à 106,42 millions de francs (0,7 % de la dotation initiale.

En conséquence, les moyens du ministère sont au moment du passage devant le Sénat en retrait de 0, 96 % par rapport à l'année précédente.

2. L'évolution par agrégat et par titre

Ventilation des crédits par agrégat

						(en millions de francs)
	Dépenses ordinaires			Dépenses en capital			Variation en % B/A
	1995 (LFI) A	1996 B		1995 (LFI)	1996
Administration centrale	1.436,2	1.478,2		28,9	35		+2,9
Services et réseaux à l'étranger	3.915,1	3.972,5		221	245		+ 1,5
Sous-total	5.351,3	5.450,7		249,9	280		+ 1,85
Budgets d'intervention : Coopération et interventions internationales	6.892,4	6.642,1		30,5	60		-3,6
Assistance et enseignement.	1.676,8	1.704,1		--	-		+ 1,6
Recherche	966	990		--	-		+ 2,5
Sous-total interventions	9.535,2	9.336,2		30,5	60		- 2,1
TOTAL	14.886,5	14.786,9		280,4	340		- 0,7

Le tableau ci-dessus montre des évolutions divergentes :

Ø les dépenses ordinaires reculent de 0,7 % mais si les dépenses d'administration; centrale et celles exposées au titre des réseaux à l'étranger s'accroissent de 2,9 et 1,5 % respectivement, les crédits de coopération et d'interventions internationales chutent, eux, de 3,6 % par rapport aux crédits initialement votés pour 1995

Ø les crédits d'assistance et d'enseignement s'accroissent de 1,6 %

Ø les crédits de recherche progressent de 2,5 %

Ø enfin, les dépenses en capital qui représentent une part très modeste des dépenses du ministère -2,2 %- s'accroissent vivement (+21,2 %).

Ces évolutions proviennent de la détermination de priorités. Ainsi, dans le contexte tendu de la préparation du projet de budget pour 1996, le ministre des affaires étrangères a, devant la commission des finances du Sénat, indiqué qu'il avait été amené à privilégier les dépenses de fonctionnement par rapport aux dépenses d'intervention, estimant que les premières en finançant notre réseau à l'étranger, concouraient plus que les secondes à notre présence dans le monde.

Au stade actuel, les premières s'accroissent de 1,88 %, les secondes déclinant de 3,74 % par rapport à la dotation initiale pour 1995.

a) Les dépenses de personnel

Le niveau des effectifs se réduirait de 112 unités.

Depuis 1992, la baisse du nombre de fonctionnaires et contractuels est importante : 312 agents. L'accélération de cette tendance prévue pour l'année prochaine est sensible.

Quelques observations doivent être faites.

? La progression des effectifs de l'administration centrale contraste avec la baisse de l'ensemble des agents du ministère. On ne peut déplorer la Première et la seconde en même temps mais, sans doute, peut-on s'interroger sur la cohérence du phénomène avec la priorité affichée d'assurer, par les éléments de notre réseau à l'étranger, la présence de la France dans le monde.

? La situation faite à beaucoup des personnels employés par le ministère des affaires étrangères n'est guère confortable. Près de 30 % des agents sont contractuels. Il n'est pas certain que cette situation contribue à la constance des actions entreprises.

? Les charges de personnel s'accroissent de 2,5 %, maigre la diminution des effectifs.

Telles qu'elles sont présentées dans les fascicules budgétaires, on n'en appréhende que mal le niveau.

Aux charges de personnel du titre III, il faut en effet ajouter celles financées au titre IV car une bonne part des crédits d'action internationale est consacrée à la rémunération des agents.

Évolution des effectifs
	1992	1993	1994	1995	1996
Administration centrale Services diplomatiques, consulaires et culturels Établissements culturels TOTAL	2.988 5.067 1.059 9.114	2.988 5.124 1.059 9.171	3.048 4.970 1.029 9.047	3.067 4.846 996 8.914	3.064 4.747 986 8.802

b) Les autres dépenses de fonctionnement

Hors personnel les moyens de fonctionnement des services progresseraient de 1,1 %.

Les crédits correspondant aux moyens matériels de fonctionnement s'accroîtraient de 0,3 % et s'élèveraient à 1,451 milliards de francs.

Une part modeste d'entre eux revient à l'informatisation du ministère qui serait doté de 160,4 millions de francs de crédits.

Il convient de noter que le schéma directeur pluriannuel d'équipement des services pour 1992-1996 souffre des contraintes budgétaires puisque l'achèvement de sa réalisation a été repoussé à 1977.

c) Les dépenses en capital

Autorisations de programme

Dotation en lois de finances initiales des principaux postes
d'investissement immobilier de 1991 à 1996

				(en millions de francs)
	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Chapitre 57-10-11 : Administration centrale	70	60	90	50	25,9	20
Chapitre 57-10-30 : Services diplomatiques et consulaires	148	160	289	191	133	175
Chapitre 57-10-60/90 : Établissements d'enseignement, instituts et centres culturels	70	140	93	152	90	55
TOTAL	288	360	472	393	248,9	250

PS : les crédits destinés au chiffre, au service de presse et d'information ne sont pas compris dans la présentation ci-dessus, ce qui explique la différence entre l'enveloppe totale du chapitre 57-10. soit 250 millions de francs, et I enveloppe des principaux chapitres.

Si le montant des crédits de paiement progresse, les autorisations de programme sont stables en francs courants.

La nécessaire mise à niveau des crédits un temps espéré n'est, semble-t-il plus à l'ordre du jour.

La chute brutale et excessive déplorée l'an dernier n'est pas compensée cette année.

Quelques ordres de grandeur doivent être rappelés : la seule maintenance du patrimoine existant exige de l'ordre de 200 à 250 millions de francs par an.

Le coût des opérations de construction : rénovation d'une nouvelle chancellerie et d'une nouvelle résidence est de l'ordre de 25-30 millions.

Des travaux de sécurité ou des acquisitions de logements s'imposant, les opérations de grande envergure, telles que le regroupement des services français à Berlin (cette opération représente un coût minimum de 210 millions de francs, soit 60 millions pour l'acquisition du terrain et 150 millions pour la construction) ou la reconstruction hautement symbolique pour la France de la résidence des Pins à Beyrouth sont hypothéquées.

Il convient enfin de souligner la forte augmentation des crédits du titre VI, presque doublés, qui correspondent, pour l'essentiel, à la construction d'une réserve de disponibilités en vue d'aider des projets de développement divers.

Une sorte de Fonds d'aide et de coopération naît ainsi dans le budget du ministère.

CHAPITRE II - LES ACTIONS DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

I. L'ORGANISATION DE L'ACTION EXTÉRIEURE

A. UN ÉPARPILLEMENT CERTAIN

La critique sur l'organisation de l'action internationale de la France est ancienne et rituelle, et a pour origine le constat sur la dispersion des structures de représentation de la France à l'étranger.

Dès 1988, notre collègue Josy Moinet, rapporteur du budget des Affaires étrangères, dénonçait cette situation et s'appuyant -déjà- sur le rapport de la Cour des comptes :

"L'organisation administrative est caractérisée par une dispersion des structures, et par un certain cloisonnement des services tous deux dommageables à la représentation de la France à l'étranger et au bon fonctionnement du ministère.

Le ministère observe, à défaut de pouvoir faire autre chose, le développement des "mini quais d'Orsay" dénoncés par le rapport Viot, en 1987

Cette pratique conduit peu à peu à un démembrement de la gestion de l'action internationale : à terme il ne resterait plus au ministère des Affaires étrangères et à son représentant, l'ambassadeur, que la représentation symbolique de l'État français et la coordination -peu aisée sans doute- d'un ensemble de services extérieurs relevant d'autres administrations".

Représentation française à l'étranger (1)

Ministère des Affaires étrangères	Ministère de l'Économie et des Finances	Ministère de la Défense	Ministère de l'Intérieur	Ministère de la Coopération	Ministère du Tourisme	Autres (DATAR, PTT...)
48 %	27 %	11 %	3 %	3 %	3 %	5 %

(1) Hors établissements culturels, d'enseignement et les services à l'étranger des établissements publics (ORSTOM, CIRAD. CNRS, etc...).

Dès 1988, la Cour des comptes déplorait la tendance à "une organisation interne de plus en plus complexe et à des cloisonnements nuisibles au bon fonctionnement de l'ensemble".

Dans la pratique, les moyens du ministère des affaires étrangères lui interdisent de remplir une mission de guide de notre action extérieure, et ceci s'explique principalement par la modestie des crédits concourant à l'action extérieure de la France qui lui échoient et par la montée en puissance de l'action internationale des ministères techniques.

Le tableau ci-dessus est éloquent.

Le ministère des affaires étrangères dispose de moins du tiers des moyens consentis par la France au titre de son action publique à l'extérieur.

Encore faut-il ajouter les crédits consacrés par l'Union européenne à ses actions extérieures financés par notre contribution, soit quelque 6 milliards de francs

L'éparpillement des acteurs de l'action extérieure de la France invite à mettre en place des mécanismes de coordination.

Cependant, l'interministérialité apparaît, dans les faits, difficile à organiser.

Ainsi, le rapport de la Cour des comptes de 1994 dressait un bilan -négatif- des expériences de coordination.

La Cour notait que :

"Périodiquement, les pouvoirs publics sont tentés de mettre en place des structures spécifiques pour accélérer la solution d'un problème ou mieux coordonner certaines actions. C'est ainsi qu'en 1990 a été créée la mission interministérielle pour l'Europe centrale et orientale (MICECO), destinée à animer et coordonner les actions de coopération avec les pays d'Europe de l'Est...

Cette nouvelle structure, qui disposait d'un personnel plus important que celui de la sous-direction compétente du ministère, semble avoir posé plus de problèmes qu'elle n'en a résolus. (...)

Même si la création de la MICECO a contribué à dynamiser l'action de la France, la coexistence de cette structure parallèle avec les services du ministère des Affaires étrangères a abouti à un système de double commande pour toutes décisions, a suscité des conflits et souvent alourdi les procédures. Tirant les leçons de cette expérience, le Gouvernement a décidé, en janvier 1994, de réintégrer cette mission dans les structures de la DGRCST, puisque cette structure interministérielle avait fini par ne coordonner que les seules actions du ministère des Affaires étrangères".

De la même manière, l'activité des services d'expansion économique à l'étranger paraît échapper souvent à la direction de nos ambassadeurs et témoigner ainsi d'une superposition de nos structures de représentation à l'extérieur plutôt que d'une action unitaire.

Dans les faits, l'action menée par le ministère de l'économie et des finances a souvent pour effet de rendre impossible l'appréciation des performances de notre diplomatie en matière économique ne serait-ce qu'en raison des écarts de stratégies pouvant résulter du dualisme des interventions en ce domaine.

Ainsi, tant le rapport de la Cour des comptes que celui sur 1' "État en France" manifestaient une vision particulièrement critique.

Rapport Picq (extrait)

Rapport de la Cour des comptes octobre 1994 (extrait)

"Dans l'organisation actuelle, l'aide au développement est partagée entre trois ministères : le ministère de la Coopération pour les pays dits du "champ", le ministère des Affaires étrangères pour les pays "hors champ" et le ministère de l'Économie pour la gestion de l'essentiel des crédits. (...) Quant à la distinction "champ/hors champ", elle est source d'effets pervers : la France consacre autant de moyens à la coopération avec le Togo qu'avec l'ensemble des pays d'Europe centrale et orientale. Et ce n'est pas la conséquence d'un choix politique, mais un effet de l'inertie des structures et des procédures administratives".

"La séparation des rôles avec le ministère de la Coopération nuit à l'efficacité, comme la Cour a pu le constater pour la mise en oeuvre de la politique audiovisuelle extérieure, où chaque ministère a un champ d'intervention propre et finance les mêmes médias".

En réponse à une observation conjointe de M. Alain Lambert, rapporteur général de la commission des finances du Sénat et de votre rapporteur, M. le ministre des affaires étrangères a d'ailleurs concédé que notre présence dans les pays d'Europe centrale et orientale était insuffisante en raison, en particulier, de la modicité des moyens disponibles une fois tenu compte de nos efforts de coopération dans les pays du champ.

Sachant qu'un projet de rapprochement à horizon de deux ans des services du ministère délégué de la coopération avec ceux du ministère des affaires étrangères a été lancé, votre rapporteur entend comme l'année dernière, rappeler en parfaite cohérence avec l'éminent rapporteur du budget de la coopération, M. Michel Charasse, que "les mêmes compétences ne peuvent être exercées dans les mêmes pays par deux ministères différents sans entraîner des dysfonctionnements fâcheux pour l'image de marque de la France à l'étranger et que tel est le cas pour la politique audiovisuelle extérieure, ainsi que le souligne à juste titre la Cour des comptes dans son rapport pour 1994".

B. UN RÉÉQUILIBRAGE NÉCESSAIRE DE NOTRE PRÉSENCE DANS LE MONDE

Une adaptation de la "carte diplomatique et consulaire" s'impose.

Selon les sources, la France disposerait du premier ou du deuxième réseau diplomatique et consulaire dans le monde.

Certains posent la question de l'opportunité de cette situation.

La Cour des comptes, en particulier, s'interroge :

"La question du maintien d'un tel réseau (faut-il 5 consulats pour 28.000 français au Maroc ?) mérite d'être posée d'autant plus que le ministère des affaires étrangères ne gère aujourd'hui que la moitié des implantations françaises à l'étranger.

En effet, comme on l'a ci-avant relevé, de nombreux ministères ont leurs propres représentations. A lui seul, le ministère de l'économie dispose de 186 postes d'expansion économique et 23 relevant du Trésor. Au total, l'effectif des services administratifs proprement dits, en poste à l'étranger, atteignait fin décembre 1993, 14.860 personnes, dont 10.135 relevaient du ministère des affaires étrangères, 2.880 des finances, 1.042 de la défense, 407 de la coopération... et 5 de la justice".

Estimant le coût total des services administratifs à l'étranger à 4,9 milliards de francs, en 1993, -dont 2,9 milliards pour ceux relevant du ministère des affaires étrangères- elle estime que le réseau est souvent surabondant et demande :

"Faut-il en 1995, 2.190 agents de la DREE pour promouvoir le commerce extérieur dans des postes implantés après la guerre dans une optique de commerce bilatéral d'État à État ?

Faut-il 533 agents de la direction de la comptabilité publique pour gérer 23 postes comptables, dont 21 en Afrique, où le volume des règlements publics ne cesse de s'amenuiser ?

Faut-il maintenir au Sénégal 312 fonctionnaires dont 120 à l'ambassade -sans parler des 2.000 militaires- alors que la communauté française ne compte que 15.000 membres ?".

Elle relève enfin de nombreux doubles emplois ou des concurrences de réseaux :

"Au Sénégal, un ambassadeur, un chef de mission de la coopération (79 agents), un conseiller commercial (15 personnes), mais aussi, pour distribuer les fonds publics français, une agence de la Caisse française de développement (28 personnes) et une paierie de France (32 agents) ; cette juxtaposition de services ne peut qu'être source de conflits.

L'existence d'un double réseau comptable à l'étranger -payeurs de France dans 23 pays, TPGE pour les autres- est une source de complications et de procédures divergentes.

La superposition de réseaux culturels -alliances françaises, centres et instituts culturels, bureaux linguistiques- suscite des rivalités au moment où il faudrait éviter un éparpillement des moyens face au déclin de la langue française dans le monde".

Elle conclut que le réseau des services français à l'étranger doit faire l'objet d'un réexamen.

Certaines des observations de la Cour "datent" un peu compte tenu de l'adaptation continue des moyens à l'étranger de notre action extérieure.

En outre, certains objectifs louables comme le soutien et la protection des français à l'étranger supposent sans doute un surdimensionnement inéluctable de notre réseau.

Toutefois, il est clair que, compte tenu des contraintes budgétaires et de l'efficacité seulement relative des formules alternatives de représentation à l'étranger (ambassadeur itinérant, par exemple), l'adaptation de notre représentation à l'extérieur pour répondre en particulier à son insuffisance en Asie du Sud-est impose un redéploiement des moyens.

BILAN DES RÉCENTS AMÉNAGEMENTS DU RÉSEAU DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

A L'ÉTRANGER

II. LES AFFRES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

La multiplication des "accidents" survenant à l'occasion de l'exécution budgétaire handicape gravement l'action du ministère.

Le "phasage" imposé au ministère lui interdit d'engager plus de 50 % de ses crédits avant le 1er juillet. Or, l'engagement des crédits n'étant souvent pas divisible, l'engagement des crédits de subvention inévitable parce que ces crédits conditionnent la viabilité financière de leurs attributaires, prive de l'essentiel de leurs moyens les autres actions d'intervention.

Bilan des annulations de crédits concernant le
ministère des affaires étrangères intervenues en

1995

		(en millions de francs)
Chapitres	Autorisations de programme	Crédits de paiement
34-04	0	3.810
34-05	0	5.000
34-90	0	2.190
34-98	0	19.300
36-30	0	80.300
36-91	0	4.040
41-03	0	4.640
42-10	0	92.830
42-29	0	2.000
42-32	0	79.200
42-37	0	19.670
57-10	31.500	10.500
68-80	6.870	5.120
Total	38.370	328.600
34-04		2.970
34-90		8.000
34-98		28.990
42-10		127.252
42-32		234.300
42-37		26.700
57-10		4.350
68-80	770	770
Total	770	433.332

Deux arrêtés d'annulation de crédits ont été successivement pris en 1995 : le premier a concerné 328,6 millions de francs, le second 433,3 millions de francs.

Au total, le montant des crédits annulés en 1995 s'élève donc à 761,9 millions de francs soit 5 % de la dotation votée par le Parlement.

Pour l'essentiel, les annulations de crédits ont concerné, en 1995, les crédits d'intervention et, en particulier, ceux servant au financement de nos contributions volontaires à des organisations internationales.

Plus de 40 % des économies réalisées en cours d'année ont consisté à diminuer ces contributions.

Bilan des versements effectués pour les principales agences

		(millions de francs)
	Prévu	Versé/engagé
PNUD (Programme des Nations Unies pour le développement)	245	100
PAM (Programme Alimentaire Mondial)	25	7
HCR (Haut Comité aux Réfugiés)	52	19
UNICEF	55	14
UNRWA (Réfugiés de Palestine)	20	6

Rappelons que le montant prévu au titre des contributions en loi de finances initiale pour 1995 s'élevait à 544 millions de francs et que le montant des crédits annulés représente 57,5 % de ce chiffre.

Cette situation est plus que préoccupante.

Tout en en modérant la portée, il convient d'abord de faire l'observation que les taux de retour pour la France de certains de ces programmes sont souvent excellents : plus de 100 % pour le PNUD, 251 % pour l'Unicef...

Les économies réalisées pourraient en fait se révéler contre productives.

Mais, le plus grave est ailleurs. La France occupe l'un des cinq sièges permanents au Conseil de sécurité de l'ONU. Le niveau de ses contributions volontaires n'est pas en rapport avec ce statut et ternit notre image auprès de nos partenaires étrangers.

Plus généralement, l'exécution budgétaire avec sa séquence "ouverture de crédits-gel des crédits-annulation des crédits" amène trop souvent l'État français à manquer à ses engagements à l'égard de ses partenaires.

III. LES CONTRIBUTIONS AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES

1. Évaluation générale

Toutes contributions confondues, contributions obligatoires ou bénévoles et contributions aux organismes de recherche, la participation de la France aux organisations internationales s'élève à 3.990,7 millions de francs, soit 26,4 % du total du budget. L'ensemble diminue de 0,5 % par rapport à 1995 soit - 21,3 millions de francs.

Ces contributions se répartissent comme suit :

Les contributions du ministère des Affaires étrangères aux organisations internationales

			(millions de francs)
	Organisations non scientifiques	Organisations scientifiques	Total	Variations 1996/1995
Contributions obligatoires	2.556	964,6	3.520,6	+ 1,75%
Contributions volontaires	466,7	3,4	470,1	- 14,80%
Total	3.022,7	968	3.990,7	- 0,50 %

La France contribue à plus de 150 organisations internationales. Les versements sont très variables : les contributions à l'ONU (à titre obligatoire) dépassent 300 millions de francs. La France verse à titre obligatoire plus de 10 contributions supérieures à 100 millions de francs.

La forte diminution des crédits disponibles pour assurer la participation de la France a ramené le nombre de nos contributions facultatives dépassant un certain niveau (+ de 10 millions de francs) en-dessous de la dizaine.

Les axes essentiels de notre action multilatérale sont l'aide au développement économique, l'action humanitaire et sociale et l'action en faveur de la santé. Mais le développement des contributions au titre des opérations de maintien de la paix est l'évolution la plus spectaculaire. Elle tend à éclipser les objectifs énoncés ci-dessus.

La loi de finances rectificative d'août 1995 a ouvert 900 millions de francs de crédits supplémentaires au titre principalement de la contribution française au financement des forces de maintien de la paix.

Le montant de l'ouverture de crédits demandée était d'abord justifié par l'extension du volume des activités des forces de maintien de la paix et par le besoin de combler 400 millions de francs qui avaient été versés en début d'année à titre de paiement d'arriérés de 1994.

Par nature, les dépenses correspondant à ces contributions varient. Mais une certaine sous-estimation initiale semble de pratique courante.

Ainsi, si en loi de finances initiale pour 1995, la part des moyens consacrés aux forces de maintien de la paix dans le total des contributions obligatoires de la France à des dépenses obligatoires s'élevait à 35,3 %, cette part était de 48,8 % après la loi de finances rectificative.

La justification de la participation du ministère à ce financement est l'engagement des troupes sous pavillon international.

Mais force est de reconnaître que cette dernière caractéristique peut apparaître comme un fait générateur quelque peu artificiel. Ceci est d'ailleurs confirmé quand on sait que la contribution versée par le ministère est ensuite reversée au moins partiellement par l'organisation internationale bénéficiaire à l'État français qui fait avance du financement des troupes. Sans vouloir empiéter sur les compétences du rapporteur des crédits de la Défense nationale, il est d'ailleurs remarquable que la contribution du ministère des Affaires étrangères n'abonde pas les ressources de la Défense au moment de son reversement par l'organisation internationale bénéficiaire alors que c'est ce ministère qui finance les avances nécessaires.

L'aide au développement économique régresse. La contribution au PNUD fléchit considérablement.

A l'inverse, les crédits consacrés aux organisations scientifiques progressent sous l'effet de la dépréciation du franc français par rapport au franc suisse et de la poursuite du programme du CERN.

En 1995, les contributions volontaires de la France ont été l'objet de gel, puis d'annulations. C'est ainsi que notre contribution au PNUD a été ramenée de 245 à 100 millions de francs et que notre contribution à l'UNICEF a été réduite de 55 à 14 millions de francs.

Cette pratique porte un tort considérable à l'image de notre pays car il apparaît que nous ne respections pas nos engagements. Ces pratiques coïncident avec la reprise de nos essais nucléaires et même si cette coïncidence ne semble pas avoir été recherchée, ne facilitent ni l'action ni l'élection de nos représentants dans les instances internationales.

Sur le plan financier, cette rigueur est contreproductive : nous disposons, en effet, d'un taux de retour important pour les programmes du PNUD et du retour supérieur à 100 % sur le programme de l'UNICEF en particulier sur le programme de vaccination.

Lire dans la presse que nous diminuons drastiquement nos contributions à l'UNICEF ne peut que plonger dans la tristesse ceux qui connaissent les incidences des politiques d'ajustement structurel. Nous nous substituons à des États, parfois riches pour rembourser leurs dettes auprès du FMI. Les experts du Tiers-Monde savent cependant que ce sont les enfants qui paient le plus lourd tribut aux plans de redressement du FMI et de la Banque Mondiale. Le Gouvernement de ces États fait, en effet, porter l'essentiel de leur réduction de dépenses sur les budgets de l'éducation et de la santé augmentant ainsi la mortalité infantile et écartant plus encore les filles et jeunes filles du système éducatif.

Aux yeux de votre rapporteur, le financement des programmes -sans doute indispensables d'ajustement structurel devrait toujours être accompagné d'un programme simultané d'aide à l'enfance.

LA CRISE FINANCIÈRE DE L'ONU

Alors que le rôle de l'ONU s'accroît sur la scène internationale, l'Organisation se trouve menacée d'asphyxie par une crise financière qui, chronique depuis 1985, atteint aujourd'hui une dimension inquiétante (montant des impayés au 31 juillet : 2,6 milliards de dollars). Plusieurs axes de travail sont explorés pour y remédier : poursuite des réformes dans le sens d'une rigueur accrue, réforme des barèmes de contributions de manière à ce qu'ils reflètent plus équitablement la capacité réelle de paiement des États membres, renforcement des contrôles.

Cette crise s'explique principalement par la carence des grands contributeurs.

En particulier, l'attitude des États-Unis constitue aujourd'hui la question centrale du financement du système des Nations Unies. Principal contributeur de l'organisation, les États-Unis en sont à nouveau le plus important débiteur (près de 1 ; 2 milliard de dollars). L'essentiel de ces arriérés est imputable aux opérations de maintien de la paix.

La législation adoptée récemment par le Congrès à l'initiative des élus républicains pourrait encore aggraver cette situation. Ces textes prévoient en effet :

- la limitation de la contribution au titre des opérations de maintien de la paix (OMP) à 25 % à partir du 1er octobre 1995 ;

- l'institution d'une retenue de 20 % sur la contribution américaine au budget régulier.

D'autre part, la défaillance de la plupart des républiques issues de l'ex Union soviétique (Russie et Ukraine, notamment) contribue à plonger de nouveau le système onusien dans une situation très critique.

Enfin, il est à noter que 75 pays (sur les 185 que compte l'Organisation) n'ont pas acquitté leur contribution au budget régulier au cours du 1er semestre 1995, alors que celle-ci est exigible en janvier.

Au 31 juillet 1995, 45,1 % des arriérés de paiement étaient d'origine américaine, 20 % d'origine russe et 8,3 % d'origine ukrainienne.

Les institutions spécialisées font elles aussi état, dans des proportions variables, d'une crise de leur trésorerie, grevée par les arriérés. Cette situation tend à empirer au fil des années. A titre d'exemple, le problème des arriérés de paiement à l'UNESCO, s'il est apparu dès 1973, se pose avec une réelle acuité depuis 1986, date à laquelle ils atteignaient 14 millions de dollars. La situation n'a cessé de se dégrader et, fin 1994, ils s'élevaient à 117 millions.

Se trouvent dans une situation comparable :

Ø l'OAA : les impayés ont atteint 138,3 millions USD fin 1994, ce qui représentait 20,5 % du budget de l'Organisation ;

Ø l'OMS : le montant des impayés en 1994 (80 millions USD) représentait 19 % du budget. Un nombre croissant d'États rencontrent des difficultés à honorer leurs obligations financières : une cinquantaine d'entre eux sont menacés de perdre leur droit de vote ;

Ø l'ONUDI : les impayés se sont élevés à 39 millions USD en 1994, ce qui équivaut à 17 % du budget biannuel de cette institution spécialisée. Les États-Unis ont d'ores et déjà annoncé qu'ils ne seraient pas en mesure d'acquitter le montant intégral de leur contribution pour 1996 ;

Ø l'OIT : les États membres étaient redevables à l'Organisation, en 1994, de 30 millions USD (13% du budget).

	1992	1993	1994	1995	1996
Contributions obligatoires	2.755	2.778	3.273	3.460	3.520,6
Part dans le budget	19,5%	18,7%	22,3 %	22,85 %	23,3 %
Contributions bénévoles	645	696	600	552	470,1
Part dans le budget	4,5 %	4,7 %	4,1 %	3,65 %	3,1 %
Total contributions	3.400	3.474	3.873	4.012	3.990,7
Part dans le budget	24,1 %	23,4 %	26,4 %	26%	26,4 %

2. Appréciation

Le poids conséquent que représentent les contributions internationales obligatoires ne va pas sans difficulté car cette évolution confère une rigidité croissante au budget des affaires étrangères qui se transforme ainsi peu à peu en budget de redistribution.

Cependant les avantages politiques que l'on peut attendre d'une politique ambitieuse en matière de contributions internationales ne doivent pas être occultés.

L'année dernière, votre commission avait souhaité attirer l'attention des pouvoirs publics sur l'évolution hésitante de la politique française en matière de contributions bénévoles.

L'effort global, dans cette matière est modeste : nous nous situons entre le 8ème et le 13ème rang des contributeurs pour les organisations les plus importantes. Le niveau des contributions volontaires est ainsi très inférieur à celui de nos contributions obligatoires.

Ces préoccupations sont plus que jamais d'actualité. En effet, confronté à des impératifs budgétaires, le ministère des Affaires étrangères, après avoir amputé la dotation initiale pour 1995 via les annulations de crédits (- 57,5 %) des loi de finances rectificatives de 1995, présente, pour 1996, une dotation inférieure au montant résultant de la loi de finances pour 1995.

La situation de l'ONU a été rappelée plus haut. Elle démontre que si nous payons régulièrement nos contributions obligatoires à cette organisation, d'autres n'ont pas les mêmes scrupules.

Ils échappent ainsi au financement des infrastructures et des moyens des organisations onusiennes pourtant souvent localisées sur leur territoire.

Sans doute estiment-ils d'un meilleur rendement de s'attacher à participer aux programmes facultatifs menés par les organisations internationales

IV. LES RELATIONS CULTURELLES, SCIENTIFIQUES ET TECHNIQUES

Les crédits de la Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST) se montent au total à 5,27 milliards de francs, soit 31,8% du total du budget. Les seuls crédits d'intervention (chapitre 42-10) sont de 3,1 milliards de francs et représentent 58,8 % du total du budget de la direction générale.

Tant les crédits totaux que les crédits d'intervention connaissent une diminution légère par rapport à 1995. L'évolution des crédits apparaît quelque peu erratique comme le montre le tableau qui suit.

Crédits de la DGRCST

	1991 LFI	1992 LFI	1993 LFI	1994 LFI	1995 LFI	1996 PLF
Total DGRCST dont : Titre IV (interventions)...	4.979 (3.160)	5.284 (3.342)	5.502 (3.531)	5.141 (3.157)	5.357 (3.331)	5.268 (3.154)
Part de la Direction générale dans le budget du Département	38,1 %	37,5 %	36,9 %	35%	35,3 %	34,8 %

L'action de la Direction générale est répartie entre différents programmes :

Ø l'enseignement scolaire français à l'étranger ;

Ø l'action en faveur de la francophonie ;

Ø l'action en matière de communication et l'action audiovisuelle extérieure ;

Ø les actions de coopération scientifique et technique ;

Ø la coopération culturelle, artistique et littéraire.

Ces moyens nouveaux portent principalement sur les postes suivants :

audiovisuel +44,8 millions de francs

revalorisation des rémunérations + 5,9 millions de francs

programme de formation des boursiers
étrangers en France + 30 millions de francs

enseignement français à l'étranger + 26,9 millions de francs

Mais, les mesures nouvelles négatives font plus que compenser les moyens nouveaux et expliquent la baisse de 172,7 millions de francs des moyens d'intervention extérieure de la DGRCST.

Il s'agit, pour l'essentiel,

Ø de l'effet "change-prix" pour 11,7 millions de francs,

Ø et d'une consolidation de la régulation budgétaire combinée a un effort d'économies pour un montant de 238 millions de francs, qui concerne essentiellement :

• la francophonie pour 3,2 millions de francs,

•les établissements culturels et alliances françaises pour 10,6 millions de francs,

•la coopération éducative et linguistique pour 41,2 millions de francs,

ï les échanges culturels et artistiques pour 13,2 millions de francs,

ï la politique audiovisuelle extérieure pour 60 millions de francs,

•la diffusion et la coopération scientifique et technique pour 25,8 millions de francs.

A. L'ACTION AUDIOVISUELLE EXTÉRIEURE :

a) Le plan quinquennal

L'audiovisuel doit devenir un moyen privilégié de diffusion de la langue, de la culture des sciences et des techniques françaises à l'étranger. Ceci est essentiel pour asseoir notre présence hors de nos frontières et l'on doit rappeler qu'une audience, même faible permet souvent de "toucher" un public plus nombreux que celui qui fréquente nos établissements culturels à l'étranger.

Le 5ème Conseil de l'audiovisuel extérieur de la France qui s'est réuni le 22 avril 1994 sous la présidence du Premier ministre, en présence du ministère des Affaires étrangères et des ministres de la Culture et de la francophonie, du Budget et de la Communication a fixé les objectifs de l'année 1994 et approuvé les objectifs généraux d'un plan d'action à cinq ans. L'année 1996 sera donc la deuxième année d'application de ce plan quinquennal.

Une planification à moyen terme paraissait en effet indispensable car compte tenu de l'importance stratégique de l'action audiovisuelle, il aurait été à craindre, sans cela, une certaine dilution des actions et une mauvaise appréciation des résultats.

Les principaux objectifs retenus ont été :

Ø la valorisation de l'image de la France et la défense de la langue française. TV5 demeure l'instrument privilégié de rayonnement de la langue française et verra sa grille de programmes français enrichie. Canal France International est appelée à devenir la chaîne de promotion de l'image de la France, y compris auprès des publics non-francophones, par le recours à des programmes spécifiquement destinés à l'international et le sous-titrage ou le doublage en langues étrangères de ses programmes, chaque fois que nécessaire ;

Ø l'adaptation de l'offre de programmes à la demande des différents publics par régionalisation de nos programmations télévisuelle et radiophonique.

Ø un renforcement de la collaboration entre les opérateurs français publics et privés et l'amélioration de la programmation par la montée sur satellites de bouquets de programmes attractifs ;

Ø l'élaboration d'un nouveau contrat d'objectifs à moyen terme pour Radio France Internationale (RFI) devant entrer en vigueur en 1995 qui définira la stratégie de diffusions (ondes courtes, satellites, FM...), y compris en langues étrangères.

La France commence donc à trouver la place qui doit être la sienne dans le paysage audiovisuel mondial, même si les moyens engagés demeurent en deçà de ceux mis en oeuvre par les autres grands pays industrialisés. La couverture satellitaire est désormais presque mondiale pour la télévision (CFI et TV5). Une implantation d'émetteurs en FM permettant un meilleur confort d'écoute pour RFI conjuguée à un allongement des durées d'émission et l'usage renforcé des langues étrangères ont beaucoup amélioré la situation.

b) Les principaux moyens audiovisuels

TV5 : TV5 Europe, télévision francophone par satellite, créée en janvier 1984, regroupe un ensemble de chaînes nationales francophones françaises (TF1, France 2 et France 3), suisse (SSR) et belge (RTBF) et depuis 1986, le consortium de télévision Québec-Canada (CTQC) devenu chaîne francophone, sous le nom de TV5 Québec-Canada et diffusée depuis 1988 en Amérique du Nord. En 1992, la zone de diffusion a été élargie avec le lancement de TV5 Afrique et celui de TV5 Amérique Latine. Le programme TV5 est présent dans plus de cent pays grâce à quatre satellites.

Le Comité interministériel du 5 septembre 1994 a confirmé la vocation spécifique de TV5 (qui diffuse des programmes francophones) par rapport à CFI (qui diffuse l'image de la France à l'étranger). Les modalités d'élargissement de la diffusion de la chaîne aux États-Unis, en Asie et en Amérique latine restent à l'étude.

La subvention du ministère des Affaires étrangères est de 173,7 millions de francs sur un budget total de 288,4 millions de francs. Elle était en 1995 de 158,3 millions de francs, soit 62 /o du budget de TV5.

AITV : Dans le cadre du marché passé entre le ministère des Affaires étrangères et la société Transtélé Canal France international, l'Agence internationale d'images AITV, filiale de la société nationale Radio France Outre-mer (RFO), assure :

Ø d'une part, la confection quotidienne de trois résumés d'actualité de dix minutes (en français, anglais et espagnol), à partir des journaux télévisés des chaînes françaises, diffusées sur le réseau satellitaire de Canal France international ;

Ø d'autre part, la réalisation de résumés hebdomadaire d'actualité de 30 minutes en français et en anglais, diffusés par cassettes parles postes diplomatiques et consulaires aux chaînes de télévision étrangères qui ne captent pas Canal France international.

RFI : RFI estime à 30 millions le nombre d'auditeurs réguliers dont 21,7 millions résident en Afrique et dans les pays du Maghreb et 6 millions en Europe de l'Est.

Les négociations sont toujours en cours pour une implantation de RFI en FM à Athènes, ainsi que pour des reprises de programmes à Barcelone.

La présence radiophonique française en Asie souffre de la mauvaise qualité des ondes courtes par suite de l'éloignement des émetteurs de RFI et d'une faible couverture satellitaire sur la zone. Le principe de la construction d'un centre émetteur ondes courtes en Thaïlande a été confirmé lors d'un comité interministériel le 13 septembre 1994. RFI ne produit actuellement dans cette zone que 5 h 30 de programmes quotidiens en quatre langues asiatiques seulement alors que "Voice of America" émet en dix-sept langues, BBC en quatorze et "Deutsche Welle" en huit langues.

RFI a largement accru son audience grâce au satellite, à la FM et au câble. Cette diversification des modes de diffusion est une nécessité pour permettre à RFI de rivaliser avec de grandes radios internationales comme la BBC ou la VOA.

En 1996, la subvention du ministère des Affaires étrangères devrait être diminuée de 64 millions de francs. En contrepartie, les ressources en provenance de la redevance augmenteraient de 4 millions de francs. Le complément de financement devra être trouvé par ailleurs. Un prélèvement sur le fonds de roulement de 60 millions de francs sera nécessaire. Il est ainsi douteux que les objectifs du CAEF puissent être atteints sans détérioration pénalisante de la situation financière de RFI pour l'avenir de cette radio.

Cette décision est susceptible d'obérer la construction du récepteur de Thaïlande et donc l'élargissement de la zone d'écoute de RFI vers l'Asie.

La diffusion de France 2 au Maghreb

Ø En Algérie, on estime à 2 millions le nombre de paraboles individuelles et collectives permettant de recevoir directement les programmes français présents sur le satellite Télécom 2B, et plus particulièrement France 2 dont l'audience est évaluée à 10 millions de téléspectateurs.

Ø En Tunisie : c'est à l'occasion de la visite officielle du Président de la République française à Tunis en juin 1989 que la diffusion en direct de France 2 sur le territoire tunisien a été décidée. La retransmission est intégrale, à l'exception du journal de 20 heures, auquel est substitué un journal tunisien et, depuis novembre 1994, d'une tranche de trois heures en fin d'après-midi qui devrait être portée à quatre heures

Cet accord avait nécessité la mise en oeuvre d'importants moyens financiers :

- la modernisation du réseau de Télédiffusion Tunisienne - TDT - a fait l'objet d'un protocole de dons de 150 millions de francs ;

- un versement forfaitaire de 10 millions de francs par an est opéré au profit de la TDT.

La France doit tout mettre en oeuvre pour que soient respectés les termes de cet accord.

Ø Au Maroc, le principal problème est la disparition du signal de France 2 qui pouvait être capté dans le nord du pays. En effet, le passage de France 2 de Télécom 1C à Télécom 2B, satellite plus performant techniquement a eu pour effet de réduire la zone de débordements dans laquelle se trouvait jusqu'alors le Maroc ; le Portugal, les Açores et le sud de l'Espagne sont dans la même situation. La diffusion de France 2 sur Eutelsat envisagée pendant quelques temps a été écartée compte tenu des problèmes financiers, techniques et juridiques qu'elle pose.

c) Le plan de restructuration du 23 novembre 1995

Le Conseil audiovisuel extérieur de la France du 23 novembre 1995, présidé par le premier ministre, a décidé de rendre plus cohérent le dispositif de l'action audiovisuelle extérieure d'une part, par une meilleure coordination des opérations et d'autre part par la mise en place d'un nouveau dispositif d'orientation et de contrôle.

Le pôle radio sera organisé autour de Radio-France Internationale (RFI) au capital de laquelle entrera Radio-France. La Somera, holding de RMC Moyen-Orient, deviendra une filiale de RFI.

Le pôle télévisuel, baptisé Télévision France International (TéléFI) regroupera sous la forme d'une holding, notamment Canal France International (CFI) et TV5. Elle accueillera dans son capital France Télévision, la Cinquième et la SEPT-ARTE.

Un contrat d'objectifs définira pour trois ans les objectifs et les moyens que l'État confiera à chacune des deux entités. Par ailleurs, "un comité de suivi du CAEF" réunira régulièrement les administrations de tutelle, les présidents des deux pôles, le président de la Sofirad, et les présidents des opérateurs nationaux (Radio-France et France Télévision notamment).

Ce nouveau dispositif ne se substitue pas au plan lancé lors des CAEF de 1994 dont les moyens financiers sur la période 1994-1998.

Des décisions nouvelles ont cependant été prises :

- le lancement d'un bouquet numérique de chaînes francophones à destination du territoire africain. Le ministre des Affaires étrangères n'a pas donné de précisions sur la date de lancement de ce bouquet.

- la mise en place par CFI, qui demeure "banque de programme et outil de coopération", de filiales spécialisées, ouvertes à des partenaires français ou étrangers. Dans ce cadre, CFI pourrait développer "un projet de chaîne à destination du monde arabe."

- le dédoublement éventuel du signal de TV5 Europe afin de mieux répondre aux attentes du public européen et méditerranéen, et l'extension de TV5 aux États-Unis sous forme d'une chaîne payante destinée au câble et au satellite, suivant des modalités commerciales.

S'il est trop tôt pour en juger les effets, un plan de restructuration est le bienvenu.

Le maintien louable de l'effort financier annoncé, mais pas respecté en 1996, ne pouvait pas ne pas s'accompagner d'un effort pour donner une meilleure cohérence à l'organisation de notre action audiovisuelle extérieure. La multiplicité de ses acteurs ainsi que la situation parfois précaire de certains d'entre eux imposent un effort de rationalisation.

B. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS A L'ÉTRANGER ET L'ACTION A DESTINATION DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

1. L'enseignement du français a l'étranger

a) L'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (l'AEFE)

Établissement public à caractère administratif, créé par la loi du 6 juillet 1990 et placé sous la double tutelle du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Coopération, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger compte cinq années d'existence.

Elle a pour mission :

Ø d'assurer en faveur des enfants de nationalité française résidant à l'étranger, les missions de service public relatives à l'éducation ;

Ø de contribuer au renforcement des relations de coopération entre les systèmes éducatifs français et étranger au bénéfice des élèves français et étrangers ;

Ø de contribuer notamment par l'accueil d'élèves étrangers, au rayonnement de la langue et de la culture françaises ;

Ø d'aider les familles des élèves français ou étrangers à supporter les frais liés à l'enseignement élémentaire, secondaire ou supérieur de ceux-ci, tout en veillant à la stabilisation, des frais de scolarité ;

Ø d'accorder des bourses aux enfants de nationalité française scolarisés dans les écoles et les établissements d'enseignement français à l'étranger.

Inscrites au chapitre 36-30, les dotations versées à l'AEFE évolueront comme suit :

	(millions de francs)
Dotation AEFE 1995 Consolidation à la régulation budgétaire Reformation des effectifs Revalorisation des rémunérations Effet "change prix" Moyens nouveaux Ajustement Transferts	1.366,9 -27,2 - 15,1 + 23,7 + 8,9 + 90,6 -30 -0,9
Dotation AEFE 1996	1.416,9

L'Agence recevra en 1996, 1.416,9 millions de francs, soit une augmentation de 3,65 % par rapport à 1995.

Votre rapporteur avait eu l'occasion l'année dernière de dénoncer l'insuffisance des moyens consacrés à l'AEFE. De fait, en gestion un besoin de financement de 70 millions de francs est apparu qui n'a pu être satisfait que moyennant un prélèvement sur le fonds de réserve.

Les mesures nouvelles décidées cette année devraient contribuer à éviter qu'il soit recouru à un expédient de même nature. Mais il est improbable qu'elles évitent à l'Agence tout problème budgétaire.

Le supplément de dotation s'élève à 50,3 millions de francs.

Il provient en grande partie d'une mesure d'ajustement liée à la situation de l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie qui n'apparaissait pas dans la loi de finances initiale pour 1995 et qui s'élève à 23,4 millions de francs.

Déduction faite de cette somme, les mesures nouvelles réelles se montent à 26,9 millions de francs, c'est-à-dire que l'effort budgétaire en faveur de l'AEFE est en réalité moindre qu'il n'apparaît. La progression de la dotation est en réalité de 1,96 % et non de 3,65 %.

Compte tenu de l'effet "change-prix", le volume de l'abondement se réduit encore et s'élève à 18 millions de francs, soit une progression des crédits qui n'excède pas 1,3 %.

Dans son rapport public de 1994, la Cour des comptes, notait que l'AEFE "rencontre de sérieuses difficultés pour atteindre son régime de croisière (...). Cet effort de réorganisation qui s'est poursuivi dans un climat difficile -trois directeurs en trois ans- est, sur le plan budgétaire et comptable, loin d'être achevé et la Cour ne peut que constater l'incapacité persistante a présenter, dans un compte unique, l'ensemble des dépenses des établissements scolaires du réseau français, ce qui constituait pourtant un des objectifs de la réforme ".

Il semble qu'un certain nombre de progrès aient, depuis, été réalisés en ce domaine. Recourant à des méthodes statistiques, l'Agence estime l'ensemble des dépenses de son réseau à 2,165 milliards de francs.

La dotation du ministère des Affaires étrangères permet ainsi de couvrir 65,4 % des besoins. La contribution des parents d'élèves est substantielle avec 316,7 millions de francs tandis que les dépenses des établissements conventionnés ou en gestion directe se montent à 400 millions de francs et leur situation financière resteront mal appréhendée.

Il est dans ces conditions peu probable que l'enseignement du français à l'étranger progresse sérieusement.

Étant donnée l'importance de la contribution des parents d'élèves au financement des dépenses des établissements scolaires assurant l'enseignement du français à l'étranger, et sa prévisible augmentation, le maintien du niveau de l'enveloppe des bourses n'atténuera pas les difficultés des familles.

Quant aux crédits d'investissement consacrés aux établissements d'enseignement, les dotations qui avaient bondi en 1994, sont ramenées à 30 millions de francs en 1996 en autorisations de programme (18 millions de francs en 1993, 102 millions de francs en 1994, 35 millions de francs en 1995) et 35 millions de francs en crédits de paiement (19 millions de francs en 1993, 74 millions de francs en 1994, 30 millions de francs en 1995).

b) L'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie (OUCFA)

L' OUCFA , établissement public créé dans le cadre des accords d'Évian et sous tutelle du ministère des Affaires étrangères, gère les établissements d'enseignement scolaire français en Algérie.

Pour l'année scolaire 1992-1993, l'OUCFA gérait dix établissements scolaires français en Algérie accueillant près de 1.400 élèves dont 500 français et rémunérait 360 personnes (67 expatriés, 231 résidents, 20 CSN et 42 personnels sous statut local). Le budget total de l'OUCFA s'élevait à 74,5 millions de francs en 1993, auquel l'État français contribuait par subvention, à hauteur de 67,7 millions de francs.

La dotation accordée en 1995 -65,6 millions de francs- serait ramenée en 1996 à 42,2 millions de francs.

La situation de l'Office universitaire et culturel français (OUCFA) est marqué tout d'abord par la fermeture de ses établissements scolaires intervenue en 1994 après l'assassinat à Alger de cinq français et les menaces des intégristes contre les écoles et lycées.

L'exécution du budget de l'OUCFA en 1995 a conduit à des économies en raison de l'absence de réouverture des établissements scolaires et d'un rythme réduit de soutien pédagogique aux enseignants algériens. L'excédent de gestion ainsi dégagé a permis d'abonder le budget de l'AEFE à hauteur de 23 millions de francs et de participer dans le cadre de la loi de finances rectificative au financement du plan gouvernemental pour l'emploi à hauteur de 40 millions de francs. Les dépenses courantes (services de l'OUCFA, appuis pédagogiques, personnels de gardiennage) ont été assumées Par le solde de la dotation et appel au fond de roulement.

Les perspectives de réouverture des établissements scolaires de l'Office et de reprise de notre coopération pédagogique avec le système éducatif algérien apparaissent encore incertaines. Aussi, la dotation prévue Pour 1996 a-t-elle été calculée afin de permettre la couverture des dépenses courantes de l'Office, hors réouverture des écoles et lycées et reprise des actions de coopération.

2. Observations

Une implantation peu équilibrée.

Le tableau qui précède démontre que l'implantation des établissements d'enseignement du français à l'étranger est perfectible.

Nous sommes trop absents des pays d'Europe centrale et orientale et des pays asiatiques.

Le nombre des enseignants français en poste en Bulgarie et en Roumanie, pays qui sont pourtant de tradition francophone, d'une insuffisance manifeste, illustre les progrès à faire pour parvenir à un meilleur équilibre de nos interventions.

? Un manque de coordination avec les autres infrastructures de l'action culturelle à l'étranger :

Les établissements assurant la présente culturelle de la France à l'étranger - établissements d'enseignement, Alliances françaises centres culturels - semblent plus se superposer les uns les autres qu'agir de façon coordonnée.

Pour l'essentiel, ce défaut de communication provient de rigidités statutaires.

La déperdition des moyens qui en résulte est sans doute excessive et obère notre capacité à mener une action culturelle bien ordonnée.

La politique de substitution de résidents aux professeurs expatriés se poursuit mais rencontre des difficultés. Elle est justifiée par le coût relatif des expatriés et des résidents. Cependant, le vivier des résidents n'est pas inépuisable si bien que cette politique se heurte à des difficultés de recrutement.

3. L'assistance en faveur des français de l'étranger

Répartition des crédits d'assistance aux Français de l'étranger

La population française totale dans le monde s'élèverait à 1,652 millions de personnes dont 904.000 immatriculés et 778.000 non-immatriculés.

La répartition géographique des immatriculés est la suivante :

51,9 % en Europe

12 % en Amérique du Nord

17,4 % en Afrique

6,8 % au Proche et Moyen-Orient

6,8 % en Amérique centrale et du Sud

5,3 % en Asie-Océanie.

Les crédits d'assistance aux Français de l'étranger atteignent 125,07 millions de francs et progressent de 1,4 % par rapport à 1995. Depuis 1993, la croissance de ces crédits a été vive (24 %).

L'essentiel est constitué par l'assistance aux français en difficulté (80 % des moyens). Parmi ceux-ci, les crédits d'aide sociale s élèvent à 74,3 millions de francs. Ils correspondent aux aides versées a 5.168 de nos compatriotes, bénéficiaires d'allocations mensuelles (3.201 allocataires de solidarité, 1.967 allocataires à durée déterminée) et aux secours occasionnels versés aux nécessiteux.

V. LES AUTRES INTERVENTIONS DE POLITIQUE INTERNATIONALE

a) Le fonds d'urgence humanitaire

Ce fonds rassemble les crédits d'intervention mis à la disposition conjointe du ministre des Affaires étrangères et du secrétaire d'État auprès du Premier ministre chargé de l'action humanitaire.

Après la vive animation du début des années 90, période au cours de laquelle les opérations publiques -très publiques- étaient nombreuses, et les crédits initiaux systématiquement dépassés, l'évolution de ce budget marque incontestablement une pause.

Crédits du fonds d'urgence humanitaire

					(millions de francs)
1991	1992	1993 LFI	1993 LFR	1994	1995	1996
50	150	150	150	120	122	108,5

b) Les crédits d'assistance militaire

L'évolution des crédits d'assistance militaire est gravement préoccupante Ces crédits, rappelons-le, financent des opérations d'assistance à l'étranger, et l'accueil de stagiaires étrangers en France. Ces stagiaires sélectionnés et d'excellente qualité, se familiarisent avec les matériels français et sont susceptibles d'avoir des responsabilités majeures dans leur pays.

Les conséquences à long terme peuvent donc être importantes pour un investissement mineur. L'effet de levier de ces dépenses est important.

En dépit de cette analyse, partagée par tous les responsables, cette action d'assistance militaire n'a cessé de diminuer pour atteindre moins de la moitié de la dotation de 1988.

Crédits d'assistance militaire Loi de finances initiale (*)

							(millions de francs)
	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996 90
millions de francs courants.	158	138	133	119	109,7	108	101	90,6
millions de francs 1995	190	160	149	129	115	112	103	90,6	88,1
(*) Avant annulations -quasi-systématiques - sur ce poste

On ne peut que déplorer le déséquilibre majeur entre les actions d'assistance militaire menées par le ministère de la Coopération, pour l'essentiel, en Afrique et celles menées par le ministère des Affaires étrangères, pour le reste du monde. En dépit des bouleversements intervenus depuis cinq ans, notamment en Europe de l'Est, les actions d'assistance militaire du ministère des affaires étrangères sont en diminution.

Répartition des crédits d'assistance militaire

		(millions de francs)
	1994	1995	1996
Affaires étrangères : (article 42-29) Article 10 "Assistance technique" Article 20 "Formation de stagiaires étrangers" Sous-total	73,7 28 101,7	72,1 18,5 90,6	71,5 18,5 90
Coopération : (article 41-42) Article 10 "Assistance technique" Article 20 "Formation de stagiaires étrangers" Sous-total	722 99 821	697 86 783	684,3 91,7 776,0

Réunie le jeudi 16 novembre 1995, sous la
présidence de M. Jean Cluzel, vice-président, la commission
des finances a décidé de proposer au Sénat d'adopter les
crédits du budget des affaires étrangères.