EXAMEN DES ARTICLES
TITRE Ier
Dispositions d'adaptation au droit de l'Union
européenne en matière économique et financière
CHAPITRE IER
Dispositions relatives au droit bancaire,
monétaire et financier
Article 1er
Adaptations relatives à l'interdiction
du paiement pour flux d'ordres, à l'élargissement du champ des
autorités auxquelles l'Autorité des marchés financiers
doit transmettre des comptes rendus de transactions, à
l'établissement d'un point d'accès unique européen
fournissant un accès centralisé aux informations publiées
utiles pour les services financiers, les marchés de capitaux et la
durabilité, aux obligations vertes européennes et à la
publication facultative d'informations pour les obligations
commercialisées en tant qu'obligations durables sur le plan
environnemental et pour les obligations liées à la
durabilité, et aux marchés de crypto-actifs
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
Lors de sa réunion la commission des finances a adopté les amendements COM-91, COM-92, COM-93, COM-101, COM-110 et COM-111 de son rapporteur pour avis, M. Hervé Maurey.
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article
2
Adaptations relatives à l'exigence minimale de fonds propres et
d'engagements éligibles, à la définition de la compagnie
financière holding et aux conditions que doivent remplir les entreprises
d'investissement pour être éligibles à exercer leurs
activités de dépositaire d'organisme de placement collectif en
valeur mobilières, aux gestionnaires de crédits et acheteurs de
crédits, aux virements en euros et aux contrats de crédit aux
consommateurs, aux contrats à la consommation et contrats de services
financiers conclus à distance
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté les amendements COM-94, COM-112, COM-113, COM-114, COM-115 et COM-116 de son rapporteur pour avis, M. Hervé Maurey.
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 3 (non
modifié)
Adaptations relatives à l'assurance de
responsabilité civile des véhicules et au pouvoir de sanction de
l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
La commission a adopté l'article 3 sans modification.
Article
4
Adaptations relatives aux modalités d'accès aux
données du registre des bénéficiaires effectifs
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté les amendements COM-95, COM-102 et COM-84 de son rapporteur pour avis, M. Hervé Maurey.
La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.
Article 5 (non
modifié)
Adaptations relatives à la limitation des recours
contre les actes préparatoires et leur auteur en cas de mise en oeuvre
des clauses d'action collective
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
La commission a adopté l'article 5 sans modification.
Article
6
Modalités de déclaration des paiements en nature aux
gouvernements et autorités publiques dans le rapport sur les paiements
des grandes entreprises extractives
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté l'amendement COM-96 de son rapporteur pour avis, M. Hervé Maurey.
La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.
Article 7 A
(nouveau)
Report de quatre ans des obligations prévues par la
directive CSRD pour les entreprises concernées à compter des
exercices 2026 et 2028
Lors de sa réunion, la commission des finances a donné un avis favorable à l'amendement COM-36 rect. ter de M. Damien Michallet, créant cet article.
En conséquence, la commission a adopté l'article 7 A ainsi rédigé.
Article
7
Corrections dans le code de commerce liées à la
transposition de la directive CSRD
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté les amendements COM-103, COM-104, COM-105, COM-85, COM-106, COM-107, COM-86 et COM-97 de son rapporteur pour avis, M. Hervé Maurey, et l'amendement COM-19 de M. Franck Dhersin.
La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.
Article 8 (non
modifié)
Corrections dans le code de la mutualité
liées à la transposition de la directive CSRD
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
La commission a adopté l'article 8 sans modification.
Article 9 (non
modifié)
Simplification des obligations applicables aux entreprises
assujetties aux obligations de rapportage d'émissions de gaz à
effet de serre nationales et européennes
Cet article vise à exonérer les grandes entreprises et les sociétés consolidantes des grands groupes assujetties à l'article L. 229-25 du code de l'environnement de l'obligation de réaliser un bilan d'émissions de gaz à effet de serre (BEGES) si elles sont par ailleurs soumises aux obligations d'intégrer des informations en matière de durabilité dans une section distincte de leur rapport de gestion.
La commission a adopté l'article 9 sans modification.
I. La coexistence des obligations de rapportage extrafinancier d'origine nationale et d'origine européenne entraîne un double assujettissement pour les grandes entreprises et les grands groupes
A. Les entreprises françaises de plus de 500 salariées sont tenues d'établir annuellement un bilan d'émission de gaz à effet de serre
L'obligation de réaliser un bilan des émissions de gaz à effet de serre (BEGES) a été créée par l'article 75 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi « Grenelle 2 », et codifiée à l'article L. 229-25 du code de l'environnement.
Le BEGES évalue le volume total, exprimé en équivalent de tonnes de dioxyde de carbone, des émissions de gaz à effet de serre d'une personne morale pendant l'année précédant l'établissement ou la mise à jour du bilan.
Jusqu'au 1er janvier 2023, l'article R. 229-47 du code de l'environnement imposait aux entreprises assujetties de prendre en compte dans l'élaboration du BEGES les émissions du « scope 1 » (les émissions directes de l'activité d'une organisation ou d'un territoire) et du « scope 2 » (les émissions indirectes liées à la consommation d'électricité, de chaleur ou de vapeur). À la faveur du décret n° 2022-982 du 1er juillet 20228(*), les émissions du « scope 3 » (les émissions indirectes significatives qui découlent des opérations et des activités de l'entreprise ou de l'organisme, ainsi que, le cas échéant, de l'utilisation des biens ou des services qu'elle produit ou vend) ont été intégrées au BEGES : cette modification permet aux entreprises soumises à l'obligation de réaliser un BEGES de disposer d'une vision plus complète de leur empreinte climatique.
Depuis le 31 décembre 2012, sont soumises à cette obligation les personnes morales de droit privé de plus de 500 salariés en France métropolitaine ou de plus de 250 salariés en outre-mer.
Environ 3 400 entreprises françaises sont tenues de réaliser un BEGES sur le fondement de l'article L. 229-25 du code de l'environnement. Le non-respect de ces obligations ne donne que rarement lieu à des sanctions financières, les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) privilégiant la pédagogie à l'égard des entreprises et ne disposant que de moyens limités pour procéder aux contrôles. Toutefois, la direction générale du Trésor observe que depuis que le plafond des sanctions applicables en cas de manquement à la réglementation BEGES a été rehaussé par la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte, à l'initiative de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat9(*), les entreprises se conforment plus volontiers aux dispositions de l'article L. 229-25 du code de l'environnement. Le taux de conformité à la réglementation est ainsi en augmentation constante : il était de 57 % au 1er janvier 2024 (contre 43 % au 1er janvier 2022 et 36 % au 1er janvier 2018)10(*).
À ce BEGES doit aussi s'ajouter un plan de transition des émissions de gaz à effet de serre présentant les objectifs, les moyens et les actions envisagés à cette fin, et le cas échéant, les actions mises en oeuvre lors du précédent bilan.
B. La Corporate Sustainability Reporting Directive impose aux grandes entreprises et aux entreprises consolidantes des grands groupes la publication d'informations en matière de durabilité
La directive (UE) 2022/2464 du 14 décembre 2022 relative à la publication d'informations en matière de durabilité par les entreprises, dite directive « CSRD » (Corporate sustainability reporting directive), révise la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013, dite directive « comptable »11(*). Cette révision est intervenue afin d'harmoniser les obligations en matière de publication d'éléments de performance extrafinancière et d'approfondir les prescriptions déjà prévues par le droit de l'Union européenne. La directive dite « CSRD » a été adoptée dans le cadre du paquet législatif « Pacte vert pour l'Europe », qui regroupe les différents textes ayant vocation à permettre la neutralité carbone de l'Union européenne à horizon 2050.
Son article 1er modifie les articles 19 bis « Information en matière de durabilité » et 29 bis « Information consolidée en matière de durabilité » de la directive dite « comptable ». Il impose aux grandes entreprises, aux moyennes et petites entreprises cotées sur un marché réglementé, ainsi qu'aux sociétés consolidantes12(*) des grands groupes13(*) d'inclure dans leur rapport de gestion des informations en matière de durabilité à compter du 1er janvier 2025. Ces informations doivent permettre de comprendre « les incidences de l'entreprise sur les questions de durabilité » et « la manière dont les questions de durabilité influent sur l'évolution des affaires, les résultats et la situation de l'entreprise ».
Typologie des entreprises au sens du droit de l'Union européenne
Au sens du droit de l'Union européenne, une grande entreprise est une société qui réunit au moins deux des trois critères suivants : un bilan de 25 millions d'euros, un chiffre d'affaires net de 50 millions d'euros et 250 salariés ; une moyenne entreprise est une société qui ne dépasse pas les seuils d'au moins deux de ces critères précédemment énoncés ; une petite entreprise est une société qui ne dépasse pas les seuils d'au moins deux des critères suivants : un bilan de 7,5 millions d'euros, un chiffre d'affaires net de 15 millions d'euros et 50 salariés. Ne sont pas des petites ou des moyennes entreprises les sociétés ayant le statut de microentreprise. Ces critères sont transcrits aux articles L. 230-1 et D. 230-1 du code de commerce.
Un grand groupe est un ensemble formé par une société et les sociétés qu'elle contrôle qui réunit au moins deux des trois critères suivants : un bilan de 30 millions d'euros, un chiffre d'affaires net de 60 millions d'euros et 250 salariés. Ces critères sont transcrits aux articles L. 230-2 et D. 230-2 du code de commerce.
La directive (UE) 2022/2464 a été transposée aux articles 8 et 9 de l'ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 202314(*). Désormais, l'article L. 232-6-3 du code de commerce impose à toute grande entreprise et à toute société consolidante d'un grand groupe d'inclure « des informations en matière de durabilité au sein d'une section distincte de son rapport de gestion » tandis que l'article L. 233-28-4 du code de commerce dispose que « ces informations comprennent les descriptions et mentions prévues au I de l'article L. 232-6-3, relatives à ce groupe ».
Ces deux articles ont déjà fait l'objet de mesures d'application : un décret n° 2023-1394 du 30 décembre 202315(*) liste les informations que les grandes entreprises et les sociétés consolidantes des grands groupes sont tenues de mentionner dans la section dédiée de leur rapport de gestion.
Par ailleurs, le décret susmentionné avait modifié l'article R. 229-47 du code de l'environnement - qui contient les mesures d'application de l'article L. 229-25 du code de l'environnement -, autorisant ces dernières assujetties aux obligations des articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du code de commerce à « renvoyer vers la section de leur rapport de gestion ou de leur rapport sur la gestion du groupe [...], sous réserve que ce plan soit facilement identifiable et comprenne les descriptions mentionnées à l'alinéa précédent spécifiques aux activités exercées sur le territoire national » en guise de plan de transition des émissions de gaz à effet de serre.
Il n'existe toutefois pas de dispositif similaire pour le BEGES. L'obligation d'établir un BEGES prévue à l'article L. 229-25 du code de l'environnement s'appliquant notamment aux personnes privées employant plus de 500 salariés, certaines sociétés sont à la fois contraintes :
- d'établir un document spécifique, le BEGES, en application de la loi dite « Grenelle 2 » ;
- et d'intégrer des informations en matière de durabilité à leur rapport de gestion en application de la directive dite « CSRD », transposée au code de commerce.
Pourtant, ces deux obligations se recoupent partiellement. Les informations en matière de durabilité prévues aux articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du code de commerce doivent, en effet, notamment être accompagnées d'indicateurs relatifs aux « principales incidences négatives potentielles ou réelles »16(*) de la société, ce qui inclut l'évaluation de la quantité de gaz à effet de serre émise par une société.
II. Le dispositif proposé simplifie le droit applicable aux entreprises assujetties aux obligations de rapportage d'émissions de gaz à effet de serre nationales et européennes
A. L'article 9 permet de simplifier les démarches de rapportage extrafinancier pour les entreprises doublement assujetties
L'article 9 prévoit l'ajout d'un nouvel alinéa au sein de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, qui dispose que les entreprises soumises aux articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du code de commerce « peuvent établir le bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre conformément aux dispositions de ces articles », soit en intégrant ces informations au sein d'une section distincte dans leur rapport de gestion. Ainsi, les grandes entreprises et les sociétés consolidantes des grands groupes salariant plus de 500 personnes ont la possibilité de ne pas constituer de document supplémentaire pour détailler les émissions de gaz à effet de serre imputables à leur activité et définir leur trajectoire de réduction desdites émissions : elles peuvent inscrire ces informations au sein de leur rapport de gestion. Cette mesure de simplification reste optionnelle pour les entreprises doublement assujetties.
Toutefois, l'article 9 conditionne cette possibilité à l'intégration dans le rapport de gestion de « descriptions spécifiques aux activités exercées sur le territoire national ». Cette exigence incite les entreprises à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre sur le territoire national, en conformité avec les objectifs de mitigation climatique prévus par la stratégie nationale bas carbone.
Ce dispositif a donc vocation à mieux articuler le BEGES et le rapportage extrafinancier européen, éliminant ainsi cette double obligation.
B. L'ajustement effectué permet aux entreprises de choisir entre les deux méthodes de comptabilisation des émissions de gaz à effet de serre
Les entreprises doublement assujetties auront donc la possibilité d'établir leur BEGES conformément aux dispositions des articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du code de commerce, et donc de calculer leurs émissions de gaz à effet de serre de « scope 2 » - c'est-à-dire les émissions résultant de leur propre consommation d'énergie - selon la méthodologie de comptabilisation européenne, différente de la méthodologie française. Si les sociétés françaises doivent s'acquitter des obligations posées à l'article L. 229-25 du code de l'environnement selon la méthode « location based », le législateur européen a retenu la méthode « market based ».
Différences entre les méthodologies françaises et européennes de comptabilisation d'émissions de gaz à effet de serre
Les entreprises françaises assujetties à l'article L. 229-25 du code de l'environnement évaluent l'impact carbone de leur consommation d'énergie selon la méthodologie « location based », fondée sur un facteur d'émission géographique. Elles doivent donc multiplier leur donnée d'activité - c'est-à-dire leur consommation énergétique annuelle, qui s'exprime en kilowattheures - par le facteur d'émission - qui est un coefficient multiplicateur établi en fonction du mix énergétique français, qui permet de déterminer quelle quantité de CO2 est émise par kilowattheure d'énergie consommée. Cette méthode « location based » est détaillée dans le guide méthodologique à suivre pour établir un BEGES publié en juillet 2022 par le ministère de la transition écologique et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe)17(*).
La méthodologie « market based » est issue du Greenhouse Gas (GHG) Protocol, qui élabore des standards de comptabilisation des émissions de gaz à effet de serre. Pour se conformer au standard applicable aux entreprises, le « Corporate Standard », les sociétés calculent la quantité de gaz à effet de serre émise par leur consommation d'électricité en fonction de leurs engagements contractuels. En effet, une entreprise peut souscrire à une offre d'électricité dite « verte », pour réduire ses émissions comptabilisées dues à sa consommation d'énergie. Pour commercialiser des offres dites « vertes », le fournisseur doit prouver qu'a été injectée sur le réseau électrique une quantité d'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables équivalente à la consommation du client.
Les normes européennes d'information en matière de durabilité, dite « ESRS »18(*), instaurées par le règlement délégué du 31 juillet 202319(*) prévoyant des mesures d'application de la directive dite « CSRD », intègre le GHG Protocol Corporate Standard.
III. À l'Assemblée nationale, une modification rédactionnelle
À l'article 9, la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel20(*) de la commission des finances, sur la proposition du rapporteur Mickaël Bouloux. Le texte de la commission n'a pas été modifié en séance publique.
IV. Un dispositif bienvenu répondant à un besoin de simplification pour les entreprises
La commission ne peut qu'approuver un dispositif vertueux qui simplifie les obligations de rapportage d'émissions de gaz à effet de serre applicables aux entreprises, en supprimant une double obligation française et européenne.
La commission a adopté l'article 9 sans modification.
Article
10
Corrections dans le code des assurances, le code de la
sécurité sociale et le code rural et de la pêche maritime
liées à la transposition de la directive CSRD
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté l'amendement COM-98 de son rapporteur pour avis, M. Hervé Maurey.
La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.
Article
11
Corrections dans le code monétaire et financier liées
à la transposition de la directive CSRD
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté les amendements COM-108, COM-99, COM-100 et COM-109 de son rapporteur pour avis, M. Hervé Maurey.
La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.
Article 12 (non
modifié)
Corrections dans l'ordonnance n° 2023-1142 du 6
décembre 2023 liées à la transposition de la directive
CSRD
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
La commission a adopté l'article 12 sans modification.
Article 12 bis
(nouveau)
Rationalisation des obligations d'information des
représentants des travailleurs sur les informations de
durabilité
Lors de sa réunion, la commission des finances donné un avis favorable a l'amendement COM-117 de son rapporteur pour avis, M. Hervé Maurey, insérant cet article.
En conséquence, la commission a adopté l'article 12 bis ainsi rédigé.
CHAPITRE
II
Dispositions relatives au droit de la commande publique
Article 13 (non modifié)
Mise en conformité
du champ d'application du partenariat d'innovation avec le droit de l'Union
européenne
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.
La commission a adopté l'article 13 sans modification.
CHAPITRE
III
Dispositions relatives au droit de la consommation
Article 14
Institution d'un régime unifié
de l'action de groupe conforme à la directive du 25 novembre 2020
relative aux actions représentatives
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a adopté l'amendement COM-83 rect. de son rapporteur pour avis, M. Christophe-André Frassa.
La commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.
Article 15
(suppression maintenue)
Transposition de la directive du 25 novembre 2020
relative aux actions représentatives dans le socle procédural
commun de l'action de groupe devant le juge administratif dans le code de
justice administrative
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.
La commission a maintenu la suppression de l'article 15.
Article 16
(suppression maintenue)
Modification de la loi Informatique et
libertés pour transposer la directive du 25 novembre 2020 relative aux
actions représentatives
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.
La commission a maintenu la suppression de l'article 16.
Article 17
(suppression maintenue)
Transposition de la directive du 25 novembre 2020
relative aux actions représentatives dans le code de la consommation
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.
La commission a maintenu la suppression de l'article 17.
Article 18 (non
modifié)
Transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative
aux actions représentatives dans le code de la consommation
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.
La commission a maintenu la suppression de l'article 18.
Article 19 (non
modifié)
Adaptation du code de la santé publique aux exigences
de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions
représentatives
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances.
La commission a maintenu la suppression de l'article 19.
TITRE
II
Dispositions d'adaptation au droit de l'union européenne en
matière de transition écologique
CHAPITRE Ier
Dispositions en matière de droit de
l'énergie
Article
20
Consolidation de l'organisation du marché de
l'électricité
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission a adopté l'amendement COM-37 de son rapporteur pour avis, M. Daniel Fargeot.
La commission a rétabli l'article 20 dans la rédaction issue des travaux de la commission des affaires économiques.
Article
21
Renforcement du mécanisme d'ajustement
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-38 de son rapporteur pour avis M. Daniel Fargeot.
La commission a rétabli l'article 21 dans la rédaction issue des travaux de la commission des affaires économiques.
Article
22
Renforcement des sanctions et des exigences en matière
d'intégrité et de transparence des marchés de gros
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion la commission a adopté deux amendements COM-39 et COM-40 de son rapporteur pour avis, M. Daniel Fargeot.
La commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.
Article
23
Modification de la procédure de mise en concurrence
des projets
d'électricité renouvelable
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion la commission a adopté un amendement COM-41 de son rapporteur pour avis, M. Daniel Fargeot.
La commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.
Article 24
(non modifié)
Création de référents uniques
à l'instruction des projets éoliens situés en zone
économique exclusive
Cet article vise à instituer des référents préfectoraux pour l'instruction des projets éoliens situés en zone économique exclusive, désignés par le représentant de l'État en mer.
La commission a adopté l'article 24 sans modification.
I. Les référents préfectoraux aux énergies renouvelables n'apparaissent pas compétents pour l'instruction des projets d'éolien en mer situés en zone économique exclusive
A. Les référents préfectoraux, institués au 2023, sont chargés d'accompagner l'accélération de la production d'énergies renouvelables
L'article 16 de la directive RED II de 201821(*) prévoit la désignation, dans chaque État-membre, de « points de contact » chargés de faciliter l'ensemble de la procédure de demande et d'octroi de permis administratif relative aux installations de production d'énergie renouvelable.
En France, l'instruction du ministre de l'intérieur aux préfets du 16 septembre 202222(*) a permis une première transposition de cette directive en prévoyant la désignation par chaque préfet « d'un ou plusieurs points de contact en particulier pour les projets photovoltaïques ».
L'article 6 de la loi « APER » de 202323(*) a ensuite créé à l'article L. 181-28-10 du code de l'environnement, à l'initiative de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat24(*), un référent à l'instruction des projets de développement des énergies renouvelables, qui joue le rôle de point de contact au sens du droit européen, nommé par le préfet de département parmi les sous-préfets.
Une circulaire du 28 novembre 202325(*) a détaillé les missions du référent préfectoral, à la fois chargé d'assurer la mise en place de la planification territoriale et d'accompagner les projets en facilitant leur instruction.
En janvier 2025, les référents préfectoraux ont été nommés dans l'ensemble des départements. Les premiers retours d'expérience de ces référents préfectoraux apparaissent globalement positifs. Selon le Syndicat des énergies renouvelables, ces acteurs nouveaux ont dans l'ensemble « répondu aux missions octroyées (...) et ont fait preuve d'une grande disponibilité et écoute »26(*).
La directive RED III de 202327(*) a modifié l'article 16 de la directive RED II afin de renforcer le rôle du point de contact. La procédure d'octroi de permis, pour laquelle un point de contact est nommé, intègre ainsi explicitement tous les permis administratifs pertinents pour la construction, le rééquipement et le fonctionnement des installations d'énergies renouvelables y compris, lorsqu'elles sont requises, les évaluations environnementales. Il veille également au respect des délais de procédure ainsi qu'à la mise à disposition d'un guide des procédures.
B. Les spécificités de l'éolien en mer en zone économique exclusive rendent nécessaire la désignation de référents préfectoraux ad hoc
Les projets d'éolien en mer situés hors des zones économiques exclusives (ZEE) ne disposent toutefois pas de points de contact.
La zone économique exclusive, définie par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer conclue à Montego Bay le 10 décembre 1982, dite « Convention de Montego Bay », s'étend de la ligne des 12 miles à 200 miles nautiques des côtes. Sur ces territoires, la France dispose de droits souverains d'exploitation à des fins économiques, ce qui inclut la production d'énergie à partir de l'eau, des courants et des vents28(*).
L'article 20 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française prévoit que les activités exercées sur les plateaux continentaux ou dans la ZEE sont subordonnées à la délivrance d'une autorisation unique, qui tient lieu d'autorisation environnementale.
Le représentant de l'État en mer est l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation unique29(*). Pour ces projets en zone économique exclusive, l'autorité administrative pouvant faciliter l'examen de la demande de permis apparaît ainsi être, en métropole, le préfet maritime et non le préfet de département.
Le représentant de l'État en mer
En métropole30(*), les représentants de l'État en mer sont les préfets maritimes :
- préfet maritime de Toulon pour la zone maritime Méditerranée ;
- préfet maritime de Brest pour la zone maritime Atlantique ;
- préfet maritime de Cherbourg-en-Cotentin pour la zone maritime Manche-mer du Nord.
En outre-mer31(*), les représentants de l'État en mer sont :
- le préfet de la Martinique dans la zone maritime des Antilles ;
- le préfet de Guyane dans la zone maritime de Guyane ;
- le préfet de La Réunion dans la zone maritime du sud de l'océan Indien et dans les eaux bordant les Terres australes et antarctiques françaises ;
- le haut-commissaire de la République en Nouvelle -- Calédonie dans la zone maritime de Nouvelle-Calédonie ;
- le haut-commissaire de la République en Polynésie française dans la zone maritime de Polynésie française et dans les eaux sous souveraineté et sous juridiction française bordant l'île de Clipperton.
II. L'apport du projet de loi initial : créer un « point de contact » spécifique pour l'éolien en mer
Le 1° de l'article 24 prévoit à l'article L. 181-28-10 du code de l'environnement, la désignation d'un référent préfectoral spécifique à l'éolien en mer situé en zone économique exclusive. Pour ces projets, le référent est nommé par le représentant de l'État en mer, c'est-à-dire, en métropole, le préfet maritime.
Le 2°, le 3° et le 4° de l'article 24 visent à rendre applicables ces dispositions respectivement en Nouvelle-Calédonie, en modifiant l'article L. 614-1 du même code, en Polynésie française, en modifiant l'article L. 624-1, et à Wallis-et-Futuna, en modifiant l'article L. 635-1.
III. Les travaux de l'Assemblée nationale : une adoption de l'article 24
La rédaction initiale de l'article 24 n'a pas été modifiée lors de son examen par les députés.
IV. Une extension bienvenue des référents préfectoraux à l'éolien en mer
La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, est à l'origine de la consécration législative des référents préfectoraux dans la loi « APER » de 2023. Elle ne peut donc que saluer l'extension au secteur de l'éolien en mer de ce dispositif. Cette mesure sera de nature à faciliter le dialogue entre l'administration et les exploitants.
La commission a adopté l'article 24 sans modification.
Article 24
bis
Définition de la cartographie identifiant des zones en vue du
déploiement d'installations de production d'énergies
renouvelables
Cet article vise à définir la cartographie identifiant des zones en vue du déploiement d'installations de production d'énergies renouvelables, prévue par la directive « RED III » de 2023, qui s'appuie sur les cartographies existantes au niveau national, relatives aux énergies renouvelables terrestres (zones d'accélération des énergies renouvelables) et maritimes (cartographie des énergies renouvelables maritimes annexée aux documents de façade).
La commission a adopté l'article 24 bis, sous le bénéfice d'un amendement rédactionnel.
I. La loi « APER » de 2023 a instauré des cartographies pour le développement des énergies renouvelables terrestres comme maritimes, également prévues par la directive européenne « RED III » de 2023
A. L'identification nationale des zones propices au développement des énergies renouvelables repose, en France, sur les zones d'accélération des énergies renouvelables et sur les documents stratégiques de façade
1. Les zones d'accélération des énergies renouvelables, un apport du Sénat à la loi « APER » de 2023
L'article 15 de la loi « APER » de 202332(*) a créé, à l'initiative de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat33(*) et de son rapporteur, Didier Mandelli, des zones d'accélération des énergies renouvelables terrestres, codifiées à l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie.
L'objectif de cette création était de combler le déficit de planification et de concertation autour de la politique de développement des énergies renouvelables, en mettant en oeuvre une planification globale et ascendante, dans laquelle le maire joue un rôle central.
Processus de définition des zones
d'accélération pour les maires
aux termes de la loi «
APER » de 2023
1. Les maires reçoivent des cartes de potentiels transmises par l'État dans un délai de deux mois suivants la promulgation de la loi (soit, mai 2023).
2. Le maire et son conseil disposent alors de six mois (soit, jusqu'à décembre 2023) pour définir des zones d'accélération, après concertation du public et tenue d'un débat au sein de l'EPCI sur la cohérence des zones identifiées avec le projet du territoire.
3. En cas d'insuffisance des potentiels recensés dans les zones d'accélération, l'État peut redemander une réflexion plus ambitieuse trois mois après la transmission des cartographies par les communes. La commune dispose alors de trois mois pour réexaminer ses zonages et le cas échéant les modifier. Cette modification potentielle doit faire l'objet d'une nouvelle délibération du conseil municipal.
4. Une fois actées, les zones sont arrêtées par le préfet avec avis conforme des communes et, à l'initiative des collectivités, intégrées dans les documents d'urbanisme.
Des mécanismes financiers incitatifs pourront être introduits pour encourager les développeurs à se diriger vers ces zones préférentielles :
- des bonus dans les appels d'offres pour les projets se développant sur ces zones ;
- une modulation tarifaire afin de prendre en compte le productible pouvant être plus faible sur ces zones.
Ces zones d'accélération ne peuvent être fixées sans l'avis conforme des communes. Mais celles-ci ne sont pas des zones exclusives : en d'autres termes, le texte ne prévoit pas de « droit de veto » « projet par projet » des élus en dehors de ces zones. Pour les projets développés hors de ces zones, un comité de projet est néanmoins rendu obligatoire par l'article 16 de la loi « APER » de 2023.
La mise en oeuvre des zones accélération des énergies renouvelables a pris du retard, en raison, d'une part, d'un défaut d'accompagnement des services de l'État, qui ont tardivement transmis aux élus les documents nécessaires à cet exercice de planification et, d'autre part, de l'absence de programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), qui a privé les élus d'une boussole pour orienter leurs choix.
Ainsi, selon les chiffres transmis par l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) en avril 2024, environ 7 000 communes, soit seulement 19 % des communes, ont aujourd'hui saisi des zones d'accélération sur le portail cartographique.
2. La cartographie des énergies renouvelables maritimes est effectuée dans le cadre des documents stratégiques de façade (DSF)
Les documents stratégiques de façade sont élaborés sur chacune des quatre façades maritimes34(*) et visent à définir une stratégie de développement durable de l'économie maritime et une planification des espaces maritimes et littoraux.
Ils se composent :
- d'une part, d'un volet stratégique qui comprend un état de l'environnement littoral et marin exposant les usages de l'espace, les activités économiques liées à la mer et au littoral et présentant des perspectives d'évolution. Il définit par ailleurs des objectifs socio-économiques et environnementaux et comporte des « cartes des vocations des espaces maritimes », qui peuvent identifier la répartition des différents usages dans l'espace maritime (défense, tourisme, pêche, transport, énergie...) ;
- d'autre part, d'un volet opérationnel qui comporte un plan d'action pour répondre aux objectifs préalablement définis par le volet stratégique ainsi qu'une méthode d'évaluation de sa mise en oeuvre.
L'article 56 de la loi « APER » de 2023, codifié à l'article L. 219-5-1 du code de l'environnement, a consacré dans la loi l'identification, par les documents stratégiques de façade, de zones potentielles d'implantation des futures installations de production d'énergie renouvelable en mer et de leurs ouvrages de raccordements.
Dans le cadre de la révision des DSF, un débat public a été organisé simultanément sur les quatre façades maritimes par la Commission nationale du débat public (CNDP), du 20 novembre 2023 au 26 avril 202435(*). À l'issue de ce débat, une première cartographie de l'éolien en mer a été présentée le 18 octobre 202436(*), qui identifie deux zones :
- des « zones prioritaires », dans lesquelles des projets de parcs éoliens en mer pourront être attribués dans un délai de 10 ans, avec un objectif minimum de 15,5 gigawatts (GW) de nouvelles capacités à attribuer ;
- des « zones prioritaires » à l'horizon 2050, qui seront précisées après une nouvelle participation du public qui devrait se dérouler d'ici une dizaine d'années, pour permettre l'atteinte de l'objectif de 45 GW installés.
Répartition prévisionnelle des besoins de développement d'éolien en mer à identifier
Source : site internet du ministère de la transition écologique
B. Au niveau européen, la directive RED III de 2023 a prévu l'identification des zones nécessaires pour l'implantation des énergies renouvelables
En parallèle de la définition au niveau national de ces deux cartographies, l'article 15 ter de la directive RED III de 202337(*) prévoit la définition dans chaque État membre d'une cartographie des zones nécessaires pour les contributions nationales à la réalisation de l'objectif global de l'Union en matière d'énergie renouvelable à l'horizon 2030, fixé à 42,5 % de la consommation finale brute de l'Union européenne38(*).
Avant le 21 mai 2025, les États membres doivent ainsi recenser le potentiel national et les zones terrestres, souterraines, maritimes ou en eaux intérieures disponibles qui sont nécessaires pour l'établissement d'installations d'énergie renouvelable et leurs infrastructures.
Ces zones, qui comprennent les installations d'énergie renouvelable existantes et les mécanismes de coopération existants, doivent être proportionnées aux trajectoires estimées et à la capacité installée totale prévue dans les plans nationaux en matière d'énergie et de climat.
L'article 15 quater de la même directive prévoit ensuite, l'identification, au sein de ces zones nécessaires, d'un deuxième niveau de planification : des zones d'accélération des énergies renouvelables doivent ainsi être définies au plus tard le 21 février 2026. Dans ces zones, terrestres et maritimes, une procédure d'octroi et de permis spécifique, définie à l'article 16 bis de la même directive, est prévue : la durée de la procédure d'octroi de permis ne dépasse pas douze mois, à l'exception des projets d'énergie renouvelable en mer, pour lesquels elle ne dépasse pas deux ans.
II. Introduit à l'Assemblée nationale, l'article 24 bis définit les zones d'installations de production d'énergies renouvelables en s'appuyant sur les cartographies nationales existantes
En séance publique, l'article 24 bis a été introduit par un amendement du Gouvernement, le rapporteur ayant donné un avis favorable39(*).
L'article insère dans le code de l'énergie un article L. 141-5-4, relatif à une cartographie identifiant des zones en vue du déploiement d'installations de production d'énergies renouvelables et de leurs ouvrages de raccordement au réseau public de transports d'électricité, ainsi que des infrastructures de stockage.
Il reprend les critères de l'article 15 ter de la directive RED III de 2023, que doit prendre en compte cette cartographie :
- la disponibilité de l'énergie produite à partir de sources renouvelables et le potentiel de production d'énergie renouvelable des différents types de technologies ;
- la demande d'énergie prévue, compte tenu de la flexibilité potentielle de la participation active de la demande, des gains d'efficacité attendus ainsi que de l'intégration du système énergétique ;
- la disponibilité des infrastructures énergétiques pertinentes, y compris les infrastructures de réseau et les installations de stockage et d'autres outils de flexibilité, ou les possibilités de construction ou de modernisation de ces infrastructures de réseau et de ces installations de stockage.
L'article précise que les zones sont proportionnées aux objectifs de déploiement d'énergies renouvelables fixés :
- à l'article L. 100-4 du code de l'énergie (part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d'énergie en 2020 et à 33 % au moins de cette consommation en 2030) ;
- dans la loi de programmation énergie-climat, prévue à l'article L. 100-1 A du même code ;
- dans la programmation pluriannuelle d'énergie, prévue à l'article L. 141-1 dudit code. Un réexamen de ces zones est, par cohérence, prévu lorsque la PPE fait l'objet de révisions.
Conformément à l'article 15 ter de la directive RED III de 2023, l'article précise également que la cartographie favorise les zones permettant une utilisation multiple et que les projets d'installations ainsi que leurs ouvrages connexes sont réputés compatibles avec les utilisations préexistantes de ces zones.
Enfin, l'article précise que les zones d'accélération des énergies renouvelables et les informations disponibles relatives au potentiel d'implantation des énergies renouvelables transmises par l'État pour leur définition, d'une part, ainsi que la cartographie d'énergies renouvelables en mer annexée aux documents stratégiques de façade, d'autre part, tiennent lieu de la cartographie des zones identifiées pour l'installation d'énergies renouvelables. La cartographie ne sera donc pas un document complémentaire, mais sera constituée par les cartographies existantes.
III. Une définition de la cartographie qui s'appuie sur un apport du Sénat, les zones d'accélération des énergies renouvelables
La commission, à l'origine dans la loi « APER » de 2023 de la création des zones d'accélération des énergies renouvelables, partage la volonté du Gouvernement de fonder la cartographie des zones propices au déploiement d'installations de production d'énergies renouvelables sur ces zones d'accélération pour les énergies renouvelables terrestres.
La commission regrette toutefois la méthode employée par le Gouvernement : la mesure introduite par amendement en séance publique à l'Assemblée nationale aurait pu être intégrée au texte initial du projet de loi, ce qui aurait permis au Parlement de disposer d'une étude d'impact du dispositif ainsi que de l'avis du Conseil d'État sur cet article.
La commission a adopté un amendement rédactionnel COM-56, afin d'assurer une harmonisation de la terminologie employée : le texte initial faisait référence aux « données » relatives au potentiel de développement des énergies renouvelables, le terme utilisé au code de l'énergie est toutefois « informations ».
La commission a adopté l'article 24 bis ainsi modifié.
Article
25
Précision des modalités d'exemption de demande de
dérogation
« espèces
protégées » pour les projets d'énergies
renouvelables
Cet article vise à définir les mesures préventives et de suivi que doivent prendre les porteurs de projet pour être dispensés de solliciter une dérogation « espèces protégées ».
La commission a adopté un amendement pour rétablir cet article supprimé par l'Assemblée nationale avec une rédaction améliorée qui ne limite plus son champ aux seuls projets de production d'énergie renouvelable.
La commission a rétabli l'article 25.
I. Le droit national et européen en vigueur fixe un cadre contraignant visant à assurer une protection forte des espèces faisant l'objet de mesures de conservation et de leurs habitats
A. Le droit européen et national impose une interdiction de principe à l'atteinte aux espèces protégées et à leurs habitats
La directive « habitats » de 199240(*) et la directive « oiseaux » de 200941(*) structurent le cadre général de protection des espèces animales et végétales au niveau européen. En particulier, l'article 12 de la directive « habitats » et l'article 5 de la directive « oiseaux » interdisent toute perturbation, destruction ou mise à mort intentionnelle de spécimens des espèces protégées qu'elles énumèrent.
L'article L. 411-1 du code de l'environnement transpose en droit interne ces interdictions, dans des modalités précisées aux articles R. 411-1 à R. 411-5 du même code. À la différence du droit européen, les dispositifs du code de l'environnement ne subordonnent pas l'interdiction au caractère « intentionnel » des atteintes portées aux espèces et visent un degré de protection plus élevé.
L'absence de référence au caractère « intentionnel » est justifiée par l'antériorité de l'interdiction nationale - introduite par l'article 3 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature - par rapport au droit européen.
Ainsi, près de 7 300 espèces animales et végétales sont protégées sur au moins une partie du territoire français soit 4 % des espèces répertoriées en France.
B. Un régime de dérogation à l'interdiction de principe, fortement encadré par le droit européen
L'article 16 de la directive « habitats » et l'article 9 de la directive « oiseaux » permettent d'accorder, sous conditions, des dérogations à ce régime de protection stricte des espèces protégées.
Ces articles sont transposés à l'article L. 411-2 du code de l'environnement qui précise le cadre de ces dérogations. Trois conditions indépendantes et cumulatives doivent être respectées :
- absence de solution alternative satisfaisante ;
- absence de préjudice pour le maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ;
- et justification, parmi cinq motifs, dont la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM).
La jurisprudence du Conseil d'État42(*), a précisé le contrôle effectué par le juge sur l'appréciation de ces trois conditions.
Cette dérogation est, sauf cas prévus aux articles R. 411-743(*) et R. 411-844(*), accordée par le préfet de département, après avis45(*), selon le cas, du Conseil national de protection de la nature46(*) (CNPN) ou du conseil scientifique régional du patrimoine naturel (CSRPN).
L'instruction d'une demande de dérogation « espèces protégées » (DEP) se fait soit dans le cadre de l'instruction d'une demande d'autorisation environnementale au sens des articles L. 181-1 à L. 181-32 du code de l'environnement47(*), soit dans le cadre d'une demande autonome au sens de l'article R. 411-6 du code de l'environnement48(*), si le projet ne requiert pas d'autorisation environnementale.
Les projets de production d'énergies renouvelables représentent 20 % des DEP, répartis à moitié pour l'éolien et à moitié pour le photovoltaïque. En 2023, 754 DEP ont été accordées, 511 en 2024.
C. Les lois « APER », « Nouveau nucléaire » et « Industrie verte » de 2023 créent un régime de présomption de RIIPM afin d'accélérer le déploiement des énergies renouvelables et les projets d'intérêt national majeur en faveur de la transition écologique ou de la souveraineté nationale
Dans le cadre du plan « REPowerEU », l'article 3 du règlement (UE) 2022/2577 du Conseil du 22 décembre 2022 établissant un cadre en vue d'accélérer le déploiement des énergies renouvelables instaure une présomption d'intérêt public supérieur pour « la planification, la construction et l'exploitation d'installations de production d'énergie renouvelable, le raccordement de ces installations au réseau, le réseau connexe proprement dit, ainsi que les actifs de stockage », ce qui facilite l'obtention de dérogation aux directives « habitats » et « oiseaux ».
À la suite de ce règlement, l'article 19 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dite loi « APER » de 2023, a inséré un article L. 411-2-1 dans le code de l'environnement instaurant une présomption de RIIPM pour les projets « d'installations de production d'énergies renouvelables ou de stockage d'énergie dans le système électrique satisfaisant aux conditions prévues à l'article L. 211-2-1 du code de l'énergie ». L'article 12 de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes a prévu un régime équivalent pour les projets nucléaires.
Ainsi, pour chaque source d'énergie renouvelable (photovoltaïque, éolien, biogaz, solaire thermique, hydroélectrique et station de pompage), ainsi que pour la réalisation d'un réacteur nucléaire ou d'installation d'entreposage de combustibles nucléaires, un projet ne peut bénéficier de cette présomption de RIIPM qu'à partir d'un certain seuil de puissance49(*), que si des conditions définies par décret en Conseil d'État50(*) sont respectées et uniquement si les objectifs définis par la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) ne sont pas atteints.
Par ailleurs, l'article 19 de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte a complété l'article L. 411-2-1 du code de l'environnement pour préciser que « le décret qualifiant un projet industriel de projet d'intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale peut lui reconnaître le caractère de projet répondant à une RIIPM », afin de faciliter l'obtention d'une dérogation « espèces protégées ». Depuis la promulgation de la loi, six projets ont été reconnus RIIPM par décret.
L'objectif de ces articles était d'apporter une sécurité juridique aux porteurs des projets ainsi reconnus comme répondant à une RIIPM.
La reconnaissance de ce critère n'est cependant pas suffisante. Comme l'a indiqué le Syndicat des énergies renouvelables lors de son audition, les DEP restent difficiles à obtenir :
- les avis du CNPN sur les DEP dans le cadre des projets éoliens terrestres sont quasi-systématiquement défavorables : de 2016 à mars 2024, 57 avis défavorables ont été rendus, 15 favorables sous conditions et aucune décision favorable. Pour le photovoltaïque, deux-tiers des projets recevraient un avis défavorable51(*) ;
- entre fin 2022 et janvier 2025, 17 décisions de justice ont porté sur la légalité des DEP de projets éoliens. Seules 7 DEP ont été validées. 10 ont été jugées illégales : 5 pour nuisance à l'état de conservation de l'espèce, 3 pour défaut de démonstration d'absence de solution alternative et 2 pour absence de RIIPM. Pour les projets photovoltaïques, c'est le critère de défaut de démonstration d'absence de solution alternative qui est le plus souvent retenu.
Ainsi, les deux autres critères restent analysés de façon exigeante par les juridictions administratives52(*). La reconnaissance de RIIPM fait, elle-même, l'objet d'un contentieux croissant devant le juge administratif53(*), voire le juge constitutionnel54(*).
D. La directive RED III définit les conditions de dispenses de demande de dérogation « espèces protégées » pour les projets d'énergies renouvelables.
Reprenant la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne55(*), l'article 16 ter de la directive RED II de 201856(*), dans sa rédaction résultant de la directive RED III de 202357(*), prévoit que « lorsqu'un projet d'énergies renouvelables comporte les mesures d'atténuation nécessaires, toute mise à mort ou perturbation des espèces protégées n'est pas considérée comme intentionnelle ».
Conformément au cadre européen ainsi fixé, les projets d'énergies renouvelables fondés sur cette approche préventive n'enfreignent pas les interdictions des directives « oiseaux » et « habitats » et seraient donc dispensés de demande de DEP.
Si aucun texte national ne fixe à ce jour de critères pour dispenser un projet d'une demande de DEP, le juge administratif reconnaît que soumettre l'ensemble des projets à une demande de DEP ferait peser une sujétion disproportionnée58(*). Le Conseil d'État a ainsi développé une grille d'analyse permettant de s'assurer qu'un projet pouvait être dispensé d'une demande de DEP59(*). L'article 25 du projet de loi donne au législateur l'opportunité de sanctuariser ce dispositif dans le code de l'environnement.
II. Le dispositif transpose l'article 16 ter de la directive RED III, tout en définissant les critères conduisant à une dispense de demande de dérogation « espèces protégées ».
L'article 25 du projet de loi insère un deuxième alinéa à l'article L. 411-2-1 du code de l'environnement pour transposer l'article 16 ter de la directive RED III.
La notion d'intentionnalité n'est pas consacrée dans le droit national de protection des espèces protégées. La rédaction de l'article 25 ne pouvait donc pas se borner à reprendre celle de l'article 16 ter de la directive en l'état.
Le Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi, a estimé nécessaires deux précisions :
- en cohérence avec sa jurisprudence contentieuse, il estime impératif de spécifier, pour ne pas méconnaître la Charte de l'environnement ou entacher les dispositions législatives d'incompétence négative, que le projet comporte des « mesures d'évitement et de réduction présentant des garanties d'effectivité telles qu'elles permettent de diminuer le risque de destruction ou de perturbation des espèces ... au point qu'il apparaisse comme n'étant pas suffisamment caractérisé ». À la différence des demandes de DEP, dans ce cas les mesures de compensation ne sont pas prises en compte lors de l'évaluation de la pertinence des mesures par l'autorité administrative ;
- il a posé une deuxième condition d'exemption, reprenant la rédaction du considérant 37 de la directive RED III : le projet doit intégrer « un dispositif de suivi permettant d'évaluer l'efficacité de ces mesures et, le cas échéant, de prendre les mesures supplémentaires nécessaires pour garantir l'absence d'incidence négative importante sur la population de ces espèces ».
Par conséquent, l'article 25 impose ces deux conditions cumulatives supplémentaires, établies par le Conseil d'État, pour que la délivrance d'une DEP ne soit plus requise.
III. Un article supprimé par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a adopté l'article 25 modifié par deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements CD107, CD108).
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté 6 amendements identiques de suppression de l'article 25 ( 8, 35, 93, 131, 170 et 239).
IV. La position de la commission
La commission a rétabli l'article 25 par un amendement ( COM-68) du rapporteur. En effet, la transposition de l'article 16 ter de la directive RED III, tout comme l'inscription dans le code de l'environnement des conditions qui permettent d'être dispensé d'une demande de DEP apparaissent nécessaires.
Cet article améliore sensiblement la lisibilité du droit pour les porteurs de projets, tout en conservant un niveau élevé de protection des espèces protégées.
La commission a modifié cet article pour ne pas restreindre son champ aux seuls projets de production d'énergie renouvelable.
En effet, la jurisprudence du Conseil d'État comme celle de la Cour de justice de l'Union européenne60(*) ne portent pas spécifiquement sur les projets d'énergies renouvelables. Plutôt qu'un nouveau régime particulier, il semble préférable, dans un souci de simplification, de cohérence et pour éviter des difficultés d'interprétation, de consacrer dans la loi les règles dégagées par le juge : celui d'un régime unique pour tous les projets sur la base des deux critères identifiés.
La commission a rétabli l'article 25 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article 26
Diverses dispositions relatives aux énergies
renouvelables
Cet article vise à effectuer plusieurs adaptations législatives dans le domaine des énergies renouvelables, relatives à la couverture des parcs de stationnement en ombrières photovoltaïques, au raccordement électrique des énergies renouvelables et au droit de visite sur les installations photovoltaïques implantées sur des terres agricoles.
La commission a rétabli l'article 26, supprimé par l'Assemblée nationale en séance publique, en apportant quatre évolutions visant à :
- aménager le calendrier d'obligation de couverture des parcs de stationnement en panneaux photovoltaïques afin d'encourager les propriétaires à recourir à des panneaux à haute performance environnementale ;
- supprimer les dispositions du texte initial qui restreignaient l'exercice par les élus locaux de leur compétence d'urbanisme ;
- renforcer les incitations au développement d'énergies renouvelables par les collectivités territoriales en étendant l'exemption d'obligation de constitution d'une régie ;
- soutenir le développement des projets d'autoconsommation collective d'énergie photovoltaïque, en uniformisant le critère de proximité géographique.
La commission a rétabli l'article 26 ainsi modifié.
I. Diverses dispositions relatives aux énergies renouvelables doivent aujourd'hui être ajustées pour être pleinement opérationnelles
A. Deux régimes d'obligations relatifs à la couverture des parcs de stationnement en ombrières photovoltaïques s'appliquent concomitamment
1. Les parcs de stationnement constituent un gisement foncier considérable, qui doit être mobilisé afin d'assurer l'atteinte des objectifs de développement de l'énergie photovoltaïque
La directive européenne RED III de 202361(*), adoptée dans le cadre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 », fixe des objectifs ambitieux en matière de production d'énergies renouvelables, afin d'assurer l'atteinte des objectifs européens de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de réduire la dépendance de l'Union européenne à l'égard des combustibles importés : les États membres veillent à ce que la part d'énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation atteigne au moins 42,5 % d'ici 2030 contre 23,0 % en 202262(*).
L'atteinte de ces objectifs par la France nécessite une accélération du développement des énergies renouvelables : en 2023, la part des énergies renouvelables s'élève à 22,2 % en 2023, en hausse de 1,7 point par rapport à 202263(*).
Dans ce contexte, le projet de troisième programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) prévoit une accélération du recours à l'énergie photovoltaïque : sur la période 2025 à 2035, l'objectif est d'installer 5,5 gigawatts d'énergie solaire par an, contre 3 gigawatts par an dans la précédente PPE, afin de passer de 15,9 gigawatts de capacité installée en 2022 à entre 75 et 100 gigawatts en 203564(*).
Dans le cadre de cette PPE, les projets de panneaux photovoltaïques sur les bâtiments et les parkings, permettent de minimiser les conflits d'usage (absence d'impact sur les espaces naturels, agricoles et forestiers) tout en créant des synergies (apports d'ombre et autoconsommation), constituent une priorité.
Les parcs de stationnement non couverts constituent ainsi un gisement majeur pour le déploiement de panneaux solaires : le total des surfaces des parcs de stationnement supérieures à 500 m² atteint environ 378 millions de m2 pour la métropole et 3,7 millions de m2 pour l'outre-mer tandis que le surface des parcs de stationnement de plus de 2 500 m2 atteint entre 90 à 150 millions de m². Équiper la moitié de cette surface en ombrières photovoltaïques représenterait une puissance installée comprise entre 6,75 et 11,25 gigawatts, soit entre 6,75 % et 15 % de la puissance installée nécessaire pour atteindre les objectifs de la PPE65(*).
Le législateur national s'est inscrit dans ce mouvement avec la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience » de 2021, puis la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, dite loi « APER » de 2023, qui ont fixé des obligations relatives à la couverture en ombrières photovoltaïques des parkings.
2. L'article 101 de la loi « Climat et résilience » de 2021 a instauré deux régimes complémentaires d'obligations relatifs aux parcs de stationnement
L'article 101 de la loi « Climat et résilience » de 2021 impose deux types d'obligations nouvelles sur les parcs de stationnement relatives à :
- l'installation de dispositifs favorisant la perméabilité des sols et l'infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation, codifiée à l'article L. 174-1 du code de la construction et de l'habitation ;
- l'installation de dispositifs d'ombrages (arbres ou panneaux photovoltaïques), codifiée à l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme.
a) Le régime de l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation
L'article 101 de la loi « Climat et résilience » de 2021 a introduit, à l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation, l'obligation pour les bâtiments non résidentiels66(*) dont l'emprise au sol est supérieure à 500 m2 d'intégrer :
- soit un procédé de production d'énergies renouvelables :
- soit un système de végétalisation basé sur un mode cultural ne recourant à l'eau potable qu'en complément des eaux de récupération, garantissant un haut degré d'efficacité thermique et d'isolation et favorisant la préservation et la reconquête de la biodiversité.
Ces obligations relatives aux bâtiments sont réalisées en toiture ou sur les ombrières des parcs de stationnement sur une surface égale au moins à :
- 30 % de la toiture et des ombrières au 1er juillet 2023 ;
- 40 % de la même surface au 1er juillet 2026 ;
- 50 % de la même surface au 1er juillet 2027.
Les parcs de stationnement associés à ces bâtiments doivent par ailleurs intégrer « des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation et préservant les fonctions écologiques des sols ».
L'ensemble de ces obligations s'appliquent :
- aux nouvelles constructions ;
- aux extensions et rénovations lourdes de bâtiments ou de parcs de stationnement ayant une emprise au sol de plus de 500 m2 ;
- à l'occasion, pour les parcs de stationnement, de la conclusion d'un nouveau contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial, ou de son renouvellement.
b) Le régime de l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme
Le même article 101 de la loi « Climat et résilience » de 2021 prévoit à l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme qu'à compter du 1er juillet 2023, les parcs de stationnement de plus de 500 m2 visés à l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation et les parcs de stationnement ouverts au public de plus de 500 m2 devront intégrer, sur au moins la moitié de leur surface :
- des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation ;
- des dispositifs végétalisés ou des ombrières photovoltaïques concourant à l'ombrage desdits parcs.
Le V de l'article 101 de la loi dite « Climat et résilience » de 2021 prévoit que l'ensemble de ces obligations s'appliquent aux parcs de stationnement faisant l'objet :
- de demandes d'autorisation de construction ou d'aménagement d'urbanisme déposées à compter du 1er juillet 2023 ;
- d'un nouveau contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial portant sur la gestion d'un parc de stationnement ou de son renouvellement.
3. L'article 40 de la loi « APER » de 2023 a introduit des obligations s'appliquant aux aires de stationnement existantes
En complément des obligations de la loi « Climat et résilience » de 2021, relatives pour l'essentiel aux nouveaux parcs de stationnement, l'article 40 de la loi « APER » de 2023 prévoit des obligations s'imposant aux aires de stationnement existantes : les aires de stationnement de plus de 1 500 m2 doivent être équipées sur au moins la moitié de leur superficie d'ombrières photovoltaïques.
Lorsque le parc de stationnement extérieur est géré en concession ou en délégation de service public, l'obligation s'applique :
- au 1er juillet 2026 si la conclusion ou le renouvellement de la concession ou de la délégation intervient avant cette date ;
- au 1er juillet 2028, si la conclusion ou le renouvellement intervient après cette date.
Lorsque le parc de stationnement extérieur n'est pas géré en concession ou en délégation de service public, l'obligation s'applique :
- au 1er juillet 2026, pour les parcs dont la superficie est égale ou supérieure à 10 000 m2 ;
- au 1er juillet 2028 pour ceux dont la superficie est inférieure à 10 000 m2.
L'article 23 de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte a introduit une possibilité de report de l'obligation de 2026 à 2028 pour les parcs de stationnement de plus de 10 000 m2, afin de favoriser l'installation de panneaux photovoltaïques de « seconde génération », pour lesquels des capacités de production sont actuellement en développement en France et en Europe.
Lorsque le gestionnaire justifie d'un contrat d'engagement avec acompte au plus tard le 31 décembre 2024 et d'un bon de commande conclu avant le 31 décembre 2025 portant sur des panneaux photovoltaïques atteignant un niveau de performances techniques et environnementales ainsi qu'en termes de résilience d'approvisionnement précisé par décret, l'obligation prévue à l'article 40 de la loi « APER » de 2023 s'applique au 1er juillet 2028 au lieu du 1er juillet 2026.
En pratique, les délais d'application ont rendu impossible sa mise en oeuvre : le décret précisant les caractéristiques des panneaux solaires ouvrant droit au report de l'échéance a été publié le 4 décembre 202467(*), soit moins d'un mois avant le délai limite prévu avant la conclusion d'un contrat d'engagement avec acompte.
B. Des règles de partage des coûts de raccordement des installations d'énergies renouvelables à clarifier
Afin d'inciter les collectivités territoriales à soutenir le déploiement des énergies renouvelables, l'article 29 de la loi « APER » de 2023 a supprimé la prise en charge par la collectivité en charge de l'urbanisme de la part de contribution correspondant à l'extension du réseau électrique située en dehors du terrain d'assiette de l'opération.
La contribution a été reportée sur le demandeur du raccordement, en se fondant sur le principe général de l'article L. 342-21 du code de l'énergie, selon lequel le demandeur s'acquitte de l'ensemble de la contribution due au gestionnaire du réseau.
L'article 26 de la loi « APER » de 2023 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin notamment de clarifier les modalités de prise en charge des coûts de raccordement au réseau, par les redevables de la contribution au titre du raccordement ou par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE).
Les clarifications ont été effectuées par une ordonnance du 23 août 202368(*). Toutefois, l'habilitation à légiférer par ordonnance ne permet pas d'effectuer les coordinations nécessaires dans le code de l'urbanisme, un amendement de la commission des affaires économiques du Sénat avait limité cette habilitation au code de l'énergie69(*). Or, les contradictions entre le code de l'urbanisme et le code de l'énergie pourraient être source de contentieux, comme le relève la Commission de régulation de l'énergie (CRE)70(*).
C. L'ouverture des espaces agricoles aux implantations photovoltaïques
À l'initiative du Sénat71(*), l'article 54 de la loi dite « APER » de 2023 a fixé un cadre légal pour les implantations photovoltaïques sur les espaces agricoles afin d'en assurer un développement raisonné. L'objectif de cet encadrement législatif est de mieux concilier productions électriques et agricoles, afin de préserver le foncier agricole.
L'article distingue deux régimes d'implantations photovoltaïques en terres agricoles :
- l'agrivoltaïsme, défini à l'article L. 314-36 du code de l'énergie, qui désigne les installations de panneaux photovoltaïques dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole ;
- les installations compatibles avec les projets agricoles, définies à l'article L. 111-29 du code de l'urbanisme, qui peuvent être installées sur des terrains qui pourraient faire l'objet d'une activité agricole, pastorale ou forestière, mais qui sont réputés incultes ou ne sont pas exploités depuis un certain nombre d'années. Les installations photovoltaïques sur ces terrains doivent rester compatibles avec l'exercice ultérieur d'activités agricoles, pastorales ou forestières.
Dans les deux régimes, les ouvrages font l'objet d'une autorisation d'urbanisme d'une durée maximale de quarante ans, qui peut être prorogée de dix ans lorsque l'installation présente encore un rendement significatif72(*), à l'issue de laquelle le propriétaire du terrain est tenu d'enlever l'ouvrage et de remettre en état le terrain.
L'article L. 461-1 du code de l'urbanisme prévoit des contrôles par le préfet et l'autorité compétente en matière d'urbanisme, qui disposent d'un droit de visite et de communication de tous documents se rapportant à la réalisation de ces opérations, afin d'assurer le respect de ces obligations, et notamment de la réversibilité de l'exploitation.
La Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) considère que ce droit de visite et de communication est « un contrôle utile pour vérifier tout au long de l'exploitation de l'installation agrivoltaïque que les dispositions garantissant le maintien d'une activité et d'un foncier agricoles soient respectées »73(*).
Ce droit de visite de communication ne s'exerce toutefois que jusqu'à six ans après l'achèvement des travaux. Dans la période comprise entre la fin de ce droit de visite et de communication et la fin de l'autorisation d'exploitation, qui peut donc s'élever à trente-quatre ans voire quarante-quatre ans en cas de prorogation de l'autorisation, les contrôles ne sont donc plus possibles.
II. Un article de coordination et d'adaptation des dispositions relatives à la couverture des parcs de stationnement en panneaux solaires, au raccordement des installations d'énergies renouvelables et à l'agrivoltaïsme
A. La coordination des différents régimes d'obligations de couverture en panneaux photovoltaïques des parkings
Le I de l'article 26 modifie le régime de l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation
Le 1° du I fixe tout d'abord un seuil minimum de 500 m2, en deçà duquel les aires de stationnement sont exclues du champ d'application de l'article L. 171-4 du code de la construction de l'habitation. Ce seuil vise à « rationaliser et simplifier »74(*) les obligations d'intégration des dispositifs de gestion des eaux pluviales en alignant le champ d'application de l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation avec celui de l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme.
Le même 1° prévoit que l'obligation de couverture en revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou en dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales s'applique sur la moitié de la superficie du parc de stationnement et non plus sur la totalité du parc de stationnement. Cette disposition vise à aligner l'obligation de l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation avec celle, moindre, de l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme et à permettre une plus grande opérationnalité du dispositif, l'intégration de ces dispositifs sur l'ensemble de la superficie posant des difficultés opérationnelles. En tout état de cause, l'infiltration sur la moitié de la superficie permet souvent de gérer la totalité du volume des eaux pluviales tombées sur le parc de stationnement.
Enfin, le 1° supprime l'obligation de préservation des fonctions écologiques par les dispositifs favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales. Cette suppression est justifiée par l'absence de définition juridique de la notion de préservation des fonctions écologiques des sols ainsi que par la complexité du maintien de cette obligation peu vérifiable et contrôlable par l'administration dans des surfaces par nature artificialisées.
Le 2° du I exempte la conclusion d'un nouveau contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial, ou son renouvellement, du champ d'application de l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation. Il n'apparaît pas justifié d'assimiler ces cas à de nouveaux parkings ou à des travaux d'ampleur, un nouveau contrat de concession, de prestation de service ou de bail commercial ne s'accompagnant pas nécessairement de travaux d'ampleur. Le bon respect de ces obligations apparaît également difficile à assurer, il n'existe en effet pas d'obligations déclaratives relatives aux baux privés.
Les 2° et 3° du I remplacent les références aux « aires de stationnement » par une référence aux « parcs de stationnement ». Ces deux notions recouvrent pourtant le même périmètre, l'utilisation de ces deux terminologies dans les différents régimes d'obligation est source de confusion.
Le 4° du I supprime la possibilité de répondre à l'obligation de couverture en procédé de production d'énergies renouvelables ou de système de végétalisation des bâtiments prévue à l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation par la couverture de parcs de stationnement, afin de clarifier l'articulation entre les obligations de couvertures relatives aux bâtiments et celles relatives aux parkings.
Le II de l'article 26 modifie le régime de l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme.
Il prévoit que l'application des règles des plans locaux d'urbanisme ne peut avoir pour effet d'interdire ou de limiter l'installation des dispositifs prévus par l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme. Le Conseil d'État relève que cette limitation n'empêche pas la collectivité compétente de prescrire des règles qui, sans interdire ou limiter l'installation des dispositifs de la loi, permettant d'en assurer une intégration harmonieuse75(*).
Il vise également à assurer la coordination des sanctions prononcées au titre des trois régimes distincts, en prévoyant une impossibilité de cumul des sanctions lorsqu'elles sont prononcées à l'occasion des mêmes faits. Si les autorités ou les juridictions prononcent des sanctions différentes, seule la sanction la plus sévère peut être mise à exécution. Cet ajout assure l'application du principe non bis et idem : sur le fondement du principe constitutionnel de nécessité et de proportionnalité des délits et des peines76(*), le Conseil constitutionnel a, en effet, considéré qu'en cas de double poursuite pour les mêmes faits, le montant global des sanctions prononcées à l'occasion ne peut pas dépasser le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues77(*).
Le III modifie l'article 101 de la loi « Climat et résilience » de 2021, afin d'exempter la conclusion d'un nouveau contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial, ou son renouvellement, du champ d'application de l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme.
Le IV est relatif au régime de l'article 40 de la loi « APER » de 2023.
Le 1° et le 2° visent à faire peser les obligations de l'article 40 de la loi « APER » sur le propriétaire du parc de stationnement plutôt que sur le gestionnaire, afin de renforcer la portée du dispositif. Tous les parcs de stationnement ne sont en effet pas gérés par un gestionnaire, ce dernier n'est identifiable que pour les parcs gérés en concession ou délégation de service public.
Le 3° prévoit que lorsque le parc de stationnement est géré en concession ou en délégation de service public ou en application d'une autorisation d'occupation du domaine public, les obligations de l'article 40 de la loi « APER » de 2023 s'appliquent au concessionnaire, au délégataire ou au titulaire de l'autorisation -- c'est-à-dire au gestionnaire, qui est ici identifiable -- au lieu du propriétaire.
Le 4° vise à préciser l'entrée en vigueur de l'article 40 de la loi « APER » lorsque le parc de stationnement extérieur est géré en concession ou en délégation de service public. Dans le cas de la conclusion ou du renouvellement de la concession ou de la délégation avant le 1er juillet 2026, l'obligation entre en vigueur à cette date. Dans le cas d'une conclusion ou d'un renouvellement après le 1er juillet 2028, l'obligation entre en vigueur à cette date. La situation d'une conclusion ou d'un renouvellement entre le 1er juillet 2026 et le 1er juillet 2028 n'est pas envisagée. Le 4° répare cette lacune, en prévoyant que l'ensemble des contrats dont le renouvellement intervient après le 1er juillet 2026 entrent en vigueur le 1er juillet 2028.
Le 5° prévoit que l'application des règles des plans locaux d'urbanisme ne peut avoir pour effet d'interdire ou de limiter l'installation des dispositifs d'ombrières prévus par l'article 40 de la loi « APER » de 2023.
Le V modifie l'article 43 de la loi « APER » de 2023 afin d'appliquer le transfert de responsabilité du gestionnaire au propriétaire au régime de l'article L. 171-5 du code de la construction et de l'habitation, relatif à la couverture des toitures en panneaux photovoltaïques.
Le VI vise à prévoir l'application des sanctions prévues à l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme en cas de défaut d'exécution des obligations prévues à l'article L. 111-9-1 du même code, afin de rendre le dispositif efficace. La méconnaissance de ces dispositions serait passible d'une amende pouvant aller jusqu'à 300 000 euros, d'une mise en demeure de régularisation et de l'application d'une astreinte d'un maximum de 500 euros par jour de retard.
B. La mise en cohérence du code de l'urbanisme avec le nouveau régime de financement du raccordement des projets d'énergie renouvelable
Le VII modifie le code de l'urbanisme, afin de tirer les conséquences de l'évolution du régime de financement du raccordement des projets d'énergie renouvelable, inscrite au code de l'énergie par la loi « APER » de 2023.
Le 1° du VII ajoute à l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme le versement de la contribution aux coûts de raccordement au réseau public d'électricité aux obligations auxquelles sont tenues les bénéficiaires d'autorisations de construire.
Le 2° du VII modifie l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme afin de supprimer les références à la contribution de la collectivité chargée de l'urbanisme pour le financement du raccordement d'une installation au réseau public d'électricité.
Le 3° du VII rétablit l'article L. 332-17 du code de l'urbanisme pour y intégrer la nouvelle contribution financière qui incombe au bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme.
C. L'extension du droit de visite et de communication relatif aux installations photovoltaïques implantées sur les terrains agricoles
Le IX de l'article 26 modifie l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme, afin de permettre au préfet et à l'autorité compétente en matière d'urbanisme d'exercer son droit de visite et de contrôle jusqu'à six ans après la fin de leur exploitation ou de la date d'échéance de leur autorisation.
III. Un article supprimé à l'Assemblée nationale
La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a adopté six amendements rédactionnels de la commission des affaires économiques (amendements CD160, CD161, CD162, CD163, CD164, CD165).
En séance publique, l'Assemblée nationale n'a pas adopté l'article 26.
IV. Un article nécessaire tant pour les collectivités territoriales que pour les exploitants d'énergies renouvelables
La commission a jugé nécessaire de rétablir l'article 26 sur la proposition du rapporteur ( COM-27). Les ajustements législatifs prévus apparaissent ainsi souhaitables, en premier lieu pour les collectivités territoriales : la distorsion entre les dispositions prévues par le code de l'urbanisme relatives au financement du raccordement et celles prévues au code de l'énergie sont source de contentieux pour ces acteurs de terrain78(*). Ces ajustements contribuent également à accélérer le développement des énergies renouvelables, en clarifiant l'articulation entre les différents régimes d'obligations relatifs à la couverture des parkings en panneaux photovoltaïques.
La commission regrette toutefois le véhicule législatif choisi par le Gouvernement pour ces ajustements, qui ne relèvent pas du droit de l'Union européenne.
L'amendement de rétablissement adopté par la commission apporte plusieurs utiles améliorations à l'article 26.
La première amélioration consiste à soutenir la filière photovoltaïque nationale. Le report de l'obligation de couverture en panneaux photovoltaïques, prévu à l'article 23 de la loi « Industrie verte » de 2023, est conditionné à la présentation d'un contrat d'engagement avec acompte sur un panneau de « seconde génération » au plus tard le 31 décembre 2024. L'amendement proroge le délai de présentation d'un contrat d'engagement d'un an au 31 décembre 2025, ainsi que le délai de présentation d'un bon de commande de 6 mois au 30 juin 2026, afin de tenir compte de la publication tardive du décret d'application et d'encourager les propriétaires des parcs de stationnement à commander des panneaux photovoltaïques de « seconde génération », qui seront notamment produits par deux nouvelles usines implantées en France79(*), dont la production débutera en 2026.
L'amendement renforce également les incitations au développement d'énergies renouvelables par les collectivités territoriales. Une collectivité territoriale ou son groupement exploitant une installation d'électricité photovoltaïque dans le cadre d'une opération d'autoconsommation est dispensé de l'obligation de constitution d'une régie. L'amendement étend cette exemption à l'ensemble des opérations de production d'énergie renouvelable. Cette évolution sera de nature à inciter les collectivités territoriales à porter des projets d'énergie renouvelable, en facilitant la réutilisation des recettes de l'installation.
Dans la perspective également de renforcer la prise en compte par le projet de loi des problématiques qui préoccupent les élus locaux, l'amendement ne retient pas les dispositions du texte initial qui restreignaient l'exercice de la compétence urbanisme par les élus locaux en prévoyant que les dispositions locales d'urbanisme ne peuvent pas interdire ou limiter l'installation des panneaux photovoltaïques sur les parcs de stationnement.
Enfin, l'amendement soutient le développement des projets d'autoconsommation collective d'énergie photovoltaïque, en uniformisant le critère de proximité géographique. En l'état actuel du droit, la distance entre les deux participants les plus éloignés dans un projet d'autoconsommation ne peut pas excéder 20 km en zone rurale et 10 km en zone urbaine. La limite de 20 km est étendue à l'ensemble des projets afin d'encourager le développement de projets d'énergies renouvelables en autoconsommation collective.
La commission a adopté un sous-amendement COM-87 de la commission des affaires économiques à l'amendement de rétablissement COM-27, qui vise à consolider l'application rétroactive de la contribution aux coûts de raccordement au réseau public de distribution d'électricité, pour les opérations pour lesquelles le permis de construire, le permis d'aménager ou la décision de non-opposition ont été délivrés à compter du 10 septembre 2023.
La commission a rétabli l'article 26 dans la rédaction issue de ses travaux.
Article
27
Renforcement des obligations
en matière d'efficacité et
de rénovation énergétiques
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion la commission des affaires économiques a adopté deux amendements COM-42 et COM-43 de son rapporteur pour avis, M. Daniel Fargeot, et deux amendements COM-31 et COM-119 de M. Patrick Chaize.
La commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.
CHAPITRE II
Dispositions en matière de droit des transports
Article 28
Allongement de la durée des contrats de
régulation économique aéroportuaires à la suite de
l'attribution d'un contrat de concession
Cet article vise à allonger la durée des contrats de régulation économique aéroportuaires (CRE) à la suite de l'attribution d'un contrat de concession afin d'accroître l'attractivité des appels d'offres de renouvellement d'une concession aéroportuaire. Cette disposition concernerait à moyen terme exclusivement l'aéroport de Nantes Atlantique.
La commission a adopté cinq amendements afin que :
- les CRE puissent également être portés à dix ans si les spécificités du projet industriel de l'exploitant d'aéroport le justifient ;
- l'ART ne rende un avis que sur l'avant-projet de contrat de régulation économique (CRE) de l'attributaire retenu et non sur ceux de l'ensemble des candidats à une concession aéroportuaire, mais qu'elle soit en revanche saisie pour avis simple sur le cahier des charges des concessions aéroportuaires ;
- le cahier des charges des concessions aéroportuaires soit rendu public ;
- le principe de modération de l'évolution des tarifs ne fasse pas durablement obstacle à une rémunération suffisante des capitaux investis par le gestionnaire de l'aéroport.
La commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.
I. Les modalités actuelles d'évolution du tarif des redevances aéroportuaires sont inadaptées au cas de renouvellement d'un contrat de concession aéroportuaire
A. Les redevances aéroportuaires rémunèrent les services rendus par les gestionnaires d'aéroport aux compagnies aériennes
Les exploitants d'aéroport rendent divers services aux usagers des aéroports, à savoir les compagnies aériennes, qui leur versent en contrepartie des redevances. Celles-ci rémunèrent spécifiquement chaque service rendu et correspondent donc à l'usage d'infrastructures particulières.
Un exemple de redevances aéroportuaires : Aéroports de Paris (ADP)
L'usage des infrastructures du groupe ADP donne lieu au versement de 11 redevances différentes, correspondant chacune à l'usage d'une infrastructure spécifique parmi lesquelles :
- la redevance d'atterrissage, correspondant à l'usage des infrastructures et équipements aéroportuaires nécessaires à l'atterrissage, au décollage, à la circulation au sol. Les tarifs sont fonction de la masse maximale certifiée au décollage de l'aéronef (MMD) ;
- la redevance de stationnement correspondant à l'usage par les aéronefs des infrastructures et équipements de stationnement. Les tarifs de la redevance sont fonction de la durée du stationnement, des caractéristiques de l'aéronef (masse maximale certifiée au décollage - MMD) et des caractéristiques de l'aire de stationnement ;
- la redevance par passager pour les aéroports Paris - Charles de Gaulle et Paris - Orly, correspondant à l'usage des installations aménagées pour la réception des passagers et du public. L'assiette de cette redevance est le nombre de passagers embarqués ;
- la redevance pour mise à disposition des installations d'enregistrement et d'embarquement et traitement des bagages locaux sur les aéroports de Paris - Orly et de Paris - Charles de Gaulle ;
- la redevance pour mise à disposition des installations de traitement des bagages en correspondance.
La fixation du montant des redevances aéroportuaires n'est pas laissée à la libre appréciation de l'aéroport dans la mesure où sa situation de monopole sur les services rendus pourrait mener à ce qu'il fixe des tarifs excessifs, compte tenu de son pouvoir de marché.
L'article R. 6325-1 du code des transports précise que les services donnant lieu à la perception de redevances sont les services rendus aux exploitants d'aéronefs et à leurs prestataires de service à l'occasion de l'usage de terrains, d'infrastructures, d'installations, de locaux et d'équipements aéroportuaires fournis par l'exploitant d'aérodrome, dans la mesure où cet usage est directement nécessaire, sur l'aérodrome, à l'exploitation des aéronefs ou à celle d'un service de transport aérien. Ce périmètre est couramment appelé « périmètre régulé ».
La détermination des redevances est encadrée, pour les aéroports dont le trafic annuel dépasse cinq millions de mouvements de passagers, par la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 sur les redevances aéroportuaires.
Cette directive fixe quatre principes de fixation du tarif des redevances aéroportuaires :
- leur caractère non discriminatoire ;
- la consultation régulière des usagers d'aéroport, notamment lors de la procédure de définition des tarifs des redevances ;
- la transparence sur les éléments servant de base à la détermination du système ou du niveau de toutes les redevances ;
- la supervision des mesures prises pour se conformer aux règles fixées par la directive par une autorité indépendante.
En application de l'article L. 6327-1 du code des transports, l'Autorité de régulation des transports (ART) est l'autorité indépendante qui vérifie le respect de ces principes, qui ont été transposés à l'article L. 6327-2 du même code.
B. Le montant des redevances peut être fixé au moyen de deux procédures différentes
1) La procédure la plus couramment utilisée : la révision annuelle du montant des redevances
Actuellement, les redevances perçues par l'ensemble des exploitants d'aéroport français sont fixées annuellement.
Pour les aéroports dont le trafic annuel a dépassé cinq millions de passagers lors de l'une des cinq années civiles précédentes, il revient, en application de l'article L. 6327-2 du code des transports à l'ART d'homologuer les tarifs. En sus du respect des principes découlant de la directive 2009/12/CE précitée, cette homologation est également conditionnée au respect de trois principes qui encadrent le niveau des redevances et leur évolution :
- la juste rémunération des capitaux investis par l'exploitant. En application de l'article L. 6325-1 du même code, celle-ci est appréciée au regard du coût moyen pondéré du capital ;
- l'impossibilité que le produit global de ces redevances excède le coût des services rendus sur l'aérodrome ;
- le caractère modéré de l'évolution des tarifs d'une année sur l'autre.
Cette procédure annuelle de révision du montant des redevances est perçue comme lourde et peu adaptée par les acteurs du secteur. Pour les gestionnaires d'aéroport, cette procédure est source d'une visibilité insuffisante sur la rentabilité des capitaux engagés et rend difficile la modélisation du financement des investissements de long terme80(*).
Elle est également source d'un contentieux récurrent entre les gestionnaires d'aéroport à l'ART, qui est fréquemment menée à refuser d'homologuer des évolutions de tarif. Elle s'est même substituée au gestionnaire de l'aéroport de Lyon Saint Exupéry dans une décision du 11 juillet 2024 pour fixer les tarifs des redevances applicables à partir du 1er septembre suivant81(*).
C'est la raison pour laquelle, un cadre de régulation pluriannuel de l'évolution du tarif des redevances apparaît préférable pour l'ensemble des acteurs.
2) Les contrats de régulation économique (CRE) : un cadre de fixation des tarifs des redevances plus performant, mais insuffisamment utilisé
L'homologation annuelle de l'évolution des redevances est juridiquement une dérogation au cadre général, qui prévoit la conclusion de contrats de régulation économique (CRE) pluriannuels, soumis à avis conforme de l'ART. Toutefois, dans les faits, seul le groupe ADP a déjà signé de tels CRE, qui ont été applicables entre 2006 et 2020.
En application de l'article L. 6325-2 du code des transports, les CRE, qui sont des contrats pluriannuels d'une durée maximale de cinq ans conclus avec l'État, déterminent les conditions d'évolution des tarifs des redevances aéroportuaires. Ils tiennent compte, notamment, des prévisions de coûts, de recettes, d'investissements ainsi que d'objectifs de qualité des services publics rendus par l'exploitant d'aérodrome. Ces contrats s'incorporent aux contrats de concession d'aérodrome conclus par l'État.
Pour déterminer les conditions de l'évolution des tarifs, le respect des principes de juste rémunération du capital investi et de l'impossibilité que le produit global de ces redevances excède le coût des services rendus sur l'aérodrome est apprécié de manière prévisionnelle sur la période couverte par ces contrats.
Au cours de l'exécution de ces contrats, dès lors que les tarifs des redevances aéroportuaires évoluent conformément aux conditions qui y sont prévues, ces principes sont réputés respectés et le niveau du coût moyen pondéré du capital, y compris en l'absence de stipulation expresse, ne peut, pendant la période couverte par le contrat, être remis en cause.
L'ART a souligné quatre avantages théoriques des CRE sur la procédure d'homologation annuelle :
- le plafond tarifaire posé par le contrat permet à la fois (i) de donner aux usagers de la prévisibilité sur l'évolution des niveaux de redevances pour financer les investissements et (ii) d'inciter l'exploitant à l'efficacité (sur le volet des coûts), cette plus grande efficacité permettant ensuite de fonder les trajectoires tarifaires du prochain CRE sur des charges mieux maîtrisées, toutes choses égales par ailleurs ;
- il peut être d'une durée maximale de cinq ans, ce qui paraît un bon compromis entre visibilité et flexibilité ;
- il peut inclure (i) des obligations de qualité de service contraignantes par des mécanismes de pénalités (permettant, par là même, de limiter les risques que les recherches d'efficacité sur les coûts liées à l'existence d'un plafond tarifaire conduisent l'exploitant à réduire la qualité de service offerte aux usagers), (ii) des partages de risque adéquats (facteurs d'ajustements, notamment, sur le trafic) et (iii) des mécanismes incitatifs (bonus-malus) à la qualité de service et à la performance des dépenses ;
- il permet de définir une stratégie d'investissements pertinente en favorisant le dialogue entre le concédant, l'exploitant et les usagers sur les investissements à venir à moyen terme82(*).
Comme le souligne l'Autorité, en pratique, les aéroports n'ont pas recours aux CRE. Cela s'expliquerait par la lourdeur du processus de conclusion du CRE, les positions divergentes des acteurs (aéroports, compagnies aériennes), qui rendent difficile sa conclusion, et la volonté de certains aéroports de conditionner la conclusion d'un CRE à l'évolution du système de caisse (de la caisse simple à la caisse double) entre périmètre régulé et non régulé.
Dans ce contexte, le Gouvernement a cherché à rendre les CRE plus attractifs et à adapter le cadre de régulation existant aux contrats de concession nouvellement signés.
C. La loi du 22 avril 2024 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne a cherché à rendre les CRE plus attractifs et à adapter la régulation aéroportuaire au cas de renouvellement d'une concession
L'article 24 de la loi du 22 avril 2024 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole assouplit l'application du principe de modération tarifaire aux CRE. Désormais, ce critère est apprécié sur l'ensemble de la période couverte par le CRE.
Ce même article prévoit que le critère de modération tarifaire n'est pas applicable, en cas de renouvellement d'un contrat de concession, aux premiers tarifs des redevances homologués par l'ART après l'entrée en vigueur du contrat.
En outre, cet article réforme le rôle de l'ART dans la procédure de conclusion des CRE. Auparavant, il était prévu, en application de l'article L. 6327-3 du code des transports, que, en vue de l'élaboration d'un projet de CRE, l'autorité compétente de l'État puisse consulter l'ART, qui émet un avis motivé sur le coût moyen pondéré du capital à prendre en compte dans le projet de contrat. L'article 24 de la loi citée supra modifie le champ de cet avis motivé de l'ART. Dans ce dernier, l'Autorité se prononce notamment sur l'équilibre économique et financier de l'avant-projet de contrat, le coût moyen pondéré du capital retenu dans l'avant-projet de contrat, les conditions d'évolution des tarifs prévues par l'avant-projet de contrat, en vérifiant, de manière prévisionnelle sur la période couverte par le contrat, que l'évolution moyenne proposée est modérée, que l'exploitant reçoit une juste rémunération des capitaux investis sur le périmètre des activités régulées, appréciée au regard du coût moyen pondéré du capital calculé sur ce périmètre, et que le produit global des redevances n'excède pas le coût des services rendus. L'ART vérifie également la juste rémunération des capitaux investis au regard des hypothèses d'investissement, de la qualité de service et de l'évolution des charges retenues dans l'avant-projet de contrat.
Enfin, cet article ouvre la possibilité à l'État, dans le cadre d'une procédure de passation d'un contrat de concession portant sur un aéroport de consulter l'Autorité de régulation des transports pour qu'elle émette un avis motivé, avant la signature du contrat de concession, sur un avant-projet de CRE.
En application de l'article L. 1261-2 du code des transports, l'ensemble de ces avis sont rendus publics, sous réserve des secrets protégés par la loi.
II. Le dispositif envisagé par le Gouvernement vise à donner une visibilité accrue aux candidats à un renouvellement de concession aéroportuaire sur leurs recettes futures
A. Allonger la durée maximale d'un CRE conclu à la suite de l'attribution d'un contrat de concession aéroportuaire permettrait de rendre plus attractif les appels d'offres aéroportuaires
Le projet de loi tend à allonger la durée maximale d'un CRE pour le premier CRE conclu à la suite de l'attribution d'un contrat de concession pour la construction, l'entretien et l'exploitation d'un aéroport, en la portant à quinze ans, au lieu de cinq actuellement.
L'objectif de ce dispositif est de rapprocher la durée du CRE de celle de l'amortissement de certains investissements que doit mener le concessionnaire. La stabilité du cadre d'évolution des tarifs pourrait ainsi permettre au concessionnaire de bénéficier d'une visibilité accrue sur ses recettes futures. Une telle disposition permettrait de rendre plus attractifs les appels d'offres de concession aéroportuaires, les candidats éventuels pouvant présenter des dossiers plus robustes financièrement à leurs éventuels prêteurs. Selon le Gouvernement, « cette disposition permet ainsi de favoriser le financement d'investissements lourds et de stimuler la concurrence lors de la procédure de passation du contrat de concession ».
Pour l'ART, « la durée de 15 ans correspond à un horizon sur lequel il est possible de construire un plan d'affaire pour un soumissionnaire mais aussi de définir les objectifs de service publics avec un niveau raisonnable de certitude ». Le niveau des tarifs et leur évolution est ainsi déterminé par la réponse du marché à l'appel d'offres d'ouverture de la concession. Un CRE de 15 ans permet ainsi « de sécuriser davantage le financement d'investissements très significatifs sur la plateforme » tout en évitant « l'écueil inverse consistant à laisser la loi tarifaire initiale s'appliquer sur une période au-delà de laquelle les besoins de la concession peuvent être correctement déterminés ».
Cette disposition sera applicable en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. Elle a vocation à s'appliquer aux CRE pour lesquels un contrat de concession fait l'objet d'une consultation qui a été engagée ou dont l'avis de concession est publié après la publication de la présente loi.
Dans la pratique, elle ne touchera en réalité à moyen terme que le renouvellement de la concession des aéroports de Nantes Atlantique et Saint-Nazaire-Montoir, dont l'appel d'offres a été relancé le 15 décembre 2023, à la suite d'un premier échec en septembre 2023 consécutif, selon le Gouvernement, à une absence de concurrence.
B. La dérogation envisagée au principe de publicité des avis de l'ART a pour objectif de renforcer la sécurité juridique des appels d'offres
Lorsque l'ART rend un avis motivé avant la signature d'un contrat de concession sur un avant-projet de CRE en application du dernier alinéa de l'article L. 6327-3 du code des transports, celle-ci est tenue de le publier, conformément à l'article L. 1261-2 du même code.
Une telle obligation de publication des avis sur des avant-projets de CRE proposés par des soumissionnaires qui n'ont in fine pas été retenus est considérée comme « inutile » par le Gouvernement.
En outre, elle serait susceptible de porter atteinte à la sécurité juridique de la procédure de passation au regard des dispositions de l'article L. 3122-3 du code de la commande publique en application duquel l'autorité concédante ne peut communiquer les informations confidentielles qu'elle détient dans le cadre d'un contrat de concession, telles que celles dont la divulgation violerait le secret des affaires, ou celles dont la communication pourrait nuire à une concurrence loyale entre les opérateurs économiques.
Selon le Gouvernement, la lecture croisée des dispositions du code des transports relatives à la publicité des avis de l'ART et celles du code de la commande publique conduirait de facto l'ART à devoir publier des avis expurgés des éléments couverts par le principe de confidentialité et par conséquent dépourvus de toute information utile y compris sur l'identité du soumissionnaire, ce qui viderait de sa substance le principe de la publication. De surcroît, la publication d'avis expurgés fournirait, en soi, l'information que les avant-projets de CRE figurant dans les offres de tout ou partie des soumissionnaires ont été soumis à l'avis de l'ART.
Par conséquent, le projet de loi prévoit que l'avis de l'ART sur un avant-projet de CRE d'un candidat n'est pas rendu public, sauf celui qu'elle a rendu sur l'avant-projet de contrat pluriannuel remis par le candidat une fois celui-ci désigné comme concessionnaire de l'aéroport et le contrat de concession signé.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale : une limitation de l'extension de la durée des CRE et une modification des missions de l'ART
A. Au stade de l'examen en commission : un meilleur équilibre entre demande de visibilité à long terme pour les concessionnaires et adaptabilité face aux évolutions du transport aérien
La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire a adopté l'amendement CD167 de la rapporteure tendant à limiter l'allongement de la durée maximale du premier CRE conclu à la suite de l'attribution d'une concession aéroportuaire : cette durée a été fixée à 10 ans, au lieu de 15 ans dans le texte initial. L'objectif de cette modification est d'assurer un meilleur équilibre entre la planification à long terme et l'adaptabilité face aux évolutions du secteur aérien.
La commission a également adopté l'amendement CD54 de M. Gérard Leseul (SOC) sous-amendé de manière rédactionnelle ( CD175) par la rapporteure. Cet amendement précise que l'avis rendu par l'ART sur les avant-projets de CRE dans le cadre d'une procédure de contrat de concession aéroportuaire ne porte que sur l'avant-projet de l'attributaire pressenti et non sur ceux de tous les candidats. Cet amendement a pour objectif d'éviter une confusion des rôles entre le concédant et le régulateur. En effet, si l'ART rendait un avis sur l'ensemble des avant-projets de CRE, son appréciation pourrait influer sur la notation des offres, qui est de la responsabilité du concédant.
La commission a également décidé d'élargir les missions de l'ART en prévoyant qu'elle soit consultée sur les projets de textes réglementaires relatifs à la régulation des aéroports entrant dans son champ de compétences (amendement CD56 de M. Gérard Leseul (SOC) et sous-amendement rédactionnel CD176 de la rapporteure).
La commission a également adopté deux amendements rédactionnels CD61 et CD63 de la rapporteure.
B. Au stade de l'examen en séance publique : des précisions sur les exceptions au principe de modération tarifaire des redevances aéroportuaires
L'article a également été modifié au cours de son examen en séance publique. L'amendement 114 de la rapporteure apporte deux précisions.
Tout d'abord, il prévoit au sein de l'article L. 6327-3 du code des transports que, lorsque l'ART rend un avis sur un avant-projet de CRE dans le cadre d'une procédure de passation d'un contrat de concession aéroportuaire, la condition relative à la modération de l'évolution moyenne des tarifs est vérifiée sans tenir compte de la première évolution des tarifs suivant l'entrée en vigueur du contrat de concession, par rapport aux tarifs en vigueur.
Il indique également au sein du même article que lorsque l'ART rend un avis conforme sur un projet de CRE, et qu'elle vérifie donc également le respect du principe de modération tarifaire, celui-ci est apprécié en cas de CRE sur la totalité de sa durée sans tenir compte de la première évolution des tarifs, suivant l'entrée en vigueur du contrat de concession, par rapport aux tarifs en vigueur.
Ces deux dispositions tendent à lever des difficultés liées à l'interférence de deux dispositions du code des transports.
D'une part, en effet, le IV de l'article L. 6327-2 du code des transports dispose que lorsqu'un aéroport est exploité dans le cadre d'un contrat de concession, le principe de modération tarifaire n'est pas applicable aux premiers tarifs des redevances homologués par l'Autorité de régulation des transports après l'entrée en vigueur du contrat. Cette disposition tend à rendre possible une augmentation marquée des tarifs en cas de nouveau contrat de concession, qui implique des investissements d'ampleur.
D'autre part, le 3° du I de l'article L. 6327-3 du même code prévoit que lorsqu'un contrat de régulation économique est signé, le respect du principe de modération tarifaire s'apprécie sur la durée totale du contrat et non année par année. Une telle disposition permet, en cas de CRE signé alors que le niveau de rémunération du concessionnaire n'est pas satisfaisant, d'augmenter rapidement sa rémunération la première année du contrat, plutôt que de lisser cette augmentation sur les cinq années du CRE.
Ces deux dispositions ont donc chacune pour objectif de favoriser, si les circonstances le rendent nécessaire, une augmentation du tarif des redevances aéroportuaires.
Toutefois, dans le cas d'un CRE signé dans le cadre d'une nouvelle concession aéroportuaire, il est possible, en l'état actuel du droit, de comprendre que l'article L. 6327-3 du code des transports réintègre la nécessité de respecter le principe de modération tarifaire par rapport aux derniers tarifs applicables de l'ancienne concession non pas la première année du CRE, mais sur toute sa durée.
L'amendement 114 de la rapporteure du texte à l'Assemblée nationale lève cette ambiguïté et indique sans équivoque que l'augmentation des tarifs des redevances aéroportuaires décidées par le nouveau concessionnaire d'un aéroport n'a pas à être modérée par rapport aux derniers tarifs fixés sous l'ancienne concession, fût-ce sur la totalité de la durée d'un CRE.
L'Assemblée nationale a également adopté l'amendement 227 du Gouvernement qui revient sur les modifications apportées par l'amendement CD54 de M. Gérard Leseul (SOC) sous-amendé par la rapporteure en commission. Il rouvre la possibilité à l'État de solliciter l'avis de l'ART sur les avant-projets de CRE présentés par l'ensemble des candidats à l'attribution de la concession et non par le seul attributaire pressenti.
L'amendement 66 de la rapporteure a supprimé une précision redondante.
IV. La position de la commission : des dispositions bienvenues pour rendre plus attractives certaines concessions aéroportuaires, sous réserve d'une meilleure définition des missions de l'ART
A. Une disposition qui résulte d'un manque d'anticipation nuisible pour la lisibilité des débats parlementaires et pour la stabilité du droit
La commission déplore la méthode utilisée par le Gouvernement, source d'illisibilité des débats parlementaires et d'instabilité du droit.
Premièrement, ce texte est le deuxième projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne qui contient des dispositions relatives à la régulation aéroportuaire, qui n'ont pas de lien avec leur objet premier, adapter notre droit national aux récentes évolutions législatives communautaires. Une telle situation est préjudiciable pour la qualité de l'examen du texte et la clarté du débat parlementaire.
Par ailleurs, cet article modifie en partie des dispositions qui avaient été introduites dans la loi par l'article 24 de la loi du 22 avril 2024 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole. Cette nécessité de préciser, moins d'un an après leur promulgation, des mesures législatives via un véhicule législatif inadapté souligne la précipitation du Gouvernement à légiférer sur ce sujet, qui mène à une instabilité du droit nuisible à sa lisibilité.
Cette instabilité de la norme résulte également de la succession de modifications du droit par le Gouvernement sur ce même sujet, alors qu'une réforme plus générale du cadre de régulation des redevances aéroportuaires pourrait être plus appropriée afin de répondre aux difficultés posées par le cadre juridique actuel. L'Autorité de régulation des transports a d'ailleurs publié en septembre 2023 un rapport proposant des Préconisations en vue de l'évolution du cadre de régulation des aéroports, qui pourrait servir de base de réflexion à une telle évolution.
Enfin, sous couvert de proposer des dispositions générales, le Gouvernement entend en réalité modifier le droit afin de l'adapter à la situation de l'aéroport de Nantes Atlantique.
Plus de cinq ans après l'abandon définitif du projet d'aéroport à Notre-Dame-des-Landes, le nouveau concessionnaire de l'aéroport de Nantes Atlantique n'a toujours pas été désigné. Un premier appel d'offres, lancé le 31 octobre 2019 a été déclaré sans suite le 29 septembre 2023. Une nouvelle procédure est en cours, mais ne devrait pas aboutir avant 2026, au plus tôt. Cet article a donc pour objectif de rendre plus attractive la concession de Nantes Atlantique.
En effet, comme l'a indiqué Didier Mandelli, rapporteur de la mission d'information de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, la non-conclusion du précédent appel d'offres s'explique par des divergences de vues entre l'État et le seul candidat qui était en lice : « les services de l'État estiment que le cahier des charges faisait porter une part substantielle des risques sur le concédant et que le dernier candidat en lice a rendu une offre insuffisante. Celui-ci considère en revanche que la complexité du dossier, d'une part, notamment compte tenu des lourdes procédures administratives à mettre en oeuvre (déclaration d'utilité publique en particulier) et les aléas et risques inhérents à ce dossier, d'autre part, amenaient à une allocation des risques défavorable au concessionnaire ».
Allonger la durée maximale du CRE permet donc de réduire le risque pris par le concessionnaire, et pourrait donc permettre d'attirer de nouveaux candidats.
Si cet objectif est salutaire, le rapporteur s'interroge sur la méthode du Gouvernement, qui semble faire preuve d'un certain manque d'anticipation et de vision d'ensemble. À défaut d'une réforme générale du cadre de régulation des redevances aéroportuaires, il aurait été possible d'examiner cette disposition en même temps que l'article 24 de la loi du 22 avril 2024.
Les errements du renouvellement de la concession de l'aéroport de Nantes Atlantique
Après l'abandon unilatéral du projet d'aéroport à Notre-Dame-des-Landes par l'État, en 2019, le Premier ministre s'était engagé à « désigner le nouvel exploitant avant la fin de l'année 2021 et [à] commencer les travaux de réaménagement complet dès le début de l'année 2022 ». L'avis de concession a été publié le 31 octobre 2019.
En avril 2020, trois candidats ont été admis à présenter une offre et le 1er juillet 2020, le dossier de consultation des entreprises (DCE) a été transmis aux candidats. Malgré la crise sanitaire, la mission de réaménagement de l'aéroport Nantes Atlantique, structure ad hoc créée pour piloter la procédure au sein de direction générale de l'aviation civile (DGAC), a donc fait en sorte que le calendrier soit tenu.
Toutefois, très rapidement, des difficultés sont intervenues dans le déroulement de la procédure : le 20 juillet, un premier candidat se retire de l'appel d'offres. En mai 2022, un second candidat décide également de se retirer.
Seul un candidat - le concessionnaire sortant - remet une offre en juin 2022. Il faut attendre le 29 septembre 2023 pour que le Gouvernement annonce dans un communiqué de presse que l'appel d'offres est déclaré sans suite « pour un motif d'intérêt général tiré de l'insuffisance de concurrence ».
À la suite de cette annulation de l'appel d'offres, la procédure d'attribution de la concession est repartie à son commencement. L'avis de concession a été publié le 14 décembre 2023.
Le nouveau contrat devrait donc être signé en 2026. Par conséquent, des travaux d'ampleur ne pourraient commencer à être menés qu'en 2027 à l'aéroport de Nantes Atlantique, soit près de dix ans après l'abandon du projet de Notre-Dame-des-Landes.
Source : Sénat, commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, rapport d'information relatif à la modernisation de l'aéroport de Nantes Atlantique
B. Des mesures opportunes pour renforcer l'attractivité de l'appel d'offres de l'aéroport de Nantes Atlantique, qui doivent cependant être renforcées
Sur le fond, la commission juge opportunes les mesures contenues dans ce texte, car il est essentiel d'éviter que le nouvel appel d'offres soit déclaré sans suite ou que l'État soit contraint de choisir une offre inadaptée.
Toutefois, la durée maximale d'un CRE mentionnée dans le texte initial, de 15 ans, semble trop longue compte tenu des évolutions rapides rencontrées par le secteur aérien aujourd'hui. Une durée intermédiaire de 10 ans, comme le prévoit le texte transmis par l'Assemblée nationale est plus adaptée, et assure une conciliation adéquate entre l'impératif de donner une visibilité supplémentaire au futur concessionnaire et les risques engendrés par la rigidité d'un CRE de 15 ans.
Le rapporteur considère également que les modifications des règles de publicité de l'avis de l'ART sur l'avant-projet de CRE sont justifiées par les risques que cette publication pourrait poser, qui mèneraient in fine l'État à ne pas avoir recours à l'expertise de l'Autorité.
Il est également opportun, comme le prévoit le texte adopté en commission à l'Assemblée nationale, mais pas le texte adopté en séance publique et transmis au Sénat, que l'avis de l'ART ne porte que sur l'avant-projet de CRE du candidat pressenti : le concédant ne doit pas substituer l'appréciation de l'Autorité à la sienne.
En outre, l'ART n'a actuellement pas les moyens de rendre des avis motivés précis sur les avant-projets de CRE de l'ensemble des candidats. Dans un contexte budgétaire contraint, qui ne rend pas envisageable à court terme une augmentation de la dotation budgétaire de l'ART, il n'apparaît donc pas justifié de lui confier l'étude de tous les projets de CRE, y compris ceux des candidats qui ne seront pas retenus par l'autorité concédante.
C'est la raison pour laquelle la commission a adopté l'amendement COM-6 du rapporteur tendant à prévoir que l'avis de l'ART ne porte que sur le candidat retenu. Cette formulation a été préférée à la formule de candidat pressenti, dans la mesure où, comme l'a indiqué la direction générale de l'aviation civile au rapporteur, « la notion d'attributaire pressenti n'existe pas dans le code de la commande publique et ne correspond qu'à une pratique prévue par les seuls documents de mise en concurrence dans le cadre de la libre organisation des procédures d'appel d'offres ».
Pour la commission, il est cependant opportun de solliciter l'ART en amont des avant-projets de CRE présentés par les candidats. La loi tarifaire fixée dans ces avant-projets répond aux demandes de l'autorité concédante fixées dans le cahier des charges de l'appel d'offres et à la façon dont ce dernier a été rédigé. Une consultation de l'ART au plus tôt dans la procédure d'attribution afin qu'elle apporte, en tant que régulateur, une analyse sur la façon dont le cahier des charges a été conçu, permettrait de mieux prendre en compte son analyse et de favoriser la mise en place d'une mise en concurrence plus performante. L'amendement COM-6 du rapporteur tend donc également à prévoir la consultation de l'ART sur le cahier des charges de la concession83(*).
C. La nécessaire publicité du cahier des charges des appels d'offres de concession aéroportuaire
La commission a adopté l'amendement COM-15 de Didier Mandelli qui prévoit la publication du cahier des charges des appels d'offres de concession aéroportuaire au cours de la procédure d'attribution.
Pour la commission, ces aménagements suscitent en effet un fort débat public local et national. Didier Mandelli, dans le rapport d'information de la commission relatif à la modernisation de l'aéroport de Nantes Atlantique avait en effet souligné que nombre d'acteurs ont critiqué un manque de dialogue et de concertation autour de la première procédure d'appel d'offres de renouvellement de la concession de l'aéroport de Nantes Atlantique, s'agissant plus spécifiquement de l'élaboration du cahier des charges. Alors qu'il est la pierre angulaire de la procédure d'appel d'offres, il n'avait jamais été rendu public. Le rapport d'information, adopté à l'unanimité par la commission, proposait donc de garantir la publicité du prochain cahier des charges afin de créer des liens de confiance entre le Gouvernement et les acteurs de l'agglomération nantaise, à commencer par les riverains et élus locaux. Il importe en effet que les principales parties prenantes puissent prendre connaissance des choix fixés par l'autorité concédante, notamment en matière environnementale et de nuisances sonores.
Cette publicité du cahier des charges, dans le respect d'éventuelles exceptions réglementaires qui devront être justifiées et du secret des affaires, n'entraînerait pas la publicité des offres des candidats, qui resteraient confidentielles.
D. Une extension de la possibilité de conclure des CRE d'une durée de cinq à dix ans lorsque le projet industriel le justifie
La commission a également étendu ( COM-46) la possibilité de conclure des CRE d'une durée maximale de dix ans lorsque les spécificités du projet industriel d'un exploitant d'aérodrome le justifient au regard de la durée de réalisation des investissements et de leur montant. Cette disposition répond au même objectif que l'extension de la durée maximale d'un CRE à dix ans en cas de remise en concession d'une plate-forme : donner plus de visibilité à l'exploitant de l'aéroport afin qu'il puisse lancer des investissements de grande envergure.
Pour la commission, il est indispensable qu'un tel allongement de la durée du CRE n'aboutisse pas à créer une rente financière en faveur de l'aéroport au détriment de ses usagers. C'est pourquoi l'éventuel allongement de la durée d'un CRE au-delà de cinq ans serait strictement encadré par l'ART. Il lui reviendrait d'autoriser, avant la procédure de négociation du CRE, son extension au-delà de cinq ans et jusqu'à dix ans. Les usagers de l'aéroport seraient également consultés. Ensuite, comme pour tout CRE, sa mise en oeuvre serait soumise à un avis conforme de l'ART.
Une clause de revoyure serait prévue : au bout de quatre ans, les usagers et l'ART seraient de nouveau consultés. En cas de modification substantielle par rapport aux éléments prévisionnels du contrat ou du projet industriel, l'État et l'exploitant d'aérodrome procéderaient à la révision ou l'arrêt anticipé du contrat. L'ART rendrait un avis conforme sur cette révision.
La commission a sous-amendé ( COM-120) cette proposition afin de préciser que la poursuite de l'exécution du CRE serait subordonnée à un avis conforme de l'ART. Un tel garde-fou a pour but d'éviter tout risque de rémunération excessive de l'exploitant de l'aéroport.
E. Un aménagement circonstancié du principe de modération tarifaire
La commission, suivant son rapporteur, a adopté un amendement ( COM-2) de Vincent Capo-Canellas afin d'assurer la conciliation de deux principes de la régulation des redevances aéroportuaires :
- la juste rémunération des capitaux investis ;
- la modération tarifaire, qui interdit toute augmentation trop brutale des redevances aéroportuaires.
Cette modification assouplirait la mise en oeuvre du principe de modération tarifaire : celui-ci pourrait ne pas être appliqué par le régulateur lorsqu'il a fait obstacle, chaque année sur une durée de cinq ans, à ce que l'exploitant d'aérodrome reçoive une juste rémunération des capitaux investis. Cette disposition permettrait de favoriser le déploiement d'investissements nécessaires au bon fonctionnement des plateformes aéroportuaires.
F. Une extension bienvenue des missions de l'ART
Pour la commission, la saisine pour avis simple de l'ART sur les textes réglementaires relatifs à la régulation des aéroports entrant dans son champ de compétences, que prévoit le texte transmis par l'Assemblée nationale, est pertinente. Il est justifié que le régulateur puisse se prononcer sur ces textes afin d'en garantir la qualité et la cohérence.
Elle a également adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
La commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.
Article 29
Mise
en oeuvre des dispositions des règlements européens AFIR et RTE-T
relatives aux aéroports
Cet article vise à préciser les conditions de mise en oeuvre des obligations de fourniture d'électricité et d'air conditionné aux aéronefs stationnés dans les aéroports des réseaux RTE-T central et global.
La commission a modifié cet article par deux amendements pour prévoir qu'une sanction soit systématiquement prononcée par l'administration en cas de manquement et pour mieux proportionner le montant de la sanction au manquement.
La commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.
I. Les règlements « AFIR » et « RTE-T » définissent un cadre de décarbonation des opérations au sol de l'aviation civile
A. Les mesures incitatives adoptées en 2014 pour décarboner les opérations au sol de l'aviation ont eu un résultat limité
En 2019, 2 à 3 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre étaient imputables au secteur aérien. L'Organisation de l'aviation civile internationale estime qu'en l'absence d'action en faveur de la décarbonation du transport aérien, ces émissions pourraient être trois fois supérieures à celles de 2010.84(*)
La mise en place d'infrastructures de fourniture d'électricité et d'air conditionné aux aéronefs à l'arrêt a été identifiée comme levier notable de décarbonation du secteur aérien. Ces installations permettent d'éviter aux compagnies aériennes l'utilisation du groupe auxiliaire de puissance (GAP), souvent appelé « auxiliary power unit » (APU). Ce moteur thermique produit l'énergie nécessaire pour alimenter en électricité et en climatisation les systèmes de bord lorsque l'aéronef est au sol. Il est cependant très consommateur en kérosène et source de nuisances sonores pour les riverains.
Face à ce constat, l'Union européenne a fixé un cadre favorisant la décarbonation des opérations au sol de l'aviation civile : la directive 2014/94/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs imposait aux États membres de l'Union européenne d'adopter un cadre d'action national pour le développement du marché relatif aux carburants alternatifs dans le secteur des transports et le déploiement des infrastructures correspondantes, lequel devait intégrer « une réflexion sur le besoin d'installer, dans les aéroports, une alimentation électrique à destination des avions en stationnement ».
Toutefois, ces mesures incitatives n'ont pas été suivies d'effets et il a été observé que les efforts réalisés en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre différaient fortement d'un État à un autre85(*).
Les acteurs du secteur aérien et le Gouvernement ont publié en mars 2023 une feuille de route de décarbonation de l'aérien, en application de l'article 301 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, loi dite « Climat et résilience ». La décarbonation des servitudes fixes y est identifiée comme un levier de la politique de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
B. Les règlements dits « AFIR » et « RTE-T » imposent aux États membres l'installation d'infrastructures de fourniture d'électricité et d'air conditionné dans les aérodromes
Afin de réduire de 55 % les émissions de gaz à effet de serre de l'Union européenne d'ici 2030 par rapport à 1990, comme le prévoit le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » et d'atteindre la neutralité carbone de l'Union européenne à horizon 2050, le « Pacte vert pour l'Europe » prévoit la réduction des émissions de gaz à effet de serre liées au secteur du transport de 90 % d'ici 2050. À cette fin, le règlement (UE) 2023/1804 du 13 septembre 2023 sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs et abrogeant la directive 2014/94/UE, dit « AFIR » et le règlement (UE) 2024/1679 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport, modifiant les règlements (UE) 2021/1153 et (UE) n° 913/2010 et abrogeant le règlement (UE) n° 1315/2013, dit « RTE-T » imposent notamment le déploiement d'infrastructures de fourniture d'électricité et d'air conditionné que les aéronefs au sol peuvent utiliser à la place de leur GAP dans les aérodromes du réseau transeuropéen de transport dit « RTE-T ».
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Échéances |
Obligation |
Exemption |
Référence |
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31 décembre 2024 |
Fourniture d'électricité aux aéronefs stationnés au contact |
Article 12 du règlement dit « AFIR » |
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31 décembre 2029 |
Fourniture d'électricité aux aéronefs stationnés au large |
Aérodromes avec moins de 10 000 vols commerciaux par an (moyenne sur trois ans) |
Article 12 du règlement dit « AFIR » |
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1er janvier 2030 |
Fourniture d'électricité directement depuis le réseau électrique ou produite sur place, sans utiliser de carburant fossile |
Article 12 du règlement dit « AFIR » |
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31 décembre 2030 |
Fourniture d'air conditionné aux aéronefs stationnés au contact dans les aéroports du RTE-T central |
Aéroports accueillant moins de quatre millions de passagers par an |
Article 34 du règlement dit « RTE-T » |
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31 décembre 2040 |
Fourniture d'air conditionné aux aéronefs stationnés au contact dans les aéroports du RTE-T global |
Aéroports accueillant moins de quatre millions de passagers par an |
Article 34 du règlement dit « RTE-T » |
Toutefois, le législateur européen ne prévoit aucune sanction en cas de non-respect de ces dispositions. Il charge les États membres de déterminer la personne responsable du déploiement de ces infrastructures, la sanction applicable en cas de non-respect et la procédure adéquate pour appliquer cette sanction.
Le RTE-T est un programme de développement des infrastructures de transport au sein de l'Union européenne, destiné à améliorer l'interconnexion entre les différents réseaux de transport (routiers, ferroviaires, maritimes, fluviaux et aériens) des États membres. Deux niveaux de planification sont distingués, le réseau central et le réseau global.
Le « réseau central de transport » est composé des routes principales qui maillent l'Union européenne. Ces points de connexion, qui constituent l'architecture du marché commun en matière de transports, doivent être intégrés au réseau d'ici 2030. En France, font partie du réseau central les aérodromes de Paris Charles de Gaulle, Paris Orly, Nice, Lyon, Marseille, Toulouse, Lille et Bordeaux.
Le réseau global comprend les points de connexion, alimentant le réseau central, à intégrer au RTE-T à horizon 20250. La France compte dix-neuf aérodromes membres du réseau global : Nantes, Point-à-Pitre, Beauvais, Mulhouse, Montpellier, Strasbourg, Fort-de-France, Bastia, Ajaccio, Brest, Saint-Denis-Gillot, Biarritz, Clermont-Ferrand, Cayenne, Caen, Mayotte, Limoges, La Rochelle et Châlons-sur-Marne.
1. Le règlement dit « AFIR » prévoit des obligations de fourniture d'électricité pour les aéronefs stationnés au sol
L'article 12 « Objectifs pour la fourniture d'électricité aux aéronefs en stationnement » du règlement dit « AFIR » impose aux États membres de veiller à ce que la fourniture d'électricité soit assurée aux aéronefs stationnés au sol dans les aérodromes du RTE-T. L'article 2 dudit règlement distingue les postes de stationnement « au contact », situés « dans une zone désignée de l'aire de trafic de l'aéroport, équipé d'une passerelle d'embarquement des passagers », des postes de stationnement « au large », situés « dans une zone désignée de l'aire de trafic de l'aéroport qui n'est pas équipé d'une passerelle d'embarquement des passagers ».
Pour les aérodromes des réseaux global et central, les États membres devaient veiller à ce que les installations de fourniture d'électricité soient déployées au niveau des postes de stationnement « au contact » avant le 31 décembre 2024. En application du paragraphe 3, cette obligation n'est pas applicable aux postes de stationnement destinés au dégivrage ou aux aéronefs de moins de 5,7 tonnes, ainsi qu'aux postes situés au sein des zones militaires.
S'agissant des postes de stationnement « au large », l'obligation de fourniture d'électricité sera applicable aux aérodromes des réseaux global et central à compter du 31 décembre 2029. Les aérodromes devront donc déployer des unités d'alimentation électrique ou électrogène. Toutefois, le paragraphe 2 de l'article 12 prévoit une exemption : les États membres peuvent dispenser du respect de cette obligation les aérodromes du réseau RTE-T comptabilisant moins de 10 000 mouvements de vols commerciaux annuellement, en moyenne au cours des trois dernières années.
Les infrastructures se substituant au GAP pour la fourniture d'électricité sont fixes -- prises 400 Hz -- ou mobiles -- unités d'alimentation en énergie électrique au sol ou Ground Power Unit (GPU)86(*).
À compter du 1er janvier 2030, ces infrastructures devront être alimentées par de l'électricité provenant du réseau électrique ou produite sur place.
2. Le règlement dit « RTE-T » prévoit des obligations de fourniture d'air conditionné aux aéronefs en stationnement « au contact » des terminaux
L'article 34 « Exigences applicables aux infrastructures de transport pour le réseau central et le réseau global » du règlement dit « RTE-T », prévoit le développement des infrastructures fournissant de l'air conditionné aux aéronefs stationnés « au contact » dans les aérodromes accueillant plus de quatre millions de passagers annuellement. Les aéroports du réseau central devront se conformer à cette obligation avant le 31 décembre 2030 et les aéroports du réseau global avant le 31 décembre 2040.
L'air conditionné sera fourni par des unités de préconditionnement d'air fixe -- appelées « Pre-Conditionned Air » (PCA) -- ou mobiles -- appelées « Air-Conditioning Unit » (ACU)87(*).
II. L'article 29 du projet de loi intègre les obligations de fourniture d'électricité et d'air conditionné et crée un cadre de sanction en cas de non-respect de ces obligations
A. Les obligations des règlements « AFIR » et « RTE-T » sont insérées dans le code des transports
Les obligations précitées procédant de règlements européens sont directement applicables dans les États membres88(*), sans nécessité en principe de les intégrer dans la législation nationale. Pourtant, des mesures d'application de l'article 12 du règlement dit « AFIR » et de l'article 34 du règlement dit « RTE-T » étaient, en l'espèce, utiles pour intégrer l'exemption applicable aux aérodromes comptabilisant moins de 10 000 mouvements de vols commerciaux annuels et créer un régime de sanction.
La création d'un régime de sanction relève du domaine de la loi et non du règlement, comme le Conseil d'État l'a rappelé dans son avis consultatif du 17 novembre 2023 « Avis sur un projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole »89(*).
L'article 29 prévoit la création d'un nouveau chapitre au sein du code des transports, intitulé « Obligations relatives aux infrastructures pour carburants alternatifs ». Un nouvel article L. 6329-1 dispose que les gestionnaires d'aéroports des réseaux central et global assurent aux aéronefs stationnés au sol la fourniture en électricité et en air conditionné, selon les modalités et le calendrier définis par les règlements dits « AFIR » et « RTE-T ». Ces deux textes étant silencieux sur la personne responsable du déploiement de ces infrastructures, le projet de loi met ces obligations à la charge des gestionnaires d'aérodromes.
Le Gouvernement a choisi d'utiliser pleinement la possibilité laissée ouverte par le règlement dit « AFIR » d'exempter les aérodromes du réseau RTE-T comptabilisant moins de 10 000 mouvements de vols commerciaux annuellement de fournir de l'électricité sur les postes de stationnement « au large ». Ainsi, ne seront pas soumis à cette disposition les aéroports de Biarritz, Clermont-Ferrand, Cayenne, Caen, Mayotte, Limoges, La Rochelle et Châlons-sur-Marne90(*).
B. Les gestionnaires d'aéroport s'exposent à une amende de 15 000 euros au plus en cas de manquement
Le régime de sanction serait défini par un nouvel article L. 6329-2 : en cas de non-respect des obligations posées par l'article L. 6329-1, le ministère chargé de l'aviation civile pourra prononcer une amende à l'encontre du gestionnaire d'aéroport qui aurait manqué à ses obligations. La formulation choisie pour la rédaction de cet article, qui dispose que « l'autorité administrative compétente peut prononcer une amende », laisse à la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) le choix d'infliger ou non une amende une fois le manquement constaté. Les gestionnaires n'ayant pas réalisé les travaux de mise en conformité avec le règlement dit « AFIR » ne seraient donc pas automatiquement sanctionnés d'une amende, l'administration restant juge de son opportunité.
Le montant de l'amende prononcée serait déterminé par la DGAC, dans la limite d'un plafond de 15 000 euros par aérodrome et par an. Pourtant, l'étude d'impact jointe au projet de loi rappelle qu'en matière d'installations fixes, les industriels et la Commission européenne estiment l'ordre de grandeur à « 100 000 à 300 000 € pour une prise 400 Hz » et à « 100 000 à 250 000 € pour l'unité de pré conditionnement d'air fixe ».
La fixation du montant de l'amende est soumise aux principes de proportionnalité et de motivation. Un décret en Conseil d'État définirait la procédure applicable ; le projet de décret, en cours de finalisation, prévoit une procédure de notification de la non-conformité à l'exploitant et de mise en demeure de réguler sa situation dans un délai d'un an.
Les États membres ont eu recours à des méthodes d'adaptation de leur droit national différentes. L'État fédéral allemand a ainsi confié aux Länder le soin de vérifier le respect des règlements dits « AFIR » et « RTE-T », alors que les Pays-Bas envisagent de mettre en oeuvre un modèle de sanction similaire à celui prévu à l'article 29. Les autorités suédoises ont, quant à elles, indiqué à la DGAC que leurs aéroports membres du réseau RTE-T ont déjà déployé les installations de fourniture d'électricité au niveau des postes de stationnement « au contact », et n'ont donc pas l'intention de créer un régime de sanction au niveau national.91(*).
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale : des précisions rédactionnelles
La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a adopté des amendements rédactionnels CD64 et CD65 de la rapporteure.
IV. La position de la commission -- le régime de sanction créé est opportun, mais insuffisamment dissuasif
La commission estime que le dispositif proposé par le Gouvernement poursuit un objectif opportun d'application des dispositifs de droit de l'Union européenne favorisant la décarbonation du transport aérien, mais n'est pas assez dissuasif.
Le texte transmis par l'Assemblée nationale laisse la possibilité à l'administration compétente, la DGAC, de ne pas infliger une amende au gestionnaire d'aéroport ne respectant pas les obligations fixées. Dans la mesure où la plupart des aéroports soumis auxdites obligations ont déjà déployé les infrastructures de fourniture d'électricité sur les postes de stationnement au contact, en application de l'article 12 du règlement dit « AFIR », cette possibilité ne serait pas équitable et créerait une distorsion concurrentielle entre les différents aéroports. En effet, les gestionnaires qui n'ont pas réalisé les investissements nécessaires au respect de leurs obligations pourraient, dans un premier temps, ne pas être sanctionnés. Suivant son rapporteur, la commission a donc souhaité que l'administration soit tenue de prononcer une amende en cas de violation des obligations de fourniture d'électricité et d'air conditionné par les gestionnaires d'aéroports ( COM-10).
Par ailleurs, la commission souhaite rendre cette sanction plus dissuasive en rehaussant le plafond de l'amende infligée en cas de manquement constaté par la DGAC. Elle remplace donc le montant maximum prévu de 15 000 euros par an et par aéroport par 100 000 euros. Ce seuil prend en compte les prix moyens des prises 400 Hz (entre 100 000 et 300 000 euros) et des unités de préconditionnement d'air fixe (entre 100 et 250 000 euros)92(*). Soucieuse toutefois de garantir une certaine proportionnalité dans le montant des sanctions fixées par l'administration, la commission choisit d'introduire un plafond intermédiaire : les aéroports ne pourront être pénalisés annuellement qu'à hauteur de 15 000 euros par poste de stationnement sur lequel un manquement est constaté ( COM-9).
Enfin, la commission a adopté un amendement de correction légistique ( COM-8).
La commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.
Article
30
Transposition de la directive 2023/2661 relative aux systèmes de
transport routier intelligents
Cet article vise à transposer la révision récente de la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport, dite « directive STI », par la directive (UE) 2023/2661.
Cette révision visait notamment à mettre les États membres en responsabilité de veiller à la disponibilité de certaines données pour permettre le déploiement de services d'informations sur la circulation routière et sa sécurité, selon des périmètres géographiques et un calendrier définis par la directive de 2023.
Dans cet objectif, l'article 30 introduit deux nouveaux articles dans le code des transports, d'une part, pour renforcer les obligations pesant sur les détenteurs et utilisateurs de données routières (article L. 1513-2) et, d'autre part, pour confier un pouvoir de contrôle en la matière à l'Autorité de régulation des transports (ART) (article L. 1513-3).
La commission a adopté deux amendements visant à consulter l'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, d'une part, et de l'Autorité de régulation des transports, d'autre part, sur les projets de textes réglementaires qui seront pris pour préciser les conditions d'application du dispositif. Elle a également adopté un amendement opérant une correction juridique.
La commission a adopté l'article 30 ainsi modifié.
I. Un nécessaire renforcement du droit applicable à la mise à disposition de données relatives aux transports routiers, pour transposer la directive (UE) 2023/2661
A. Directive 2010/40/UE dite « STI » : l'établissement d'un cadre propice au déploiement de systèmes de transport routier intelligents au sein de l'Union européenne
La directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport a instauré un cadre juridique pour favoriser le déploiement et l'utilisation coordonnés de systèmes de transports intelligents au sein de l'Union européenne.
Aux termes de l'article L. 1513-1 du code des transports, les systèmes de transport intelligents (ou STI) sont « des dispositifs utilisant des technologies de l'informatique et des communications électroniques et mis en oeuvre dans le secteur du transport routier et ses interfaces avec d'autres modes de transport pour améliorer la gestion de la circulation, renforcer la sécurité du transport routier, accroître son efficacité en termes d'économie d'énergie et réduire ses effets sur l'environnement et permettre des utilisations plus sûres, mieux coordonnées et plus rationnelles des réseaux de transport. »
Selon l'étude d'impact du projet de loi, il peut par exemple s'agir de services permettant de délivrer des informations aux conducteurs concernant l'état de l'infrastructure (dégradations éventuelles), du réseau (voies fermées à la circulation) ou encore l'offre de transport public et les modalités de stationnement dans certains secteurs.
La directive « STI » prévoit l'élaboration de spécifications par les États membres dans plusieurs domaines prioritaires (article 2) :
- l'utilisation optimale des données relatives à la route, à la circulation et aux déplacements ;
- la continuité des services ITS de gestion de la circulation et du fret ;
- les applications de STI à la sécurité et à la sûreté routières ;
- le lien entre le véhicule et les infrastructures de transport.
L'élaboration de ces spécifications doit répondre à des actions prioritaires, qui correspondent à la mise à disposition des usagers de services ou d'informations énumérés par la directive.
L'article 3 de la directive 2010/40/UE définit six actions prioritaires pour les États membres, au sein des domaines prioritaires précités :
- la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux ;
- la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations en temps réel sur la circulation ;
- les données et procédures pour la fourniture, dans la mesure du possible, d'informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers ;
- la mise à disposition harmonisée d'un service d'appel d'urgence (eCall) interopérable dans toute l'Union ;
- la mise à disposition de services d'informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux ;
- la mise à disposition de services de réservation concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux.
La directive a donné lieu à des règlements délégués de la Commission européenne, qui précisent des spécifications concernant :
- la fourniture d'informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers (règlement UE 2013/886) ;
- les services d'informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux (règlement UE 2013/885) ;
- l'accessibilité, l'échange, les réutilisations et la mise à jour des données routières et des données concernant la circulation pour les autorités et exploitants routiers et les prestataires de services aux fins d'information en temps réel sur la circulation dans toute l'UE (règlement UE 2015/962) ;
- les exigences en matière de réception par type de véhicules pour le déploiement du système eCall embarqué, fondé sur le service 112 (règlement UE 2015/758) ;
- la mise à disposition de services d'informations sur les déplacements multimodaux (règlement UE 2017/1926, révisé par le règlement UE 2024/490 du 29 novembre 2023).
Sont prévues l'accessibilité des données visées par les règlements 2013/885 (aires de stationnement sûres et sécurisées), 2013/886 (données relatives aux évènements et circonstances liées à la sécurité routière), 2015/962 (données routières, notamment sur l'infrastructure, l'état des routes et la circulation) et 2017/1926 (déplacements multimodaux) par l'intermédiaire d'un point d'accès national ainsi que l'évaluation de la conformité des données aux exigences posées par la directive par un organisme national indépendant, désigné par chaque État membre.
Il est demandé aux États membres d'assurer la mise à disposition de ces données selon la norme européenne DATEX II93(*) ou dans un autre format lisible en machine et compatible et interopérable avec celui-ci.
Depuis 2014, sous l'impulsion de la Commission européenne, des services STI collaboratifs (dits « services C-ITS ») basés sur l'échange d'informations en temps réel entre les différents acteurs de la route se développent, à des fins d'amélioration de la sécurité des trajets et de réduction de leur impact environnemental. Des spécifications harmonisées - aussi appelées « cas d'usage » - ont été définies au niveau européen, qui correspondent pour l'instant essentiellement à des alertes (par exemple, pour signaler la présence de piétons sur la voie ou celle d'un conducteur à contresens) ou à des informations sur la réglementation de la circulation, que le gestionnaire routier peut adresser directement aux véhicules concernés par une interface à bord du véhicule.
B. La transposition de la directive STI dans le droit national
La directive STI a été transposée en droit français par l'ordonnance n° 2012-809 du 13 juin 2012 relative aux systèmes de transport intelligents, qui a introduit dans le titre Ier du livre V de la première partie du code des transports un chapitre III intitulé « Les systèmes de transport intelligents ».
Ce chapitre comporte un article L. 1513-1 qui définit les STI et qui prévoit la publication d'un décret pour définir les domaines et actions prioritaires pour lesquels ces systèmes et les services qu'ils fournissent « doivent être conformes à des spécifications de nature à assurer la compatibilité, l'interopérabilité et la continuité de ces services ». Ainsi que le précise l'étude d'impact du projet de loi, ces dispositions ont cependant été prises par les règlements délégués précités, qui sont d'application directe, si bien que le décret prévu ne s'est finalement pas avéré nécessaire.
L'application de ces règlements délégués a néanmoins donné lieu à la publication de textes réglementaires :
· le décret n° 2017-1517 du 30 octobre 2017 relatif à la mise à disposition de services d'information en temps réel sur la circulation, pour l'application du règlement délégué (UE) 2015/962.
. Il prévoit notamment que l'offre de données concernant la circulation est accessible sur le site internet http://www.bison-fute.gouv.fr, point d'accès national pour les données routières statiques, les données dynamiques concernant l'état des routes et les données concernant la circulation, et la désignation d'un organisme national pour l'évaluation de la conformité des données aux exigences issues du règlement délégué (UE) 2015/962.
. L'arrêté du 30 octobre 2017 relatif à la mise à disposition de services d'information en temps réel sur la circulation précise les dispositions de ce décret. Il désigne comme organisme national pour l'évaluation de la conformité des données routières aux exigences du règlement délégué (UE) 2015/962 l'Agence française pour l'information multimodale et la billettique. Chaque année, les assujettis (autorités routières, les exploitants d'infrastructures routières, les fabricants de cartes numériques et les prestataires de services) doivent adresser à l'agence une déclaration de conformité (cf. supra).
· le décret n° 2015-474 du 27 avril 2015 relatif à la mise à disposition de services d'information concernant les aires de stationnement pour les camions et les véhicules commerciaux et aux données et procédures pour la fourniture d'informations sur la circulation liées à la sécurité routière, pour l'application des règlements délégués (UE) 885/2013 et 886/2013.
. Il fixe notamment les sept catégories d'évènements couverts par les services d'informations minimales sur la circulation liées à la sécurité routière (route temporairement glissante, animal, personne, obstacle, débris sur la route, zone d'accident non sécurisée, etc.).
. Il prévoit que le site internet http://www.bison-fute.gouv.fr accueille le point d'accès national aux données, regroupe les points d'accès établis par les exploitants d'infrastructures routières, donne accès aux données statiques énumérées au point 1 de l'article 4 du règlement 2013/885 (par exemple, données d'identification de l'aire de stationnement et informations sur la localisation de l'entrée de l'aire de stationnement) et qu'il sert de référence aux points d'accès établis par les exploitants d'aires de stationnement pour camions ou les prestataires de services opérant sur le territoire, en ce qui concerne les données dynamiques énumérées (disponibilité des aires de stationnement, en particulier si une aire de stationnement est complète ou fermée, ou encore le nombre de places disponibles).
. L'arrêté du 27 avril 2015 relatif aux données et procédures pour la fourniture d'informations sur la circulation liées à la sécurité routière précise les dispositions de ce décret et désigne comme organisme national pour l'évaluation de la conformité des données routières aux exigences du règlement 2013/886 l'Agence française pour l'information multimodale et la billettique. Chaque année, les assujettis (exploitants d'infrastructures routières, les prestataires de services et les radiodiffuseurs spécialisés dans l'information routière, publics ou privés) doivent adresser à l'agence une déclaration de conformité (cf. supra).
Parallèlement, dans un domaine proche de celui concerné par la directive STI, l'article 32 de la loi d'orientation des mobilités de 201994(*) a mis en place un cadre d'accès aux données des véhicules afin de faciliter la détection d'accidents, l'observation de l'infrastructure routière et l'observation du trafic pour certains acteurs (gestionnaires routiers, forces de police et de gendarmerie, services d'incendie et de secours, autorités organisatrices de la mobilité).
C. La révision de la directive 2010/40 en 2023 face à un bilan de mise en oeuvre contrasté
En 2019, une évaluation de la directive STI réalisée par la Commission européenne a permis d'identifier de nombreux obstacles au déploiement et à l'utilisation de services STI, notamment un manque d'interopérabilité et de continuité entre les applications, systèmes et services, un manque de concertation et de coopération entre les acteurs et, enfin, une disponibilité et des échanges de données limités ainsi qu'une qualité insuffisante de ces données.
Pour répondre à ces difficultés, la directive a fait l'objet d'une révision à travers la directive 2023/2661 du 22 novembre 202395(*). Cette dernière renforce les obligations pesant sur les États membres en définissant des catégories de données, dans son annexe III, dont ils doivent garantir l'accessibilité dans un format numérique.
Il s'agit des données relatives aux règles de circulation statiques et dynamiques (conditions d'accès aux tunnels, aux ponts, limitations de vitesse, interdiction de dépassement pour les poids lourds et restriction de poids/longueur/largeur/hauteur, rues à sens unique, réglementations sur la livraison de fret, sens de la circulation sur les voies réversibles, plans de circulation routière, etc.), à l'état du réseau (fermeture de routes ou de voies, travaux routiers, etc.), de données relatives aux services d'informations et de réservation concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux ou encore des données relatives aux évènements et conditions liés à la sécurité routière et des données statiques relatives à la circulation multimodale pour les services d'informations sur les déplacements multimodaux.
Ces obligations sont, pour l'essentiel, uniquement applicables sur le réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et au sein des noeuds urbains de ce réseau.
Le calendrier d'application prévu par la directive est progressif et varie selon les catégories et sous-catégories de données. La première obligation entrera en vigueur le 31 décembre 2025, pour plusieurs sous-catégories de données (notamment relatives aux règles de circulation applicables et à l'état du réseau) et concernera les données nouvelles à compter de cette date (la directive prévoit que les données desdites catégories, crées ou mises à jour à compter du 31 décembre 2025, soient rendues accessibles sans délai après cette date) ; en revanche, un délai de deux ans supplémentaires est accordé pour la mise à disposition des données déjà existantes au 31 décembre 2025.
La directive définit en outre les systèmes de transport intelligents coopératifs (STI-C ou C-ITS) met en outre à jour la liste des domaines prioritaires, notamment pour y ajouter les services STI de mobilité coopérative, connectée et automatisée.
Or, au regard de cette révision de la directive STI, l'étude d'impact du projet de loi souligne que la transposition effectuée en 2012 s'avère insuffisante et ce, à deux titres.
D'une part, les obligations de fourniture de données par certains acteurs n'apparaissent pas entièrement couvertes, alors que la directive met en responsabilité les États d'assurer la disponibilité des données énumérée à l'annexe III de la directive STI révisée.
D'autre part, le cadre législatif est également insuffisant au regard de l'exigence d'évaluation de la conformité de la fourniture des données qui figure dans plusieurs des règlements délégués de la directive.
II. Le dispositif proposé : adapter le droit national à la révision de la directive (UE) 2010/40/UE
L'article 30 vise à transposer la révision récente de la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010 concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport, dite « directive STI », par la directive (UE) 2023/2661.
Dans cette perspective, il apporte plusieurs modifications au code des transports.
A. Un renforcement des obligations pesant sur les détenteurs et utilisateurs de données
Le 1° de l'article 30 crée dans le chapitre III du titre Ier du livre V de la première partie du code des transports un nouvel article L. 1513-2, qui prévoit un principe d'accessibilité et de mise à jour des données permettant la mise à disposition de services d'informations en temps réel sur la circulation routière et sa sécurité, sous forme numérique, aux fins d'assurer la compatibilité, l'interopérabilité, la sécurité et la continuité de ces services.
Ce nouvel article énumère en outre les détenteurs et utilisateurs de données et informations qui sont soumis à cette obligation, notamment les gestionnaires de voirie, les autorités investies des pouvoirs de police de la circulation ou encore les exploitants d'aires de stationnement. S'agissant des gestionnaires de voirie, ainsi que l'a indiqué la DGITM, sont concernés l'État, les sociétés concessionnaires d'autoroutes et les collectivités territoriales qui gèrent des parties de réseau appartenant au RTE-T soit, en principe, les 14 départements et 2 métropoles qui se sont vus transférer des sections du réseau routier national non concédé en application de la loi dite « 3DS »96(*) de 2022 ainsi que la Collectivité européenne d'Alsace et les 2 régions (Grand Est et Auvergne-Rhône-Alpes) qui bénéficieront de la mise à disposition de parties de ce réseau en application de cette loi de manière expérimentale.
À cette liste s'ajoutent 42 agglomérations qui constituent des noeuds urbains du RTE-T97(*).
Enfin, cet article prévoit que la liste des données et informations et des réseaux routiers concernés par ces obligations ainsi que les modalités d'application du présent article seront définies par voie réglementaire.
B. Un nouveau pouvoir de contrôle confié à l'ART
Le même 1° de l'article 30 crée un nouvel article L. 1513-3 dans le code des transports, afin de confier à l'ART un pouvoir de contrôle par les détenteurs et utilisateurs de données et informations des obligations mentionnées à l'article L. 1513-2 du même code.
En pratique, il est prévu que, à la demande de l'ART, ces détenteurs et utilisateurs lui transmettent une description des données ou services d'information qu'ils fournissent ainsi que des informations sur la qualité et les conditions de réutilisation de ces données et une déclaration attestant de leur conformité aux obligations fixées au même article L. 1513-2. Depuis 2015, ces évaluations de la conformité des données devaient être menées à bien par l'Agence française pour l'information multimodale et billetique, placée sous l'autorité de la DGITM. Depuis une réorganisation de la DGITM survenue en 2022, cette agence n'a toutefois plus d'existence, mais cette mission demeurait exercée par le ministère chargé des transports.
L'ART pourra contrôler l'exactitude des déclarations qui lui seront soumises et procéder à la recherche et à la constatation des manquements aux obligations issues des articles L. 1513-2 et L. 1513-3 du code des transports. Pour ce faire, elle pourra recueillir des informations utiles auprès des utilisateurs et détenteurs de données énumérés à l'article L. 1513-2. L'autorité établit un rapport annuel rendant compte des contrôles réalisés.
Ce dispositif revient à étendre les missions de contrôle déjà confiées à l'ART en matière d'information multimodale depuis 2019, par l'article L. 1115-5 du code des transports introduit par la LOM.
Ce pouvoir de contrôle n'est toutefois assorti d'aucun pouvoir de sanction, dans la mesure où cela n'est pas imposé par la directive 2010/40/UE. L'avis du Conseil d'État sur le projet de loi indiquait en outre : « en l'absence de règlements délégués en précisant les contours, les obligations mises à la charge des détenteurs et utilisateurs de données et informations par le nouvel article L. 1513-2 du code des transports ne sont pas assez définies pour que puisse être prévue à leur encontre une sanction sans méconnaître le principe constitutionnel de légalité des délits et des peines ».
Un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'ART, doit définir les conditions d'application de cet article L. 1513-3 du code des transports.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission, l'article 30 a été adopté, assorti de deux amendements rédactionnels ( CD66 et CD67) de la rapporteure.
En séance publique, seul un amendement du Gouvernement ( n° 228) a été adopté, visant à abroger l'article L. 119-1-1 du code de la voirie routière, qui prévoit l'instauration d'une base de données nationales des vitesses maximales autorisées sur le domaine public routier. Il s'agit d'une mesure de cohérence et de coordination, dans la mesure où ces données devront être rendues accessibles et diffusées sur un point d'accès national en application de la directive STI transposé par l'article 30 du projet de loi.
IV. Un dispositif bienvenu, nécessitant des ajustements mineurs
La commission a accueilli favorablement ce dispositif, qui permettra de renforcer le déploiement de services d'informations sur le transport routier, au bénéfice des usagers et de la sécurité routière.
Bien que cette question ait pu être soulevée, la commission a jugé préférable de ne pas assortir ce dispositif de l'attribution d'un pouvoir de sanction à l'ART, pour plusieurs raisons. Premièrement, dans la mesure où aucune disposition dans la directive ne prévoit la mise en place d'un tel pouvoir, une telle évolution aurait conduit à une surtransposition. Ensuite, le caractère très étendu à la fois du périmètre des données routières et des acteurs concernés par les obligations de mise en accessibilité prévues par le dispositif, de même que les adaptations techniques qu'il nécessite pour de nombreux assujettis, appelle à une montée en puissance progressive. Enfin, ainsi que l'a souligné le Conseil d'État, l'instauration d'un pouvoir de sanction se serait vraisemblablement heurtée au principe de légalité des délits et des peines, compte tenu du caractère insuffisamment précis des règlements délégués européens correspondants. Au demeurant, le rapporteur estimerait opportun de mettre en place un tel pouvoir de sanction d'ici quelques années, après avoir mieux précisé les contours des obligations prévues par ce dispositif à la lumière des enseignements tirés de sa mise en oeuvre.
Néanmoins, la commission a adopté deux amendements, à l'initiative du rapporteur.
D'une part, un amendement COM-61 visant à prévoir la consultation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sur les projets de textes réglementaires qui préciseront la liste des données et informations concernées par les obligations issues de la directive STI révisée ainsi que les modalités d'application du dispositif. Cette garantie a semblé opportune dans l'hypothèse où certaines données concernées par le dispositif - en particulier celles issues des systèmes embarqués dans les véhicules et des prestataires de services - pourraient être associées à un conducteur et, dès lors, constituer des données à caractère personnel.
D'autre part, un amendement COM-62 visant à prévoir la consultation de l'ART sur ces mêmes projets de textes réglementaires. En effet, les décrets d'application qui seront pris auront des incidences sur le contenu et la qualité des données qui seront mises à disposition, sur leurs modalités de publication et d'utilisation et, dès lors, sur l'efficacité des contrôles qui seront effectués par l'ART en application de l'article 30. Dès lors, il semble opportun que l'ART puisse rendre un avis sur ces projets, afin qu'elle soit en mesure d'en proposer des modifications à la lumière de son expertise et des difficultés opérationnelles qu'elle pourrait identifier.
Enfin, elle a adopté un amendement COM-70 visant à opérer une correction juridique.
La commission a adopté l'article 30 ainsi modifié.
Article
31
Application du règlement délégué (UE)
2024/490 relatif aux services d'information sur les déplacements
multimodaux
Cet article vise à adapter le code des transports à la révision du règlement (UE) 2017/1926 relatif à la mise à disposition d'informations sur les déplacements multimodaux. À la suite du règlement de 2017, un cadre juridique dédié à la mise à disposition de données multimodales avait été instauré par la loi d'orientation des mobilités (LOM) en 2019. En 2024, ledit règlement a été révisé afin, notamment, de créer des obligations d'ouverture pour de nouvelles catégories de données, dont l'entrée en vigueur est progressive. Il s'agit donc de modifier le droit en vigueur pour tenir compte de ces évolutions et mettre à jour, dans le code des transports, les références au règlement de 2017.
La commission a adopté un amendement du rapporteur visant à prévoir la consultation de l'Autorité de régulation des transports (ART) sur les textes réglementaires prévus à cet article, ainsi que trois amendements visant à opérer des corrections légistiques.
La commission a adopté l'article 31 ainsi modifié.
I. La nécessité d'adapter le droit national à la révision du règlement (UE) 2017/1926 relatif à la mise à disposition de services d'informations sur les déplacements multimodaux
A. Déploiement de services d'information multimodaux : le cadre posé par la directive 2010/40/UE et le règlement délégué (UE) 2017/1926
La directive 2010/40/UE, qui établit un cadre juridique pour le déploiement coordonné de systèmes de transport intelligent, comporte parmi ses actions prioritaires « la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux ».
Le règlement délégué (UE) 2017/1926 de la Commission du 31 mai 2017 complétant la directive 2010/40/UE, dit « règlement MMTIS »98(*), établit les spécifications nécessaires pour garantir la précision et la disponibilité des services d'informations sur les déplacements multimodaux dans l'ensemble de l'Union européenne, au bénéfice des usagers. Il prévoit en outre la création d'un point d'accès national aux données par chaque État membre.
Modes de transport et données concernés par le règlement MMTIS
L'annexe du règlement MMTIS définit les modes de transport et les catégories de données de transport concernés par les obligations d'ouverture de données multimodales.
1. Modes de transport concernés
Sont soumis aux obligations d'ouverture de données multimodales :
- les transports réguliers, tels que le transport aérien, le transport ferroviaire y compris à grande vitesse, ferroviaire conventionnel et ferroviaire léger, tout moyen de transport par câble, les autocars longue distance, le transport maritime (y compris les ferries) et le transport par voies navigables intérieures, métros, tramways, bus et trolleybus ;
- les transports à la demande, tels que le bus navette, le navire roulier navette, les services de trajet à la demande, le taxi, les voitures partagées, le covoiturage, la location de voitures, les trajets partagés, les vélos partagés, les vélos en libre-service, la location de vélos et les trottinettes électriques ;
- les transports personnels tels que la voiture, le motocycle, le vélo, la trottinette et la marche.
2. Types de données concernées
Quatre catégories de données sur les déplacements et la circulation - définies à l'article 2 du règlement et détaillées en annexe - sont concernées par le règlement MMTIS, dans sa version publiée en 2017 :
- les données statiques, qui constituent des données théoriques, comme par exemple la localisation des arrêts et les horaires des transports en commun ou encore la localisation de stations de vélos en libre-service ou de voitures partagées ;
- les données dynamiques, qui constituent des données en temps réel, comme les horaires des prochains passages à un arrêt donné mis à jour ou les informations sur des perturbations ;
- enfin, les données historiques qui sont quant à elles relatives aux caractéristiques de la circulation et qui permettent par exemple de calculer les retards moyens (selon l'heure, le jour ou la saison) à partir de données antérieures (taux de congestion, vitesses moyennes et temps de trajet moyens).
Le règlement impose aux détenteurs de données de les mettre à disposition sur le point d'accès national (cf. supra), dans un format numérique standardisé (articles 4 et 5 du règlement). Ces données doivent être mises à jour (article 6), exactes et accessibles à des fins d'échange et de réutilisation au sein de l'Union sur une base non discriminatoire (article 8).
Les utilisateurs de données - notion à distinguer de celle d'utilisateur final qui renvoie à l'usager ayant accès aux services d'information sur les déplacements - sont les entités publiques ou privées qui utilisent le point d'accès national pour créer de l'information multimodale. Il s'agit notamment des :
- autorités chargées des transports en application du MMTIS, soit les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) ;
- opérateurs de transport ;
- fournisseurs de services d'informations sur les déplacements ;
- producteurs de cartes numériques ;
- fournisseurs de services de transport à la demande et les gestionnaires d'infrastructure.
B. La traduction en droit national du cadre européen sur l'ouverture des données relatives aux déplacements multimodaux
L'article 25 de la LOM prévoit une obligation de fourniture des données statiques et dynamiques sur les déplacements et la circulation ainsi que les données historiques concernant la circulation, selon un calendrier progressif.
Les articles L. 1115-1 à L. 1115-7 du code des transports (issus de l'article 25 de la LOM) intègrent dans le droit national et précisent les dispositions du règlement MMTIS.
L'article L. 1115-1 définit le cadre juridique applicable à la mise à disposition des données sur les déplacements multimodaux nécessaires à l'information du voyageur, pour l'application du règlement délégué (UE) 2017/1926.
L'article L. 1115-2 prévoit que les métropoles, la métropole de Lyon, les régions et Île-de-France Mobilités animent les démarches de fourniture des données et veillent à la fourniture de données mises aux normes et mises à jour par l'intermédiaire du point d'accès national.
L'article L. 1115-3 prévoit qu'une compensation financière peut être demandée à l'utilisateur lorsqu'il sollicite le service de fourniture de données au-delà de seuils, dont les caractéristiques et les niveaux sont définis par voie réglementaire.
L'article L. 1115-5 confie à l'ART la mission de contrôler, de manière aléatoire, l'exactitude des déclarations de conformité aux exigences du règlement MMTIS que les détenteurs et utilisateurs de données doivent transmettre régulièrement au ministre chargé des transports.
Par ailleurs, la LOM a modifié les articles L. 1263-4 et L. 1264-1 pour définir les pouvoirs de l'ART, d'une part en matière de règlement des différends relatifs à la mise à disposition des données sur les déplacements et la circulation ainsi qu'aux services numériques multimodaux et, d'autre part, en matière de contrôle et d'enquête sur ce sujet. Enfin, la LOM a complété l'article L. 1264-7 pour conférer à l'ART un pouvoir de sanction en cas de non-respect des dispositions du règlement délégué (UE) 2017/1926.
Le décret n° 2020-183 du 28 février 202099(*) introduit dans le code des transports un article D. 1115-1, qui définit le site internet transport.data.gouv comme point d'accès national aux données sur les déplacements multimodaux.
C. La révision du règlement MMTIS en 2024
Ainsi que le mentionne l'étude d'impact du projet de loi, la révision du règlement MMTIS « s'inscrit dans la stratégie de mobilité durable et intelligente de l'Union européenne ». La finalité est d'améliorer les informations et les services mis à disposition des voyageurs grâce aux services d'informations sur les déplacements multimodaux, afin de renforcer le report modal et ce, dans l'objectif d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050 comme le prévoit le pacte vert pour l'Europe lancé en 2019.
Afin de faciliter l'accès des voyageurs à une information en temps réel et à jour sur les différents modes de transport, le règlement délégué (UE) 2024/490100(*) :
- impose l'accessibilité de l'ensemble des données dynamiques et ajoute dans le périmètre du règlement des données statiques et dynamiques ;
- instaure une obligation de fourniture pour les données observées, qui constituent des données opérationnelles collectées au cours des services, telles que la durée et la raison des retards et annulations résultant des opérations de service et collectées au cours de celles-ci ;
- précise le champ des entités ayant l'obligation de publier des données, en introduisant le terme de « détenteur de données »101(*) et en généralisant la possibilité de publier des données pour le compte d'autres entités ;
- supprime la publication des données sur les stations de ravitaillement et de recharge de son champ d'application, pour éviter un chevauchement avec le règlement délégué (UE) 2022/670102(*) qui comporte déjà des obligations en ce sens ;
- ajoute la possibilité de publier les données selon la norme « Transmodel EN 1286 » lorsque les formats requis n'existent pas pour les données statiques, observées et historiques.
II. Mettre le code des transports en cohérence avec la révision du règlement MMTIS par le règlement délégué (UE) 2024/490
A. Adapter les dispositions relatives à l'ouverture des données permettant le déploiement des services d'informations sur les déplacements multimodaux
L'étude d'impact du projet de loi précise que si une simple mise à jour des articles du code des transports renvoyant au règlement MMTIS pour remplacer la mention de ce règlement par celle du règlement 2024/490 aurait pu être envisagée, « l'option privilégiée est une mise à jour des articles L. 1115-1 à L. 1115-7, avec la mention du règlement modifié dans le seul article L. 1115-1, les autres articles renvoyant à ce dernier ».
Les 1° à 4° et 6 à 7° du I de l'article 31 modifient les articles L. 1115-1 à L. 1115-7 du code des transports.
Le 1° modifie l'article L. 1115-1 :
· Le a introduit au premier alinéa de l'article un renvoi au règlement délégué (UE) 2024/490 en lieu et place du règlement délégué (UE) 2017/1926 ;
· Le b introduit au 1° de l'article les notions de détenteurs et utilisateurs de données définies à l'article 2 du règlement délégué (UE) 2024/490 ainsi que l'obligation de mettre à jour et de rendre accessibles et réutilisables les données statiques, historiques et observées ainsi que les données dynamiques concernant les déplacements et la circulation ;
· Le c réécrit le 2° de l'article afin d'en supprimer le principe de mise en accessibilité des données statiques et dynamiques sur les déplacements et la circulation, qui figurent désormais au 1° du même article ;
· Par coordination avec la modification proposée par le c, le d et le e remplacent dans plusieurs alinéas de l'article la référence à son 2° par une référence à son 1° ;
· Le f vise à abroger le 6° de l'article, dans un souci de bonne articulation avec le règlement délégué (UE) 2022/670 (cf. infra) s'agissant de l'ouverture de données concernant les infrastructures de recharge pour les véhicules électriques ou hybrides rechargeables ;
· Enfin, le g complète l'article d'un alinéa prévoyant que ses modalités d'application seront précisées par voie réglementaire, après avis de la Commission nationale de l'information et des libertés (CNIL).
Le 2° modifie l'article L. 1115-2 afin de remplacer la référence au règlement (UE) 2017/1926 par la référence à l'article L. 1115-1 du code des transports.
Les 3° et 4° visent à mettre à jour la référence au règlement (UE) 2017/1926 par une référence au règlement (UE) 2024/490, aux articles L. 1115-3 et L. 1115-4 du code des transports.
Les 6° et 7° visent à supprimer la référence obsolète au règlement (UE) 2017/1996 au sein des articles L. 1115-6 et L. 1115-7 du code des transports.
B. Mettre à jour les pouvoirs de l'ART
Le 5° de l'article 31 vise à réécrire l'article L. 1115-5 du code des transports pour mettre à jour les pouvoirs de contrôle de l'ART s'agissant du respect des obligations issues de la réglementation européenne en matière d'ouverture de données sur les déplacements multimodaux.
Le premier alinéa de l'article L. 1115-5, dans sa nouvelle rédaction, précise que l'ART exerce son contrôle sur les détenteurs et utilisateurs de données, tandis que le dispositif actuel renvoie simplement aux personnes mentionnées au paragraphe 2 de l'article 9 du règlement délégué (UE) 2017/1926, soit les autorités chargées des transports, opérateurs de transport, gestionnaires d'infrastructure, fournisseurs de services de transport à la demande et fournisseurs de services d'informations sur les déplacements.
Le deuxième alinéa prévoit que ces détenteurs et utilisateurs transmettent régulièrement au ministre des transports une description des données ou services d'information qu'ils fournissent ainsi qu'une déclaration de conformité à leurs obligations, comme cela était déjà prévu par l'article L. 1115-5. Ces déclarations seront mises à la disposition de l'ART par le ministre chargé des transports.
Le troisième alinéa dispose que l'ART peut, soit d'office, soit à la demande de l'autorité administrative compétente, contrôler l'exactitude des déclarations qui lui sont soumises. Elle peut demander à cette fin toutes informations et tous documents utiles à la réalisation de ce contrôle.
L'avant-dernier alinéa prévoit que l'ART établit un rapport annuel (et non un rapport biennal comme c'est le cas actuellement) sur les contrôles réalisés. Enfin, Le dernier alinéa, inchangé par rapport à la rédaction actuelle de l'article L. 1115-5, prévoit qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'ART, précise les conditions d'application du présent article.
Le 8° modifie l'article L. 1263-4 du code des transports relatif aux pouvoirs de l'ART en matière de règlement des différends relatifs aux services numériques multimodaux, afin d'élargir le périmètre des entités pouvant saisir l'ART dans ce cadre. Il s'agit, au lieu de renvoyer comme actuellement aux AOM, aux collectivités territoriales, aux opérateurs de transports, aux gestionnaires d'infrastructure, aux fournisseurs de services de transport à la demande et de services d'informations sur les déplacements, de faire référence aux « personnes mentionnées au 1° de l'article L. 1115-1 » du code des transports, soit l'ensemble des détenteurs et utilisateurs de données.
Le 9° supprime des références obsolètes au règlement (UE) 2017/1926 à l'article L. 1264-1 en matière de constatation des manquements aux obligations issues du règlement européen. Le 10° apporte des modifications similaires à l'article L. 1264-2 et le 11° à l'article L. 1264-7, qui est relatif au pouvoir de sanction de l'ART en cas de non-respect des obligations issues de la réglementation européenne.
Le 12° actualise la référence au règlement (UE) 2017/1926 modifié par le règlement (UE) 2024/490 à l'article L. 1264-9 du code des transports qui énumère les sanctions que peut prendre l'ART.
C. Opérer des corrections et coordinations juridiques
L'article 31 (13° du I) abroge l'article L. 1851-5 du code des transports qui prévoit l'application du règlement délégué (UE) 2017/1926 à Saint-Pierre-et-Miquelon, une telle précision étant inutile compte tenu de la soumission de cette collectivité territoriale au principe d'identité législative, ainsi que le souligne l'étude d'impact.
Il abroge également le III de l'article 25 de la LOM qui prévoyait le calendrier de mise en oeuvre des obligations de mise à disposition des données statiques et dynamiques issues du règlement délégué (UE) 2017/1926 précité.
Enfin, le II de l'article 31 modifie l'article L. 141-13 du code de la voirie routière afin de prendre en compte la révision du règlement délégué (UE) 2017/1926 précité.
III. À l'Assemblée nationale, un dispositif assorti de corrections rédactionnelles
À l'Assemblée nationale, le dispositif n'a été assorti que de corrections rédactionnelles, d'ajustements techniques ou de coordinations en commission (amendements CD68, CD70, CD71, CD72, CD73, CD74, CD75, CD76, CD77 et CD78) et en séance publique (amendement n° 67).
IV. Un dispositif consensuel, assorti d'une précision utile
La commission a accueilli favorablement ce dispositif, qui se borne à mettre le code des transports en cohérence avec la révision du règlement délégué (UE) 2017/1926 précité.
Elle l'a néanmoins complété par un amendement COM-63, à l'initiative du rapporteur, visant à prévoir la consultation de l'ART sur les textes réglementaires qui seront pris pour son application. En effet, ces textes auront des incidences sur le contenu et la qualité des données qui seront mises à disposition, sur leurs modalités de publication et d'utilisation et, dès lors, sur l'efficacité des contrôles qui seront effectués par l'ART. En conséquence, il semble opportun que l'ART puisse rendre un avis sur ces projets de textes, afin qu'elle puisse proposer des modifications à la lumière de son expertise et des difficultés opérationnelles qu'elle pourrait identifier.
La commission a en outre adopté trois amendements visant à opérer des corrections légistiques ( COM-72, COM-64 et COM-71).
La commission a adopté l'article 31 ainsi modifié.
Article 32
(non modifié)
Adaptation de l'article L. 6100-1 du code des
transports au règlement (UE) 2018/1139 excluant certains aéronefs
n'appartenant pas à l'État de l'application des règles de
l'aéronautique civile
Cet article vise à harmoniser les règles s'appliquant aux aéronefs possédés et loués par l'État en excluant ces derniers au même titre que les premiers de l'application des règles de droit commun de l'aéronautique civile, comme le permet le droit européen et international.
La commission a adopté l'article 32 sans modification.
I. La définition d'un aéronef d'État en droit national, plus restrictive que celle retenue par le droit européen et international, est inadaptée aux pratiques actuelles des services de l'État
A. La définition d'un aéronef d'État en droit national est plus restrictive que celle retenue par le droit européen et international
Les contraintes spécifiques liées aux missions menées par les aéronefs utilisés par l'État, notamment en matière militaire et de police, justifient qu'ils bénéficient de dérogations à l'application du droit commun de l'aéronautique civile.
Ces dérogations sont prévues par les traités fondateurs de la circulation aérienne mondiale, par le droit européen et le droit national.
L'article 3 de la Convention de Chicago relative à l'aviation civile internationale du 7 décembre 1944 stipule que la convention s'applique uniquement aux aéronefs civils et ne s'applique pas aux aéronefs d'État. Elle définit les aéronefs d'État en s'appuyant sur un critère d'usage : les aéronefs utilisés dans des services militaires, de douane ou de police sont considérés comme aéronefs d'État.
L'article 2 du Règlement (UE) 2018/1139 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2018 concernant des règles communes dans le domaine de l'aviation civile et instituant une Agence de l'Union européenne pour la sécurité aérienne, et modifiant les règlements (CE) no 2111/2005, (CE) no 1008/2008, (UE) no 996/2010, (UE) no 376/2014 et les directives 2014/30/UE et 2014/53/UE du Parlement européen et du Conseil, et abrogeant les règlements (CE) no 552/2004 et (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil ainsi que le règlement (CEE) no 3922/91 du Conseil exclut du champ d'application du règlement les aéronefs et leurs moteurs, hélices, pièces, équipements non fixes et équipements de contrôle à distance d'aéronefs, lorsqu'ils exécutent des activités militaires, de douane, de police, de recherche et sauvetage, de lutte contre l'incendie, de contrôle des frontières, de surveillance côtière ou des activités ou services analogues sous le contrôle et la responsabilité d'un État membre, entrepris dans l'intérêt général par un organisme investi de prérogatives de puissance publique ou pour le compte de celui-ci, ainsi que les personnels et organismes prenant part aux activités et services exécutés par ces aéronefs.
Le droit européen retient donc, comme la Convention de Chicago, un critère d'usage pour définir les aéronefs d'État.
En revanche, l'article L. 6100-1 du code des transports exclut du champ d'application du droit commun de l'aéronautique civile les aéronefs militaires et les aéronefs appartenant à l'État et exclusivement affectés à un service public.
Hormis pour les aéronefs militaires, notre droit national est donc plus restrictif que le droit européen et international dans la mesure où s'applique un double critère :
- le critère d'appartenance à l'État, absent de la Convention de Chicago et du droit de l'Union européenne ;
- le critère de l'affectation exclusive à un service public, plus restrictif que le critère d'usage retenu en droit international et de l'Union européenne, qui ne prévoit pas qu'il soit exclusif.
B. Cette définition plus restrictive est source de difficultés liées au développement de pratiques de location d'aéronefs par les services de l'État
Comme le souligne le Gouvernement, cette acception restrictive de la notion d'aéronef d'État en droit national est en décalage avec les pratiques des services de l'État. Certaines administrations, notamment les services de police, recourent à la location d'aéronefs compte tenu des contraintes logistiques et humaines posées par la possession en propre d'une flotte d'aéronefs.
Toutefois, l'application des règles de droit commun de l'aéronautique civile peut poser des difficultés opérationnelles. À titre d'exemple, certaines administrations qui ont recours à la location d'aéronefs sont amenées à transporter des marchandises dangereuses et des explosifs, mais sont soumises à des contraintes d'usage lourdes peu adaptées à leurs missions. Selon l'étude d'impact du texte, la réglementation dispose en effet que les armes sont placées dans une mallette fermée à clé en soute. Les munitions, dont le poids est limité, doivent être conservées dans un contenant séparé puisqu'elles contiennent une substance explosive.
Certains services de l'État, qui possèdent des aéronefs, mais en louent d'autres, sont soumis à des réglementations différentes, pour les mêmes missions en fonction du statut patrimonial de l'appareil.
En outre, l'ensemble des aéronefs militaires, y compris ceux qui sont loués, sont exclus du champ des règles de l'aviation civile internationale, de sorte qu'il pourrait apparaître nécessaire d'harmoniser les règles applicables pour l'ensemble des activités de l'État.
II. Le dispositif envisagé : une redéfinition de la notion d'aéronef d'État fondée sur le critère de l'usage et non sur celui de la propriété
Le dispositif du texte initial du Gouvernement propose une nouvelle rédaction de la majeure partie de l'article L. 6100-1 du code des transports, qui définit la notion d'aéronef d'État.
Seraient ainsi exclus des règles de droit commun de l'aéronautique civile :
- les aéronefs militaires ;
- les autres aéronefs, utilisés pour des besoins de l'État dont la liste est définie par décret.
Les critères cumulatifs d'appartenance à l'État et d'affectation exclusive à un service public sont ainsi remplacés par un critère d'usage : un aéronef d'État est un aéronef utilisé par l'État pour certains de ses besoins. Le Gouvernement a fait le choix de renvoyer au décret la définition desdits besoins. La Direction générale de l'aviation civile (DGAC) a indiqué au rapporteur qu'ils « recouvrent en premier lieu la nature des missions d'État réalisées, énumérées actuellement, dans le silence de l'article L. 6100-1, à l'article 1er du décret n° 2013-367 du 29 avril 2013 modifié103(*) (douanes, sécurité publique, sécurité civile), chacune associée à l'une des autorités d'emploi au sens du I de l'article 3 du décret n° 2013-366 modifié portant création de la direction de la sécurité aéronautique d'État. Ils recouvrent en second lieu certaines précisions plus techniques devant en outre être apportées, par exemple sur la contractualisation de la relation entre l'autorité d'emploi et le propriétaire ou l'exploitant privé, ou l'inclusion ou l'exclusion de certains types d'opérations (vols d'essais, vols de formation, etc.) ».
Selon le Gouvernement, le renvoi au pouvoir réglementaire répond à une exigence de souplesse : il serait ainsi aisé d'amender la liste des besoins de l'État en fonction de l'évolution de leur nature.
L'article, dans sa rédaction initiale, modifie également le champ des dispositions du code des transports applicables aux aéronefs d'État, lesquels jusqu'à présent, se limitaient aux dispositions du titre III du livre Ier de sa sixième partie, relatives aux dommages et aux responsabilités. Le dispositif proposé tend à rendre également applicables aux aéronefs d'État l'article L. 6200-1 du code des transports et les chapitres Ier et III du titre Ier du livre II. L'article L. 6200-1 définit la circulation aérienne comme étant constituée par l'ensemble des mouvements des aéronefs. Le chapitre Ier du titre Ier du livre II porte sur le survol du territoire et le chapitre III sur les règles relatives à la navigation aérienne et à la météorologie (il ne comporte pas de dispositions législatives).
L'article modifie également les articles L. 1252-1 A et L. 6222-1 du code des transports pour rendre leur rédaction en cohérence avec la nouvelle rédaction de l'article L. 6100-1 proposée.
La modification des références mentionnées à l'article L. 6332-1 du code des transports vise à actualiser le renvoi à des articles du code de justice militaire, les articles actuellement cités étant abrogés.
Les modifications apportées au livre VII de la sixième partie du code des transports prévoient l'application de cet article à certains territoires d'outre-mer. L'alinéa 14 de l'article corrige une erreur de référence. Est prévue l'application de l'article L. 6100-1 du code des transports à la Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises (alinéas 15 à 21). L'application aux mêmes territoires de la mesure de coordination portant sur l'article L. 6222-1 du code des transports est également proposée (alinéas 22 à 25).
L'application de l'article L. 6332-1 à la Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises est également prévue (alinéas 26 à 31).
III. La modification adoptée par l'Assemblée nationale : une coordination bienvenue
L'amendement CD78 de la rapporteure, adopté lors de l'examen du texte par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire prévoit une mesure de coordination à l'article L. 422-1 du code des impositions sur les biens et services.
IV. La position de la commission : un dispositif d'harmonisation bienvenu
Pour la commission, ce dispositif permet d'harmoniser les règles applicables à l'aéronautique d'État, que les aéronefs soient utilisés à des fins militaires ou non. Il adapte de façon bienvenue notre droit national aux nouvelles pratiques de location d'aéronefs par les administrations, en utilisant les mêmes critères de dérogation aux règles de l'aéronautique civile en droit national qu'en droit européen et international.
La commission a adopté l'article 32 sans modification.
Article 33
Harmonisation européenne des règles relatives
à l'aptitude médicale des personnels ferroviaires non
conducteurs
Cet article vise à assurer la compatibilité de notre droit national avec l'harmonisation européenne du régime d'aptitude médicale des personnels ferroviaires non conducteurs.
La commission a adopté deux amendements pour soumettre à un agrément les médecins et psychologues qui vérifient l'aptitude médicale et psychologique des personnels ferroviaires non conducteurs exerçant des tâches critiques pour la sécurité ferroviaire et pour introduire un recours administratif préalable obligatoire devant la commission ferroviaire d'aptitudes pour contester leurs éventuelles décisions d'inaptitude.
La commission a adopté l'article 33 ainsi modifié.
I. La situation actuelle : les règles nationales relatives aux tâches critiques pour la sécurité ferroviaire et les modalités de la vérification de leur aptitude médicale et psychologique sont incompatibles avec le droit de l'Union européenne
A. Notre droit national encadre le contrôle de l'aptitude du personnel exerçant des tâches essentielles pour la sécurité ferroviaire
En application de l'article L. 2221-7-1 du code des transports, les tâches essentielles pour la sécurité ferroviaire sont énumérées par un arrêté du ministre chargé des transports. Le personnel exerçant ces tâches est soumis à une vérification de son aptitude dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.
L'arrêté du 7 mai 2015 relatif aux tâches essentielles pour la sécurité ferroviaire autres que la conduite de trains modifié par l'arrêté du 13 juillet 2017 modifiant l'arrêté du 7 mai 2015 relatif aux tâches essentielles pour la sécurité ferroviaire autres que la conduite de trains, mentionne les tâches suivantes :
A : Manoeuvrer les signaux et les autres installations de gestion des circulations
B : Assurer le service de la circulation ferroviaire
C : Diriger la réalisation de travaux sur l'infrastructure ferroviaire ayant un impact sur la sécurité des circulations et assurer, en cours d'opération, la sécurité de l'exploitation sur la zone de travail et à ses abords
D : Intervenir sur les composants critiques de l'infrastructure ferroviaire ayant un impact sur la sécurité des circulations
E : Réaliser des essais sur les installations de sécurité nouvelles ou modifiées
F : Assurer la protection des circulations ferroviaires vis-à-vis des circulations routières et réciproquement aux passages à niveau (PN)
G : Assurer la sécurité d'un train, ou d'un convoi du gestionnaire d'infrastructure (GI). Cette tâche correspond à la tâche critique de sécurité liée à l'accompagnement des trains mentionnée dans la décision n° 2012/757/ UE susvisée
H : Commander une manoeuvre
I : Utiliser des installations de sécurité simples
J : Appliquer les règles de freinage et de composition des trains, ou des convois du gestionnaire d'infrastructure (GI)
K : Réaliser un essai de frein
L : Vérifier la conformité d'un train, ou d'un convoi du gestionnaire d'infrastructure
M : Assurer, en l'absence de dispositif automatique d'annonce, l'annonce des trains.
Le décret n° 2017-527 du 12 avril 2017 relatif aux conditions d'aptitude physique et psychologique des personnels habilités aux tâches essentielles de sécurité ferroviaire autres que la conduite de trains définit les modalités de vérification de l'aptitude du personnel réalisant ces tâches.
En application de son article 3, l'aptitude physique de ce personnel est constatée, après un examen, par un médecin agréé, le cas échéant au vu des examens complémentaires qu'il a prescrits. Cet examen donne lieu à la délivrance d'un certificat d'aptitude physique.
En application de son article 4, l'aptitude psychologique dudit personnel est constatée, après un examen, par un psychologue agréé. Cet examen donne lieu à la délivrance d'un certificat d'aptitude psychologique.
En application de l'article L. 2221-7-1 du code des transports, les recours à l'encontre des décisions d'inaptitude ont lieu devant une commission ferroviaire d'aptitude. Ce recours est un recours administratif préalable obligatoire, qui peut à son tour faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant les juridictions administratives.
B. L'harmonisation des dispositions nationales à l'échelle européenne rend les dispositions actuellement en vigueur incompatibles avec le droit de l'Union européenne
Le règlement d'exécution (UE) 2019/773 de la Commission du 16 mai 2019 concernant la spécification technique d'interopérabilité relative au sous-système « Exploitation et gestion du trafic » du système ferroviaire au sein de l'Union européenne définit la spécification technique d'interopérabilité (STI) relative au sous-système « Exploitation et gestion du trafic » du système ferroviaire de l'Union.
La STI a pour objectif de faciliter la mise en place d'un espace ferroviaire européen unique en harmonisant les règles techniques et en facilitant l'interopérabilité entre les systèmes nationaux d'exploitation et de gestion de trafic.
Ces règles portent notamment sur les conditions de santé et de sécurité auxquelles est soumis le personnel.
Le règlement d'exécution (UE) 2019/773 de la Commission du 16 mai 2019 concernant la spécification technique d'interopérabilité relative au sous-système « Exploitation et gestion du trafic » du système ferroviaire au sein de l'Union européenne a été modifié par le Règlement d'exécution (UE) 2023/1693 de la Commission du 10 août 2023.
Depuis son entrée en application, le 28 septembre 2023, chaque entreprise ferroviaire (EF) et chaque gestionnaire de l'infrastructure (GI) identifient leurs tâches critiques pour la sécurité et ses fonctions liées à la sécurité, ainsi que le personnel chargé de les exécuter. Les EF et les GI définissent et décrivent dans leur système de gestion de la sécurité (SGS) les procédures et exigences relatives à la formation, à l'évaluation et au suivi des compétences de leur personnel exécutant des tâches critiques pour la sécurité. Par conséquent, les États membres n'ont plus la possibilité de définir lesdites tâches, qui ne figurent plus parmi les « points ouverts » mentionnés à l'appendice I de l'annexe du règlement.
Le règlement précise toutefois qu'est soumis à une évaluation médicale et psychologique, et exerce donc une tâche critique pour la sécurité, le personnel exerçant des fonctions d'accompagnement des trains autres que le conducteur de train, le personnel qui exécute les tâches relatives à la préparation des trains, et le personnel qui exécute les tâches liées au départ et à l'autorisation de mouvement des trains.
Le règlement d'exécution 2019/773 dans sa rédaction modifiée par le règlement d'exécution 2023/1693 encadre également les modalités de vérification de l'aptitude médicale et psychologique du personnel exerçant des fonctions critères liées à la sécurité. Il n'appartient donc plus au droit national de les fixer.
II. Le dispositif envisagé : une mise en compatibilité de notre droit national avec le droit de l'Union européenne
Le dispositif du texte initial propose une nouvelle rédaction de l'article L. 2221-7-1 du code des transports. Il dispose que les personnels exerçant des tâches critiques pour la sécurité autres que la conduite sont soumis à une vérification de leur aptitude médicale par un médecin et de leur aptitude psychologique par un psychologue qualifié conformément aux dispositions du règlement d'exécution rectifié (UE) 2019/773 de la Commission du 16 mai 2019 concernant la spécification technique d'interopérabilité relative au sous-système « Exploitation et gestion du trafic » du système ferroviaire au sein de l'Union européenne et abrogeant la décision 2012/757/UE. Cette référence au droit européen, préférée par le Gouvernement à une suppression de l'article, répond à un objectif d'intelligibilité du droit.
Le renvoi à une liste de tâches critiques pour la sécurité est abandonné, les opérateurs devant eux-mêmes les définir, comme le prévoit le droit européen.
L'article précise également que les recours relatifs à ces décisions d'aptitude médicale et psychologique ont lieu devant le juge administratif. Sans cette précision, le contentieux des décisions d'aptitude pour le personnel assurant des tâches critiques pour la sécurité des trains, qui relève actuellement dans son ensemble de la compétence du juge administratif, serait scindé en deux. Le juge administratif continuerait à être compétent pour les conducteurs, tandis que le juge judiciaire deviendrait compétent pour les autres catégories de personnel. Le Gouvernement, dans un objectif de bonne administration de la justice, souhaite donc assurer l'unicité du contentieux en le confiant au juge administratif. Une telle disposition évite de surcroît un changement de compétence juridictionnelle qui pourrait mener à une éventuelle instabilité de la jurisprudence.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale : des précisions rédactionnelles
Lors de l'examen du texte par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, deux amendements rédactionnels CD79 et CD80 de la rapporteure ont été adoptés.
IV. La position de la commission : une adaptation nécessaire de notre droit national au droit de l'Union européenne qui ne doit pas entraîner de dégradation de la sécurité ferroviaire et être conciliée avec la protection des droits des travailleurs du secteur ferroviaire
Pour la commission, cette harmonisation ne doit pas mener à une dégradation de la sécurité ferroviaire en France. L'article L. 2201-1 du code des transports dispose d'ailleurs que l'État veille à ce que soit assuré sur le système ferroviaire le maintien global de la sécurité ferroviaire et, lorsque cela est raisonnablement réalisable, son amélioration constante, en tenant compte de l'évolution du droit de l'Union européenne et des règles internationales, ainsi que du progrès technique et scientifique et en donnant la priorité à la prévention des accidents.
Toutefois, plusieurs organisations syndicales de la branche ferroviaire ont indiqué leurs craintes à ce propos.
Selon la CFDT Cheminots, « les dispositions contenues dans le règlement européen constituent un recul net des normes et critères dont seront entourés les points évoqués dans ce règlement européen, en diminuant les prérogatives de l'EPSF, notamment, en renvoyant certaines dispositions de contrôle de la sécurité des entreprises ferroviaires à leur seul système de management de la sécurité, en abaissant les normes d'aptitudes médico-psychologiques de nombreux agents affectés à des missions de sécurité du ferroviaire ». Pour l'organisation syndicale, « Un abaissement du niveau d'exigence induit par la mise en oeuvre d'un SGS interne (système de gestion de la sécurité) permettrait à ces entreprises d'abaisser leurs coûts en matière de formation, de suivi de la santé au travail et tous les mécanismes induits par ledit SGS, qui se traduisent souvent par des effectifs transverses non productifs ».
L'UNSA ferroviaire partage ce constat et souligne que « le risque [est] que les définitions des tâches critiques de sécurité puissent diverger d'une EF à l'autre, ce qui pourrait potentiellement affecter l'harmonisation des pratiques de sécurité au niveau national. (...) En laissant aux entreprises la possibilité de définir leurs propres TCS, on risque d'assister à des interprétations divergentes de la réglementation, pouvant mener à des niveaux de sécurité inégaux ».
Dans ce contexte, le rapporteur partage la recommandation de l'UNSA ferroviaire, qui considère qu'il revient à l'EPSF de s'assurer que les SGS des opérateurs ferroviaires soient conformes à la réglementation, d'encourager les bonnes pratiques et d'identifier les éventuelles divergences entre les SGS des différents opérateurs ferroviaires.
L'EPSF souligne à ce propos que « le règlement (UE) 2018/762 de la Commission fixe les exigences à respecter par les entreprises ferroviaires et les gestionnaires d'infrastructure en matière de SGS. Parmi ces exigences figurent les dispositions relatives à la gestion des compétences. C'est dans le respect de ces principes et en application de la STI OPE que chaque entreprise définit ses TCS sur la base d'une analyse des risques prenant en compte les activités qu'elle exerce. Cette analyse des risques rapporte la preuve de la non régression du niveau de sécurité, voire de son amélioration ». Selon l'établissement, cette approche par les risques « place les EF et les GI en responsabilité quant à l'identification des formations nécessaires à leurs agents afin que ces derniers assurent en sécurité les tâches critiques qui leur sont confiées. (...) L'EPSF autorise et effectue des contrôles de façon adaptée suivant une approche basée sur les risques à travers ses missions de délivrance des autorisations, de surveillance ainsi que celle d'élaboration, de promotion et de diffusion des bonnes pratiques en matière de sécurité ferroviaire ».
Pour la commission, cette nouvelle approche de la définition des risques par les opérateurs ferroviaires devrait permettre à ceux-ci de s'impliquer dans leur analyse sous le contrôle de l'EPSF qui a indiqué au rapporteur qu'il « est vigilant quant à la manière avec laquelle les exploitants appliquent la nouvelle réglementation européenne ». En outre, comme le souligne l'EPSF, « À l'échelle européenne, cette position permet de faciliter les transports internationaux par la simplification et l'uniformisation de la gestion des compétences au sein des entreprises ».
La rédaction actuelle de l'article L. 2221-7-1 du code des transports étant incompatible avec le règlement d'exécution 2019/773 dans sa rédaction modifiée par le règlement d'exécution 2023/1693, la commission estime nécessaire d'adapter notre droit national au droit de l'Union européenne.
Pour la commission, une telle adaptation ne peut se faire au détriment des droits des travailleurs. C'est pourquoi elle est favorable à la réintroduction du recours administratif préalable obligatoire (RAPO) devant la commission ferroviaire d'aptitudes (CFA). Cette procédure, plus fluide, plus courte et moins formelle qu'un recours devant le tribunal administratif est plus sécurisante pour les salariés concernés. La CFA se prononce en effet sur l'ensemble des cas à l'échelle nationale, ce qui évite d'éventuelles disparités d'analyses qui pourraient avoir lieu entre juridictions administratives, qui ne seraient harmonisées qu'en cas de recours devant le Conseil d'État. Les membres de cette commission ont également une expertise reconnue par les employeurs et les salariés.
Les délais de traitement des dossiers, d'environ 3 mois, sont nettement plus courts que ceux des recours devant le juge administratif. Cette rapidité de la procédure est bénéfique tant pour les salariés que pour leur employeur. Ce recours préalable présente également l'avantage d'être moins coûteux pour le salarié qu'un recours devant le juge administratif.
La commission considère également nécessaire d'éviter de continuer à accroître l'engorgement actuel des tribunaux administratifs, qui devront se prononcer sur un nouveau flux d'affaires par an.
La commission a donc adopté l'amendement COM-12 du rapporteur réintroduisant le RAPO devant la CFA.
Toujours à l'initiative de son rapporteur, elle a également précisé ( COM-11) que les médecins et psychologues délivrant l'habilitation du personnel devront être agréés dans des conditions fixées par voie réglementaire. En effet, afin d'éviter des décisions médicales et psychologiques divergentes en fonction du professionnel de santé consulté, il est essentiel que ces derniers soient formés aux spécificités du secteur ferroviaire, comme c'est actuellement le cas. Un tel agrément serait ainsi de nature à renforcer la qualité et la cohérence des décisions d'aptitude : un tel garde-fou paraît nécessaire pour éviter aussi bien des décisions d'aptitude incohérentes menaçant la sécurité ferroviaire que des décisions d'inaptitude non justifiées préjudiciables pour le personnel.
Le Conseil d'État a d'ailleurs souligné dans son avis sur le projet de loi qu'une telle mesure serait particulièrement bienvenue dans le cas d'un avis rendu par un psychologue, car cette profession n'est pas réglementée. Il estime ainsi « préférable d'introduire dans le projet de loi, qui ne le prévoyait pas initialement, un renvoi au pouvoir réglementaire afin de fixer les conditions de qualification des psychologues qui seront habilités à décider de l'aptitude psychologique de ces agents ».
La commission a adopté l'article 33 ainsi modifié.
Article
34
Mise en oeuvre des dispositions du règlement européen
« ReFuel EU Aviation » relatives au déploiement des
carburants d'aviation durables
Cet article vise à assurer l'application du règlement européen « ReFuel EU Aviation » en définissant les sanctions dont sont passibles les différents acteurs ne respectant pas leurs obligations découlant de sa mise en oeuvre.
La commission a adopté cet article, modifié par trois amendements pour :
- prévoir que le produit des sanctions soit reversé à IFP Énergies nouvelles ;
- porter les sanctions au maximum prévu en cas de violation récidivée de leurs obligations par les fournisseurs de carburant et les compagnies aériennes ;
- apporter des précisions quant aux modalités techniques de mise en oeuvre du dispositif.
La commission a adopté l'article 34 ainsi modifié.
I. Le règlement ReFuel EU Aviation définit un cadre ambitieux pour faire des carburants d'aviation durables (CAD) le fer de lance de la décarbonation du transport aérien
A. Les carburants d'aviation durables : un vecteur de décarbonation du transport aérien
L'Union européenne s'est dotée en 2021 d'un objectif de neutralité climatique en 2050 et d'un objectif intermédiaire de réduction, dans l'Union, des émissions nettes de gaz à effet de serre (émissions après déduction des absorptions) d'au moins 55 % d'ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990104(*).
Or, le secteur des transports était responsable en 2019 de 28,5 % des émissions de gaz à de l'UE, et le secteur aérien d'environ 3,8 %. En outre, alors que les émissions unitaires des aéronefs diminuent continuellement depuis plusieurs décennies, les émissions globales du transport aérien progressent du fait de l'augmentation du trafic.
Plusieurs moyens ont donc été identifiés pour diminuer les émissions de gaz à effet de serre du secteur aérien :
- la modération du trafic ;
- l'usage d'aéronefs plus économes en énergie ;
- la baisse de l'intensité carbone du mix énergétique utilisé par les aéronefs.
La réalisation d'aéronefs utilisant de l'électricité ou de l'hydrogène vert butant pour le moment sur des obstacles technologiques et industriels majeurs, les carburants d'aviation durables (CAD) sont considérés comme le vecteur d'énergie décarboné qui sera le plus utilisé dans les prochaines décennies.
B. Les obligations d'incorporation de carburants d'aviation durables définies à l'échelle européenne
Le règlement (UE) 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 relatif à l'instauration d'une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable (ReFuelEU Aviation) harmonise les règles d'utilisation et de fourniture de CAD.
Le règlement prévoit donc des mandats d'incorporation de CAD en proportion du carburant total utilisé croissant dans le temps pour les vols au départ de l'Union européenne. Ainsi, dès 2025, la part minimale de CAD sur le carburant utilisé est fixée à 2 %. En 2030, elle passera à 6 %, puis à 20 % en 2035, 34 % en 2040, 42 % en 2045 et 70 % en 2050.
Les CAD sont de deux types :
- les biocarburants d'aviation ;
- les carburants de synthèse d'aviation ou électro-carburants.
Les biocarburants sont produits à partir de la biomasse. Ils permettent de diminuer d'environ 75 % les émissions de gaz à effet d'un vol par rapport à l'utilisation du kérosène105(*). Il s'agit actuellement de la solution la plus mature technologiquement. Toutefois, la disponibilité de biomasse est faible et pourrait mener à des conflits d'usage entre les différents secteurs.
C'est la raison pour laquelle le règlement « ReFuel EU Aviation » prévoit des mandats d'incorporation progressifs d'électro-carburants (ou carburants de synthèse), allant de 1,2 % en 2030 à 35 % en 2050. Ainsi, les biocarburants ne pourront jamais représenter plus de 35 % du carburant utilisé par les aéronefs. Il faut noter toutefois qu'il n'existe encore aucun site industriel de production d'électro-carburants. Selon l'Ademe, leur production est également très énergivore, ce qui pourrait mener à des conflits d'usage sur l'électricité décarbonée106(*).
Ces mandats d'incorporation entraînent des obligations pour plusieurs acteurs :
- les exploitants d'aéronefs ;
- les gestionnaires d'aéroports ;
- les fournisseurs de carburant d'aviation.
Les fournisseurs de carburant d'aviation veillent à ce que tout le carburant d'aviation mis à la disposition des exploitants d'aéronefs dans chaque aéroport de l'Union européenne contienne les parts minimales de CAD, y compris les parts minimales de carburants de synthèse pour l'aviation, conformément aux valeurs et aux dates d'application fixées.
En application de l'article 9 du règlement, les fournisseurs de carburants d'aviation communiquent gratuitement aux exploitants d'aéronefs les caractéristiques des carburants d'aviation qu'ils fournissent sur les plateformes, notamment leur part d'incorporation de CAD et le type de CAD utilisé. En application de l'article 10 du règlement, ils sont également tenus d'indiquer chaque année sur une base de données ad hoc les caractéristiques du carburant fourni sur chaque aéroport de l'Union européenne.
L'accès des compagnies aériennes aux CAD est assuré par les gestionnaires d'aéroports, qui sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour leur faciliter l'accès à des carburants d'aviation contenant des parts minimales de CAD.
Les compagnies sont, elles, tenues à ce que la quantité annuelle de carburant d'aviation qu'elles embarquent dans un aéroport de l'Union représente au moins 90 % de la quantité annuelle de carburant d'aviation requise. Cette mesure vise à éviter toute forme de « sur-import » de carburant, qui consisterait à se sur-approvisionner dans des aéroports frontaliers pour se soustraire à leurs obligations d'import. Les CAD étant aujourd'hui entre trois et six fois plus onéreux que le kérosène, un surimport de carburant fossile aux frontières de l'Union européenne permettrait aux compagnies de réduire leurs coûts.
Les aéroports dans lesquels le trafic de passagers est inférieur à 800 000 passagers ou dans lesquels le trafic de fret était inférieur à 100 000 tonnes ainsi que les aéroports situés dans une région ultrapériphérique n'entrent pas dans le champ d'application du règlement. Il s'agit, pour la France, de la Guadeloupe, la Guyane, la Réunion, la Martinique, Mayotte et Saint-Martin.
C. Les sanctions en cas de non-respect de leurs obligations par les acteurs du transport aérien
Afin de veiller au respect de ces obligations, l'article 12 du règlement prévoit ses modalités d'exécution.
Il revient aux États membres de déterminer le régime des sanctions applicables aux violations du règlement. Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives, compte tenu, en particulier, de la nature, de la durée, de la récurrence et de la gravité de la violation. Les États membres devaient informer la Commission européenne, au plus tard le 31 décembre 2024, du régime des sanctions choisi. Tant que ledit régime n'est pas déterminé et inscrit dans notre droit national, la France est en infraction avec le droit européen.
Le règlement précise que cette sanction est constituée a minima d'une amende.
Sont ainsi passibles d'une amende les gestionnaires d'aéroports qui ne prennent pas les mesures nécessaires pour remédier à l'absence d'accès adéquat pour les exploitants d'aéronefs aux carburants d'aviation contenant des parts minimales de CAD.
Le règlement définit une méthode de détermination du montant minimal de l'amende pour les exploitants d'aéronefs et les fournisseurs de carburants d'aviation.
Pour les exploitants d'aéronefs qui ne respectent pas leurs obligations, cette amende, proportionnée et dissuasive, n'est pas inférieure au double du montant résultant de la multiplication du prix moyen annuel de la tonne de carburant d'aviation par la quantité annuelle totale non embarquée.
En cas de circonstances exceptionnelles et imprévisibles, échappant à son contrôle, dont les effets n'auraient pas pu être évités même s'il avait pris toutes les mesures raisonnables, la compagnie aérienne peut être exemptée d'amende.
De même, tout fournisseur de carburant d'aviation qui ne respecte pas ses obligations relatives aux parts minimales de CAD est passible d'une amende proportionnée et dissuasive. Celle-ci n'est pas inférieure au double du montant résultant de la multiplication de la différence entre le prix annuel moyen de la tonne de carburant d'aviation conventionnel et le prix de la tonne de CAD par la quantité de carburants d'aviation ne respectant pas les parts minimales.
Cette méthode de calcul du montant de l'amende a pour objectif d'en garantir le caractère dissuasif : la pratique du surimport ou la fourniture d'un carburant avec un taux de CAD incorporé insuffisant est passible d'une amende dont le montant est supérieur au gain économique potentiel tiré de la violation du règlement. De surcroît, le paiement de l'amende n'est pas libératoire des obligations de l'acteur, qui doit incorporer l'année suivante la quantité de carburant qu'il n'a pas incorporé l'année précédente.
II. Le dispositif envisagé : la précision du régime des sanctions retenues
Les dispositions relatives aux CAD étant issues d'un règlement sont d'application directe et n'appellent pas des mesures supplémentaires en droit national, à l'exception des mesures relatives au régime de sanction.
L'article 12 du règlement laisse en effet une étroite marge de manoeuvre aux États membres sur le montant des amendes prévues en cas de violation du règlement.
Le présent article crée donc une Section 11 « Sanctions administratives en matière de fourniture et d'utilisation de carburants d'aviation durables » au sein du chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement.
Cette section est divisée en quatre sous-sections relatives aux :
(1) sanctions administratives applicables aux fournisseurs de carburants ;
(2) sanctions applicables aux exploitants d'aéronefs ;
(3) sanctions applicables aux gestionnaires d'aéroport ;
(4) dispositions communes et finales.
Le Gouvernement a donc fait le choix de recourir à des sanctions administratives.
Les fournisseurs de carburant sont passibles de trois types de sanctions, selon qu'ils ne respectent pas leurs obligations :
- de fourniture de CAD ;
- de fourniture de carburants de synthèse ;
- de déclaration définies aux articles 9 et 10 du règlement.
Le nouvel article L. 229-82 du code de l'environnement procède de manière similaire pour ces trois manquements. Il reprend le plancher de l'amende prévu par le règlement européen et en fixe le plafond. Celui-ci est de cinq fois le montant résultant de la multiplication de la différence entre le prix annuel moyen de la tonne de carburant conventionnel pour l'aviation et le prix de la tonne de carburants d'aviation durables (le cas échéant de carburant de synthèse pour l'aviation) par la quantité de carburant d'aviation ne respectant pas les parts minimales déterminées par le règlement. En cas de non-déclaration ou de déclaration frauduleuse, la sanction est également plafonnée à cinq fois le montant résultant de la multiplication de la différence entre le prix annuel moyen de la tonne de carburant d'aviation conventionnel et le prix de la tonne de carburants d'aviation durables par la quantité de carburants d'aviation ayant été omise ou ayant fait l'objet d'une déclaration inexacte ou mensongère.
En application de l'article 4 du règlement, les fournisseurs de carburant sont tenus de compenser l'année suivante le déficit éventuel accumulé l'année précédente. Il revient à l'État membre d'y veiller. L'article L. 229-83 créé par le projet de loi précise que les sanctions encourues sont sans préjudice de ladite obligation de compensation.
Les exploitants d'aéronefs ne respectant pas l'interdiction du surimport de carburant hors de l'Union et de déclaration du type de carburant embarqué sont passibles d'une amende d'un montant compris entre deux et cinq fois le montant résultant de la multiplication du prix moyen annuel de la tonne de carburant d'aviation par la quantité annuelle totale non embarquée. Là encore, le projet de loi reprend strictement le montant plancher de l'amende défini par le règlement et y ajoute un plafond.
Les gestionnaires d'aéroport ne prenant pas toutes les mesures nécessaires pour faciliter l'accès des exploitants d'aéronefs à des CAD sont passibles d'une sanction d'un montant maximal de 15 000 € par manquement.
Le prononcé de cette sanction est sans préjudice de l'obligation incombant au gestionnaire d'aéroport de fournir à l'administration les informations tendant à prouver qu'il respecte ses obligations, si l'administration le demande, et de recenser et prendre les mesures nécessaires pour remédier à l'absence d'accès adéquat, pour les exploitants d'aéronefs, à des carburants d'aviation contenant des parts minimales de CAD.
La sous-section 4 « Dispositions communes et finales » renvoie les modalités de calcul du montant des sanctions prévues aux sous-sections 1 et 2 de la présente section à un arrêté du ministre chargé de l'aviation civile.
Elle précise également que les agents des douanes et les agents placés sous l'autorité du ministre chargé de l'aviation civile sont autorisés à se communiquer, sur demande ou spontanément, tous les renseignements et documents détenus ou recueillis dans l'exercice de leurs missions relatives aux carburants d'aviation.
La procédure suivie par l'autorité administrative compétente pour prononcer les sanctions prévues à la présente section serait définie par un décret en Conseil d'État, qui précise également les modalités de la mise en oeuvre des déclarations aux autorités compétentes associées.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale : des améliorations rédactionnelles
Lors de l'examen du texte par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, onze amendements rédactionnels ( CD81, CD82, CD83, CD84, CD85, CD86, CD87, CD88, CD89, CD90 et CD91) de la rapporteure ont été adoptés.
IV. La position de la commission : un dispositif d'adaptation du droit national bienvenu sous réserve de l'affectation du produit des sanctions à l'IFP Énergies nouvelles
Pour la commission, ce dispositif adapte de façon pertinente notre droit national aux dispositions du règlement ReFuel EU Aviation dont elle soutient pleinement les objectifs de décarbonation du transport aérien.
Toutefois, elle regrette qu'aucune disposition ne mette en oeuvre l'alinéa 10 de l'article 12 du règlement qui prévoit que « les États membres s'efforcent de veiller à ce que les recettes générées par les amendes, ou l'équivalent en valeur financière de ces recettes, soient utilisés pour soutenir des projets de recherche et d'innovation dans le domaine des CAD, la production de CAD ou des mécanismes permettant de combler les différences de prix entre les CAD et les carburants d'aviation conventionnels ».
Les technologies utilisées pour produire des CAD n'ont en effet pas toutes atteint un degré de maturité suffisant, en particulier concernant les carburants de synthèse. La recherche dans ce domaine doit donc être intensifiée afin de garantir que la production de CAD puisse suivre le rythme d'incorporation fixé par le règlement ReFuel EU Aviation. Le fléchage des recettes des amendes, versées par des acteurs produisant, vendant ou utilisant des CAD, à la recherche en faveur des CAD apparaît donc comme un vecteur de financement pertinent.
L'article 40 de la Constitution relatif à la recevabilité financière des propositions de loi et des amendements parlementaires interdit d'affecter une recette publique à une dépense déterminée. La commission n'a donc pas la possibilité d'affecter le produit des amendes au soutien à l'innovation dans le domaine des CAD.
Elle a cependant adopté un amendement du rapporteur ( COM-13) afin d'en attribuer le produit à IFP Énergies nouvelles, établissement public qui mène notamment des recherches dans le domaine des CAD, sans préciser quelles dépenses de l'établissement pourraient être financées par cette nouvelle recette. Néanmoins, ce montant pourrait utilement être affecté à la recherche en faveur des CAD. La commission appelle donc l'attention du Gouvernement sur l'opportunité d'un amendement à l'occasion de l'examen du texte en séance publique afin d'affecter le produit des amendes à une dépense déterminée d'IFP Énergies nouvelles.
La commission a adopté un second amendement du rapporteur ( COM-14) prévoyant que les modalités de calcul du montant des sanctions prises à l'encontre des fournisseurs de carburants sont fixées par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'aviation civile. Les modalités de calcul du montant des autres sanctions resteraient fixées par arrêté du ministre chargé de l'aviation civile.
Cet amendement précise également le contenu du décret en Conseil d'État pris en application de l'article, qui fixe :
- la liste des autorités administratives compétentes et leur champ de compétence respectif ;
- la procédure suivie par l'autorité administrative compétente pour prononcer les sanctions prévues ;
- les modalités de la mise en oeuvre des déclarations par les autorités administratives compétentes.
Enfin, la commission a adopté un amendement de la commission des affaires économiques, saisie pour avis de cet article, qui prévoit que les sanctions à l'encontre des fournisseurs de carburant aérien et des compagnies aériennes sont portées au niveau maximum prévu par la loi en cas de violation récidivée de leurs obligations.
La commission a adopté l'article 34 ainsi modifié.
Article 35
(suppression maintenue)
Mise en cohérence de l'objectif national de
fin de vente des véhicules légers neufs thermiques d'ici 2040
avec celui adopté par l'Union européenne
Cet article vise à modifier l'article 73 de la loi d'orientation des mobilités (LOM) de 2019, qui avait instauré un objectif de fin de vente des véhicules légers neufs utilisant des énergies fossiles d'ici 2040, pour tenir compte de l'objectif prévu par le règlement (UE) 2023/851, plus ambitieux à deux titres : d'une part, en tant qu'il vise l'interdiction de l'ensemble des véhicules thermiques et, d'autre part, dans la mesure où il prévoit l'entrée en vigueur de cette interdiction dès 2035.
Cet article a été supprimé par l'Assemblée nationale.
La commission a maintenu la suppression de cet article.
I. Le règlement (UE) 2023/851 a instauré un objectif de fin de vente des véhicules thermiques plus ambitieux que celui en vigueur en droit interne
A. La LOM a fixé à 2040 un objectif de fin de vente des véhicules légers neufs utilisant des énergies fossiles, afin de réduire les émissions de GES liées aux transports
Selon les chiffres clés du transport publiés par le MTE en mars 2024, depuis 1998, les transports constituent le premier poste contributeur aux émissions de gaz à effet de serre (GES) de la France. Depuis 1990, alors que les émissions des autres secteurs ont diminué, celles des transports ont augmenté de 5,5 %. Ces émissions proviennent en grande majorité du transport routier (voitures particulières, véhicules utilitaires légers et poids lourds en particulier), qui représente plus de 90 % des émissions du secteur.
Émissions de GES liées aux
transports en France
en millions de tonnes équivalent CO2
(1990-2022)
Source : MTE, les chiffres clés du transport, mars 2024
La Stratégie nationale bas carbone (SNBC), adoptée pour la première fois en 2015, a été révisée en 2018-2019 de manière à fixer un objectif de neutralité carbone pour la France en 2050. Elle prévoit à ce titre que 100 % des véhicules légers seront zéro-émission d'ici 2040.
Dans ce contexte, dès 2019, l'article 73 de la LOM a fixé un objectif de décarbonation des transports terrestres à horizon 2050, assorti de deux objectifs intermédiaires :
- la hausse progressive de la part des véhicules à faibles et très faibles émissions parmi les ventes de voitures particulières et de véhicules utilitaires légers neufs (VUL), permettant, en 2030, de remplir les objectifs fixés par le règlement (UE) 2019/631 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 établissant des normes de performance en matière d'émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et pour les véhicules utilitaires légers neufs, et abrogeant les règlements (CE) n° 443/2009 et (UE) n° 510/2011 ;
- la fin de la vente des voitures particulières et des VUL neufs utilisant des énergies fossiles, d'ici à 2040.
B. L'Union européenne a instauré un objectif de fin de vente des véhicules thermiques plus ambitieux que celui prévu par la LOM
Le pacte vert pour l'Europe, présenté par la Commission européenne en 2019, prévoit un objectif de réduction des émissions de GES de 55 % en 2030 par rapport à 1990, afin d'atteindre la neutralité carbone à l'échelle de l'Union européenne en 2050.
Pour concrétiser cette ambition, l'Union européenne a adopté un paquet législatif dit « d'ajustement à l'objectif 55 » en 2021. Le règlement (UE) 2021/1119 :
- établit un cadre pour la réduction irréversible et progressive des émissions anthropiques de gaz à effet de serre par les sources et le renforcement des absorptions par les puits réglementées dans le droit de l'Union ;
- fixe un objectif contraignant de neutralité climatique dans l'Union d'ici à 2050 et de réduction nette des émissions de gaz à effet de serre dans l'Union d'au moins 55 % en 2030 par rapport à 1990.
Pour tenir compte de ces ambitions, l'Union européenne a renforcé les normes de performance en matière d'émissions de CO2 prévues par le règlement (UE) 2019/631 pour les voitures particulières neuves et les VUL neufs, en adoptant le règlement (UE) 2023/851 du 19 avril 2023107(*). L'article 1er de ce règlement définit un objectif de réduction de 100 % de l'objectif de baisse des émissions de GES qui avait été établi pour 2021 à l'échelle du parc de l'Union européenne, pour les voitures particulières neuves ainsi que pour les VUL neufs.
Cet objectif est assorti d'une clause de revoyure : en 2026, la Commission européenne doit évaluer l'efficacité et l'impact du règlement, les progrès accomplis en vue d'atteindre les objectifs prévus à l'article 1er, en tenant compte des évolutions technologiques et de l'importance d'une transition économiquement viable et socialement équitable vers une mobilité à émission nulle. Sur la base de cette évaluation, il est prévu que la Commission évalue la nécessité de réexaminer les objectifs fixés à l'article 1er.
En pratique, ces dispositions conduisent à interdire la vente de voitures particulières neuves et de VUL neufs émettant du CO2 à l'échappement à compter du 1er janvier 2035. Il existe trois catégories de véhicules présentant des émissions de CO2 nulles à l'échappement : les véhicules électriques à batterie, les véhicules à pile à combustible et les véhicules à hydrogène.
L'objectif fixé à l'échelle de l'Union européenne est plus ambitieux que celui prévu par l'article 73 de la LOM en France à deux titres :
- le périmètre des véhicules soumis à l'interdiction de vente est plus large, puisqu'il inclut tous les véhicules thermiques (ce qui inclut les véhicules utilisant des carburants dits neutres en CO2, c'est-à-dire des carburants synthétiques ou des biocarburants durables108(*)), tandis que la LOM visait uniquement les véhicules utilisant des énergies fossiles (essence, diesel et hybride). Le règlement prévoit néanmoins dans son onzième considérant que la Commission européenne présentera une proposition concernant l'immatriculation après 2035 des véhicules fonctionnant exclusivement avec des carburants neutres en CO2, en dehors du champ d'application des normes applicables aux parcs de véhicules ;
- le calendrier est plus resserré, puisqu'il est fixé à 2035 au lieu de 2040.
II. L'objectif du projet de loi initial : mettre la LOM en cohérence avec le règlement (UE) 2023/851
Par cohérence avec les nouvelles exigences européennes, l'article 35 du projet de loi vise à modifier le 2° du II de l'article 73 de la LOM, afin :
- d'avancer à 2035 au lieu de 2040 la date d'atteinte de l'objectif de fin de vente des véhicules légers neufs thermiques ;
- d'adapter le périmètre des véhicules légers neufs dont la vente sera interdite, en prévoyant que cela concerne les véhicules légers neufs émettant du CO2, conformément au règlement européen, plutôt que les véhicules légers neufs utilisant des énergies fossiles.
Ainsi que l'a rappelé la DGEC, le règlement européen conduira à n'autoriser à la vente, à compter de 2035, que les véhicules légers neufs électriques, à batterie ou à pile à combustible à hydrogène.
Les règlements européens sont directement applicables dans les États membres, en application de l'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. En outre, toute disposition nationale contraire au droit de l'Union européenne est rendue inopposable en vertu du principe de primauté. Néanmoins, ainsi que le dispose l'étude d'impact du projet de loi, le choix a été fait de modifier l'article 73 de la LOM pour deux raisons :
- d'une part, dans la mesure où l'adoption d'une loi ayant pour objet d'adapter le droit interne à un règlement de l'Union européenne relève d'une exigence constitutionnelle, comme cela a par exemple été rappelé par le Conseil constitutionnel dans sa décision de 2018 sur la loi relative à la protection des données personnelles109(*) ;
- d'autre part, dans un objectif de clarté, d'intelligibilité et d'accessibilité du droit.
III. Un article supprimé à l'Assemblée nationale
L'article 35 a été supprimé en séance publique à l'Assemblée nationale, par cinq amendements identiques (n°s 12, 41, 53 et 121), dont un amendement de la rapporteure, Danielle Brulebois ( n° 154).
Les principales raisons mises en avant par la rapporteure pour justifier la suppression de l'article 35 sont de trois ordres :
- les règlements européens sont d'application directe et il n'est pas nécessaire, dès lors, de les transposer dans la loi ;
- des discussions sont en cours au niveau de l'Union européenne sur la définition des carburants neutres en carbone, qui pourraient continuer à être immatriculés à compter de 2035 ;
- enfin, le fait qu'une clause de revoyure soit prévue par le règlement européen pour 2026.
Le Gouvernement a émis un avis défavorable aux amendements de suppression de l'article 35, en indiquant néanmoins que davantage de souplesse était nécessaire dans la mise en oeuvre du règlement européen, s'agissant de l'application des amendes dues par les constructeurs s'ils ne respectent par les seuils d'émissions de CO2 qui leur sont imposés en application de la réglementation « Corporate Average Fuel Economy » dite réglementation « CAFE ».
IV. La commission a maintenu la suppression de cet article, dépourvu de portée juridique
La commission a pris acte et choisi de maintenir la suppression de cet article, proposée par l'Assemblée nationale, et ce pour plusieurs raisons juridiques.
Premièrement, ainsi que le rappelle le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, la reproduction dans la loi de dispositions de règlements de l'Union européenne - ainsi que le propose l'article 35 - est « prohibée en vertu d'une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne, l'intervention de normes nationales devant être limitée aux mesures strictement nécessaires à l'exécution des règlements ».
Deuxièmement, ainsi que le souligne ce même avis du Conseil d'État, le règlement (UE) 2019/631 édicte des dispositions qui ne sont pas incompatibles avec l'objectif fixé par l'article 73 de la LOM d'interdire la vente de véhicules légers neufs utilisant des énergies fossiles « d'ici 2040 ». Le Conseil d'État indique en effet : « le fait que les règles prévues par ce règlement permettent d'atteindre l'un des objectifs fixés par la loi plus tôt que prévu n'implique pas de modifier cet objectif national. Ce constat rend dès lors inutile la modification envisagée ». Dans une communication du 13 février 2025, la commission des affaires européennes du Sénat a d'ailleurs également souligné que l'inscription de l'objectif de 2035 dans le droit national « n'était pas nécessaire »110(*).
À titre subsidiaire, compte tenu du principe de primauté du droit de l'Union européenne et du principe d'effet direct des règlements européens prévu à l'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la commission a estimé que les dispositions de l'article 73 de la LOM - qui ne sont au demeurant pas codifiées - n'étaient pas de nature à générer des ambiguïtés sur le droit applicable.
En tout état de cause, la suppression de l'article 35 n'est pas de nature à remettre en cause l'objectif de fin de vente des véhicules thermiques légers neufs en 2035 fixé par le règlement européen. Aussi, ainsi que cela a été rappelé lors des travaux préparatoires du rapporteur, les constructeurs automobiles sont résolument engagés dans la transition écologique du secteur.
Enfin, le fait que le règlement européen soumette l'objectif de fin de vente des véhicules thermiques légers à une clause de revoyure en 2026, soit dans un an, justifie de ne pas faire évoluer dès aujourd'hui le droit national sur ce sujet. Il n'apparaît en effet pas judicieux, pour des questions de stabilité normative, d'opérer des modifications législatives avant cette échéance proche.
La commission a maintenu la suppression de l'article 35.
CHAPITRE
III
Dispositions en matière de lutte contre les émissions de
gaz à effet de serre
Article
36
Statut et obligations du « déclarant MACF
autorisé » et sanctions applicables
Cet article vise à rendre applicable le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), en précisant dans le droit national le statut, les obligations du « déclarant MACF autorisé » ainsi que les sanctions applicables.
Outre une clarification rédactionnelle, la commission a adopté deux amendements visant à définir la notion de « déclarant MACF autorisé ».
La commission a adopté l'article 36 ainsi modifié.
I. La mise en oeuvre du MACF, instrument dédié à la lutte contre les « fuites de carbone », nécessite des ajustements législatifs
A. Le MACF vise à lutter contre les « fuites de carbone » en complétant le système d'échange de quota d'émissions de l'UE
Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), créé par le règlement européen « MACF » de 2023111(*), constitue un axe central du « Pacte vert pour l'Europe », destiné à lutter contre les « fuites de carbone » en complétant le système d'échange de quota d'émissions de l'UE.
Le système d'échange de quota d'émissions, créé par la directive « SEQE-UE » de 2003112(*), est un marché du carbone mis en place par l'Union européenne pour limiter les émissions de gaz à effet de serre en attribuant des quotas aux entreprises, qui peuvent ensuite les échanger. Il fonctionne sur le principe du « cap and trade » : un plafond d'émissions est fixé, et les entreprises doivent acheter des quotas113(*) si elles dépassent leur allocation, incitant ainsi à la réduction des émissions.
La principale limite de cet instrument de réduction des émissions de gaz à effet de serre est le phénomène de « fuites de carbone » : le « coût » des politiques environnementales diminue la compétitivité de l'industrie européenne et conduit à une augmentation des biens importés, qui sont produits avec des niveaux d'émissions de gaz à effet de serre plus élevés en dehors de l'UE, ce qui nuit aussi bien à l'économie européenne qu'aux efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Sur la période 2000 à 2018, le taux de « fuite de carbone » dans l'UE se serait établi à 20 %114(*) : pour une tonne d'émission de gaz à effet de serre évitée dans l'UE, les émissions dans le reste du monde auraient augmenté de 0,2 tonne. Ce taux de fuite risque de s'intensifier avec le rehaussement de l'ambition climatique de l'UE.
Le mécanisme d'ajustement carbone vise donc à pallier cet écueil : les importateurs devront eux-aussi acquérir des certificats - équivalents aux quotas du SEQE-UE - qui prendront en compte le « prix carbone » déjà payé dans le pays tiers, sous la forme d'un marché d'échange d'émission ou d'une taxe sur le carbone.
Dans un premier temps, le MACF s'appliquera à un nombre limité de biens retenus en raison de leur niveau élevé d'intensité carbone, du risque de fuite de carbone associé, du volume des importations et de la faisabilité technique de la détermination de leur intensité carbone. Les biens concernés, qui représentent à l'échelle européenne environ 7 milliards d'euros par an, sont :
- le fer et l'acier ;
- le ciment ;
- l'aluminium ;
- l'engrais ;
- l'hydrogène ;
- et l'électricité.
Selon les prévisions de l'étude d'impact de la Commission européenne115(*), l'impact budgétaire de cette mesure serait particulièrement faible, à hauteur de 1,3 million annuel au niveau européen en 2030. A contrario, le coût administratif s'élèverait, à l'échelle européenne, à 15 millions d'euros par an. Toujours d'après la Commission européenne, la mesure devrait conduire à diminuer de 0,222 % à 0,227 % le PIB européen à l'horizon 2030, en raison du renchérissement du coût des matières premières pour les producteurs européens. La mise en oeuvre de ce dispositif engendrerait également des coûts de mise en conformité pour les entreprises, estimés à 40 millions d'euros au niveau européen. Pour autant, la mesure devrait avoir, toujours selon la Commission européenne, un impact environnemental considérable, en diminuant de 30 % les « fuites de carbone ».
Un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières conforme aux préconisations de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable
Encouragée par la France depuis de nombreuses années, la mise en place d'un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières a également été largement soutenue par le Sénat, qui a adopté en 2022 une résolution sénatoriale116(*) et un rapport d'information de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable117(*) en ce sens.
Certaines évolutions apportées par le Parlement européen et le Conseil à la version initiale du texte sont venues répondre aux observations formulées par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Comme cette dernière l'avait proposé, l'hydrogène a ainsi été intégré dans le périmètre du MACF ; les produits chimiques organiques et les polymères pourraient aussi l'être, avant la fin de l'année 2025, à la faveur d'un réexamen par la Commission européenne.
Par ailleurs, la proposition initiale de la Commission européenne ne tenait pas compte des émissions indirectes des produits couverts, c'est-à-dire de celles issues de la production d'électricité nécessaire à leur fabrication : l'examen au Parlement et au Conseil a permis de corriger ce point, comme l'avait encouragé le rapport d'information de la commission.
Enfin, le rapport d'information la commission proposait d'étudier l'opportunité d'une extension du MACF, d'ici 2026, à certains produits finis particulièrement exposés à un risque de « fuites de carbone ». Une telle extension est prévue pour certains « produits en aval » de la chaîne de valeur des marchandises couvertes par le MACF - comme les vis et les boulons. De plus, au moins un an avant la fin de la période transitoire (fin 2025), la Commission européenne devra présenter un rapport recensant les « produits en aval » dont elle recommande d'envisager l'inclusion dans le champ d'application du mécanisme.
B. Une application progressive, pour permettre aux entreprises de s'adapter
Entrée en vigueur le 1er octobre 2023, la première phase transitoire du MACF court jusqu'au 31 décembre 2025. Durant cette période, les importateurs devront déclarer trimestriellement leurs émissions mais n'auront aucune obligation financière. L'article 17 de la loi « DDADUE » du 22 avril 2024118(*) a inséré au code de l'environnement les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de cette phase transitoire, codifiées aux articles L. 229-70 à L. 229-76 du code de l'environnement. Cette période transitoire permet à la fois aux entreprises de s'adapter aux nouvelles exigences et à la Commission européenne de récolter les données nécessaires pour évaluer précisément les émissions de gaz à effet de serre par produit et par pays d'origine.
La phase transitoire révèle les difficultés rencontrées par les petites entreprises dans l'application du MACF : la quasi-intégralité des gros importateurs (plus de 1 000 tonnes d'émissions de gaz à effet de serre) a effectué leur déclaration (plus de 90 %). Toutefois, un nombre important de petits importateurs sont dans l'incapacité de réaliser leur déclaration119(*).
La phase définitive débutera au 1er janvier 2026, avec une application progressive jusqu'en 2034. En parallèle les quotas gratuits accordés dans le cadre du SEQE-UE à certains secteurs exposés à la concurrence internationale, seront progressivement supprimés. À partir de cette date, les importateurs devront déclarer annuellement leurs émissions, ce qui leur permettra d'obtenir le statut de « déclarants MACF autorisés ». Ce statut sera nécessaire pour pouvoir importer des marchandises couvertes par le MACF.
Les déclarants devront ensuite acheter des certificats, vendus à un prix équivalent à celui des quotas du SEQE-UE. Au 1er janvier 2025, le prix du quota, qui sera donc le prix du certificat, s'élève à 72 euros. Le déclarant devra restituer chaque année un nombre de certificats équivalent aux émissions de CO2 produites.
Calendrier d'application du MACF
Source : ministère de la transition écologique
C. La mise en oeuvre effective du MACF nécessite l'intégration au droit national de sanctions en cas d'infraction
La direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) est l'autorité compétente nationale chargée d'appliquer le MACF, qui concernera en France environ 8 500 déclarants. À ce titre, elle sera responsable du traitement des demandes de statut de « déclarant MACF autorisé » et de l'application d'amendes en cas de manquements. Elle pourra également refuser une importation si le statut de « déclarant MACF autorisé » ne peut être vérifié.
Deux postes de chargés de mission MACF ont été créés à ce titre au sein de la direction. L'octroi du statut de « déclarant MACF autorisé » sera toutefois effectué, pour 2025, par un prestataire, dans le cadre d'un marché public d'un montant maximal de 900 000 euros, en raison de l'impossibilité pour la DGEC, qui a atteint son plafond d'emplois, de recruter des vacataires, et du caractère ponctuel et incertain de la charge de travail résultant de la délivrance des autorisations120(*).
Le règlement « MACF » de 2023 étant d'application directe, la mise en oeuvre effective du mécanisme est uniquement subordonnée à des adaptations secondaires du droit national, relatives aux sanctions et procédures en cas de non-restitution de certificats ou lorsqu'un import est réalisé par une personne autre qu'un « déclarant MACF autorisé ».
II. Le dispositif vise à transcrire dans le droit national les sanctions et procédures cas de non-respect des règles du MACF
L'article 36 vise à rendre le MACF pleinement applicable en France.
Le 1° modifie le titre de la section 10 du livre II du titre II du chapitre IX du code de l'environnement, jusque là relative à la période transitoire du MACF, qui traite du MACF dans son ensemble, dans sa période transitoire comme dans sa période définitive.
Le 2° vise à rendre les définitions relatives à la période transitoire du MACF applicables au MACF dans son ensemble et à prévoir un décret en Conseil d'État qui précisera ces définitions.
Le 3° prévoit, à l'article L. 229-73 du code de l'environnement, que le montant de l'amende prévue en cas de manquement aux obligations de déclaration d'émissions augmente conformément à l'inflation.
Le 4° ajoute une troisième sous-section à la section 10 précitée relative au statut et aux obligations du « déclarant MACF autorisé » et aux sanctions applicables en cas de manquement. Elle détaille, aux articles L. 229-76 à L. 229-78, la procédure en cas de révocation du statut (information du déclarant, possibilité de présenter ses observations, mise en demeure).
Le 4° prévoit également, à l'article L. 229-79, que si le déclarant n'a pas déféré à la mise en demeure, l'autorité administrative prononce une amende proportionnelle au nombre de certificats non restitués et rend le nom du déclarant public. Le montant de l'amende par certificat non restitué tout comme ses conditions d'augmentation sont identiques à ceux fixés à l'article L. 229-10 du code de l'environnement, relatif aux restitutions incomplètes du nombre de quotas dans le cadre du SEQE-UE. Cette identité entre le montant de l'amende pour non-restitution du certificat et le montant de celle pour non-restitution du quota est prévue à l'article 26 du règlement « MACF » de 2023.
Le montant de cette amende est fixé initialement à 100 euros par quota non restitué, un quota correspondant à une tonne équivalent CO2 d'émissions. Il augmente chaque année en fonction de l'inflation au niveau de l'UE. Au 2 septembre 2024, le montant de l'amende par quota non restitué correspond à 121,90 euros121(*). Le paiement de l'amende ne libère pas le déclarant de l'obligation de restituer une quantité de certificats égale au volume des émissions excédentaires.
Enfin, le 4° prévoit à l'article L. 229-80 du code de l'environnement que le montant de l'amende lorsqu'une personne autre qu'un « déclarant MACF autorisé » importe est égal à trois à cinq fois le montant de l'amende pour non-restitution du certificat, comme le prévoit l'article 26 du règlement « MACF » de 2023.
III. L'Assemblée nationale a complété l'article par une disposition visant à faciliter les échanges entre les agents de la douane et des services de la DGEC
La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a repris l'économie du projet de loi initial.
En séance publique, un amendement du Gouvernement122(*) visant à autoriser les agents des douanes et les agents des services de la DGEC à échanger, spontanément ou sur demande, tous renseignements, données et documents utiles à l'application du règlement « MACF » de 2023, a été opportunément adopté. La bonne application du MACF suppose en effet une collaboration étroite entre les agents des douanes et les agents des services de l'autorité administrative compétente du MACF, à savoir la direction générale de l'énergie du climat, qui se partagent sa mise en oeuvre.
IV. Un article nécessaire pour rendre le MACF pleinement applicable
La commission approuve l'article 36, qui permet, en rendant le MACF pleinement applicable, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, tout en luttant contre la concurrence déloyale.
La commission a adopté un amendement COM-57, qui vise à définir la notion de « déclarant MACF autorisé », ainsi qu'un amendement COM-58, qui vise à apporter une précision rédactionnelle.
La commission a adopté l'article 36 ainsi modifié.
Article
37
Habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter
le droit national aux textes d'application européens du MACF
Cet article vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance, dans un délai de 18 mois, pour adapter le droit national aux textes d'application européens du mécanisme européen d'ajustement carbone aux frontières (MACF).
La commission a adopté deux amendements pour :
- limiter la durée d'habilitation à légiférer par ordonnance de 18 à 12 mois, durée suffisante pour rendre applicable la législation secondaire du MACF,
- apporter une clarification rédactionnelle.
La commission a adopté l'article 37 ainsi modifié.
I. Des adaptations législatives pourraient être nécessaires pour appliquer la législation secondaire du MACF
Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF)123(*), entré en vigueur dans sa phase transitoire le 1er janvier 2024, entre en vigueur dans sa phase définitive le 1er janvier 2026.
Le règlement « MACF » de 2023124(*) renvoie, pour la définition des modalités précises de fonctionnement du mécanisme, à dix textes d'application européens (actes délégués ou acte d'exécution125(*)), dont un seul est adopté au 1er février 2025. Les autres textes devraient être adoptés au cours de l'année 2025, selon le calendrier détaillé dans le tableau ci-après.
En fonction des mesures adoptées, des ajustements réglementaires ou législatifs devront être apportés au droit national, dans un délai particulièrement restreint, puisque les derniers textes d'application seraient adoptés au quatrième trimestre 2025 et que le MACF entre en vigueur au 1er janvier 2026.
Calendrier d'adoption des textes d'application européens du MACF
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Type d'acte |
Objet |
Calendrier prévisionnel d'adoption |
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Acte d'exécution |
Règles applicables à l'infrastructure et aux processus et procédures spécifiques du registre MACF |
Quatrième trimestre 2024 (adopté le 18 décembre 2024) |
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Acte d'exécution |
Condition d'autorisation des déclarants MACF |
Quatrième trimestre 2024 |
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Acte d'exécution |
Conditions pour être candidat MACF pour les biens importés dans la Zone économique exclusive (ZEE) |
Premier trimestre 2025 |
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Acte délégué |
Vente et rachat de certificats MACF |
Deuxième trimestre 2025 |
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Acte d'exécution |
Calcul des émissions dans les déclarations MACF |
Troisième trimestre 2025 |
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Acte d'exécution |
Accréditation des vérificateurs et des principes de vérification |
Troisième trimestre 2025 |
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Acte délégué |
Conditions d'accréditation et vérificateurs |
Troisième trimestre 2025 |
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Acte d'exécution |
Prix du carbone et les vérificateurs |
Troisième trimestre 2025 |
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Acte d'exécution |
Ajustement des quotas gratuits |
Quatrième trimestre 2025 |
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Acte d'exécution |
Communication des douanes et information sur les importations |
Quatrième trimestre 2025 |
Source : à partir des réponses de la DGEC au questionnaire du rapporteur.
II. Une habilitation à prendre toute mesure rendue nécessaire par la législation secondaire du règlement « MACF » de 2023
Le I prévoit une habilitation à légiférer par ordonnance, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution et dans un délai de dix-huit mois, pour adopter toute mesure relevant du domaine de la loi afin d'apporter les adaptations rendues nécessaires par l'adoption d'actes délégués, d'actes d'exécution et des autres textes pris pour l'application du règlement « MACF » de 2023, concernant :
- la procédure de délivrance et de révocation des autorisations ;
- le contenu et la procédure de vérification des déclarations MACF ;
- le calcul de l'ajustement carbone redevable ;
- les conditions et les modalités d'achat, de restitution, de remboursement et d'annulation de certificats MACF ;
- les contrôles et sanctions applicables ;
- et les échanges d'information entre administrations.
Le II prévoit le dépôt devant le Parlement d'un projet de loi de ratification, dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.
III. À l'Assemblée nationale, un article supprimé en commission, puis rétabli en séance publique
La commission du développement durable de l'Assemblée nationale n'a pas adopté l'article 37.
En séance publique, l'article 37 a été rétabli par un amendement du Gouvernement126(*) avec l'avis favorable de la commission.
IV. Pour la commission, un délai d'habilitation excessif au regard du calendrier de la Commission européenne
La commission considère justifiée la demande d'habilitation à légiférer par ordonnance compte tenu du délai restreint imposé au Gouvernement pour appliquer la législation secondaire. Toutefois, elle considère trop long le délai prévu de 18 mois, au regard du calendrier d'adoption de la Commission européenne, l'ensemble des actes devant vraisemblablement être publiés d'ici 9 mois.
La commission a donc adopté un amendement COM-59 du rapporteur pour réduire de 18 à 12 mois le délai d'habilitation à légiférer par ordonnance, ainsi qu'un amendement rédactionnel COM-60.
La commission a adopté l'article 37 ainsi modifié.
Article
38
Mécanisme de sanctions applicables aux infractions à la
réglementation sur les gaz à effet de serre fluorés et les
substances appauvrissant la couche d'ozone
Cet article met à jour le régime des sanctions applicables en cas de violation des nouvelles dispositions européennes en matière de réglementation des substances appauvrissant la couche d'ozone et des gaz à effet de serre fluorés.
La commission a adopté l'article 38, sous le bénéfice d'un amendement de précision.
I. L'usage des substances appauvrissant la couche d'ozone et des gaz à effet de serre fluorés est réglementé tant au niveau international qu'européen
La diminution de l'épaisseur de la couche d'ozone stratosphérique, communément appelé trou dans la couche d'ozone en raison de son apparition chaque printemps au-dessus de l'antarctique, a été identifiée par les scientifiques à partir du début des années 1980. Elle a pour effet de diminuer la qualité du filtrage des rayons ultraviolets nocifs émis par le soleil. Ces rayons sont à l'origine de cas de brûlures superficielles, conjonctivites, cataractes, de l'augmentation des cas de cancer et de vieillissement prématuré de la peau127(*).
Cette diminution est causée par les substances appauvrissant la couche d'ozone (SACO), qui regroupent notamment les CFC, les halons, les HBFC, les HCFC, le bromochlorométhane, le méthyle-chloroforme, le bromure de méthyle et le tétrachlorure de carbone. Ces substances sont principalement utilisées dans les équipements de refroidissement et de climatisation. Ils sont également présents dans des équipements de protection contre l'incendie, des solvants industriels ainsi que dans des agents de fumigation.
La convention de Vienne sur la protection de la couche d'ozone, signée en 1985 et entrée en vigueur en 1988, reconnaît la nécessité d'accroître la coopération internationale en vue de limiter les risques que les activités humaines pouvaient faire courir à la couche d'ozone sans prévoir toutefois de dispositif contraignant.
Le protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, signé en 1987 et entré en vigueur en 1989, vise lui à réduire la production et la consommation des SACO. Ce protocole prévoit que les États parties peuvent adopter des amendements et des ajustements en fonction des évaluations scientifiques et techniques afin d'accélérer le rythme des éliminations de SACO ou d'introduire de nouvelles substances réglementées.
Un cinquième amendement a été adopté à Kigali le 18 octobre 2016 afin de prévoir une trajectoire de réduction de la production et de la consommation des hydrofluorocarbones (HFC) qui sont utilisés comme solutions de remplacement des SACO, mais qui sont de puissants gaz à effet de serre. Leur potentiel de réchauffement planétaire (PRP) peut être 14 000 fois plus important que celui du CO2. Selon les estimations, l'amendement de Kigali permettra à lui seul d'éviter jusqu'à 0,4 °C de réchauffement supplémentaire d'ici la fin du siècle.
Les gaz fluorés sont, comme les SACO, utilisés dans les équipements de refroidissement, de climatisation et les pompes à chaleur. Ils sont également présents dans des mousses isolantes, des dispositifs médicaux, des équipements de protection contre l'incendie et des équipements électriques.
Deux règlements européens ont été adoptés en 2024 :
- (UE) n° 2024/590 du Parlement européen et du Conseil du 7 février 2024 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone et abrogeant le règlement (CE) n° 1005/2009 ;
- et (UE) n° 2024/573 du Parlement européen et du Conseil du 7 février 2024 relatif aux gaz à effet de serre fluorés128(*), modifiant la directive (UE) 2019/1937 et abrogeant le règlement (UE) n° 517/2014, dit F-Gas III (troisième règlement sur les gaz à effet de serre fluorés après celui de 2006129(*) et 2014130(*)).
Ces règlements sont venus renforcer les deux précédents règlements de 2009131(*) et 2014132(*) afin d'assurer :
- d'une part, la prise en compte des objectifs de l'amendement de Kigali visant à mettre en oeuvre une réduction progressive des HFC de plus de 80 % au cours de trente prochaines années ;
- et d'autre part, la cohérence avec les ambitions de l'accord de Paris de 2015 et du pacte vert pour l'Europe de 2019 visant à la baisse des émissions de gaz à effet de serre de 55 % en 2030 et à la neutralité climatique en 2050.
Ces textes interdisent et limitent les dérogations à l'utilisation de ces gaz, imposent le suivi et le contrôle de leur utilisation, notamment le contrôle d'étanchéité des équipements133(*), interdisent la mise sur le marché de plusieurs équipements et prévoient une réduction progressive des quotas annuels de mise sur le marché des HFC. L'objectif est d'atteindre un quota de mise sur le marché nul en 2050.
Évolution de la quantité maximale de HCF pouvant être mise sur le marché
Source : CATDD
II. Le droit national définit le régime des sanctions applicables en cas d'infraction à ces dispositions européennes.
L'article 1er de l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en oeuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement a introduit dans le code de l'environnement une section 4 relative aux sanctions administratives (articles L. 521-17 à L. 521-20 du code de l'environnement) et une section 5 relatives aux sanctions pénales (articles L. 521-21 à L. 521-24) en cas d'infraction aux dispositions de plusieurs règlements européens dont le règlement (CE) n° 2037/2000 du Parlement européen et du Conseil du 29 juin 2000 modifié relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone.
L'article 1er de l'ordonnance n° 2009-229 du 26 février 2009 prise pour l'application de l'article 12 de la loi n° 2008-757 du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement a renforcé les dispositifs de ces deux sections134(*) et y a ajouté des références au règlement (CE) n° 842/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 17 mai 2006, relatif à certains gaz à effet de serre fluorés.
L'article 30 de la loi n° 2021-1308 du 8 octobre 2021 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports, de l'environnement, de l'économie et des finances, dont la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat avait été saisi au fond, complète le dispositif avec la mise en place de sanctions en cas de dépassement des quotas de HFC en créant un nouvel article L. 521-18-1 dans le code de l'environnement.
Si aucune sanction n'a été prononcée au cours des trois dernières années, l'ensemble des manquements135(*) ayant été régularisés à l'issue des mises en demeure prononcées par le préfet de département, la réduction massive du nombre de quotas autorisés rendra la mise en place d'un dispositif contraignant, efficace et proportionné indispensable.
Dans le cadre de la lutte contre l'utilisation des HFC, l'article 197 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 avait également instauré une taxe sur les HFC devant entrer en vigueur le 1er janvier 2021 en créant un article 302 bis F du code général des impôts. Après avoir reporté son entrée en vigueur au 1er janvier 2023, puis au 1er janvier 2025, cet article du code général des impôts a été abrogé par l'article 26 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 par un amendement du Gouvernement ( I-2095 rect.). Le faible montant de cette taxe et la mise en place d'un mécanisme de quotas payants et déjà contraignant ont conduit à sa suppression.
III. Le dispositif envisagé actualise les références à ces règlements dans le code de l'environnement et met à jour le régime des sanctions applicables.
Les deux règlements sur les SACO et les HFC étant d'application directe, le dispositif proposé par le texte du projet de loi ne fait qu'actualiser les références à ces règlements dans le code de l'environnement et met à jour le régime de sanctions applicables en cas de violation de leurs dispositions.
Les 1°, 2°, 3° et 8° de l'article 38 du projet de loi remplacent les références aux deux règlements antérieurs sur les SACO (n° 1005/2009) et les gaz à effet de serre fluorés (n° 517/2014) par les références aux deux nouveaux règlements de 2024, respectivement n° 2024/590 et n° 2024/573, dans les articles L. 521-1, L. 521-6, L. 521-12, L. 521-17, L. 521-21 et L. 521-24 du code de l'environnement.
Les 4°, 5° et 6° de l'article 38 adaptent le régime des sanctions administratives prévu aux articles L. 521-18 et L. 521-18-1 du code de l'environnement aux articles 31 du règlement 2024/573 et 27 du règlement 2024/590.
Le 4° exclut les deux règlements de 2024 du champ des sanctions couvert par l'article L. 521-18 du code de l'environnement. Cet article énumère les sanctions applicables en cas d'infraction à l'un des huit règlements européens136(*) relatifs aux produits chimiques.
Le 5° créé un régime autonome de sanctions dans un nouvel article L. 521-18-1 pour les infractions aux deux nouveaux règlements. Si les sanctions énumérées à l'article L. 521-18 sont reprises (astreintes, mesures d'interdiction, obligation de retour en dehors du territoire, obligation d'élimination), elles ne se limitent plus aux seuls importateurs et s'appliquent aussi aux metteurs sur le marché, aux distributeurs, aux utilisateurs et aux exportateurs. De même, le plafond du montant de l'amende, en cas d'inexécution après mise en demeure, est porté de 15 000 € à cinq fois la valeur marchande des substances ou équipements concernés, voire huit fois en cas de récidive dans les cinq ans. Le montant de la sanction reste équivalent pour les petites installations mais, devient beaucoup plus élevé en cas d'importation en nombre de produits illégaux.
Le 6° renumérote l'article L. 521-18-1 en un article L. 521-18-2 afin d'assurer la coordination avec le 5°. Conformément à l'article 31 du règlement F-Gas III, il modifie le montant de l'amende maximale à payer par le fabricant ou l'importateur en cas de dépassement de leurs quotas limitant la mise sur le marché d'HFC. Ce montant passe ainsi de 75 € par tonne d'équivalent CO2 à cinq fois la valeur marchande des substances ou équipements concernés, voire huit fois en cas de récidive dans les cinq ans.
Le 7° de l'article 38 actualise les renvois de l'article L. 521-19 du code de l'environnement aux articles modifiés et renumérotés aux 4°, 5° et 6° susmentionnés.
IV. À l'Assemblée nationale, la mise à la charge du contrevenant de l'élimination des substances ou appareils détenus en méconnaissance de la règlementation a été rendue obligatoire
La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a modifié l'article 38 par neuf amendements rédactionnels de la rapporteure (amendements CD92, CD93, CD94, CD95, CD96, CD97, CD98, CD99 et CD172).
En séance publique, l'Assemblée nationale a modifié l'article 38 par cinq séries d'amendements sous-amendés ayant le même objectif.
En effet, le projet initial prévoyait que dans le cas où l'administration devait procéder à l'élimination des substances ou appareils détenus en méconnaissance de la règlementation, faute d'exécution du contrevenant, les frais correspondants à cette élimination ou à toute autre mesure prise pouvaient être mis à la charge dudit contrevenant.
Dans le dispositif actuel, cette mise à la charge du contrevenant est obligatoire. Plusieurs groupes politiques, en proposant une première série d'amendements, souhaitaient conserver cette obligation (amendements n°s 4, 5, 6, 135, 136, 137 et 152). Toutefois, les services des douanes ont indiqué que cette rédaction pouvait bloquer l'élimination des produits tant que le contrevenant n'était pas identifié. Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle adopté ces amendements sous-amendés par la rapporteure afin de rendre la mise à la charge obligatoire, à la condition que le contrevenant soit identifié (sous-amendements n° 251, 252, 253, 254 et 255).
V. La commission approuve cet article de coordination nécessaire, sous le bénéfice d'un amendement de précision
Si la commission valide le principe du dispositif proposé à l'article 38, elle a toutefois adopté un amendement de précision ( COM-69) qui vient combler une omission dans la rédaction proposée pour l'article L. 521-18-2 du code de l'environnement.
En effet, le règlement européen relatif aux gaz à effet de serre fluorés prévoit que les producteurs et les importateurs mettant des HFC sur le marché ne dépassent pas les quotas dont ils disposent sous peine de sanctions.
Ces entreprises peuvent disposer de ces quotas de deux façons :
- soit ils leur sont alloués annuellement par la Commission européenne, conformément au paragraphe 4 de l'article 17 du règlement. Cette allocation serait proportionnelle aux utilisations d'HFC des trois années précédentes137(*) et subordonnée au paiement d'un montant de trois euros par tonne d'équivalent CO2138(*) ;
- soit ils leur sont transférés par un autre producteur ou importateur conformément au paragraphe 1 de l'article 21 du même règlement.
La rédaction proposée au I de l'article L. 521-18-2 ne vise que le cas où un quota avait été alloué par la Commission européenne et omet le second cas où un quota est transféré par une autre entreprise.
La commission a adopté l'article 38 ainsi modifié.
CHAPITRE
IV
Dispositions en matière de droit de l'environnement
Article 39
Simplification de la transposition de la
directive « Inondation »
Cet article vise à simplifier la mise en oeuvre de la directive 2007/60/CE dite directive « Inondation », en supprimant diverses mesures de surtransposition introduites dans le droit national par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010. Il s'agit en particulier de renforcer la lisibilité de certains outils, à commencer par les plans de gestion des risques d'inondation (PGRI) et de simplifier des procédures administratives préalables.
La commission a modifié cet article à travers deux amendements visant à maintenir la consultation, d'une part, du Conseil national de l'eau sur le projet de Stratégie nationale de gestion des risques d'inondation (SNGRI) et, d'autre part, des collectivités territoriales concernées sur les projets de plans de gestion des risques d'inondation (PGRI) élaborés dans chaque bassin. Elle a également adopté un amendement visant à opérer des corrections légistiques.
La commission a adopté l'article 39 ainsi modifié.
I. La transposition de la directive Inondation de 2007 a conduit à introduire des dispositions superfétatoires, au détriment de l'efficacité de la gestion des inondations
A. Directive « Inondation » : l'établissement d'un cadre pour la conduite d'actions de prévention des inondations au sein de l'Union européenne
La directive 2000//60/CE, dite « directive-cadre sur l'eau », a établi un cadre pour la gestion et la protection des eaux au sein de l'Union européenne. Elle prévoit l'identification par les États membres de districts hydrographiques comme unités de gestion des bassins hydrographiques.
En France, quatorze districts hydrographiques ont été identifiés (cf. carte ci-après).
Source : Site internet EauFrance
Si l'article 1er de cette directive précise que cette directive « contribue à atténuer les effets des inondations », ces phénomènes n'y sont traités que de façon incidente.
Le cadre juridique pour l'élaboration de politiques de prévention et de gestion des inondations par les États membres de l'Union européenne a été fixé par la directive 2007/60/CE du 23 octobre 2007 du Parlement européen et du Conseil relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation. Partant du principe qu'une « action concertée et coordonnée à l'échelle communautaire présenterait une valeur ajoutée considérable et permettrait d'améliorer le niveau général de protection contre les inondations » (considérant n° 5) et afin de réduire les conséquences dommageables de ces phénomènes, ce texte fixe une méthode de travail commune, basée sur des cycles de révision tous les six ans, et articulée en trois temps :
· L'évaluation préliminaire des risques d'inondation (EPRI) : dans chaque district hydrographique, les États membres doivent procéder à une évaluation préliminaire des risques d'inondation, afin d'identifier les zones dans lesquelles des risques importants d'inondation existent. Cette évaluation comprend notamment des cartes faisant apparaître les limites du district hydrographique ainsi que la topographie et l'occupation des sols et la description des inondations survenues dans le passé ayant eu des impacts négatifs et pour lesquelles il existe une réelle probabilité que des évènements similaires se reproduisent.
· Dans ces zones présentant des risques potentiels importants d'inondation, la réalisation de cartes des zones inondables et de cartes des risques d'inondation. Les cartes des zones inondables couvrent des zones géographiques susceptibles d'être inondées et font apparaître, pour chaque phénomène d'inondation, l'étendue de l'inondation, les hauteurs d'eau et la vitesse du courant correspondant. Les cartes des risques d'inondation montrent les conséquences négatives potentielles associées aux inondations (nombre d'habitants potentiellement touchés, types d'activités économiques dans la zone potentiellement touchée, etc.).
· L'élaboration de plans de gestion des risques d'inondation (PGRI) à l'échelle des districts hydrographiques. Ces outils doivent comprendre des mesures pour atteindre les objectifs de gestion des inondations préalablement définis par les États membres, en mettant l'accent sur la sauvegarde de la vie humaine, l'environnement, le patrimoine culturel et l'activité économique. Ils doivent être coordonnés avec les plans de gestion des districts hydrographiques prévus par la directive-cadre sur l'eau.
La directive prévoit que les PGRI « tiennent compte d'aspects pertinents tels que les coûts et avantages, l'étendue des inondations, les axes d'évacuation des eaux, les zones ayant la capacité de retenir les crues, comme les plaines d'inondation naturelles, les objectifs environnementaux visés à l'article 4 de la directive 2000/60/CE139(*), la gestion des sols et des eaux, l'aménagement du territoire, l'occupation des sols, la conservation de la nature, la navigation et les infrastructures portuaires ». Ils englobent un vaste périmètre de mesures, intégrant « tous les aspects de la gestion des risques d'inondation, en mettant l'accent sur la prévention, la protection et la préparation, y compris la prévision des inondations et les systèmes d'alerte précoce, et en tenant compte des caractéristiques du bassin hydrographique ou du sous-bassin considéré. Les plans de gestion des risques d'inondation peuvent également comprendre l'encouragement à des modes durables d'occupation des sols, l'amélioration de la rétention de l'eau, ainsi que l'inondation contrôlée de certaines zones en cas d'épisode de crue. »
L'article 14 de la directive prévoit que l'évaluation préliminaire des risques d'inondation, les cartes des zones inondables et les cartes des risques d'inondation ainsi que les PGRI sont « réexaminés et, si nécessaire [...] mis à jour tous les six ans ».
L'article 10 de la directive prévoit que les États membres mettent à la disposition du public l'évaluation préliminaire des risques d'inondation, les cartes des zones inondables, les cartes des risques d'inondation et les PGRI et qu'ils encouragent la « participation active » des parties concernées à l'élaboration, au réexamen et à la mise à jour des PGRI.
B. En France, une transposition qui excède en partie les exigences de la directive
La directive « Inondation » a été transposée en droit français par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dont les conditions d'application ont été précisées par le décret n° 2011-227 du 2 mars 2011 relatif à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation.
L'article 221 de la loi de 2010 introduit un chapitre VI dans le titre VI du livre V du code de l'environnement, intitulé « Évaluation et gestion des risques d'inondation » (articles L. 566-1 à L. 566-13).
Ces dispositions prévoient la réalisation d'une évaluation préliminaire des risques d'inondation140(*) dans chaque bassin hydrographique. Une évaluation similaire est effectuée à l'échelle nationale, à partir des évaluations produites dans chaque bassin, après consultation du Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM). Ces évaluations sont mises à jour tous les six ans (article L. 566-1), alors que la directive prévoit un réexamen tous les six ans et, seulement « si nécessaire », une mise à jour.
L'État, en s'appuyant sur le COPRNM, doit élaborer une stratégie nationale de gestion des risques d'inondation (SNGRI) - non prévue par la directive - qui définit les grands objectifs de réduction des conséquences négatives potentielles associées aux inondations ainsi que des critères nationaux de caractérisation de l'importance du risque d'inondation. Il est prévu que le Comité national de l'eau, instance nationale consultée sur les grandes orientations de la politique de l'eau, donne un avis sur cette stratégie avant son approbation par l'État (article L. 566-4).
Sur la base de ces travaux, les préfets coordonnateurs de bassin identifient les territoires exposés à un risque d'inondation important (TRI), à la lumière des critères nationaux définis par la SNGRI. En complément, il est prévu que le ministre compétent identifie les territoires dans lesquels il existe un risque d'inondation important « ayant des conséquences de portée nationale »141(*) (article L. 566-5), ce qui n'est pas prévu par la directive.
Conformément à la directive, des cartes des surfaces inondables et des cartes des risques d'inondation doivent être élaborées au sein des TRI. Comme les évaluations préliminaires, il est prévu qu'elles soient mises à jour tous les six ans (article L. 566-6).
L'article L. 566-7 prévoit l'élaboration par les préfets coordonnateurs de bassin - ainsi qu'en dispose la directive - de plans de gestion des risques d'inondation (PGRI) pour les TRI, qui fixe les objectifs en matière de gestion des risques d'inondation et des objectifs appropriés pour atteindre les objectifs de la SNGRI. Les objectifs des PGRI doivent être déclinés au sein de stratégies locales de gestion des risques d'inondation (SLGRI) dans les TRI.
Il est prévu que les EPRI, les cartes des surfaces inondables et des risques d'inondation ainsi que les PGRI soient élaborés et mis à jour avec les « parties prenantes identifiées par l'autorité administrative, au premier rang desquelles les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d'urbanisme et d'aménagement de l'espace, ainsi que le comité de bassin et les établissements publics territoriaux de bassin et la collectivité territoriale de Corse pour ce qui la concerne ». En outre, en 2016142(*), les droits du public en matière d'information et de participation à l'élaboration et de révision des PGRI ont été renforcés : les documents préparatoires (EPRI, calendrier et programme de travail d'élaboration ou de mise à jour du PGRI, cartes des surfaces inondables et des risques d'inondation, synthèse provisoire des questions importantes qui se posent dans le district en matière de gestion des risques d'inondation et projet de PGRI) au PGRI doivent désormais être mis à disposition du public pendant six mois en amont de l'entrée en vigueur du PGRI (au minimum un an, deux ans ou trois ans avant son entrée en vigueur, selon les documents).
Ces dispositions, qui ont permis un alignement sur le régime d'information et de participation du public prévu par la directive-cadre sur l'eau s'agissant des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) (article 14), vont au-delà des exigences de la directive « Inondation ». Cette dernière impose aux États membres d'encourager la participation active du public s'agissant de l'élaboration, du réexamen et de la mise à jour des PGRI (article 10), sans prescrire la liste des documents devant être soumis aux observations du public dans ce cadre.
En complément, l'article L. 566-12 prévoit que les EPRI, les cartes des surfaces inondables, les cartes des risques d'inondation et les PGIR sont mis à disposition du public, notamment des chambres consulaires, des commissions locales de l'eau, des conseils économiques et sociaux régionaux ainsi que, lorsqu'ils existent, des organes de gestion des parcs nationaux, des parcs naturels régionaux et du domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, en tant qu'ils les concernent. L'autorité administrative doit en outre recueillir les observations du public sur les projets de PGRI et soumettre celui-ci à la consultation des collectivités territoriales concernées à l'issue de cette consultation.
Les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI)143(*) et les documents d'urbanisme, à commencer par les plans locaux d'urbanisme (PLU)144(*) et les schémas de cohérence territoriale (SCoT145(*)), doivent être compatibles avec les PGRI. En vertu de l'article L. 566-7 du code de l'environnement, il en va de même des programmes et des décisions administratives dans le domaine de l'eau. Les PGRI doivent quant à eux être compatibles avec les objectifs fixés par les SDAGE.
II. Le dispositif proposé : simplifier et rationaliser la mise en oeuvre de la directive « Inondation »
L'étude d'impact du projet de loi indique que le retour d'expérience des deux premiers cycles de mise en oeuvre de la directive « Inondation » a confirmé l'opportunité de revenir sur des mesures non prévues par la directive. Elle souligne :
« La volonté de coordonner les procédures prévues d'une part par la directive “Inondation” avec celles demandées d'autre part par la directive cadre sur l'eau, ajoutée aux amendements prévus par l'ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016, portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement, a conduit à ce que la transposition en droit français de la directive Inondation aille au-delà de ce qui est demandé par la directive européenne 2007/60/CE. Ces règles supplémentaires complexifient le travail de tous les acteurs impliqués, rendant l'action de l'État et des collectivités moins efficace. »
L'objectif de l'article 39 est donc, pour des raisons légitimes, de simplifier la transposition de la directive « Inondation », pour s'en tenir plus strictement à ce qu'elle prévoit. Ses dispositions sont de cinq ordres.
· Simplifier la procédure de révision tous les six ans des EPRI et des cartographies
L'article prévoit un simple réexamen tous les six ans et, si nécessaire, une mise à jour - au lieu d'une mise à jour systématique tous les six ans - des EPRI (1° de l'article 39) et des cartes des surfaces inondables et des risques d'inondation (4°), conformément à l'article 14 de la directive « Inondation ». En revanche, l'article 39 ne prévoit pas un tel alignement sur la directive pour les PGRI, pour lesquels le principe demeure celui d'une mise à jour tous les six ans (article L. 566-7 du code de l'environnement).
· Supprimer des notions superfétatoires non prévues par la directive « Inondation »
D'une part, le a du 2° de l'article 39 supprime à l'article L. 566-4 du code de l'environnement les critères nationaux de caractérisation de l'importance du risque d'inondation. Interrogée sur d'éventuels risques de voir se développer des approches divergentes du risque d'inondation d'un bassin à l'autre, la direction générale de la prévention des risques (DGPR) du ministère de la transition écologique indique : « L'appréciation de l'importance du risque d'inondation ne peut se faire efficacement qu'à une échelle locale, pour tenir compte au mieux non seulement des aléas mais aussi des enjeux tant en termes de quantité que de vulnérabilité. La France a confié aux préfets coordonnateurs de bassin le soin de déterminer les TRI à la suite de leur appréciation des situations locales. Les critères nationaux ne pouvaient être que très généraux, sans plus-value par rapport aux objectifs fixés par la SNGRI. La présente modification contribue à une meilleure lisibilité de la loi qui n'empêchera nullement qu'une éventuelle révision future de la stratégie apporte des précisions complémentaires dans ses objectifs »146(*).
En outre, le rapporteur note que ces critères - au nombre de deux - étaient définis en des termes trop génériques (« les impacts potentiels sur la santé humaine » et « les impacts potentiels sur l'activité économique »)147(*) pour présenter une véritable valeur ajoutée et qu'ils devaient tenir compte, aux termes de l'arrêté de 2012 les ayant définis, des particularités locales. À ce sujet, le comité de bassin Artois-Picardie note : « Le fait de supprimer les critères nationaux renforce la prise en compte des particularités locales et élargit les impacts potentiels pouvant être pris. Le risque d'approches différentes dans l'identification des TRI à l'échelle de chaque bassin, non justifiées, est limité d'une part par la désignation à la main des préfets coordonnateurs de bassin et d'autre part par une recherche de cohérence au niveau national à travers le groupe de travail national « directive inondation » animé par la DGPR »148(*). En outre, l'identification des TRI ayant été effectuée lors des deux premiers cycles de mise en oeuvre de la directive, « le risque d'une approche différente par bassin paraît désormais limité »149(*), ainsi que le souligne le comité de bassin Loire-Bretagne.
D'autre part, le 3° abroge le I de l'article L. 566-5 du code de l'environnement qui prévoit l'identification de territoires exposés à un risque d'inondation important ayant des conséquences de portée nationale, cette notion étant absente de la directive. Cette notion, qui n'emporte pas de conséquences pratiques, semble en effet surtout introduire de la confusion dans la compréhension du droit en vigueur.
Éléments transmis par la DGPR sur la notion de territoire à risque d'inondation important « ayant des conséquences de portée nationale »
La notion de territoire à risque d'inondation important « ayant des conséquences de portée nationale » n'existe pas en droit européen. Il s'agit d'un ajout spécifique à la législation française introduit en première lecture au Sénat à travers l'adoption de l'amendement ayant traduit, en droit national, la directive « Inondation ». Le rapporteur avait indiqué en séance publique que : « Des territoires dont l'inondation impactera le territoire au-delà du seul bassin ou groupement de bassin ou district hydrographique, doivent être identifiés au niveau national et non pas au niveau du seul district hydrographique. »
Cependant, le législateur n'a pas accompagné cette notion de TRI « de portée nationale » de dispositions spécifiques ou différentes de celles applicables aux autres TRI.
En outre, les effets de portée nationale qui seraient induits par une inondation sur un tel TRI « de portée nationale » sont essentiellement des conséquences des effets locaux de l'inondation sur ce TRI (par exemple, une concentration d'infrastructures de transport stratégiques, d'infrastructures de communication peu redondées, de centres de gestion de crise nationaux, ou encore la concentration de services essentiels à la Nation tels que le réseau bancaire). L'identification de ces enjeux peut être réalisée à l'échelle du TRI et la réduction de la vulnérabilité est tout à fait possible à travers la mise en oeuvre d'actions à l'échelle locale (ne dépassant pas le périmètre du TRI). Elle conduira de fait à réduire ou à supprimer les effets indésirables à l'échelle nationale (respectivement, la continuité des transports à l'échelle nationale, le maintien des télécommunications, une gestion de crise optimale lors d'une inondation et le maintien des services essentiels comme les services bancaires). Ainsi, les actions conduites à l'échelle locale répondent à l'intention du législateur.
Dans ces conditions, certaines collectivités ont exprimé des interrogations sur l'utilité (au-delà de leurs limites) qu'un territoire soit identifié comme territoire à risque important d'inondation « national ».
Cette distinction est non seulement inutile mais également contreproductive car en pratique elle a conduit des acteurs locaux à moins s'impliquer sur la petite vingtaine de TRI à portée nationale qui avaient été identifiés lors du premier cycle de mise en oeuvre de la directive inondation, ces acteurs ayant eu tendance à considérer indument que la gestion des risques d'inondation y était exclusivement de la compétence de l'État. [...]
Dans un souci de simplification et de lisibilité pour le citoyen, il est donc proposé de n'avoir qu'une catégorie de TRI.
Source : réponses de la DGPR au questionnaire écrit du rapporteur
· Supprimer la consultation du Conseil national de l'eau (CNE) sur la SNGRI
Le b du 2° de l'article 39 vise à modifier l'article L. 566-4 du code de l'environnement pour supprimer la consultation du CNE sur la SNGRI avant son approbation par l'État. Ce texte serait donc uniquement soumis pour avis au Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM). La DGPR a indiqué au rapporteur que le COPRNM ayant une composition très similaire à celle du CNE, et dans la mesure où l'avis du CNE a déjà été recueilli préalablement à l'approbation de la première SNGRI en 2014, « imposer l'avis de deux comités consultatifs avant ses révisions futures est superfétatoire »150(*). En outre, la direction de l'eau et de la biodiversité (DEB) rappelle que l'élaboration de la SNGRI fait notamment l'objet d'une concertation avec la commission mixte inondation (CMI), qui comprend des membres du COPRNM et du CNE151(*) et qui est coprésidée par les présidents des deux instances. Elle indique en effet que lors de l'élaboration de la SNGRI actuelle en 2015, « la CMI a été pleinement impliquée dans l'élaboration du document » et qu'elle a rendu un avis sur le document final. Elle ajoute : « Par ailleurs, une réunion commune CNE/CMI a également été organisée pour présenter le document final. Ce mode de faire sera probablement repris pour l'élaboration de la prochaine stratégie nationale, dont le calendrier n'est pas connu à ce stade. »
· Rationaliser le contenu des PGRI
Le 5° de l'article 39 modifie l'article L. 566-7 du code de l'environnement afin de rationaliser le contenu des PGRI, notamment en supprimant la reproduction en leur sein d'autres documents, n'ayant pas nécessairement les mêmes rythmes de mise à jour. Il s'agit par là de garantir la stabilité des PGRI, qui ont une portée directe sur les plans de prévention des risques d'inondation (PPRi) et les documents d'urbanisme.
Il propose de supprimer :
- la reproduction dans les PGRI des orientations fondamentales et des dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). À la place, l'article introduit une disposition selon laquelle les mesures des PGRI doivent être « en synergie avec les objectifs du SDAGE ». En outre, les PGRI devront toujours être compatibles avec les objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par les SDAGE ;
- la reproduction dans les PGRI des schémas directeurs de prévision des crues, pour prévoir simplement que les PGRI « tiennent compte » de ces schémas ;
- le principe de la déclinaison des objectifs des PGRI dans les stratégies locales de gestion du risque d'inondation (SLGRI) - que le 6° de l'article 39 introduit à l'article L. 566-8 qui concerne ces stratégies locales - et, inversement, supprimer l'obligation d'intégrer une synthèse des SLGRI dans les PGRI ;
- la reproduction des dispositions relatives aux inondations des plans ORSEC152(*) dans les PGRI ;
- le principe de compatibilité des décisions administratives prises dans le domaine de l'eau avec celles des PGRI. D'après les informations recueillies par le rapporteur, l'introduction de cette disposition dans le projet de loi initial découle toutefois d'une erreur légistique, destinée à être corrigée au cours de la navette parlementaire.
· Rationaliser la procédure d'information et de participation du public sur les PGRI
Le 7° de l'article 39 modifie l'article L. 566-9 du code de l'environnement pour prévoir que le projet de modification d'un PGRI ne fait l'objet que d'une consultation publique, et non d'une information et d'une consultation, comme c'est le cas actuellement. En effet, comme le souligne la DGPR, la consultation du public implique nécessairement son information, cette disposition relève donc d'une volonté de clarification rédactionnelle.
Le 8° de l'article 39 apporte plusieurs modifications à l'article L. 566-11 du code de l'environnement afin de simplifier les modalités de d'information et de participation du public sur la révision des PGRI. Il propose :
- d'ajouter les collectivités territoriales compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi)153(*) à la liste des parties prenantes associées à l'élaboration des PGRI ;
- de rationaliser la procédure de mise à disposition du public des documents préparatoires au PGRI :
. la liste des documents préparatoires mis à disposition serait réduite aux EPRI, cartes des surfaces inondables et des risques d'inondation et aux projets de PGRI. La mise à disposition du calendrier et du programme de travail indiquant les modalités d'élaboration ou de mise à jour du PGRI et la synthèse provisoire des questions importantes qui se posent dans le district en matière de gestion des risques d'inondation ne serait donc plus obligatoire, ces deux documents n'étant pas prévus par la directive « Inondation » ;
. les délais de mise à disposition de ces trois documents sont alignés (mise à disposition au moins un an avant la date d'entrée en vigueur du PGRI) ;
- de supprimer la disposition prévoyant l'annonce des mises à disposition du public au moins 15 jours avant leur début, dans un journal de diffusion nationale et dans un ou plusieurs journaux régionaux ou locaux du district. La DGPR indique néanmoins que « au niveau du district hydrographique, le préfet coordonnateur de bassin met naturellement à disposition du public les documents visés par la loi, après en avoir fait la publicité via les réseaux sociaux, emailing aux institutions et partenaires, articles en une sur les sites des préfectures... L'annonce dans la presse papier, en particulier nationale, est donc de peu d'utilité et inutilement coûteuse »154(*).
L'étude d'impact du projet de loi justifie ces simplifications par l'objectif suivant : « clarifier et simplifier la consultation et la concertation sur le PGRI : un des objectifs étant de recentrer la discussion sur l'outil le plus impactant, à savoir le PGRI, notamment au sein du comité de bassin, où la démocratie à l'échelle du bassin s'exprime ».
Ainsi que le souligne le comité de bassin Rhône-Méditerranée, cette mesure permet « de bien distinguer la phase d'élaboration du PGRI de la phase de mise en oeuvre. En effet, actuellement, le travail de révision du PGRI débutait quelques mois après approbation du précédent et induisait des consultations à chaque étape préparatoire, donnant le sentiment que le PGRI précédent n'avait pas été mis en oeuvre »155(*). Le comité de bassin Loire-Bretagne souligne également que cette mesure « permet de distinguer plus nettement les différentes étapes préparatoires à l'élaboration du PGRI de l'établissement du document opposable et de ne pas donner l'impression que le PGRI à peine mis en oeuvre est déjà remis en chantier »156(*).
Enfin, le 9° de l'article 39 abroge l'article L. 566-12 du code de l'environnement qui prévoit, d'une part, la mise à disposition du public des EPRI, des cartes de surfaces inondables, des cartes à risques d'inondation et des PGRI et d'un certain nombre d'instances administratives (notamment les chambres consulaires, les commissions locales de l'eau, les parcs naturels régionaux, etc.) et, d'autre part, que l'autorité administrative recueille les observations du public sur les projets de PGRI. Cette disposition était en effet redondante avec l'article L. 566-11, qui prévoit que l'autorité administrative organise la participation du public à l'élaboration et à la mise à jour du PGRI. L'article L. 566-12 prévoyait également que l'autorité administrative soumet les projets de PGRI, éventuellement modifiés à l'issue de la consultation du public, aux parties prenantes mentionnées à l'article L. 566-11 soit, pour l'essentiel, les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d'urbanisme et d'aménagement de l'espace.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire a adopté plusieurs amendements à l'article 39 afin d'effectuer des coordinations, des corrections légistiques et de revenir sur la suppression proposée de la conformité au PGRI des décisions administratives dans le domaine de l'eau, introduite par erreur dans le projet de loi. L'article a néanmoins été finalement rejeté, ce qui a entraîné sa suppression.
En séance publique, l'article 39 a été rétabli par un amendement du rapporteur ( n° 78), dans une rédaction assez proche de celle du projet de loi initial, sous réserve de quelques modifications :
- le maintien du dernier alinéa de l'article L. 566-7 du code de l'environnement qui prévoit que les programmes et décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les PGRI, dont le projet de loi initial proposait injustement la suppression ;
- des améliorations légistiques ;
- des coordinations dans le code général des collectivités territoriales et du code de l'urbanisme.
IV. Un dispositif bienvenu répondant à un besoin de simplification et de lisibilité pour les acteurs locaux
La commission a approuvé ce dispositif, qui permettra de simplifier la mise en oeuvre de la directive « Inondation » au bénéfice d'une meilleure lisibilité pour les parties prenantes - à commencer par les services de l'État et les collectivités territoriales - et d'assurer une meilleure mobilisation de leur part sur les étapes les plus importantes, en particulier la phase d'élaboration et de révision des PGRI.
Il permet également de revenir sur des dispositions introduites dans la loi qui constituaient des surtranspositions par rapport au droit européen, sans véritable valeur ajoutée et qui complexifiaient le travail des services de l'État et des collectivités territoriales.
Surtout, les dispositions prévues par l'article 39 ne semblent pas remettre en cause l'ambition portée par la directive « Inondation ». La commission a souhaité améliorer le dispositif sur deux points, à l'initiative du rapporteur.
D'une part, elle a adopté un amendement COM-65 visant à maintenir la consultation du CNE sur la SNGRI, avant son approbation par l'État, en complément de la consultation du COPRNM.
Le COPRNM et le CNE ont en effet des approches différentes et complémentaires des phénomènes d'inondation. Tandis que le premier a une approche centrée sur la gestion du risque, le second aborde le cycle de l'eau dans sa globalité, en prenant en compte les enjeux de gestion des milieux aquatiques et d'aménagement du territoire, qui sont essentiels pour appréhender les phénomènes d'inondation. L'eau apparaît en outre, à travers l'intensification des sécheresses et des inondations, comme un marqueur important du changement climatique. Aussi, supprimer la consultation du CNE sur la SNGRI risque de fragiliser la transversalité de la SNGRI et de conduire à une gestion en silos des problématiques liées à la gestion de l'eau et aux inondations, ce qui n'apparaît pas souhaitable compte tenu des synergies qu'elles présentent.
D'autre part, elle a adopté un amendement COM-66 visant à maintenir la consultation des parties prenantes mentionnées à l'article L. 566-11 du code de l'environnement (à savoir les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d'urbanisme, d'aménagement et de Gemapi et le comité de bassin compétent) sur le projet de PGRI, éventuellement modifié, à l'issue de la consultation du public. Cette consultation aurait en effet été supprimée compte tenu de l'abrogation de l'article L. 566-12 prévue par l'article 39.
Enfin, elle a adopté un amendement visant à opérer des corrections légistiques ( COM-67).
La commission a adopté l'article 39 ainsi modifié.
Article 39
bis (nouveau)
Application du calendrier européen d'interdiction du
polystyrène
non recyclable
Cet article, inséré par la commission à l'initiative de Bernard Pillefer et plusieurs de ses collègues, avec un avis favorable du rapporteur, vise à clarifier l'application du calendrier européen d'interdiction du polystyrène non-recyclable.
La commission a adopté l'article 39 bis ainsi rédigé.
I. L'interdiction du polystyrène non-recyclable au 1er janvier 2025, prévue au code de l'environnement, est contraire au droit européen
L'article 23 de la loi « Climat et résilience » de 2021157(*), codifié à l'article L. 541-15-10 du code de l'environnement, prévoit l'interdiction des emballages en polystyrène non recyclable à compter du 1er janvier 2025, en raison d'un haut niveau de danger pour les milieux naturels dans lesquels ils sont relâchés du fait de leur toxicité une fois dégradés.
Introduite en première lecture à l'Assemblée nationale par amendement158(*), l'interdiction avait été circonscrite au Sénat par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable aux seuls emballages non recyclables, à l'initiative de la rapporteure Marta de Cidrac159(*), afin de permettre à la filière de développer des solutions de recyclage.
À l'échelle de l'Union européenne, le règlement européen « Emballages » de 2025160(*), d'application directe, prévoit une interdiction des emballages en polystyrène non recyclable à compter de 2030. Ayant notamment pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur, le règlement a été proposé sur le fondement de l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : il s'agit d'un règlement d'harmonisation maximale, une interdiction nationale plus ambitieuse, comme le prévoit la France, est contraire au droit européen.
En cohérence, le Gouvernement a publié le 28 septembre 2024 au Journal officiel un avis qui acte l'inapplicabilité de l'interdiction prévue en 2025, contraire au droit de l'Union européenne161(*). La direction générale de la prévention des risques a confirmé cette analyse au rapporteur, indiquant son intention de supprimer cette disposition inapplicable à l'occasion d'un prochain projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit de l'Union européenne162(*).
II. Une clarification nécessaire, qui supprime une disposition inapplicable du code de l'environnement
La commission a adopté l'amendement COM-1 de Bernard Pillefer et plusieurs de ses collègues, avec un avis favorable du rapporteur, qui supprime l'interdiction du polystyrène non recyclable en 2025, prévue à l'article L. 541-15-10 du code de l'environnement.
En effet, le maintien dans le droit national d'une disposition de facto inapplicable est contraire au principe de clarté et de lisibilité du droit.
La commission a ainsi souhaité, dès à présent, par cette adoption, renforcer la sécurité juridique des entreprises françaises tout en conformant le droit national au droit européen.
La commission a adopté l'article 39 bis ainsi rédigé.
TITRE
III
DISPOSITIONS D'ADAPTATIONAU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE EN
MATIÈRE DE SANTÉ
Article
40
Reconnaissance des qualifications professionnelles des infirmiers
responsables de soins généraux formés en Roumanie
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.
Lors de sa réunion la commission des affaires sociales a adopté un amendement COM-88 de son rapporteur pour avis, M. Khalifé Khalifé.
La commission a adopté l'article 40 ainsi modifié.
Article
41
Approvisionnement en dispositifs médicaux et dispositifs
médicaux
de diagnostic in vitro
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.
Lors de sa réunion la commission des affaires sociales a adopté deux amendements COM-89 et COM-90 de son rapporteur pour avis, M. Khalifé Khalifé.
La commission a adopté l'article 41 ainsi modifié.
TITRE IV
Dispositions d'adaptation au droit de l'union européenne
en
matière d'entrée et de séjour
Article
42
Transposition de la directive (UE) 2021/1883 du Parlement
européen
et du Conseil du 20 octobre 2021 établissant les
conditions d'entrée
et de séjour des ressortissants de pays
tiers aux fins d'un emploi hautement qualifié
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a adopté plusieurs amendements COM-73, COM-74, COM-75, COM-76, COM-77, COM-78, COM-79, COM-80 et COM-81 de son rapporteur, M. Christophe-André Frassa.
La commission a adopté l'article 42 ainsi modifié.
Article 43 (non
modifié)
Dispositions relatives à la carte de séjour
pluriannuelle
« talent - profession médicale et de la pharmacie
»
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois.
La commission a adopté l'article 43 sans modification.
* 8 Décret n° 2022-982 du 1er juillet 2022 relatif aux bilans d'émissions de gaz à effet de serre.
* 9 Amendement COM-284 de Fabien Genet, rapporteur.
* 10 Source : réponse de la direction générale du Trésor au questionnaire du rapporteur.
* 11 Directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprises.
* 12 La directive dite « comptable » définit la « société mère » comme l' « entreprise qui contrôle une ou plusieurs entreprises filiales ». Lorsque les dispositions de droit de l'Union européenne ont été transposées en droit français, la notion de « société consolidante » est substituée à celle de « société mère » : il convient de les employer comme synonyme.
* 13 Les sociétés d'un même groupe consolident leur rapport de gestion : il est donc établi à l'échelle du groupe par la société consolidante et pas par chaque filiale du groupe. Cette mesure permet aux pouvoirs publics et aux entreprises de bénéficier d'une information complète et unifiée.
* 14 Ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d'informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d'entreprise des sociétés commerciales.
* 15 Décret n° 2023-1394 du 30 décembre 2023 pris en application de l'ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d'informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d'entreprise des sociétés commerciales
* 16 Article R. 232-8-4 I. 7° du code du commerce
* 17 La publication de cette méthodologie par le ministère de la Transition écologique et l'Ademe est prévue aux articles R. 229-48 et R. 229-49 du code de l'environnement.
* 18 European Sustainability Reporting Standards.
* 19 Règlement délégué (UE) 2023/2772 de la Commission européenne du 31 juillet 2023 complétant la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les normes d'information en matière de durabilité.
* 21 Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.
* 22 Instruction du Gouvernement du 16 septembre 2022 relative à l'organisation de la répartition et du délestage de la consommation de gaz naturel et de l'électricité dans la perspective du passage de l'hiver 2022-2023 et à l'accélération du développement des projets d'énergie renouvelable.
* 23 Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables.
* 24 Amendement COM-391 de Didier Mandelli.
* 25 Circulaire du 28 novembre 2023 relative aux missions du référent préfectoral à l'instruction des projets d'énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique et à la géothermie de minime importance.
* 26 Réponse du Syndicat des énergies renouvelables au questionnaire du rapporteur.
* 27 Directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil.
* 28 Article 56 de la Convention de Montego Bay de 1982.
* 29 Article 3 du décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif à la réglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et à leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive et la zone de protection écologique ainsi qu'aux câbles et pipelines sous-marins.
* 30 Décret n° 2004-112 du 6 février 2004 relatif à l'organisation de l'action de l'État en mer.
* 31 Décret n° 2005-1514 du 6 décembre 2005 relatif à l'organisation outre-mer de l'action de l'État en mer.
* 32 Dossier législatif - Rapport - Essentiel.
* 33 Amendement COM-241 de Didier Mandelli, rapporteur.
* 34 Manche Est-Mer du Nord, Nord Atlantique-Manche Ouest, Sud-Atlantique et Méditerranée.
* 35 CNDP, 2024, « La mer en débat : environnement, éolien en mer, activités maritimes et littoral ».
* 36 Décision du 17 octobre 2024 consécutive au débat public « la mer en débat » portant sur la mise à jour des volets stratégiques des documents stratégiques de façade et la cartographie des zones maritimes et terrestres prioritaires pour l'éolien en mer.
* 37 Directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil.
* 38 Article 3 de la directive RED III de 2023.
* 39 Amendement n° 224 du Gouvernement.
* 40 Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.
* 41 Directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages.
* 42 Notamment ses décisions du 25 mai 2018 n° 413267 et du 24 juillet 2019 n 414353 Société PCE et autres.
* 43 Lorsqu'elles concernent des opérations à des fins de recherche et d'éducation conduites sur le territoire de plus de dix départements par des personnes morales placées sous la tutelle ou le contrôle de l'État, les dérogations sont accordées par le ministre chargé de la protection de la nature.
* 44 Lorsqu'elles concernent des animaux appartenant à une espèce de vertébrés protégée menacée d'extinction en France en raison de la faiblesse, observée ou prévisible, de ses effectifs et dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les dérogations sont accordées par le ministre chargé de la protection de la nature.
* 45 Le délai d'instruction de ces avis est de 2 mois.
* 46 Notamment si le projet est soumis à la réalisation d'une étude d'impact.
* 47 Dans ce cas, depuis la mise en oeuvre des dispositions de la loi industrie verte, le code de l'environnement prévoit, à partir du dépôt d'un dossier complet et régulier, une phase d'examen et de consultation de 3 mois et ensuite une phase de décision de 2 à 3 mois.
* 48 Dans ce cas, l'autorité administrative a 4 mois pour se prononcer. À l'issue de ce délai, le silence vaut rejet.
* 49 9 mégawatts (MW) pour l'éolien terrestre en métropole par exemple.
* 50 Décret n° 2023-1366 du 28 décembre 2023 pris pour l'application, sur le territoire métropolitain continental, de l'article L. 211-2-1 du code de l'énergie et de l'article 12 de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 et décret n° 2024-899 du 4 octobre 2024 pris pour l'application de l'article L. 211-2-1 du code de l'énergie en Corse, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à La Réunion et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
* 51 D'après la synthèse et les recommandations du CNPN dans son auto-saisine de 2024 relative à la politique de déploiement du photovoltaïque et ses impacts sur la biodiversité.
* 52 Le 18 février 2025, le tribunal administratif d'Orléans a annulé l'arrêté du préfet d'Eure-et-Loir du 8 mars 2024 qui a autorisé une DEP pour l'installation d'un parc photovoltaïque à Saumeray faute d'avoir démontré qu'il n'existait pas d'autres solutions satisfaisantes pour réaliser le projet.
* 53 Le tribunal administratif de Toulouse a annulé le 27 février 2025 l'autorisation du préfet de Haute-Garonne d'élargissement de la A 680 et des préfets de Haute-Garonne et du Tarn de réalisation des travaux de la A 69, la RIIPM n'étant pas caractérisée.
* 54 Pour faire suite à une question prioritaire de constitutionnalité (QPC 2024-1126) transmise le 10 décembre 2024 par le Conseil d'État, le Conseil constitutionnel a déclaré, dans sa décision du 5 mars 2025, conforme à la Constitution le second alinéa de l'article L. 411-2-1 insu de l'article 19 de la loi industrie verte susmentionnée. L'article 19 de la loi APER et l'article 12 de la loi relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes ont déjà été déclarés conformes à la Constitution par les décisions du Conseil constitutionnel 2023-848 DC du 9 mars 2023 et 2023-581 DC du 21 juin 2023.
* 55 Cour de justice de l'Union européenne, 4 mars 2021, Skydda Skogen, affaires C-473/19 et C-474/19 et notamment son considérant 77.
* 56 Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.
* 57 Directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE, en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil.
* 58 Conclusions de M. Agnoux, rapporteur public sur l'avis de section du contentieux du Conseil d'État du 9 décembre 2022 : Association Sud-Artois pour la protection de l'environnement.
* 59 Notamment son avis contentieux de section de 2022 : Association Sud-Artois pour la protection de l'environnement susmentionné, confirmé dans les décisions suivantes, notamment sa décision du 6 novembre 2024 : Association pour la défense du patrimoine et du paysage de la vallée de la Vingeanne et l'association Fédération Environnement durable.
* 60 L'affaire jugée par la Cour de justice de l'Union européenne du 4 mars 2021 : Skydda Skogen, portait sur un projet de déboisement.
* 61 Directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil
* 62 Article 3 de la Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables modifiée par la directive (UE) 2023/2413.
* 63 Service des données et des statistiques, Chiffres clés des énergies renouvelables -- édition 2023.
* 64 Stratégie française pour l'énergie et le climat -- Programmation pluriannuelle de l'énergie (2025-2030, 2031-2035).
* 65 Réponse de la DGALN au questionnaire écrit du rapporteur.
* 66 Bâtiments ou partie de bâtiments à usage commercial, industriel, artisanal, administratif, de bureaux, d'entrepôts, ainsi qu'aux hangars non ouverts au public faisant l'objet d'une exploitation commerciale, aux hôpitaux, aux équipements sportifs, récréatifs et de loisirs, aux bâtiments ou parties de bâtiments scolaires et universitaires et aux constructions de parcs de stationnement couverts accessibles au public.
* 67 Décret n° 2024-1104 du 3 décembre 2024 relatif aux caractéristiques des panneaux solaires photovoltaïques permettant un report de l'échéance de l'obligation faite aux parcs de stationnement extérieurs d'une superficie égale ou supérieure à 10 000 mètres carrés.
* 68 Ordonnance n° 2023-816 du 23 août 2023 relative au raccordement et à l'accès aux réseaux publics d'électricité.
* 69 Amendement COM-346 de M. Patrick Chauvet au nom de la commission des affaires économiques.
* 70 Délibération de la Commission de régulation de l'énergie n°2023-173 du 28 juin 2023.
* 71 Amendement COM-361 de M. Patrick Chauvet au nom de la commission des affaires économiques.
* 72 Article R. 111-62 du code de l'urbanisme.
* 73 Réponse de la FNSEA au questionnaire du rapporteur.
* 74 Réponse de la DGALN au questionnaire du rapporteur.
* 75 Avis du Conseil d'État du 24 octobre 2024 sur un projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes.
* 76 Article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1998.
* 77 Décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989, Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier.
* 78 Contribution écrite de l'Association des maires de France (AMF).
* 79 Usines HoloSolis à Hambach (Moselle) et Carbon à Fos-sur-Mer (Bouches-du-Rhône).
* 80 ART, septembre 2023, Préconisations en vue de l'évolution du cadre de régulation des aéroports, p. 16
* 81 ART, Décision n° 2024-054 du 11 juillet 2024 relative à la fixation des tarifs des redevances aéroportuaires applicables aux aérodromes de Lyon-Bron et Lyon-Saint Exupéry à compter du 1er septembre 2024
* 82 ART, septembre 2023, Préconisations en vue de l'évolution du cadre de régulation des aéroports, p. 17
* 83 La commission a également adopté un amendement rédactionnel ( COM-7) du rapporteur.
* 84 Rapport de M. Jean-François Portarrieu, député, et M. Pierre Médevielle, sénateur, au nom de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques intitulé « La décarbonation du secteur de l'aéronautique », 30 mai 2024
* 85 « L'absence d'une méthode commune claire pour la fixation des objectifs chiffrés et l'adoption de mesures au titre des cadres d'action nationaux requis par la directive 2014/94/UE a conduit a` une situation dans laquelle le niveau d'ambition en ce qui concerne la fixation des objectifs chiffrés et les politiques de soutien diffère fortement d'un État membre a` l'autre. Ces différences ont empêché la mise en place d'un réseau global et complet d'infrastructures pour carburants alternatifs dans l'ensemble de l'Union. » - Règlement (UE) 2023/1804 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs et abrogeant la directive 2014/94/UE, premier considérant.
* 86 Étude d'impact jointe par le Gouvernement au projet de loi, 30 octobre 2024.
* 87 Étude d'impact précitée.
* 88 Article 288 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
* 89 Avis consultatif du 17 novembre 2023 sur un projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole : « L'amende dont le quantum est défini par le projet de loi ayant la nature d'une sanction, elle est, par suite, soumise au principe de légalité des délits et des peines (voir décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989 du Conseil constitutionnel) [...] Il y a lieu, lorsque les obligations et les manquements sont entièrement définis par un tel règlement, de déterminer la nature, législative ou réglementaire, des dispositions nationales fixant le quantum de l'amende (...) Le Conseil d'État retient que, dans l'ordre interne, les obligations ainsi faites à des opérateurs économiques, dont les activités s'exercent en principe librement, n'auraient pu être imposées que par la loi. Il en déduit qu'il appartient, dès lors, au législateur de définir le quantum de l'amende ».
* 90 Sont listés les aérodromes français du RTE-T ne comptabilisant pas, au 30 octobre 2024, 10 000 mouvements de vols commerciaux par an. Ces aérodromes pourront être soumis à cette obligation s'ils dépassent ce seuil, en moyenne sur trois années consécutives.
* 91 Source : DGAC.
* 92 Source : Commission européenne.
* 93 Le standard européen Datex II a été adopté en décembre 2014 par la Commission Européenne comme format pour la fourniture de données routières dans le cadre de la directive STI.
* 94 Loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités.
* 95 Directive (UE) 2023/2661 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023 modifiant la directive 2010/40/UE concernant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport.
* 96 Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.
* 97 Aix en Provence ; Ajaccio ; Amiens ; Angers ; Annecy ; Besançon ; Bordeaux ; Brest ; Caen ; Cayenne ; Clermont-Ferrand ; Dijon ; Grenoble ; Guadeloupe (Pointe à Pitre-Les Abymes) ; Le Havre ; Le Mans ; Lille ; Limoges ; Aire métropolitaine de Lyon ; Martinique (Fort de France-Lamentin) ; Marseille ; Mayotte (Dzaoudzi-Mamoudzou) ; Metz ; Montpellier ; Mulhouse ; Nancy ; Nantes ; Nice ; Nîmes ; Orléans ; Aire métropolitaine de Paris (comprenant Boulogne Billancourt, Saint Denis, Argenteuil, Montreuil) ; Perpignan ; Poitiers ; Réunion (Saint-Denis) ; Reims ; Rennes ; Rouen ; Saint Etienne ; Strasbourg ; Toulon ; Toulouse ; Tours.
* 98 Règlement délégué (UE) 2017/1926 de la Commission du 31 mai 2017 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux.
* 99 Décret n° 2020-183 du 28 février 2020 portant désignation du point d'accès national aux données de l'information sur les déplacements multimodaux.
* 100 Règlement délégué (UE) 2024/490 de la Commission du 29 novembre 2023 modifiant le règlement délégué (UE) 2017/1926 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux.
* 101 Les « détenteurs de données » sont définis ainsi par le règlement : « toute personne morale, entité publique ou privée, telle que les autorités de transport, les opérateurs de transport, les gestionnaires d'infrastructure ou les fournisseurs de services de transport à la demande, qui a le droit d'accorder l'accès aux données énumérées à l'annexe qu'elle contrôle ou de les partager, conformément au droit de l'Union ou au droit national applicable ».
* 102 Règlement délégué (UE) 2022/670 de la Commission du 2 février 2022 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations en temps réel sur la circulation.
* 103 Décret n° 2013-367 du 29 avril 2013 relatif aux règles d'utilisation des aéronefs militaires et des aéronefs appartenant à l'État et utilisés par les services de douanes, de sécurité publique et de sécurité civile.
* 104 Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) no 401/2009 et (UE) 2018/1999 (« loi européenne sur le climat »), articles 2 et 4
* 105 Référentiel ISAE-SUPAERO AVIATION ET CLIMAT, Synthèse, septembre 2021
* 106 Ademe, septembre 2022, Élaboration de scénarios de transition écologique du secteur aérien
* 107 Règlement (UE) 2023/851 du Parlement européen et du Conseil du 19 avril 2023 modifiant le règlement (UE) 2019/631 en ce qui concerne le renforcement des normes de performance en matière d'émissions de CO2 pour les voitures particulières neuves et les véhicules utilitaires légers neufs conformément à l'ambition accrue de l'Union en matière de climat.
* 108 Les carburants synthétiques et les biocarburants durables sont dits neutres en carbone, dans la mesure où les émissions qu'ils produisent à l'échappement sont, en principe, compensées par la séquestration de CO2 permise lors de leur production.
* 109 Décision n° 2018-765 DC du 12 juin 2018.
* 110 Compte rendu de la réunion de la commission des affaires européennes du Sénat du jeudi 13 février 2025.
* 111 Règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières.
* 112 Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil
* 113 Un quota d'émission de gaz à effet de serre ouvre droit à émettre une tonne d'équivalent CO2.
* 114 Kuusi T., Björklund M., Kaitila V., Kokko K., Lehmus M., Mehling M. et M. Wang (2020), « Carbon Border Adjustment Mechanisms and Their Economic Impact on Finland and the EU », Publication of the Finnish Government's analysis, assessment and research activities.
* 115 Commission européenne, 2021, Analyse d'impact initial du règlement européen « MACF ».
* 116 Résolution n° 124 (2021-2022) sur le paquet « Ajustement à l'objectif 55 », devenue résolution du Sénat le 5 avril 2022.
* 117 Rapport d'information n° 576 (2021-2022) de M. Guillaume Chevrollier et Mme Denise Saint-Pé, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, Réformer le marché carbone pour bâtir une économie européenne souveraine, durable et juste, 15 mars 2022.
* 118 Loi n° 2024-364 du 22 avril 2024 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole.
* 119 Source : réponse de la DGEC au questionnaire du rapporteur.
* 120 Source : réponse de la DGEC au questionnaire du rapporteur.
* 121 Décision n° 2427492 du 25 octobre 2024 du tribunal administratif de Paris.
* 122 Amendement n° 229 du Gouvernement.
* 123 Le fonctionnement et les objectifs du MACF sont détaillés au commentaire de l'article 37.
* 124 Règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE).
* 125 Les actes délégués comme les actes d'exécution sont préparés par la Commission européenne. Toutefois, les actes délégués peuvent donner lieu de la part du Parlement européen et du Conseil européen à des objections tandis que pour les actes d'exécution, la Commission européenne doit consulter un comité au sein duquel tous les États-membres de l'UE sont représentés.
* 126 Amendement n° 230 du Gouvernement.
* 127 L'agence de protection de l'environnement américain indique qu'aux Etats-Unis, la mise en place du protocole de Montréal permettrait d'éviter près de 443 millions de cancers de la peau, 2,3 millions de morts liés à ces cancers et 63 millions de cas de cataractes sur les personnes nées entre 1890 et 2100.
* 128 Les principaux gaz à effet de serre fluorés visés par ce règlement sont les HFC, les hydrocarbures perfluorés (PFC) et les autres composés (per)fluorés et nitriles fluorés (SF6 et NF3).
* 129 Règlement (CE) n° 842/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 17 mai 2006 relatif à certains gaz à effet de serre fluorés.
* 130 Règlement (UE) n° 517/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux gaz à effet de serre fluorés et abrogeant le règlement (CE) n° 842/2006.
* 131 Règlement n° 1005/2009 du 16/09/09 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone qui a abrogé le règlement n° 2037/2000 du 29/06/00 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone.
* 132 D'après les conclusions d'une évaluation réalisée par la Commission européenne, le règlement de 2014 a permis de réduire l'offre d'HFC de 47 % en tonnes équivalent CO2 entre 2015 et 2019. L'accent est désormais clairement placé sur l'utilisation de solutions de substitution à faible PRP comme l'air, le CO2, l'ammoniac, les hydrocarbures ou l'eau (considérant 3 du règlement 2024/573).
* 133 Le règlement 2024/573 a étendu les dispositions en matière de contrôle d'étanchéité aux hydrofluorooléfine (HFO) qui ont un PRP inférieur aux HFC mais qui se dégradent en acide tribufluoroacétique qui est un composé perfluoroalkylées (PFAS).
* 134 Le montant maximal de l'amende en cas d'inexécution après une mise en demeure a ainsi été relevé de 1 500 € à 15 000 € et celui de l'astreinte journalière de 150 € à 1 500 €.
* 135 D'après les informations transmises par la direction générale de la prévention des risques (DGPR) du Ministère de la transition écologique, de la Biodiversité, de la Forêt, de la Mer et de la Pêche, 513 inspections ont été menées en 2024 et 468 en 2023 (dont 26% ont donné lieu à une mise en demeure).
* 136 En plus des deux règlements relatifs aux SACO et aux gaz à effet de serre fluorés, il s'agit des règlements (UE) n° 649/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux, (UE) n° 2019/1021 du parlement européen et du conseil du 20 juin 2019 concernant les polluants organiques persistants, (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), n° 1272/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relatif à la classification, à l'étiquetage et à l'emballage des substances et des mélanges, n° 2017/852 du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2017 relatif au mercure et n° 2023/1542 du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 2023 relatif aux batteries et aux déchets de batteries.
* 137 Une partie des quotas est réservée par la Commission européenne pour les nouveaux entrants.
* 138 Avant le 1er janvier 2025, cette allocation était gratuite.
* 139 L'article 4 de la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000, dite « directive-cadre sur l'eau », fixe des objectifs de non-dégradation des ressources et des milieux, de bon état des masses d'eau, de réduction des pollutions liées aux substances et de respect de normes dans les zones protégées.
* 140 Le risque d'inondation est défini à l'article L. 566-1 comme la combinaison de la probabilité de survenue d'une inondation et de ses conséquences négatives potentielles pour la santé humaine, l'environnement, les biens, dont le patrimoine culturel, et l'activité économie.
* 141 La liste de ces territoires a été arrêtée en 2012.
* 142 Ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.
* 143 Article L. 562-1 du code de l'environnement.
* 144 Article L. 123-1-10 du code de l'urbanisme.
* 145 Article L. 122-1-13 du code de l'urbanisme.
* 146 Source : Réponses de la DGPR au questionnaire écrit du rapporteur.
* 147 Source : Arrêté du 27 avril 2012 relatif aux critères nationaux de caractérisation de l'importance du risque d'inondation, pris en application de l'article R. 566-4 du code de l'environnement.
* 148 Source : Réponse du comité de bassin Artois-Picardie au questionnaire écrit du rapporteur.
* 149 Source : Réponses du comité de bassin Loire-Bretagne au questionnaire écrit du rapporteur.
* 150 Source : réponses de la DGPR au questionnaire écrit du rapporteur.
* 151 Circulaire du 5 juillet 2011 relative à la mise en oeuvre de la politique de gestion des risques d'inondation.
* 152 Les plans ORSEC sont conçus pour organiser et coordonner, sous l'autorité du préfet, les acteurs de la sécurité civile en cas de crise.
* 153 La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi Maptam », a confié aux communes et à leurs groupements la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (Gemapi).
* 154 Source : réponses de la DGPR au questionnaire écrit du rapporteur.
* 155 Source : réponse du comité de bassin Rhône-Méditerranée au questionnaire écrit du rapporteur.
* 156 Source : réponse du comité de bassin Loire-Bretagne au questionnaire écrit du rapporteur.
* 157 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (
* 158 Amendements identiques n°4327 de Maina Sage (Agir ensemble), n°4328 de Sophie Panonacle (EPR), n°4409 de François-Michel Lambert (Libertés et Territoires), n°5432 de Jimmy Pahun (MoDem) et n°6686 de Loïc Prud'homme (LFI - NFP), adoptés contre l'avis du Gouvernement.
* 159 Amendement n°COM-17 de Marta de Cidrac, rapporteure.
* 160 Règlement (UE) 2025/40 du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 2024 relatif aux emballages et aux déchets d'emballages, modifiant le règlement (UE) 2019/1020 et la directive (UE) 2019/904, et abrogeant la directive 94/62/CE.
* 161 Avis relatif à l'interdiction des emballages constitués pour tout ou partie de polymères ou de copolymères styréniques, non recyclables et dans l'incapacité d'intégrer une filière de recyclage.
* 162 Réponse de la DGPR au questionnaire du rapporteur.