Proposition de loi visant à proroger le dispositif d'expérimentation favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles de service public

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Prorogation de l'expérimentation du concours externe « Talents » pour l'accès à certaines écoles de service public

L'article 1^er vise à prolonger jusqu'au 31 août 2028 l'expérimentation du concours externe spécial dit « Talents », tout en élargissant son périmètre des écoles concernées aux écoles assurant la formation de militaires, au-delà des écoles formant des fonctionnaires.

Il tend également à sécuriser les concours « Talents » dont les arrêtés d'ouverture pour les épreuves prévues en 2025 ont été pris depuis le 1^er août 2024.

Alors que l'expérimentation des concours Talents a pris fin le 31 décembre 2024, sans qu'un bilan ait pu en être fait, la commission est convaincue de la nécessité de la redoter d'une base législative, de manière à sécuriser le déroulement des concours de la session 2025^6(*).

Souscrivant à l'objectif de favoriser l'égalité des chances entre les étudiants dans l'accès aux trois versants de la fonction publique, et en particulier à son encadrement supérieur, elle considère que la question de l'élargissement du périmètre des écoles concernées mérite d'être posée. Rappelant que cet élargissement peut se faire par la seule voie réglementaire pour toutes les écoles assurant la formation des fonctionnaires, la commission a par ailleurs admis que l'ouverture du dispositif aux écoles assurant la formation des militaires pouvait trouver sa place dans le cadre de l'expérimentation. Elle tient pour autant à souligner la portée limitée de cet élargissement, au regard des spécificités des règles relatives au recrutement des membres des corps techniques d'encadrement supérieur de l'État.

Afin de proroger l'expérimentation des concours Talents, la commission a adopté l'article 1^er sans modification.

1. Les concours dits « Talents du service public » ont vu le jour dans le cadre d'une expérimentation qui a commencé en mars 2021 et s'est achevée en décembre 2024

1.1. L'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 a instauré, à titre expérimental, un concours externe spécial, adossé à des classes préparatoires « Talents »

a) Des classes préparatoires intégrées ...

Créées à partir de 2006 dans une optique de diversification de la fonction publique^7(*), avant de se généraliser dans la deuxième moitié des années 2010^8(*), les classes préparatoires intégrées (CPI) au sein des principales écoles de service public donnant accès à des cadres d'emplois de catégorie A+ ou A^9(*) s'adressaient aux étudiants et demandeurs d'emploi, sélectionnés sous conditions de ressources, afin de les aider à préparer les concours externes de la fonction publique. Elles offraient à leurs bénéficiaires un soutien pédagogique renforcé, une aide financière par le biais de l'« allocation pour la diversité dans la fonction publique » d'un montant de 2 000 euros par an, ainsi que des facilités d'hébergement et de restauration.

À la rentrée universitaire de 2020, il existait 27 CPI sur l'ensemble du territoire.

Nombre d'étudiants inscrits dans les CPI entre 2011 et 2020

2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
464	496	492	465	513	632	671	651	620	483

Source : éléments transmis par la DGFAP

Indépendamment de cet accompagnement renforcé, les étudiants des CPI passaient le concours (de la voie externe, le plus souvent) de l'école concernée selon les mêmes modalités que les autres candidats, et avec des résultats encourageants : en 2020-2021, le taux d'admission moyen à l'ensemble des concours concernés par une CPI s'élevait à 23%^10(*).

b) Aux classes préparatoires « Talents du service public »

À la rentrée universitaire de septembre 2021, les classes préparatoires intégrées ont été remplacées par les classes préparatoires dites « Talents », mises en place, à titre expérimental, à la suite de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

Prise sur le fondement de l'article 59 de cette loi^11(*), l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles de service public a ainsi prévu, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2024, l'organisation d'un concours externe spécial pour l'accès à « certaines écoles ou certains organismes assurant la formation de fonctionnaires »^12(*).

i. Les écoles concernées

Le décret n° 2021-239 du 3 mars 2021 arrête la liste des concours (au nombre de 6) et des écoles (au nombre de 5) concernés.

Écoles et formations accessibles par le concours « Talents »

École	Formation ou recrutement
Institut national du service public (INSP)	Voie générale
Institut national des études territoriales (INET)	Recrutement dans le cadre d'emplois des administrateurs territoriaux
École des hautes études en santé publique (EHESP)	Formation des élèves directeurs d'hôpitaux
	Formation des élèves directeurs des établissements sanitaires, sociaux ou médico-sociaux
École nationale supérieure de la police (ENSP)	Recrutement des commissaires de la police nationale
École nationale d'administration pénitentiaire (ENAP)	Recrutement des directeurs des services pénitentiaires

Source : commission des lois

ii. Fonctionnement des classes prépas « Talents »

Peuvent se présenter à ce concours dit « Talents du service public » ou « Talents » les personnes qui suivent, à la date de clôture des inscriptions, ou ont suivi, dans les quatre années civiles précédant l'année au cours de laquelle le concours est ouvert, une classe préparatoire « Talents », définie comme « un cycle de formation préparant à l'un ou plusieurs des concours externes ou assimilés donnant accès à ces écoles ou organismes, accessible au regard de critères sociaux et à l'issue d'une procédure de sélection »^13(*).

La liste des prépas « Talents » est fixée par l'arrêté du 5 août 2021^14(*) ; ces classes préparatoires sont intégrées à des écoles de service public, à des universités, à des instituts d'études politiques (IEP), à des centres de préparation à l'administration générale (CPAG) ou encore à des instituts de préparation à l'administration générale (IPAG)^15(*). La liste des classes prépas « Talents » est plus large que celle des anciennes CPI : en particulier, l'Institut national des études territoriales (INET) dispose d'une classe prépa Talents alors qu'elle ne disposait pas d'une CPI^16(*) - sans que cela ait toutefois empêché des étudiants de la CPI de l'ENA, par exemple, de préparer et réussir le concours de l'INET.

À la rentrée de septembre 2024, 1 950 places, réparties en 103 classes sur l'ensemble du territoire hexagonal^17(*) et ultramarin, étaient offertes en prépa Talents, soit une augmentation de 95 places par rapport à la rentrée 2023. Afin de permettre aux futurs candidats de se former près de chez eux, une attention particulière a été apportée au déploiement des classes prépas Talents dans les territoires ultra-marins : ces derniers comptent actuellement 5 classes, offrant 135 places ; à la rentrée universitaire 2025, une nouvelle classe prépa pourrait voir le jour en Guyane^18(*).

Nombre et capacités d'accueil des classes prépas Talents

	2021-2022	2022-2023	2023-2024	2024-2025
Nombre de classes prépas Talents	74	100	97	103
Nombre de places offertes	1 566	1 884	1 845	1 950
Nombre d'élèves accueillis	1 108	1 221	1 278	1 525

Source : éléments transmis par la DGAFP

Pour être admis en classe prépa « Talents », les candidats doivent remplir :

- les conditions requises de la part des candidats aux concours externes d'accès à l'école concernée^19(*) ;

- ainsi que certains critères sociaux, à savoir les conditions de ressources fixées pour bénéficier d'une bourse d'enseignement supérieur sur critères sociaux prévue en application de l'article L. 821-1 du code de l'éducation^20(*).

Ils sont ensuite sélectionnés par une commission d'admission selon une procédure qui tient compte « des parcours de formation, des aptitudes et de la motivation des candidats »^21(*) et qui s'organise en trois étapes^22(*) :

- après examen des dossiers recevables, est déterminée la liste des candidats retenus pour participer à l'entretien d'admission ;

- à l'issue de l'entretien d'admission, les candidats sont sélectionnés ;

- si, à l'issue de la sélection, des candidats sont placés à égalité, la priorité est donnée, le cas échéant, aux candidats qui résident ou ont obtenu leur baccalauréat ou tout diplôme de niveau supérieur dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV), dans une zone de revitalisation rurale (ZRR) ou encore dans un territoire ultra-marin.

Chaque étudiant bénéficie d'un tutorat renforcé par des fonctionnaires en poste ou par des fonctionnaires stagiaires des écoles de service public, et reçoit une bourse d'un montant de 4 000 euros^23(*).

iii. Modalités du concours « Talents du service public »

Les candidats au concours « Talents » sont sélectionnés par le jury du concours externe ou assimilé ; les programmes et les épreuves sont identiques à ceux du concours externe. Le nombre de places offertes, par année, aux lauréats de ce concours ne peut être inférieur à 10 % ni supérieur à 15 % du nombre de places offertes au titre du concours externe d'accès à l'école ou à l'organisme concerné^24(*). Les places non pourvues au concours « Talents » ne peuvent être reportées sur le concours externe « classique », et réciproquement. Les listes de l'ensemble des candidats admissibles et admis à tous les concours d'une école donnée - concours externe, concours « Talents », concours interne et troisième concours - font l'objet d'une publication commune, les candidats étant classés par ordre alphabétique^25(*).

En outre, les candidats au concours externe « Talents » peuvent s'inscrire également au concours externe « classique » de l'école concernée, en précisant dès leur inscription leur choix d'admission en cas d'admission simultanée aux deux concours (sans pouvoir modifier ce choix après la date de clôture des inscriptions au concours).

La question de la constitutionnalité du concours « Talents »

Si elle n'a pas été spécifiquement tranchée par le Conseil constitutionnel, la constitutionnalité du concours « Talents du service public » a pu toutefois être examinée de façon indirecte.

En premier lieu, le Conseil d'État a refusé, le 13 juillet 2021, de transmettre au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) dont il avait été saisi par l'Association pour l'égal accès aux emplois publics et la défense de la méritocratie républicaine (ADMR), laquelle s'était prévalue de la méconnaissance du principe d'égal accès aux emplois publics énoncé à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) de 1789 ainsi que du principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 1^er de la Constitution.

Si le rapporteur public avait estimé que la question de constitutionnalité était suffisamment sérieuse pour être renvoyée au Conseil Constitutionnel^26(*), le Conseil d'État a jugé que ce renvoi n'avait pas lieu d'être. Il a en effet souligné que dispositions contestées ne méconnaissent ni l'article 6 de la DDHC, ni l'article 1^er de la Constitution en ce que :

- d'une part, « les dispositions prévoient l'organisation de concours externes spéciaux qui, d'une part, sont accessibles au regard de critères objectifs et rationnels en relation directe avec l'objet qui leur est assigné et, d'autre part [...], reposent sur l'appréciation des mérites des candidats et répondent à la volonté de diversifier les profils des personnes recrutées dans la fonction publique et partant, à un motif d'intérêt général » ;

- d'autre part, « l'admission à concourir n'[est] au demeurant pas directement fondée sur des critères sociaux, lesquels président uniquement à l'accès aux cycles de formation préparant à ces concours »^27(*).

En second lieu, le Conseil constitutionnel a été amené à examiner la conformité à la Constitution, au regard des exigences découlant de l'article 6 de la DDHC relatives à l'égal accès des citoyens aux emplois publics, de la création d'un concours « Talents » pour le recrutement d'auditeurs de justice, prévue par l'article 13 de la loi organique n° 2023-1058 du 20 novembre 2023 relative à l'ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire. Soulignant que « ces exigences ne s'opposent pas à ce que les règles de recrutement destinées à permettre l'appréciation des aptitudes et des qualités des candidats à l'entrée dans le corps judiciaire soient différenciées pour tenir compte tant de la variété des mérites à prendre en compte que de celle des besoins du service public de la justice »^28(*), le Conseil constitutionnel a admis la conformité à la Constitution du concours « Talents » sous deux réserves d'interprétation :

- d'une part, il a jugé qu'il « appartiendra [...] au pouvoir réglementaire, sous le contrôle du juge, de fixer des critères de sélection objectifs et rationnels de manière à garantir que sont pris en considération les mérites des candidats »^29(*) ;

- d'autre part, il a jugé que « le pouvoir pour le jury de pas pourvoir tous les postes offerts au concours spécial devra être expressément prévu »^30(*).

c) Un dispositif expérimental

Conformément à l'article 1^er de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, le concours dit « Talents » a été institué à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2024.

Le caractère expérimental affiché du dispositif n'est toutefois pas une expérimentation au sens de l'article 37-1 de la Constitution, qui n'est pas visé par l'ordonnance. La pérennisation de ce dispositif conduirait ainsi à perpétuer la voie de recrutement différenciée, et non pas à sa disparition par le biais d'une généralisation.

Aucune mesure de prolongation ni de pérennisation n'ayant été votée par le législateur depuis, le dispositif s'est, en toute rigueur, éteint au 1^er janvier 2025, faisant planer une forte insécurité juridique sur les concours ouverts au titre de la session 2025.

d) Le statut juridique incertain des concours de la session 2025 ouverts avant le 31 décembre 2024

Face à l'incertitude et au vide juridique découlant de la fin de l'expérimentation, les écoles de service public concernées par le concours « Talents » ont abordé l'organisation de la session 2025 de manière variable : certaines écoles ont pris l'arrêté d'ouverture du concours « Talents » à l'été 2024, d'autres, au début de l'année 2025 ; une école, enfin, a fait le choix de ne pas ouvrir de concours « Talents ».

Dates des arrêtés d'ouverture des concours « Talents » et des épreuves d'admissibilité au titre de la session 2025

École - concours	Date de l'arrêté d'ouverture du concours de la session 2025	Dates des épreuves d'admissibilité du concours de la session 2025
Institut national du service public (INSP)^31(*) - voie générale	12 septembre 2024	24 au 28 mars 2025
Institut national des études territoriales (INET) - concours d'administrateur territorial	17 janvier 2025	23 au 27 juin 2025
École des hautes études en santé publique (EHESP) - concours de directeur d'hôpital	13 février 2025	10 au 13 juin 2025
École des hautes études en santé publique (EHESP) - concours de directeur d'établissement sanitaire, social et médico-social	13 février 2025	17 au 20 juin 2025
École nationale supérieure de la police (ENSP) - concours de commissaire de la police nationale	23 août 2024	22 au 25 janvier 2025
École nationale d'administration pénitentiaire (ENAP) - concours de directeur des services pénitentiaires	Pas d'ouverture	-

i. Les concours dont les arrêtés d'ouverture ont été pris avant le 31 décembre 2024

Aux termes de l'article 1^er de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, des concours externes spéciaux « Talents » pouvaient être organisés jusqu'au 31 décembre 2024.

L'utilisation du terme « organisé » est toutefois porteuse d'ambiguïté, comme l'a révélé un contentieux en cours devant le Conseil d'État.

Comme elle l'a indiqué au rapporteur, la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) a considéré que l'ouverture de concours « Talents » pour la session 2025^32(*) était juridiquement sécurisée dès lors que les arrêtés d'ouverture des concours étaient publiés au plus tard le 31 décembre 2024 : selon son analyse exposée au rapporteur, un concours est « organisé » à partir du moment où son arrêté d'ouverture est publié, celui-ci constituant le « premier acte juridique consacrant l'existence du concours »^33(*).

Or, l'arrêté d'ouverture de l'édition 2025 du concours « Talents » pour l'accès à l'INSP, pris le 12 septembre 2024, a fait l'objet d'un recours en excès de pouvoir pour défaut de base légale^34(*) ; à la date d'examen de la proposition de loi par la commission des lois, le Conseil d'État n'avait pas encore rendu sa décision.

ii. Les concours dont les arrêtés d'ouverture ont été pris depuis le 1^er janvier 2025

Certaines écoles de service public ont pris l'arrêté d'ouverture du concours « Talents » après le 1^er janvier 2025 : le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) a ainsi publié le 17 janvier 2025 l'arrêté d'ouverture de l'ensemble des concours d'administrateur territorial devant se dérouler en 2025, en précisant que « le concours externe spécial mentionné à l'article 1^er sera organisé selon les modalités définies ci-après sous réserve de l'intervention de dispositions légales et réglementaires le prévoyant »^35(*).

Pourtant, en toute rigueur, l'expérimentation du concours « Talents » ayant pris fin le 31 décembre 2024, les arrêtés d'ouverture qui ont été pris depuis cette date sont dépourvus de base légale.

2. L'article 1^er tend à prolonger, élargir et sécuriser le dispositif des concours « Talents »

S'il visait uniquement, dans la version déposée de la proposition de loi, à prolonger l'expérimentation des concours « Talents », l'article 1^er tel qu'adopté par l'Assemblée nationale tend à apporter quatre modifications à l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, dans un triple objectif de prolongation, d'élargissement et de sécurisation du dispositif.

2.1. La prolongation des concours « Talents » jusqu'au 31 août 2028

Tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, l'article 1^er vise à prolonger l'expérimentation des concours « Talents » jusqu'au 31 août 2028 - la date du 31 juillet 2027 prévue dans le texte déposé de la proposition de loi ayant été repoussée d'un an par la commission des lois de l'Assemblée nationale^36(*).

2.2. L'élargissement du périmètre de l'expérimentation à l'accès aux écoles assurant la formation de militaires

À l'initiative de députés des groupes Horizons & Indépendants, d'une part, et Démocrates, d'autre part^37(*), la commission a élargi la voie des concours « Talents » aux concours permettant l'accès aux écoles ou organismes assurant la formation de militaires.

L'objectif de cet élargissement est de permettre la mise en place d'un concours « Talents » pour l'accès au corps des ingénieurs de l'armement, qui ont le statut de militaires.

Les corps techniques d'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État

L'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État a engagé une réforme des « grands corps » administratifs (inspections générales, Conseil d'État, Cour des comptes, diplomatie) - qui sont recrutés majoritairement à l'issue de l'Institut national du service public - en faveur de la diminution de leur nombre, d'une plus grande mobilité entre eux et d'une plus grande diversité dans leur recrutement.

Depuis, la question de la réforme des « grands corps » techniques, recrutés majoritairement à l'issue de l'École Polytechnique, fait l'objet de réflexions de la part du pouvoir exécutif. Ces corps sont au nombre de quatre :

- le corps des ingénieurs des mines qui exerce, contrôle et encadre un certain nombre d'organismes publics et privés liés à l'économie et à l'industrie ;

- le corps des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts (IPEF), dont la mission principale est la direction de grands travaux de construction et de génie civil réalisés pour le compte de l'État ou des collectivités territoriales ;

- le corps des administrateurs de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) qui conçoivent, dirigent et coordonnent le système public d'information statistique ;

- le corps des ingénieurs de l'armement qui assure des missions scientifiques, techniques, industrielles ou administratives en lien avec le ministère de la défense et l'ensemble des organismes publics internationaux.

Les ingénieurs des mines, les ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et les administrateurs de l'INSEE ayant le statut de fonctionnaires, la création d'une voie de concours « Talents » pour l'accès à ces cadres est possible sous le régime actuel de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, et nécessiterait uniquement des mesures réglementaires^38(*).

2.3. La sécurisation des concours ouverts depuis le 1^er août 2024

Sur proposition de sa rapporteure^39(*), la commission des lois de l'Assemblée nationale a remplacé, à l'article 1^er de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, le terme « organisé » par celui d'« ouvert », afin de lever l'ambiguïté identifiée plus haut.

Dans le même objectif de sécuriser les concours prévus pour 2025 sur le fondement d'arrêtés d'ouverture pris à la fin de l'année 2024 et au début de l'année 2025, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la rapporteure visant à prévoir l'application rétroactive de l'ordonnance dans sa rédaction issue de la présente proposition de loi aux concours ouverts depuis le 1^er août 2024^40(*).

3. Considérant la nécessité de doter les concours « Talents » de la session 2025 d'une base légale et de poursuivre l'expérimentation pour disposer d'un bilan plus précis et plus complet, la commission a adopté l'article 1^er

Le rapporteur déplore le manque d'anticipation dont le Gouvernement a fait preuve, et qui est à l'origine du vide juridique qui existe actuellement depuis la fin abrupte de l'expérimentation des concours « Talents » au 31 décembre 2024^41(*). S'il est conscient des aléas institutionnels et politiques qui ont rythmé le second semestre de l'année 2024, il juge que les enjeux de sécurité juridique et d'attractivité de la fonction publique auraient mérité le respect du calendrier fixé initialement par l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, à savoir la remise d'un rapport d'évaluation au plus tard le 30 juin 2024, de manière à permettre au Parlement de se prononcer sur la pérennisation du dispositif avant la fin de l'année 2024.

Si le calendrier des concours justifie l'engagement par le Gouvernement de la procédure accélérée^42(*) de manière à ce que la prorogation de l'expérimentation puisse entrer en vigueur dès que possible, le rapporteur n'en a pas moins jugé discutable la méthode retenue par le Gouvernement.

3.1. La commission a souscrit à la prorogation de l'expérimentation jusqu'au 31 août 2028

La commission a jugé la prorogation de l'expérimentation nécessaire dans son principe et a estimé adéquate la nouvelle date retenue.

La prolongation jusqu'au 31 août 2028, soit une durée supplémentaire de 3 ans et demi, permettrait de continuer à recueillir des éléments relatifs aux concours « Talents », de manière à favoriser le bilan de cette expérimentation le plus précis et complet possible.

La date du 31 août 2028, combinée à la substitution du terme « ouvert » au terme « organisé », permettrait en effet de couvrir les concours de la session 2028^43(*), si bien que le bilan qui serait fait in fine de l'expérimentation porterait sur la mise en oeuvre de sept sessions de concours « Talents ».

En outre, la commission a estimé que l'élargissement de l'expérimentation à de nouveaux concours rendrait d'autant plus nécessaire la prorogation au 31 août 2028, au lieu du 31 juillet 2027 comme le prévoyait le texte de la proposition de loi dans sa version déposée, de manière à disposer de suffisamment de recul sur cette composante de l'expérimentation.

3.2. La commission a accepté l'élargissement de l'expérimentation aux concours d'accès aux grands corps techniques sous statut militaire, tout en émettant des réserves quant à son opérationnalité et en soulignant sa portée limitée

Le rapporteur a pris acte de la volonté gouvernementale, que lui a confirmée le cabinet du ministre chargé de la fonction publique, d'élargir l'expérimentation du concours « Talents » à l'accès aux grands corps techniques d'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État, par symétrie avec l'accès aux grands corps administratifs.

Il juge que la question des moyens de favoriser une plus grande diversité de profils dans la haute fonction publique, y compris dans les corps techniques, doit en effet être posée.

Pour autant, le rapporteur tient à rappeler les spécificités du recrutement des membres de ces quatre corps techniques, et en particulier du corps des ingénieurs de l'armement, qui semblent limiter fortement la portée et l'opérationnalité de la mise en oeuvre de concours « Talents ».

Recrutements par corps, selon les voies d'entrée, en 2020

		Ingénieurs des mines	Administrateurs de l'INSEE	Inspecteurs des ponts, des eaux et des forêts	Ingénieurs de l'armement	Total ingénieurs
Recrutements à l'X		10 (56 %)	9 (32 %)	21 (40 %)	22 (69 %)	62 (47 %)
Recrutement externe	Écoles d'ingénieurs et ENS	4 (22 %)	7 (25 %)	16 (30 %)	4 (13 %)	31 (24 %)
	Docteurs	1 (6 %)	0	0	0	1 (1 %)
Recrutement interne		3 (17 %)	12 (43 %)	16 (30 %)	6 (19 %)	37 (28 %)
Total		18	28	53	32	131

Source : DGAFP à partir des données transmises par les corps

En effet, la majorité de leurs membres sont recrutés à la sortie de l'École Polytechnique, selon l'ordre de classement en fin de scolarité, le taux s'élevant à 69 % pour les ingénieurs de l'armement en 2020. Par ailleurs, une part non négligeable du recrutement s'opère par le biais des concours internes (19% pour les ingénieurs de l'armement en 2020). En conséquence, le recrutement externe concerne moins d'un quart des recrutements des ingénieurs de l'armement.

Le recrutement des ingénieurs de l'armement

Aux termes de l'article 3 du décret n° 2008-941 du 12 septembre 2008 portant statut particulier du corps militaire des ingénieurs de l'armement, ces derniers sont recrutés :

-à titre initial : parmi les élèves inscrits au tableau de classement de sortie de l'École polytechnique, d'une part ; parmi les ingénieurs de l'armement stagiaires sélectionnés par concours, d'autre part ;

- en cours de carrière : ils sont recrutés parmi les officiers, les ingénieurs civils de la défense ou les ingénieurs sur contrat du ministère de la défense.

Du reste, les concours externes qui permettent l'accès à ces corps sont des concours sur titres, ou bien des concours réservés aux élèves de certaines écoles d'enseignement supérieur. S'agissant du recrutement des ingénieurs de l'armement, sont ainsi éligibles aux concours sur titres les diplômés de certaines écoles d'ingénieurs^44(*) ainsi que les élèves ou anciens élèves de l'une des écoles normales supérieures dans les domaines des mathématiques, de la physique ; de la chimie ; de la biologie, médecine et santé ; des sciences pour l'ingénieur ; ou encore, des sciences et technologies de l'information et de la communication^45(*).

Les voies de recrutement externe des ingénieurs de l'armement

Conformément à l'article 5 du décret n° 2008-941 du 12 septembre 2008, les ingénieurs de l'armement stagiaires sont recrutés en tant qu'officier sous contrat, au grade d'ingénieur, parmi les candidats sélectionnés :

- d'une part, par des concours ouverts aux candidats titulaires d'un diplôme d'ingénieur figurant sur une liste arrêtée par le ministre de la défense et le ministre chargé de la fonction publique, ou d'un diplôme équivalent obtenu dans un autre État membre de l'UE ;

- d'autre part, par un concours sur titres parmi : a) les candidats titulaires d'un diplôme d'ingénieur délivré par l'une des écoles dont la liste est fixée par arrêté du ministre de la défense et du ministre chargé de la fonction publique ; b) les élèves ou les anciens élèves de l'une des écoles normales supérieures titulaires d'un diplôme dans certains domaines.

En conséquence, les conditions pour candidater aux concours externes sont nettement plus exigeantes, sur le plan académique, que le niveau d'étude requis de la part des candidats aux concours externes concernés aujourd'hui par la voie « Talents »^46(*).

Cette différence fondamentale d'accès aux corps techniques soulève la question du vivier qui serait concerné dans l'hypothèse de la mise en place d'un concours externe spécial « Talents », lequel s'adresserait à un public ayant déjà réussi un concours^47(*), et qui a donc déjà franchi une partie des obstacles rencontrés par les étudiants issus de milieux défavorisés. Dans ces conditions, l'objectif de diversification de la haute fonction publique, que poursuit l'élargissement de l'expérimentation à de nouveaux concours, paraît être doté d'une effectivité limitée.

De surcroît, l'incidence de la mesure semble être d'autant plus relative que le nombre de postes offerts à ces concours externes est lui-même très restreint : ainsi, pour l'accès au corps des ingénieurs de l'armement au titre de la session 2025, sept postes ont été ouverts au concours externe sur titres ; et encore ce chiffre se situe-t-il dans la moyenne haute si l'on considère les dernières années^48(*). Ces ordres de grandeur posent, en conséquence, la question de l'opérationnalité de la mesure : l'application du taux maximal de 15 %, prévu par l'article 2 de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, se traduirait par l'ouverture possible d'un poste au titre de la voie « Talents » à la condition qu'au moins sept postes soient ouverts aux concours externes ; selon cette logique, aucun poste au titre de la voie « Talents » n'aurait pu être offert lors des sessions 2022 et 2023.

3.3. La commission s'est ralliée aux dispositions visant à sécuriser juridiquement l'ensemble des concours « Talents » prévus pour 2025

La commission a jugé opportun non seulement de prolonger l'expérimentation, mais aussi de sécuriser les concours qui ont été ouverts ces derniers mois dans des conditions marquées par une forte insécurité juridique. Elle a estimé que les dispositions ajoutées par la commission des lois de l'Assemblée nationale étaient à même de sécuriser les concours prévus pour 2025, que leurs arrêtés d'ouverture aient été pris en 2024 ou depuis le début de l'année 2025.

Ainsi, sous les réserves évoquées par le rapporteur, la commission a adopté l'article 1^er sans modification.

La commission a adopté l'article 1^er sans modification.

Article 2
Report de la remise du rapport évaluant l'expérimentation du concours externe « Talents » et des classes prépas « Talents »

L'article 2 vise à reporter au 31 mars 2028 la remise par le Gouvernement du rapport au Parlement relatif à l'évaluation de la mise en oeuvre des concours et des classes prépas « Talents ».

Soulignant la nécessité de disposer d'un bilan complet de l'expérimentation et ce, plusieurs mois avant la fin de celle-ci, de manière à pouvoir se prononcer, le cas échéant, sur la pérennisation du dispositif, la commission a adopté cet article sans modification.

1. Le rapport d'évaluation remis au Parlement le 14 février 2025 n'a respecté ni le calendrier ni le contenu prévu par l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021

Aux termes de l'article 5 de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, le Gouvernement devait remettre au Parlement, au plus tard le 30 juin 2024, un rapport portant sur « l'évaluation de la mise en oeuvre des concours externes spéciaux et des cycles de formation » dits « Talents ». L'article 24 du décret n° 2021-239 du 3 mars 2021^49(*) précise le contenu de ce rapport.

Aux termes de l'article 24 du décret n° 2021-239 du 3 mars 2021, le rapport d'évaluation prévu par l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 doit comporter :

1° pour chacune des prépas Talents et pour chacun des concours Talents :

a) Le nombre de candidats admis à concourir à la procédure de sélection pour l'accès au cycle ou au concours ;

b) Le nombre de candidats présents et le nombre de candidats absents à la sélection et aux épreuves ;

c) Le nombre de candidats déclarés admissibles ou admis au cycle et au concours ainsi que, le cas échéant, le nombre de candidats admis ayant ensuite renoncé au bénéfice de l'admission au cycle ou au concours.

Pour chaque donnée sont indiquées la part des femmes et celle des hommes ainsi que la proportion de candidats domiciliés ou scolarisés lors de leur admission au cycle de formation dans un quartier prioritaire de la politique de la ville, une zone de revitalisation rurale ou une collectivité d'outre-mer et leur répartition selon le barème des ressources fixé pour l'attribution d'une bourse d'enseignement supérieur sur critères sociaux.

2° Les rapports des commissions de sélection mentionnées à l'article 2 et des jurys des concours ;

3° Les appréciations portées par le jury d'évaluation des élèves des écoles ou organismes en fin de scolarité ;

4° Les appréciations du responsable du cycle de formation ainsi que de la direction de l'école ou de l'organisme sur la scolarité de ces élèves ;

5° L'appréciation par les élèves des apports du cycle de formation et du déroulement de leur scolarité ;

6° Les emplois occupés à l'issue de leur scolarité par les anciens élèves recrutés par la voie des concours institués par le présent décret et l'évolution de ces emplois ;

7° Les modalités d'insertion professionnelle des élèves des cycles de formation qui n'ont pas été admis au concours externe spécial, en précisant notamment le nombre de ceux ayant réussi un autre concours de la fonction publique ou qui ont été recrutés par contrat de droit public ou privé.

Le rapport doit également recenser, le cas échéant, les contestations et les contentieux auxquels l'expérimentation a donné lieu.

Le rapport comporte en outre tous les éléments permettant d'apprécier les effets des prépas et concours Talents sur la diversité sociale et géographique des candidats admis aux concours de la fonction publique. Il évalue également les effets et la pertinence, au regard de cet objectif d'accroissement de la diversité sociale et géographique, du critère social tiré du respect, à l'entrée des cycles de formation, des conditions requises pour bénéficier d'une bourse d'enseignement supérieur sur critères sociaux.

Enfin, ce rapport propose au Parlement le maintien ou non, avec ou sans limitation de durée, de ces concours en les assortissant de propositions de modifications éventuelles relatives notamment à leurs conditions d'accès.

Le 31 décembre 2024, l'expérimentation des concours « Talents » prévue est arrivée à son terme sans que le rapport prévu par l'ordonnance n'ait été remis au Parlement.

Le 14 février 2025, le Premier ministre a transmis au président du Sénat et à la présidente de l'Assemblée nationale un rapport présenté comme le bilan de l'expérimentation des concours Talents tel qu'il est prévu par l'article 5 de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021.

2. L'article 2 vise à reporter au 31 mars 2028 la remise du rapport d'évaluation au Gouvernement

En conséquence de la prorogation de l'expérimentation des prépas « Talents » jusqu'au 31 août 2028, l'article 2 de la proposition de loi tend à reporter au 31 mars 2028 au plus tard la remise du rapport d'évaluation au Parlement - le délai du 30 décembre 2027, que prévoyait la version déposée de la proposition de loi, ayant lui-même été repoussé par la commission des lois de l'Assemblée nationale^50(*).

3. Jugeant cohérent le report de la remise du rapport d'évaluation, la commission a appelé le Gouvernement à respecter le nouveau délai fixé ainsi que le contenu de l'évaluation demandée

Si le rapporteur est conscient que le contexte politique et institutionnel particulier de l'été 2024 n'a pas facilité le respect, par le Gouvernement, de l'obligation de remise au Parlement d'un bilan de l'expérimentation des concours « Talents », il déplore le non-respect du calendrier initial et le manque d'anticipation dont a fait preuve le pouvoir exécutif.

Le retard avec lequel le Gouvernement a finalement transmis un premier rapport d'évaluation au Parlement, à quelques jours de l'examen en séance par l'Assemblée nationale, semble d'autant plus difficilement justifiable au rapporteur que la DGAFP produit chaque année un bilan relatif aux prépas « Talents », comme il lui a été indiqué au cours de ses travaux.

Du reste, le rapporteur souligne que le rapport qui a été remis au Parlement le 14 février dernier est loin de répondre aux exigences quant à son contenu telles que fixées par le décret n° 2021-239 du 3 mars 2021. Long de sept pages à peine, ce rapport comporte uniquement des éléments relatifs aux taux de réussite aux concours « Talents », sans formuler d'appréciation sur la portée du dispositif au regard des objectifs que constituent le renforcement de l'égalité des chances dans l'accès à la haute fonction publique et la diversification des profils en son sein.

Taux d'admissibilité aux voies « spéciale » et « classique »

des concours externes

	Taux d'admissibilité au concours « Talents »			Taux d'admissibilité au concours externe
École	Session 2021-2022	Session 2022-2023	Session 2023-2024	Session 2023-2024
INSP	23 %	21 %	18 %	Non disponible
INET	25 %	18 %	17 %	35 %
EHESP (concours de directeur d'hôpital)	37 %	32 %	46 %	64 %
EHESP (concours de de directeur d'établissement sanitaire, social et médico-social)	56 %	45 %	60 %	58 %
ENSP	56 %	28 %	Non communiqué	20 %
ENAP	Sans objet	24 %	54 %	18 %

Taux d'admission aux voies « spéciale » et « classique »

des concours externes

	Taux d'admission au concours « Talents »			Taux d'admissibilité au concours externe
École	Session 2021-2022	Session 2022-2023	Session 2023-2024	Session 2023-2024
INSP	4 %	4 %	4 %	Non disponible
INET	8 %	5 %	5 %	15 %
EHESP (concours de directeur d'hôpital)	16 %	14 %	21 %	30 %
EHESP (concours de de directeur d'établissement sanitaire, social et médico-social)	19 %	33 %	17 %	39 %
ENSP	11 %	17 %	Non communiqué	7 %
ENAP	Sans objet	12 %	0 %	5 %

Source : rapport remis au Parlement le 14 février 2025, complété par des éléments transmis par la DGAFP

Faisant état de « retours d'expérience [...] globalement encourageants », le rapport met en avant l'absence de données permettant d' « émettre des conclusions définitives » et considère qu'il n'est « pas anormal d'inscrire l'expérimentation dans une durée supplémentaire, qui donnerait également l'occasion d'identifier les adaptations complémentaires à prendre pour la renforcer »^51(*).

En tout état de cause, il semble adéquat à la commission de reporter au 31 mars 2028 la remise du rapport d'évaluation, l'expérimentation étant elle-même prolongée jusqu'au 31 août 2028. Le rapporteur note que ce calendrier, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, paraît plus logique que celui proposé dans la version initiale du texte déposé, qui prévoyait la remise du rapport après la fin de l'expérimentation^52(*).

Le rapporteur souligne la nécessité, pour le Gouvernement, de respecter ce calendrier et de fournir, à temps, un rapport d'évaluation étayé, afin de donner les moyens au législateur de décider, le moment venu, du bien-fondé ou non de la pérennisation du dispositif. De surcroît, il sera d'autant plus indispensable à la représentation nationale de disposer d'une évaluation détaillée et complète que le périmètre de l'expérimentation aura lui-même été élargi à de nouvelles écoles. Aussi le rapporteur prend-il acte de l'engagement du Gouvernement^53(*) à présenter en 2028 au Parlement un rapport d'évaluation qui distingue le cas des concours intégrés à l'expérimentation depuis 2021, du cas des nouveaux concours qui y seront intégrés en conséquence de l'adoption de la présente proposition de loi.

Enfin, le rapporteur souligne qu'au-delà des taux de réussite constatés aux concours « Talents », le bilan des classes prépas « Talents » devra être effectué au regard d'indicateurs relevant d'une évaluation au long cours, tels que l'analyse des parcours professionnels des anciens élèves des classes prépas « Talents », qu'ils aient, ou non, réussi un concours « Talents » - étant entendu que de nombreux étudiants des classes prépas Talents réussissent, à l'issue de leur formation^54(*), un concours de catégorie A pour lequel il n'existe pas de concours Talents^55(*). D'ores et déjà prévus par le décret^56(*), ces éléments, qui nécessitent un recul de plusieurs années par rapport à chaque cohorte d'étudiants, devront faire l'objet d'une attention précise du législateur au moment où il sera amené à se prononcer sur la pérennisation du dispositif.

Sous réserve de ces observations, la commission a adopté l'article 2 sans modification.

La commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 2 bis
Ratification de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles de service public

Ajouté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de sa rapporteure, l'article 2 bis vise à ratifier l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, de façon à donner une pleine valeur législative à ses dispositions et à les soustraire au contrôle du juge administratif.

Jugeant pertinente la ratification expresse de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, la commission a adopté l'article 2 bis.

1. Non ratifiée, l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 reste à ce jour un acte administratif susceptible de recours devant la juridiction administrative

Conformément à l'article 38 de la Constitution, les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication, mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation.

Le dernier alinéa de l'article 59 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019, sur le fondement duquel a été prise l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, a prévu le dépôt devant le Parlement d'un projet de loi de ratification dans un délai de 3 mois à compter de la publication de l'ordonnance, soit au plus tard le 3 juin 2021. Déposé le 24 mars 2021 sur le bureau de l'Assemblée nationale, le projet de loi n° 4023 a donc respecté ce délai^57(*).

Par ailleurs, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le deuxième alinéa de l'article 38 de la Constitution dispose que la ratification des ordonnances par le Parlement doit être expresse.

Entre 2008 et 2020, le régime juridique des ordonnances à l'expiration du délai d'habilitation^58(*) était le suivant :

- les dispositions d'une ordonnance ratifiée acquièrent rétroactivement une valeur législative, si bien qu'elles ne peuvent plus être contestées par le juge administratif (y compris si le juge en était saisi avant la ratification) ;

- les dispositions d'une ordonnance non ratifiée expressément conservent en revanche leur valeur réglementaire (et ce même si un projet de loi de ratification a été déposé mais qu'il n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour)^59(*).

Toutefois, par ses décisions n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020 et n° 2020-851/852 QPC du 3 juillet 2020, le Conseil constitutionnel a modifié sa jurisprudence : il a reconnu aux ordonnances du Gouvernement non ratifiées par le Parlement, passé le délai d'habilitation, une valeur législative au sens de l'article 61-1 de la Constitution relatif à la question prioritaire de constitutionnalité (QPC)^60(*). Ainsi, lorsqu'un projet de loi de ratification d'une ordonnance a été déposé dans le délai fixé par la loi d'habilitation et que le Parlement ne s'est pas prononcé sur cette ratification, l'ordonnance non ratifiée bénéficie rétroactivement d'une valeur législative au sens de l'article 61-1 de la Constitution : « le Conseil constitutionnel s'est reconnu compétent pour contrôler, par la voie de la QPC, la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des dispositions d'une ordonnance non ratifiée, à la double condition que ces dispositions interviennent dans des matières du domaine législatif et que le délai d'habilitation fixé par le Parlement ait expiré »^61(*).

Ainsi, en l'état actuel du droit et de la jurisprudence, la conformité des dispositions de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 aux droits et libertés que la Constitution garantit ne peut être contestée que par une QPC ; pour autant, ses dispositions demeurent contestables devant le juge administratif pour de nombreux motifs.

Le Conseil d'État a en effet tiré les conséquences des décisions du Conseil constitutionnel du 28 mai 2020 et du 3 juillet 2020 en énonçant les différentes voies de contestation des ordonnances non ratifiées^62(*)  : tant qu'une ordonnance n'aura pas été ratifiée par le Parlement, elle pourra toujours être contestée devant le Conseil d'État, qui a le pouvoir de l'annuler.

Lorsque le délai d'habilitation accordé par le Parlement au Gouvernement pour prendre l'ordonnance est expiré, la contestation de l'ordonnance au regard des droits et libertés garantis par la Constitution doit prendre la forme d'une QPC. Le Conseil d'État devra ainsi, si la QPC est sérieuse et nouvelle, la transmettre au Conseil constitutionnel qui se prononcera sur ce point.

En revanche, le Conseil d'État contrôlera toujours la conformité de l'ordonnance aux autres règles et principes de valeur constitutionnelle, aux engagements internationaux de la France, aux limites fixées par le Parlement dans la loi d'habilitation et aux principes généraux du droit, ainsi qu'à des règles de compétence, de forme et de procédure. Il pourra ainsi l'annuler si elle est illégale pour l'un de ces motifs, quel que soit le sort réservé par le Conseil constitutionnel à une QPC qui lui aura été transmise^63(*) .

2. La commission a jugé pertinente la ratification de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 que propose l'article 2 bis

Ajouté par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la proposition de sa rapporteure^64(*), l'article 2 bis vise à ratifier l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021.

Afin de conférer, avec effet rétroactif, une pleine valeur législative à l'ensemble des dispositions de l'ordonnance, qui relèvent en tout état de cause du domaine de la loi au sens de l'article 34 de la Constitution, et la mettre ainsi à l'abri de tout recours devant la juridiction administrative, la commission a adopté l'article 2 bis sans modification.

La commission a adopté l'article 2 bis sans modification.

Article 2 ter (suppression maintenue)
Demande de rapport sur la structure des concours d'entrée aux écoles faisant l'objet d'un concours « Talents »

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire, l'article 2 ter prévoit, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, la remise d'un rapport au Parlement par le Gouvernement, qui analyserait la structure des concours d'entrée aux écoles concernées par les concours « Talents ». En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté l'amendement du Gouvernement supprimant cet article.

La commission a maintenu la suppression de cet article.

1. Supprimé en séance publique par l'Assemblée nationale, l'article 2 ter prévoyait la remise d'un rapport par le Gouvernement au Parlement afin d'analyser la structure des concours d'entrée aux écoles concernées par les concours « Talents »

Ajouté par la commission des lois sur la proposition d'Ugo Bernalicis et des membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire, l'article 2 ter prévoit, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, la remise d'un rapport au Parlement par le Gouvernement, qui analyserait la structure des concours d'entrée aux écoles concernées par les concours « Talents ». Ce rapport mettrait notamment en évidence « les inégalités entre candidats engendrés par les exigences académiques des épreuves écrites et orales, et propose[rait] des pistes de réformes pour lutter contre les difficultés soulevées ».

Lors de l'examen en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté l'amendement du Gouvernement tendant à la suppression de l'article 2 ter^65(*).

2. Considérant que cette demande de rapport n'était opportune ni sur le fond, ni sur la forme, la commission a maintenu la suppression de l'article 2 ter

Pour la commission, la demande de rapport formulée à l'article 2 ter n'est pas justifiée sur la forme, d'une part, dès lors que l'article 5 de l'ordonnance prévoit déjà la remise d'un rapport portant sur l'évaluation de la mise en oeuvre des concours et des prépas « Talents » : il serait peu judicieux de prévoir la remise d'un rapport distinct.

D'autre part, la commission ne souscrit pas à l'objectif assigné au rapport demandé, à savoir, mettre en évidence les inégalités engendrées entre les candidats par les exigences académiques des épreuves écrites et orales. Cet objectif lui paraît équivaloir à une position de principe selon laquelle les concours engendrent, par eux-mêmes, des inégalités entre les candidats. Il semble au contraire à la commission que les concours, en tant que voie de recrutement des fonctionnaires, permettent de garantir l'égal accès à la fonction publique.

Pour ces raisons, la commission a maintenu la suppression de l'article 2 ter.

La commission a maintenu la suppression de l'article 2 ter.

Article 3 (suppression maintenue)
Gage de la proposition de loi

L'article 3 de la proposition de loi prévoyait un gage financier destiné à garantir la recevabilité de la proposition de loi lors de son dépôt.

À l'initiative de sa rapporteure, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé cet article, considérant que l'expérimentation des concours « Talents » ne constituait pas une charge.

La commission a maintenu la suppression de cet article.

1. La commission des lois de l'Assemblée nationale a considéré que l'expérimentation des concours « Talents » ne constituait pas une charge

Dans son rapport sur la proposition de loi, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souligné que :

- « d'une part, le jury, les programmes et les épreuves de ce concours sont identiques à ceux du concours externe ;

- « d'autre part, les places ouvertes pour le concours « Talents » ne constituent pas des places supplémentaires : celles-ci auraient été ouvertes par la voie du concours externe classique en l'absence de concours « Talents » ^66(*).

Au regard de ces considérations, la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé que l'expérimentation des concours « Talents » ne constituait pas une charge, et que, en conséquence, sa prorogation n'en constituait pas une non plus.

2. S'appuyant sur les annonces du ministre en faveur de la prorogation de l'expérimentation des concours « Talents », la commission a maintenu la suppression du gage

Si les expérimentations constituent, aux termes de la commission des finances du Sénat, « l'un des derniers points de divergence entre les jurisprudences de l'Assemblée nationale et du Sénat »^67(*) - le Sénat considérant que, dès lors qu'une expérimentation est coûteuse pour une personne publique, toute extension de cette expérimentation conduit nécessairement à aggraver une charge publique -, la commission a, en l'espèce, retenu l'appréciation de la commission des lois de l'Assemblée nationale selon laquelle les coûts de l'expérimentation des concours « Talents » peuvent être considérés comme nuls.

En tout état de cause, la confirmation devant le Sénat le 18 janvier 2025, de la part du ministre chargé de la fonction publique, de son intention de proroger le dispositif « Talents »^68(*), permettrait d'assurer la recevabilité financière de la proposition de loi^69(*).

Pour ces raisons, la commission a maintenu la suppression de l'article 3.

La commission a maintenu la suppression de l'article 3.

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* ⁶ Certains concours ayant déjà eu lieu à la date de l'examen par la commission de la présente proposition de loi.

* ⁷ Voir loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 sur l'égalité des chances.

* ⁸ Voir la circulaire du 8 mars 2016 relative au renforcement du dispositif des classes préparatoires intégrées.

* ⁹ Parmi elles, étaient concernés : l'École nationale d'administration, l'École nationale supérieure de la police, l'Institut national du patrimoine, les Instituts régionaux d'administration, l'École nationale des finances publiques, ou encore l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

* ¹⁰ D'après les éléments transmis par la DGAFP au rapporteur ; cette moyenne recouvre des chiffres variables. Par exemple, le taux de réussite au concours d'entrée aux l'IRA parmi les élèves de la CPI s'élève à 80% en 2015-2016.

* ¹¹ Qui habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi visant à « réformer les modalités de recrutement des corps et cadres d'emploi de catégorie A afin de diversifier leurs profils » tout « en garantissant le principe d'égal accès aux emplois publics, fondé notamment sur les capacités et le mérite ».

* ¹² Article 1^er de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021.

* ¹³ Même article 1^er de l'ordonnance précitée.

* ¹⁴ Pris sur le fondement de l'article 3 du décret n° 2021-239 du 3 mars 2021.

* ¹⁵ On peut citer, à titre d'exemple : la prépa Talents de l'Institut régional d'administration de Metz ; la prépa Talents de l'université de Bordeaux ; la prépa Talents de l'Institution d'études politiques de Grenoble ; la prépa Talents Campus connecté des quartiers nord de Marseille.

* ¹⁶ Comme avait pu le regretter le rapporteur dans son avis n° 144 (2020-2021) sur le programme « Fonction publique » du projet de loi de finances pour 2021, fait au nom de la commission des lois.

* ¹⁷ Dans l'hexagone, il existe au moins 2 classes prépas Talents par région (hormis la Corse qui n'en compte qu'une seule).

* ¹⁸ Éléments transmis par la DGAFP au rapporteur.

* ¹⁹ Conformément à l'article 2 de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 et à l'article 3 de l'arrêté du 5 août 2021. Par exemple, pour l'INSP, il faut être français ou posséder la nationalité d'un des États membres de l'Union européenne, et être au moins titulaire d'une licence ou d'un autre titre ou diplôme classé au niveau 6 au sens du répertoire national des certifications professionnelles, ou encore d'une qualification reconnue équivalente à l'un de ces titres ou diplômes dans les conditions fixées par le décret du 13 février 2007.

* ²⁰ Article 3 de l'arrêté du 5 août 2021. Les montants de ces revenus sont fixés par l'arrêté du 4 juillet 2024 fixant les plafonds de ressources relatifs aux bourses d'enseignement supérieur du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche pour l'année universitaire 2024-2025.

* ²¹ Alinéa 1^er de l'article 2 de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021.

* ²² Article 6 de l'arrêté du 5 avril 2021.

* ²³ Dans le projet de loi de finances pour 2025, sont prévus 12,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) pour le subventionnement des Prépas Talents et 8,3 millions d'euros d'AE pour le versement des bourses.

* ²⁴ Article 3 de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 et articles 8, 11, 14, 17 et 23 du décret n° 2021-239 du 3 mars 2021.

* ²⁵ Décret n° 2021-239 du 3 mars 2021.

* ²⁶ Dans la mesure où « la conformité du dispositif institué par l'ordonnance à la jurisprudence constitutionnelle n'est pas évidente » (Conclusions de Raphaël Chambon, rapporteur public, sur la décision n° 452060 du 13 juillet 2021).

* ²⁷ Considérant 9 de la décision n°452060 du 13 juillet 2021.

* ²⁸ Décision n° 2023-856 DC du 16 novembre 2023, paragr. 99.

* ²⁹ Décision précitée, paragr. 103.

* ³⁰ Décision précitée, paragr. 105.

* ³¹ Qui a remplacé l'École nationale d'administration au 1^er juin 2022.

* ³² Au titre de l'année universitaire 2024-2025 en classe prépa « Talents ».

* ³³ Réponse de la DGAFP au questionnaire du rapporteur.

* ³⁴ Le référé-liberté introduit auprès du Conseil d'État a quant à lui été rejeté le 11 octobre 2024 par l'ordonnance n° 498230, le juge des référés ayant considéré que l'association requérante « ne justifie pas d'une atteinte suffisamment grave et immédiate aux intérêts qu'elle défend » et que, par conséquent, la condition d'urgence ne peut être regardée comme étant remplie.

* ³⁵ Article 2 de l'arrêté du 17 janvier 2025 portant ouverture de concours pour le recrutement des administrateurs territoriaux (session 2025).

* ³⁶ Amendements identiques n° CL 13, CL 4, CL 17 et CL 22.

* ³⁷ Amendements identiques n° CL 18 et CL 23.

* ³⁸ Parmi elles, la modification du décret n° 2021-239 du 3 mars 2021.

* ³⁹ Amendement n° CL 14.

* ⁴⁰ Amendement n° CL 29.

* ⁴¹ Comme le rapporteur le soulignait déjà dans son intervention en séance publique le 18 janvier 2025 à l'occasion de l'examen des crédits de la mission « Transformation et fonction publiques » : https://www.senat.fr/seances/s202501/s20250118/s20250118010.html

* ⁴² Le Gouvernement a inscrit dans le cadre d'une semaine réservée l'examen de la proposition de loi déposée par la députée Florence Herouin-Léautey le 19 décembre 2024, et a engagé la procédure accélérée le 20 janvier dernier.

* ⁴³ Les arrêtés d'ouverture de l'INSP et des concours de l'école des hautes études en santé publique (EHESP) sont traditionnellement publiés respectivement en janvier et mars de l'année n, et ceux du CNFPT (administrateurs territoriaux), de l'ENAP (directeurs des services pénitentiaires) et de l'ENSP (commissaires de police) sont généralement publiés entre août et novembre de l'année n-1.

* ⁴⁴ Institut supérieur de l'aéronautique et de l'espace (cursus SUPAERO) ; École centrale des arts et manufactures de Paris ; École nationale des ponts et chaussées ; École nationale supérieure des mines de Paris ; École nationale supérieure de techniques avancées ; École nationale supérieure des télécommunications de Paris ; École polytechnique ; École supérieure d'électricité (article 1^er de l'arrêté du 19 septembre 2016).

* ⁴⁵ Ibidem.

* ⁴⁶ Ainsi, les candidats au concours externe de l'INSP doivent être titulaires d'une licence ou d'un autre titre ou diplôme classé au niveau 6 au sens du répertoire national des certifications professionnelles.

* ⁴⁷ Qu'il s'agisse d'un concours de la fonction publique (comme pour l'école normale supérieure) ou d'un concours d'ingénieur.

* ⁴⁸ Le nombre de places offerts au concours externe était de 4 en 2022 ; de 5 en 2023 ; de 7 en 2024.

* ⁴⁹ Décret n° 2021-239 du 3 mars 2021 instituant des modalités d'accès à certaines écoles de service public et relatif aux cycles de formation y préparant.

* ⁵⁰ Amendements identiques n° CL 15, n° CL 19 et n° CL 21.

* ⁵¹ Rapport au Parlement - NOR : APFF2503795X, p. 8.

* ⁵² Dans sa version déposée, la proposition de loi prévoyait de proroger l'expérimentation jusqu'au 31 juillet 2027 et de reporter la remise du rapport au 30 décembre 2027.

* ⁵³ Tel que formulé auprès du rapporteur par les membres du cabinet du ministre Laurent Marcangeli.

* ⁵⁴ Directement à la suite de leur formation, ou une ou plusieurs années après : on parle dans ce cas des « réussites tardives ».

* ⁵⁵ Notamment : les concours d'attaché d'administration (Instituts Régionaux d'Administration), d'inspecteur des finances publiques, d'attaché territorial, etc.

* ⁵⁶ Voir notamment les 2° à 7° de l'article 24 du décret n° 2021-239 du 3 mars 2021.

* ⁵⁷ Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021 favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles de service public.

* ⁵⁸ Pendant le délai d'habilitation, les ordonnances sont des actes réglementaires, dans la mesure où elles émanent du pouvoir exécutif. Soumises au principe de la légalité, elles peuvent être contestées devant le juge de l'excès de pouvoir, qui peut les annuler (CE 24 nov. 1961, Féd. Nat. Synd. de Police).

* ⁵⁹ Voir la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-219 QPC du 10 février 2012, considérant 3 : « considérant, en premier lieu, qu'à ce jour, l'ordonnance du 28 octobre 2010 n'a pas été ratifiée ; que, par suite, les dispositions du code des transports rappelées ci-dessus ne revêtent pas le caractère de dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution ; qu'il n'y a donc pas lieu, pour le Conseil constitutionnel, d'en connaître » .

* ⁶⁰ Le Conseil a affirmé que les dispositions d'une ordonnance « doivent être regardées, dès l'expiration du délai de l'habilitation et dans les matières qui sont du domaine législatif, comme des dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution. Leur conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit ne peut donc être contestée que par une question prioritaire de constitutionnalité ».

* ⁶¹ Commentaire de la décision précitée, p. 33.

* ⁶² CE, ass., 16 déc. 2020, req. n° 440258.

* ⁶³ Communiqué de presse du Conseil d'État en date du 16 décembre 2020.

* ⁶⁴ Amendement n° CL 12.

* ⁶⁵ Amendement n° 8.

* ⁶⁶  Rapport n° 912 de Mme Florence Herouin-Léautey, fait au nom de la commission des lois, déposé le 5 février 2025, p. 23.

* ⁶⁷ Rapport d'information n° 100 (2024-2025) de M. Claude Raynal fait au nom de la commission des finances sur la recevabilité financière des amendements et des propositions de loi au Sénat, p. 75

* ⁶⁸ Voir le compte rendu intégral de la séance du samedi 18 janvier 2025 (examen des crédits de la mission « Transformation et fonction publiques » inscrits au projet de loi de finances pour 2025).

* ⁶⁹ Conformément à la jurisprudence du Sénat (voir le rapport d'information n° 100 (2024-2025) de M. Claude Raynal précité, pp. 56-57).