EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 19 février 2025, la commission a examiné le rapport de Mme Micheline Jacques sur la proposition de loi expérimentant l'encadrement des loyers et améliorant l'habitat dans les outre-mer.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous commençons nos travaux par l'examen de la proposition expérimentant l'encadrement des loyers et améliorant l'habitat dans les outre-mer. Dans ce cadre, notre commission a le plaisir d'accueillir Audrey Bélim, auteure du texte.
Mme Micheline Jacques, rapporteur. - Je ne le répéterai jamais assez, les acteurs ultramarins attendent une adaptation des normes. C'est donc tout naturellement que je partage le constat dressé par notre collègue Audrey Bélim : trop de dispositifs n'ont pas été pensés pour nos territoires d'outre-mer.
Le présent texte s'attache à faire évoluer cette situation dans trois domaines en particulier : le logement abordable, les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et les normes applicables aux produits de construction.
L'article 1er doit permettre aux collectivités ultramarines situées en zone tendue de mettre en oeuvre un dispositif d'encadrement des loyers. L'expérimentation actuelle, prévue par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite Élan, n'a pas été ouverte aux collectivités ultramarines. Ainsi, les 48 communes bénéficiaires sont toutes situées dans l'Hexagone. La liste des communes situées en zone tendue, seules éligibles au dispositif, n'a été actualisée qu'en août 2023, alors que le délai pour candidater était déjà échu.
Je sais que nous sommes nombreux à exprimer des réserves quant aux effets de l'encadrement des loyers sur le marché locatif. Cet outil doit demeurer facultatif et être placé dans la main des élus locaux. Il ne doit pas nous conduire à ménager notre soutien à l'investissement locatif et à la construction. Je rappelle qu'on déplore un déficit de plus de 110 000 logements dans les outre-mer à l'heure actuelle.
Cela étant, il semble légitime de donner aux collectivités ultramarines la possibilité de candidater à ce dispositif, comme ont pu le faire celles de l'Hexagone.
Certes, l'alimentation demeure le premier poste de la vie chère dans les outre-mer. À titre d'exemple, les écarts de prix des produits alimentaires entre l'Hexagone et la Guadeloupe peuvent atteindre 40 %. Mais les loyers ne sont pas en reste : ils représentent une part très significative du budget des ménages, plus encore que dans l'Hexagone, compte tenu du moindre niveau de revenu de nos compatriotes ultramarins.
Vraisemblablement, seules quelques collectivités seront concernées par l'expérimentation. Depuis l'actualisation du zonage de tension locative en août 2023, 38 communes ultramarines sont passées en zone tendue. Seules quelques-unes d'entre elles, dont neuf sont situées à La Réunion, disposent d'un observatoire local des loyers. Celui-ci est pourtant un préalable indispensable à la mise en place d'une mesure d'encadrement des loyers.
En accord avec Audrey Bélim, je proposerai un amendement portant réécriture de l'article 1er, conforme à son intention initiale mais incluant quelques aménagements.
Il semble important de ne pas interférer dans l'expérimentation actuelle d'encadrement des loyers, qui arrive à échéance à la fin de l'année 2026. La ministre du logement a d'ailleurs diligenté une mission pour évaluer cette expérimentation. De toute évidence, nous ne saurions prolonger cette dernière avant d'en avoir fait le bilan.
Voilà pourquoi il convient de créer une nouvelle expérimentation ad hoc distincte de l'expérimentation actuelle. Afin que le dispositif soit pleinement opérationnel, je proposerai de calquer la durée de l'expérimentation et les délais de candidature des collectivités sur ceux qui ont été fixés par la loi Élan. Cela permettra de déterminer les paramètres sur une base objective et donnera aux collectivités le temps suffisant pour constituer un dossier de candidature et préparer la mise en place du dispositif.
Il est indispensable d'inciter les collectivités à se doter d'observatoires locaux des loyers. À ce jour, l'expérimentation est en pratique circonscrite à La Réunion et à la communauté d'agglomération de Cap Excellence en Guadeloupe, qui sont les seules à disposer de tels observatoires.
L'article 2 de la proposition de loi vise à rendre moins restrictifs les critères utilisés pour délimiter les QPV dans les outre-mer. L'objectif d'accroître le nombre de QPV dans les territoires ultramarins est en grande partie satisfait par une réforme intervenue fin décembre. La nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville est désormais basée sur des critères mieux harmonisés et moins restrictifs. Notamment, la méthode du carroyage, qui avait été très défavorable à La Réunion, à la Martinique et à la Guadeloupe, n'a pas été retenue.
Cette nouvelle géographie inclut 247 QPV ultramarins, contre 218 précédemment. En accord avec Mme Bélim, je vous proposerai un amendement de suppression de l'article pour tenir compte de cette réforme, intervenue après le dépôt de la proposition de loi.
L'article 3 prévoit l'élaboration d'un marquage « régions ultrapériphériques » (RUP) dérogatoire au marquage CE dans le domaine de la construction, conformément à un règlement européen publié à la fin du mois de décembre 2024. C'est une avancée essentielle qui est soutenue de longue date par le Sénat, plus particulièrement par la délégation aux outre-mer.
Dans notre rapport intitulé La politique du logement dans les outre-mer, publié en 2021, Victorin Lurel, Guillaume Gontard et moi-même appelions déjà à promouvoir un marquage RUP. En effet, le marquage CE est un frein normatif empêchant l'approvisionnement régional en matériaux de construction. Il contribue donc à surenchérir les coûts de construction dans nos territoires, qui souffrent déjà d'un déficit de logements.
Si je partage sans réserve la volonté de Mme Bélim de saisir l'occasion pour aller de l'avant, j'estime que les modalités de mise en oeuvre du marquage RUP doivent faire l'objet d'un travail d'approfondissement, incompatible avec les délais contraints d'examen de cette proposition de loi.
Les auditions menées avec les professionnels du bâtiment et les associations de normalisation m'ont convaincue de la nécessité de prendre le temps de la réflexion avant d'arrêter un dispositif précis.
Nous avons déjà beaucoup avancé ces derniers mois, notamment grâce au Livre blanc des Assises de la construction durable en outre-mer, remis en septembre dernier. Ce document, qui est l'aboutissement de plus d'un an de concertation, est la preuve que ces sujets doivent être examinés sur le temps long.
Je rappelle que le règlement européen précité ne date que de décembre 2024, que son entrée en application partielle date de janvier 2025 et que les conclusions de la mission d'évaluation sur les modalités de mise en oeuvre de la dérogation au marquage CE n'ont pas encore été remises.
Nous devons adopter une attitude prudente et maintenir un haut degré de confiance des acteurs, car les enjeux assurantiels qui s'attachent à ce secteur sont trop importants. À titre d'exemple, je citerai mon cas personnel : après le passage de l'ouragan Irma, le coût de la police d'assurance de ma maison a été multiplié par quatre !
La complexité et la sensibilité du sujet nous invitent à la prudence. En outre, l'intervention du législateur n'est pas absolument nécessaire pour mettre en oeuvre le marquage RUP puisque le règlement européen précité est d'application directe.
Par ailleurs, n'oublions pas que la question de l'adaptation des normes aux spécificités ultramarines dépasse le seul secteur de la construction. D'ailleurs, la proposition de résolution européenne que nous avions déposée avec mes collègues Cambon, Demilly et Patient recommande d'adopter un paquet RUP à l'échelon européen pour lever les obstacles normatifs à l'insertion régionale des territoires ultramarins dans les secteurs de l'agroalimentaire, du traitement des déchets et de l'énergie.
Il nous faut adopter une démarche concertée, articulée et multisectorielle, afin de ne pas multiplier les instances coûteuses et peu opérationnelles.
Le compromis que nous avons trouvé avec Audrey Bélim consiste donc, à ce stade, à supprimer les articles 2 et 3, et à poursuivre les travaux sur ce sujet essentiel dans le cadre des prochaines échéances parlementaires consacrées aux territoires ultramarins. Je pense à la proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation du droit des outre-mer, qui sera examinée au printemps prochain. En resserrant le texte autour de l'article 1er, nous faisons le choix de la raison et de la responsabilité.
Voilà, mes chers collègues, le fruit de mes auditions et de mes échanges constructifs avec Audrey Bélim, que je remercie pour sa disponibilité et son engagement en amont de l'examen de cette proposition de loi.
En tant que présidente de la délégation aux outre-mer, je me félicite que notre agenda parlementaire fasse honneur aux outre-mer et nous permette de débattre des problèmes qui les concernent.
Il me reste à vous présenter le périmètre retenu pour juger de la recevabilité des amendements. Sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé les dispositions relatives à la mise en place d'un dispositif d'encadrement des loyers dans les territoires d'outre-mer ; à la délimitation des QPV dans ces mêmes territoires ; aux modalités de définition de normes applicables aux produits de construction dans ces mêmes territoires ainsi que d'homologation et d'agrément de ces produits.
Mme Audrey Bélim, auteure de la proposition de loi. - Je vous remercie de m'avoir invitée à m'exprimer devant votre commission ; je tiens à saluer votre pragmatisme, votre écoute et votre intérêt pour les outre-mer. Dans nos territoires, le logement constitue une priorité pour nos concitoyens. Justement, le Sénat ne rechigne jamais à exercer le rôle qui lui est dévolu par la Constitution, celui d'être la chambre des territoires.
Nombreuses sont les collectivités d'outre-mer à nous avoir interpellés sur la nécessité d'autoriser l'encadrement des loyers. Lors du lancement de l'expérimentation initiale, nos territoires n'étaient pas classés en zones tendues et n'ont donc pas pu participer aux premières phases, contrairement à Paris ou à Montpellier. Les chiffres sont incontestables : avec 80 % des foyers éligibles au logement social, les Ultramarins se tournent massivement vers le parc locatif privé.
L'an dernier, les communes réunionnaises de Saint-Denis et de Saint-Paul ont adopté à l'unanimité une motion de leur conseil municipal pour un encadrement des loyers. En effet, le niveau des loyers est désormais le même qu'à Montpellier, ville qui participe à l'expérimentation : c'est une grande injustice !
La Réunion fait partie des départements qui ont les loyers les plus élevés de France, ces derniers ayant augmenté de 35 % depuis 2017. Aujourd'hui, nos concitoyens ultramarins dépensent jusqu'à 85 % de leurs revenus pour se loger.
Le problème de la vie chère est toujours plus vif, plus exacerbé, plus douloureux, plus insupportable en outre-mer ; les manifestations en Martinique le montrent bien. Cette proposition de loi permettra d'agir directement sur le coût des loyers, principale dépense des familles et symptôme de la vie chère en outre-mer. Pour autant, elle ne prétend pas résoudre l'entièreté du problème de cherté de la vie, qui est bien plus vaste et complexe.
L'association des communes et collectivités d'outre-mer (ACCD'OM) a distribué un questionnaire sur cette proposition de loi à l'ensemble des maires ultramarins. Le résultat est unanime : de Mayotte à la Guyane, en passant par la Guadeloupe, l'expérimentation dans les communes volontaires est ardemment souhaitée.
Cependant, pour des raisons juridiques, seules les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution seront autorisées à procéder à cette expérimentation, c'est-à-dire les cinq départements et régions d'outre-mer (Drom).
Cela suppose que les communes volontaires possèdent un observatoire des loyers. Si La Réunion et la communauté d'agglomération de Cap Excellence en Guadeloupe disposent d'un tel observatoire, ce n'est pas le cas de la Guyane et de la Martinique. Mme le rapporteur et moi-même avons fixé une durée d'expérimentation plus longue afin que ces territoires puissent se doter d'un observatoire.
Les articles 2 et 3 ne permettront pas de réaliser les avancées attendues par nos territoires. L'article 3 prévoit d'autoriser l'adaptation des normes de construction dans les outre-mer. Le vote du Parlement européen d'avril 2024 autorisant nos territoires à ne plus utiliser automatiquement le marquage CE pour les produits de construction nous oblige. Nous devons être à la hauteur de ce vote historique, continuer à avancer et permettre un débat sur ce sujet crucial dans notre hémicycle.
Pour conclure, je me félicite du dialogue constructif que j'ai entretenu avec Mme le rapporteur. Dans l'intérêt des outre-mer, il est important de prévoir une expérimentation qui soit opérationnelle et suffisamment longue pour que le législateur et les collectivités, ensemble, puissent en tirer de riches enseignements.
Nous faisons, me semble-t-il, le choix le plus pertinent et bénéfique pour nos territoires ultramarins. Nous savons, au Sénat, que la République s'honore toujours à faire confiance aux élus locaux. Ce texte en est une parfaite illustration.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Je tiens, moi aussi, à saluer la fluidité des échanges entre le rapporteur et l'auteure de ce texte. Le Sénat et les outre-mer en sortiront gagnants.
Mme Viviane Artigalas. - Cette proposition de loi comporte des avancées très attendues par nos concitoyens ultramarins. Nous avons pu le constater lorsque nous nous sommes rendus sur place, l'évolution du prix des loyers et la cherté de la vie en outre-mer sont très préoccupantes.
Le prix des loyers est désormais comparable à celui qui est pratiqué dans les grandes agglomérations de l'Hexagone. Il est même parfois plus élevé que dans certaines des villes où l'expérimentation d'encadrement des loyers a été lancée. Dans le même temps, le coût de la vie pour les Ultramarins est plus élevé que dans l'Hexagone. C'est pourquoi l'expérimentation de l'encadrement des loyers en outre-mer est nécessaire.
Les manifestations en Martinique montrent bien que la vie chère est un phénomène qui frappe particulièrement les territoires ultramarins. Les loyers ne sont pas seuls responsables de cette situation, mais ils y contribuent largement, comme dans l'Hexagone.
L'adaptation des normes de construction est également très attendue en outre-mer. Nous ne sommes pas parvenus à trouver une rédaction commune, mais la séance sera l'occasion de rectifier les choses. Nous devons travailler à associer l'ensemble des parties prenantes.
Le présent texte n'a pas pour objectif de proposer des normes de construction adaptées aux outre-mer. Il vise simplement à fixer un cadre de travail pour permettre cette adaptation. Dans cette perspective, nous devrons faire preuve d'une grande exigence en matière de fiabilité et de sécurité.
Dans ces conditions, nous nous laisserons le temps de la réflexion, comme le souhaite Mme le rapporteur. Je tiens d'ailleurs sincèrement à la remercier pour le travail accompli et à saluer sa vision globale des problèmes qui se posent en outre-mer.
Mme Marianne Margaté. - Cette proposition de loi est utile, le problème du logement étant particulièrement aigu en outre-mer. Elle permettra d'encadrer les loyers qui atteignent des montants prohibitifs et contribuent nécessairement à l'appauvrissement de nos concitoyens ultramarins. J'appelle toutefois votre attention sur un point particulier : lorsque le loyer médian est élevé, le loyer plafond l'est tout autant.
Concernant l'adaptation des normes de construction, je reprendrai un argument que notre collègue Corbière Naminzo a déjà eu l'occasion de présenter devant notre commission : il faut favoriser les filières locales du bâtiment, car elles contribuent au développement économique des territoires ultramarins.
La production de logement social, qui n'est pas abordée par ce texte, est un enjeu tout aussi fondamental. Selon la Fondation pour le logement des défavorisés, le Gouvernement prévoit de construire uniquement 4 100 logements sociaux neufs, ce qui est bien inférieur aux engagements pris au travers du plan logement outre-mer.
L'accès à un logement digne est une question qui se pose dans tous nos territoires, en particulier dans les territoires ultramarins.
Mme Antoinette Guhl. - Notre groupe est favorable à cette proposition de loi, d'autant qu'il avait lui-même proposé une mesure similaire d'encadrement des loyers dans l'Hexagone et en outre-mer, il y a quelques années.
Je rejoins nos collègues communistes sur la question du loyer médian et la manière dont on peut encadrer le prix des loyers ; il faut que ce texte s'applique au plus grand nombre de logements possible. En outre-mer, le taux d'éligibilité au logement social est très important. Il apparaît donc indispensable de construire davantage de logements sociaux pour répondre à la demande.
Mme Micheline Jacques, rapporteur. - Je n'ai rien à ajouter aux propos qui viennent d'être tenus. Je remercie Mme Bélim pour la qualité de nos échanges et Mme Artigalas pour son implication au service des territoires ultramarins, en tant que membre de la délégation aux outre-mer.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Micheline Jacques, rapporteur. - L'amendement COM-1 tend à réécrire l'article 1er. Il permettra de conforter l'intention de l'auteure du texte puisqu'il vise à créer une nouvelle expérimentation des loyers dans les seules collectivités régies par l'article 73 de la Constitution.
Il n'est pas opportun de rouvrir le débat sur l'expérimentation actuelle, d'autant que le ministre est en train de l'évaluer. La nouvelle expérimentation proposée demeurerait facultative et les collectivités volontaires disposeraient d'un délai de deux ans pour soumettre leur candidature, comme ce qui avait été prévu initialement par la loi Élan.
Ce délai semble suffisant pour permettre aux collectivités ultramarines de préparer leur candidature, sachant que seules La Réunion et la communauté d'agglomération de Cap Excellence en Guadeloupe disposent d'un observatoire local des loyers.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Micheline Jacques, rapporteur. - L'amendement COM-2 vise à supprimer l'article 2, car l'objectif d'accroître le nombre de QPV dans les territoires ultramarins est atteint depuis l'actualisation de la géographie de la politique de la ville, fin décembre 2024.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article 2 est supprimé.
Mme Micheline Jacques, rapporteur. - L'amendement COM-3 vise à supprimer l'article 3. Compte tenu des auditions que nous avons menées, il ne semble pas opportun d'adopter aussi précocement des mesures législatives sur un sujet qui fait encore l'objet de nombreuses réflexions de la part des services de l'État et des acteurs de l'écosystème.
Je partage sans réserve la volonté d'aller de l'avant sur cette question. Toutefois, les modalités de mise en oeuvre du marquage RUP doivent être encore approfondies, ce qui n'est pas compatible avec les délais d'examen de la présente proposition de loi.
Je le rappelle, il n'est pas indispensable de légiférer pour mettre en oeuvre la dérogation au marquage CE puisque le règlement européen de 2024 est d'application directe. Du reste, nous devons maintenir un haut niveau de confiance de l'ensemble des acteurs eu égard aux enjeux assurantiels dans le secteur de la construction. J'insiste sur ce point car, à Mayotte, les assurances trouvent tous les prétextes pour ne pas venir en aide aux sinistrés.
L'amendement COM-3 est adopté.
L'article 3 est supprimé.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Je vous rappelle que nous examinerons cette proposition de loi en séance publique le 5 mars après-midi.
Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :
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Article 1er |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Mme JACQUES, rapporteur |
1 |
Création d'une expérimentation d'encadrement des loyers dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution. |
Adopté |
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Article 2 |
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Mme JACQUES, rapporteur |
2 |
Suppression de l'article. |
Adopté |
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Article 3 |
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Mme JACQUES, rapporteur |
3 |
Suppression de l'article. |
Adopté |