EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons ce matin, selon la procédure de législation en commission, la proposition de loi, déposée par la députée Florence Herouin-Léautey, visant à proroger le dispositif d'expérimentation favorisant l'égalité des chances pour l'accès à certaines écoles de service public, adoptée par l'Assemblée nationale le 18 février 2025.
Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - L'expérimentation des concours dits « Talents du service public », débutée en 2021 à la suite de l'ordonnance n° 2021-238 du 3 mars 2021, prise sur le fondement de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019, s'est achevée le 31 décembre 2024 sans que le rapport d'évaluation, prévu au plus tard pour le 30 juin 2024, ait été remis au Parlement.
Succédant aux classes préparatoires intégrées, les classes préparatoires « Talents » sont accessibles sur dossier, après un entretien de motivation. Elles permettent à des étudiants issus de classes socio-économiques défavorisées de bénéficier d'un accompagnement renforcé pour préparer les concours de la fonction publique, en particulier les six concours externes spéciaux dits « Talents » mis en place pour l'accès à cinq écoles de service public formant des cadres d'emplois de catégorie A+ dans les trois versants de la fonction publique : l'Institut national du service public (INSP), pour l'accès à la voie générale ; l'Institut national des études territoriales (INET), pour la formation d'administrateur territorial ; l'École des hautes études en santé publique (EHESP), pour la formation de directeur d'hôpital ou de directeur d'établissement sanitaire, social et médico-social ; l'École nationale supérieure de police (ENSP), pour la formation de commissaire de la police nationale ; l'École nationale d'administration pénitentiaire (ENAP), pour la formation de directeur des services pénitentiaires.
À la rentrée de septembre 2024, 1 950 places, réparties en 103 classes sur l'ensemble du territoire hexagonal et ultramarin, étaient offertes en prépas « Talents », soit 95 de plus qu'à la rentrée 2023. Seules 1 525 places sont occupées.
Le nombre de places offertes, par année, aux lauréats des concours « Talents » est compris entre 10 % et 15 % du nombre de places ouvertes au titre du concours externe « classique » d'accès à l'école concernée. Le jury, les programmes et les épreuves sont identiques à ceux du concours externe classique.
Aucune pérennisation du dispositif n'ayant été proposée, une forte insécurité juridique pèse sur les concours « Talents » de la session 2025, dont certains ont d'ailleurs vu leurs premières épreuves se dérouler dès le début de l'année.
Face à ce vide juridique, les écoles de service public ont abordé l'organisation de la session 2025 de manière variable : l'ENSP et l'INSP ont pris l'arrêté d'ouverture du concours à l'été 2024, l'INET et l'EHESP au début de l'année 2025, l'ENAP, enfin, a fait le choix de ne pas ouvrir de concours « Talents » au titre de la session 2025.
Il est à noter qu'un contentieux est en cours devant le Conseil d'État dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté d'ouverture du concours « Talents » pour l'accès à l'INSP. Le texte qui nous est soumis est donc salutaire.
Son article 1er vise à prolonger, sécuriser et étendre l'expérimentation des concours « Talents ».
L'expérimentation serait ainsi prolongée jusqu'au 31 août 2028, la date du 31 juillet 2027, prévue dans le texte initial, ayant été repoussée d'un an par la commission des lois de l'Assemblée nationale.
Afin de lever l'ambiguïté à l'origine du contentieux en cours devant la juridiction administrative, et ainsi sécuriser les concours prévus pour 2025 sur le fondement d'arrêtés d'ouverture pris en 2024, le terme de concours « organisé » est remplacé par le terme de concours « ouvert », à l'article 1er de l'ordonnance du 3 mars 2021. Dans le même objectif, le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit l'application rétroactive de l'ordonnance à l'ensemble des concours ouverts depuis le 1er août 2024.
Toujours à l'article 1er de l'ordonnance, la commission des lois de l'Assemblée nationale a élargi l'expérimentation aux concours permettant l'accès aux écoles ou organismes assurant la formation de militaires.
L'objectif de cet élargissement est de permettre la mise en place d'un concours Talents pour l'accès au corps des ingénieurs de l'armement, dont les membres ont le statut de militaires, à la différence des membres des corps des ingénieurs des mines, des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et des administrateurs de l'Insee, qui ont le statut de fonctionnaires. La création d'une voie de concours Talents pour l'accès à ces trois derniers cadres est possible sous le régime actuel de l'ordonnance du 3 mars 2021, et nécessiterait seulement des mesures réglementaires.
Le Gouvernement, par votre voix, Monsieur le ministre, soutient l'élargissement de l'expérimentation du concours « Talents » à l'accès aux grands corps techniques d'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État, par symétrie avec l'accès aux grands corps administratifs.
Nous pouvons partager l'objectif d'une plus grande diversité sociale et territoriale au sein de la haute fonction publique, y compris parmi les grands corps techniques. Néanmoins, les spécificités inhérentes aux règles de recrutement de leurs membres limitent fortement la portée et l'opérationnalité de la mise en oeuvre de concours « Talents ».
Ainsi, plus des deux tiers des ingénieurs de l'armement sont recrutés à la sortie de l'École polytechnique, selon l'ordre de classement, tandis que le recrutement externe correspond à des concours sur titres, ouverts aux diplômés de certaines écoles d'ingénieurs et aux élèves des écoles normales supérieures. En conséquence, un concours de type « Talents » pour l'accès au corps des ingénieurs de l'armement s'adresserait à un vivier limité, constitué d'étudiants ayant déjà réussi un concours.
De surcroît, l'incidence de la mesure au regard de l'objectif de diversification des profils semble être d'autant plus relative que le nombre de postes offerts à ces concours externes est lui-même très restreint, sept postes ayant été ouverts pour l'accès au corps des ingénieurs de l'armement au titre de la session 2025. L'application du taux maximal de 15 % se traduirait ainsi par l'ouverture d'un seul poste au titre de la voie « Talents ».
Ces précisions ayant été apportées, je vous proposerai toutefois d'adopter l'article 1er sans modification.
L'article 2 tire la conséquence de la prorogation de l'expérimentation des prépas « Talents » jusqu'au 31 août 2028, en reportant au 31 mars 2028 au plus tard la remise par le Gouvernement au Parlement du rapport portant sur « l'évaluation de la mise en oeuvre des concours externes spéciaux et des cycles de formation » dits « Talents ».
En effet, aux termes de l'article 5 de l'ordonnance du 3 mars 2021, ce rapport devait être remis au Parlement au plus tard le 30 juin 2024.
Il est vrai que le contexte politique et institutionnel particulier de l'été 2024 n'a pas facilité le respect, par le Gouvernement, de l'obligation de production du rapport ; il n'en demeure pas moins que le pouvoir exécutif de l'époque a fait preuve d'un manque d'anticipation pour tenir le calendrier initial.
Le retard avec lequel le Gouvernement a finalement transmis un premier rapport d'évaluation au Parlement, à quelques jours de l'examen en séance par l'Assemblée nationale, semble d'autant plus difficilement justifiable que la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) produit chaque année un bilan relatif aux prépas « Talents ».
De surcroît, le rapport remis au Parlement le 14 février dernier est loin de répondre aux exigences fixées par le décret du 3 mars 2021. Il s'agit d'un document d'à peine sept pages, qui comporte uniquement des éléments relatifs aux taux de réussite aux concours « Talents », sans formuler d'appréciation sur la portée du dispositif au regard des objectifs que constituent le renforcement de l'égalité des chances dans l'accès à la haute fonction publique et la diversification des profils en son sein.
Monsieur le ministre, nous insistons sur la nécessité pour le Gouvernement de respecter le nouveau calendrier et de fournir à temps un rapport d'évaluation étayé, afin que le législateur puisse décider, le moment venu, de pérenniser ou non le dispositif. Une évaluation détaillée et complète sera d'autant plus indispensable à la représentation nationale que le périmètre de l'expérimentation aura lui-même été élargi à de nouvelles écoles. Il conviendra ainsi que ce rapport distingue le cas des concours compris dans l'expérimentation depuis 2021, du cas des nouveaux concours qui y seront intégrés en conséquence de l'adoption de la présente proposition de loi.
Enfin, au-delà des taux de réussite constatés aux concours « Talents », le bilan des classes prépas Talents devra être effectué au regard d'indicateurs relevant d'une évaluation au long cours tels que l'analyse des parcours professionnels des anciens élèves des classes prépas « Talents », qu'ils aient ou non réussi un concours « Talents » - étant entendu que de nombreux étudiants des classes prépas « Talents » réussissent, à l'issue de leur formation, un concours de catégorie A pour lequel il n'existe pas de concours « Talents ».
Ces éléments, qui nécessitent un recul de plusieurs années par rapport à chaque cohorte d'étudiants, seront précieux lorsque le Parlement devra se prononcer sur la pérennisation du dispositif.
Sous réserve de ces observations, je vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.
L'article 2 bis, qui a été ajouté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, vise à ratifier l'ordonnance du 3 mars 2021, pour donner pleine valeur législative à ses dispositions et les soustraire au contrôle du juge administratif. En effet, cette ordonnance reste à ce jour un acte administratif susceptible de recours devant la juridiction administrative.
Je vous rappelle que conformément à l'article 38 de la Constitution, les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication, mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Un projet de loi de ratification a bien été déposé à l'Assemblée nationale le 24 mars 2021, respectant ainsi le délai fixé au 3 juin 2021 par l'article 59 de la loi de transformation de la fonction publique.
Par ailleurs, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le deuxième alinéa de l'article 38 de la Constitution dispose que la ratification des ordonnances par le Parlement doit être expresse.
Toutefois, par deux décisions QPC - question prioritaire de constitutionnalité - de mai et juillet 2020, le Conseil constitutionnel a modifié sa jurisprudence. Il a reconnu aux ordonnances du Gouvernement non ratifiées par le Parlement, passé le délai d'habilitation, une valeur législative au sens de l'article 61-1 de la Constitution relatif à la QPC.
Il n'en demeure pas moins que le Conseil d'État reste compétent pour contrôler la conformité de l'ordonnance aux autres règles et principes de valeur constitutionnelle, ainsi qu'à des règles de compétence, de forme et de procédure, notamment.
Il paraît donc pertinent de mettre l'ensemble des dispositions de l'ordonnance - qui relèvent bien du domaine de la loi - à l'abri de tout recours devant la juridiction administrative. Afin de leur conférer, avec effet rétroactif, une pleine valeur législative, je vous propose donc d'adopter l'article 2 bis sans modification.
L'article 2 ter, ajouté lui aussi par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur l'initiative du groupe La France insoumise, prévoyait la remise d'un rapport par le Gouvernement au Parlement afin d'analyser la structure des concours d'entrée aux écoles concernées par les concours « Talents ». Il a été supprimé en séance publique par les députés.
Cette demande de rapport n'était pas justifiée sur la forme. L'article 5 de l'ordonnance prévoyant déjà la remise d'un rapport portant sur l'évaluation de la mise en oeuvre des concours et prépas Talents, il paraissait peu judicieux de prévoir la remise d'un rapport distinct.
De plus, l'objectif assigné à ce rapport - mettre en évidence les inégalités engendrées entre les candidats par les exigences académiques des épreuves écrites et orales - s'apparentait à une position de principe selon laquelle les concours engendrent, par eux-mêmes, des inégalités entre les candidats. Or, il semble au contraire que les concours, en tant que voie de recrutement des fonctionnaires, permettent de garantir l'égal accès à la fonction publique.
Je vous propose donc de maintenir la suppression de l'article 2 ter.
L'article 3 prévoyait un gage financier destiné à garantir la recevabilité de la proposition de loi lors de son dépôt. La commission des lois de l'Assemblée nationale a considéré que l'expérimentation des concours Talents ne constituait pas une charge, et que sa prorogation n'en constituait donc pas une non plus. En conséquence, elle a supprimé cet article.
Le 18 janvier 2025, lors de l'examen des crédits de la mission « Transformation et fonction publiques » inscrits au projet de loi de finances pour 2025, vous avez confirmé, Monsieur le ministre, votre intention de proroger le dispositif des concours « Talents ». Nous pouvons ainsi considérer que la recevabilité financière de la proposition de loi est assurée, et je vous propose donc de maintenir la suppression de l'article 3.
Pour conclure, considérant l'urgence à redonner aux concours Talents une base légale, je vous remercie, mes chers collègues, de bien vouloir adopter cette proposition de loi sans modification.
J'invite par ailleurs le Gouvernement à mener une réflexion de fond sur la nécessité de renforcer l'attractivité de la fonction publique auprès de l'ensemble des jeunes et de donner, le plus en amont possible, les moyens aux plus défavorisés de rejoindre la haute fonction publique.
En complément des prépas et concours « Talents », qui visent un public ayant déjà accédé aux études supérieures, il serait ainsi utile, dès l'enseignement secondaire, de communiquer davantage auprès des jeunes sur les métiers offerts par la fonction publique et les évolutions de carrière possibles.
M. Laurent Marcangeli, ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification. - Mesdames, Messieurs les sénateurs, à l'heure où je vous parle, de nombreux étudiants se préparent voire ont déjà passé les premières épreuves des concours sans savoir s'ils pourront disposer des places qui leur sont réservées.
J'ai affirmé à de nombreuses reprises l'attachement du Gouvernement au dispositif « Talents », en particulier lors de mon déplacement à Strasbourg le 16 janvier dernier, devant les étudiants de l'INSP et de l'INET, puis devant vos collègues de l'Assemblée nationale le 18 février, lors de la discussion de ce texte.
Je voudrais tout d'abord rappeler la nécessité d'adopter ce texte au plus vite pour sécuriser juridiquement les concours ouverts, en limitant au maximum le risque de contentieux, mais aussi, et surtout, pour rassurer les élèves et leurs parents, qui vivent dans l'incertitude depuis la fin de l'année 2024, date à laquelle l'expérimentation s'est achevée.
Certains concours « Talents » pour 2025 ont été ouverts par voie d'arrêté pris en 2024. C'est notamment le cas pour les concours de l'INSP ou de l'INET et pour le concours de commissaire de police, dont les épreuves d'admissibilité sont imminentes. Nous devons donc impérativement sécuriser les places réservées dans les concours et proroger aussi vite que possible l'expérimentation.
C'est pour répondre à l'urgence de la situation que le Gouvernement a choisi de soutenir sans hésitation la proposition de loi déposée par la députée socialiste Florence Herouin-Léautey, en l'inscrivant en priorité dans le cadre des semaines gouvernementales et en déclenchant la procédure accélérée.
Ce caractère d'urgence m'a d'ailleurs été rappelé par des parlementaires de tous bords, lors de mes déplacements, à l'Assemblée nationale et dans votre hémicycle, où j'ai été interpellé directement lors des débats budgétaires par Madame le rapporteur, que je tiens à remercier pour son implication et sa vigilance sur l'ensemble des sujets relatifs à la fonction publique.
La proposition de loi que nous examinons ne vise pas simplement, j'y insiste, à prolonger un dispositif technique. Elle témoigne d'un enjeu bien plus important, à savoir la manière dont un État fort recrute les meilleurs agents publics, qui me semble devoir s'appuyer en particulier sur deux concepts essentiels, l'attractivité et la méritocratie. Le droit pour tout un chacun, d'où qu'il vienne, d'aspirer aux plus grandes responsabilités est un combat de chaque instant. Les concours « Talents » y contribuent à leur échelle.
Nous devons aller chercher les talents partout où ils se trouvent, dans l'Hexagone, outre-mer, et dans tous les milieux sociaux. C'est la condition sine qua non d'une administration plus diversifiée, plus proche du terrain, plus conforme aux aspirations de nos concitoyens, et de mon point de vue plus compétente.
C'est dans cet état d'esprit que le Gouvernement a mis en place à être expérimental le dispositif des parcours « Talents » il y a un peu plus de quatre ans, par l'ordonnance du 3 mars 2021. Il s'inscrit dans le cadre plus large du plan « Talents », qui vise à donner à des jeunes issus de milieux modestes la chance d'intégrer la haute fonction publique. L'objectif est de relancer l'ascenseur social, de favoriser la diversité académique, géographique et sociale, pour une fonction publique plus représentative de la société.
Signe d'ouverture, de démocratisation, mais aussi de succès du dispositif, les toutes dernières ouvertures de places aux concours « Talents » l'ont été dans les outre-mer. Désormais, des prépas « Talents » existent à La Réunion, en Martinique, en Guadeloupe et à Mayotte, et des discussions sont en cours pour ouvrir une classe en Guyane à la rentrée 2025.
J'ai tenu, au nom du Gouvernement, à ce que le rapport qui n'avait pu vous être transmis plus tôt en raison du contexte politique vous soit remis avant l'examen du texte en séance publique. Madame la rapporteur, ce rapport est en effet perfectible, j'en ai parfaitement conscience.
À l'avenir, hors contexte d'urgence, nous devrons approfondir les différents aspects de ce dispositif et ses résultats. Il semble plutôt encourageant dans son ensemble, mais il est encore impossible de tirer des conclusions définitives, principalement en raison de la durée trop courte d'expérimentation. C'est, à mes yeux, la raison principale pour laquelle nous devons prolonger ce dispositif.
S'il ne permet évidemment pas de relancer à lui seul l'égalité des chances dans la fonction publique, il diversifie sans l'ombre d'un doute les origines géographiques des lauréats. Sans compter que les candidats qui ont suivi une prépa « Talents », même s'ils ne s'inscrivent pas ou échouent aux concours des cinq écoles accessibles, réussissent très souvent un autre concours de la fonction publique et s'insèrent avec succès dans le monde professionnel. Nous sommes donc à peu près certains que le dispositif répond aux enjeux d'attractivité et de méritocratie que j'évoquais.
Pour ces deux raisons, je soutiens la prolongation de l'expérimentation des parcours Talents jusqu'en août 2028.
Mesdames, Messieurs les sénateurs, parce que nous sommes engagés dans une course contre la montre, je souhaite que vous puissiez adopter ce texte conforme pour assurer son entrée en vigueur dans les meilleurs délais. J'ai le sentiment que nous sommes collectivement conscients du besoin de rassurer les élèves qui s'apprêtent à passer des concours exigeants.
Au-delà, je ne doute pas que nous aurons l'occasion de travailler ensemble sur de nombreux textes pour améliorer la fonction publique et le quotidien de celles et de ceux qui veulent servir notre pays.
Mme Audrey Linkenheld. - Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain soutient la prolongation de l'expérimentation du dispositif concours et prépas Talents, qui répond à un véritable besoin de démocratisation et de diversification de notre fonction publique.
Nous sommes par ailleurs conscients qu'il y a urgence à sécuriser l'avenir des jeunes concernés par les concours en cours - nous avions déjà exprimé nos inquiétudes à ce sujet lors de la discussion budgétaire.
Notre voterons donc cette proposition de loi et serions satisfaits qu'un vote conforme puisse intervenir, pour rassurer au plus vite les élèves et leurs parents.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Dans l'hypothèse d'un retour à la procédure normale en séance publique, il nous appartient, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.
Nous vous proposons de considérer que ce périmètre comprend les dispositions relatives à l'expérimentation de concours externes spéciaux pour l'accès à certaines écoles de service public et aux cycles de formation préparant à ces concours externes spéciaux.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES SELON LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION
Articles 1er, 2 et 2 bis (nouveau)
Les articles 1er, 2 et 2 bis sont successivement adoptés sans modification.
Article 2 ter (nouveau) (supprimé)
L'article 2 demeure supprimé.
Article 3 (supprimé)
L'article 3 demeure supprimé.
La proposition de loi est adoptée, à l'unanimité, sans modification.
Ce point à l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.