B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. La réforme inachevée des bourses sur critères sociaux
L'action 01 regroupe l'ensemble des crédits relatifs aux aides directes aux étudiants, en premier lieu les bourses sur critères sociaux.
Les crédits dédiés aux bourses s'élèvent en 2025 à 2,365 milliards d'euros, soit une baisse de 2,5 % (- 60 millions d'euros) par rapport à 2024.
Les boursiers sur critères sociaux représentent 33,1 % des inscrits dans l'enseignement supérieur en 2023-2024 (cette proportion est de 33,8 % dans l'enseignement supérieur public et de 28,3 % dans le privé).
Jusqu'à plus de la moitié des étudiants en section de technicien supérieur bénéficient d'une aide directe (STS, dont BTS et IUT) et 40 % des inscrits à l'université. En outre, les bénéficiaires des derniers échelons représentent entre 40 % et un quart des boursiers dans la quasi-totalité des filières.
Nombre d'étudiants boursiers par filière en 2023-2024
(en % et en nombre d'étudiants)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'enseignement supérieur
On dénombre en 2023-2024 679 044 étudiants boursiers. Cela correspond à un rebond après le seuil historiquement bas de boursiers constaté en 2022.
Évolution du nombre d'étudiants boursiers depuis 2013
(en % et en nombre d'étudiants)
Source : ministère de l'enseignement supérieur
Les montants ouverts au titre des bourses sur critères sociaux ne suivent pas ces évolutions. Ils sont restés stables en 2022 et 2023, les montants effectivement consommés étant bien inférieurs : la sous-exécution s'élevait à - 8 % en 2022 et - 4 % en 2023.
En revanche, les crédits consommés au titre des bourses sur critères sociaux ont augmenté de 87 millions d'euros (+ 4 %) entre 2022 et 2023 dans un contexte de forte inflation qui a considérablement érodé le pouvoir d'achat des étudiants. Le montant des bourses sur critères sociaux avait été revalorisé de 4 % à la rentrée 2022, afin de tenir compte de la hausse des prix et de limiter son impact sur le pouvoir d'achat des étudiants.
Le ministère de l'enseignement supérieur mettait en avant deux facteurs qui ont entraîné cette baisse du nombre de boursiers : d'une part un nombre grandissant d'étudiants dont les revenus des parents dépassent le barème pour le calcul des bourses, qui était inchangé depuis 2013, et d'autre part l'augmentation du nombre d'étudiants sous contrat d'apprentissage, ne donnant pas droit à une bourse sur critères sociaux.
Écart entre la prévision et la consommation des bourses sur critères sociaux
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
La réforme des bourses sur critères sociaux, qui devait répondre à la baisse du nombre de boursiers dans un contexte de précarité étudiante croissante a été annoncée en mars 2023.
Celle-ci devait s'effectuer en deux étapes, la première ayant été appliquée dès la rentrée 2023.
L'enjeu de la réforme des bourses n'était pas uniquement celui du montant global de l'enveloppe correspondante, mais surtout celui de l'abaissement des plafonds afin de permettre au plus grand nombre d'étudiants dans le besoin d'en bénéficier dans le respect des crédits ouverts en PLF. Les plafonds de ressources ont donc été revalorisés à hauteur de 6 %.
En outre, le montant des bourses a été augmenté de 37 euros par mois pour l'ensemble des échelons, correspondant à une augmentation des montants de bourses de 34 % pour le premier échelon et de 6 % pour l'échelon le plus élevé. Concernant certains publics spécifiques, 30 euros supplémentaires sont attribués aux étudiants qui suivent leurs études dans les territoires ultramarins. Les étudiants en situation de handicap et les étudiants aidants de parents en situation de handicap bénéficient de 4 points de charge supplémentaires.
Montants annuels des bourses en 2023 et 2024 et nombre de boursiers par échelon
(en euros et en nombre d'étudiants)
|
Échelon |
Montant |
Nombre d'étudiants |
|
0 bis |
1 454 |
211 721 |
|
1 |
2 163 |
96 238 |
|
2 |
3 071 |
48 430 |
|
3 |
3 828 |
48 521 |
|
4 |
4 587 |
47 988 |
|
5 |
5 212 |
90 412 |
|
6 |
5 506 |
79 820 |
|
7 |
6 335 |
55 914 |
Sources : documents budgétaires
Les documents budgétaires justifient la baisse des montants prévus en 2025 pour les bourses sur critères sociaux par la prévision d'une diminution du nombre de boursiers. Pourtant, après une baisse en 2022-2023, les effectifs étaient de nouveau en hausse en 2023-2024 (+1,0 %). Le ministère met quant à lui en avant dans ses réponses au rapporteur spécial un triple facteur explicatif : l'effet conjugué de l'évolution des salaires, de la stabilisation de la démographie étudiante et de la poursuite du développement de l'apprentissage (l'absence de cumul entre bourse et apprentissage entraîne un déport du financement public vers l'apprentissage).
Lors de la mise en place de la réforme de 2023, le ministère anticipait une croissance de 35 000 boursiers. Les premières analyses de la réforme menées par le service statistique du ministère indiquent que ce nombre est légèrement inférieur à celui anticipé mais sans être négligeable : sans la réforme des bourses à la rentrée 2023, il y aurait eu d'après le ministère 30 000 étudiants boursiers en moins.
Le ministère indique également que le montant moyen des bourses a augmenté de 50 euros par mois en moyenne, soit 500 euros en plus sur une année, sous le double effet de la revalorisation de toutes les bourses de 37 euros et du relèvement des barèmes.
Entre 2023 et 2024, les montants consommés pour les bourses sur critères sociaux auront augmenté de 162 millions d'euros, soit une hausse de 7,2 %.
D'un point de vue budgétaire, la réforme des bourses de 2023 aura cependant été moins coûteuse qu'attendue. Sur le coût de 440 millions d'euros que devait initialement entraîner la réforme des bourses, seuls 120 millions d'euros devaient être financés par des moyens nouveaux, le reste découlant d'une prévision pour 2023 supérieure à la consommation reportée sur 2024. Pourtant, les montants consommés en 2024 devraient être inférieurs de 61 millions d'euros à ceux prévus en LFI.
Cette première étape doit donc être saluée, dans un contexte de difficultés économiques pesant sur les étudiants. Elle ne résout pas toutefois les défauts structurels du mode de calcul des bourses sur critères sociaux identifiés par le ministère :
- des effets de seuils parfois très importants.
- une pente trop forte des aides, avec beaucoup de bourses de faible montant : 31 % des boursiers perçoivent moins de 150 euros par mois.
- une complexité du système du fait du croisement de la prise en compte des revenus et des « points de charges », ce qui rend le système difficile à appréhender pour les étudiants et leurs familles mais aussi à piloter pour les pouvoirs publics.
S'agissant de la suite de la réforme, le cabinet du ministre de l'enseignement supérieur a indiqué au rapporteur spécial que « à ce stade, le montant prévu au PLF 2025 pour les bourses sur critères sociaux ne permet pas de réévaluer les paramètres ; le projet de réforme des bourses ne paraît pas pouvoir être mis en oeuvre dans le cadre du projet de loi de finances pour 2025 ». Cette seconde étape ne doit cependant pas être perdue de vue, sous peine de rapidement annuler les bénéfices de la première vague de la réforme.
Les pistes du précédent Gouvernement
pour la seconde étape
de la réforme des bourses sur
critères sociaux
La précédente ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche avait présenté des hypothèses pour la suite de la réforme. Cette deuxième étape devait être beaucoup plus ambitieuse, les échelons étant supprimés.
Le nouveau système aurait fonctionné suivant un système de montant socle de bourse, auquel s'ajouteraient des modulations en fonction de certaines situations personnelles (décohabitation forcée, distance entre le domicile familial et le lieu d'études, situation de handicap, étudiant aidant, étudiant en outre-mer, etc).
Lors de l'audition du directeur de cabinet du ministre, celui-ci a évoqué un coût de la linéarisation des bourses de 200 millions d'euros, ce qui justifierait son report à 2026.
Source : commission des finances
L'ensemble des autres aides directes est stable depuis plusieurs années (les montants étaient identiques en 2023 et 2024, voire pour certaines sont identiques depuis 2022) : aides au mérite ; aides à la mobilité internationale ; aides spécifiques ; aide à la mobilité Parcoursup ; aide à la mobilité master et aides dans le cadre de la Grande École du Numérique.
Évolution des dépenses d'intervention
(en millions d'euros)
|
Mesures |
LFI 2022 |
LFI 2023 |
LFI 2024 |
PLF 2025 |
|
Bourses sur critères sociaux |
2 355,2 |
2 355,2 |
2 475,6 |
2 355,4 |
|
Aide à la mobilité internationale |
25,7 |
28,9 |
28,9 |
28,9 |
|
Aides au mérite |
42,8 |
42,8 |
42,8 |
42,8 |
|
Aides spécifiques |
48,8 |
48,8 |
48,8 |
48,8 |
|
Aide à la mobilité Parcoursup |
10 |
10 |
10 |
10 |
|
Aide à la mobilité master |
7,2 |
7,2 |
7,2 |
7,2 |
|
Grande École du Numérique |
3,3 |
2,4 |
2,4 |
2,4 |
|
Total |
2 504,3 |
2 506,6 |
2 615,70 |
2 495,5 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
2. Un renforcement des moyens consacrés au réseau des oeuvres universitaires dans un contexte de forte tension sur son activité
En 2025, le réseau des oeuvres universitaires se voit doté d'une subvention pour charges de service public d'un montant de 535,244 millions d'euros (en AE=CP). Le montant total versé au réseau des oeuvres universitaires en 2025 par le programme 231 est de 770,1 millions d'euros en AE et 738,9 millions d'euros en CP.
Les moyens du réseau augmentent donc de 17 millions d'euros en AE et de 18,7 millions d'euros en CP à périmètre courant. À périmètre constant, le soutien direct au réseau des Crous augmente de 30 millions d'euros.
En 2024, 25 millions d'euros supplémentaires étaient prévus pour la mise en place de l'aide prévue par la loi du 13 avril 20238(*), dite « loi Lévi » à destination des étudiants n'ayant pas accès aux structures de restauration universitaire, notamment en milieu rural. 13 millions d'euros supplémentaires sont prévus au titre de la loi Lévi en 2025.
Le PLF 2025 conduirait donc à renforcer les moyens du réseau des oeuvres scolaires et universitaires à hauteur de 43 millions d'euros au total. Cet objectif doit être salué dans le contexte budgétaire actuel, alors que l'activité du réseau, tant s'agissant de la restauration que de l'hébergement, est en hausse continue depuis plusieurs années.
Décomposition des moyens
supplémentaires
accordés au réseau des oeuvres en
2025
(en CP en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
L'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGESR) a récemment consacré une analyse au réseau des Crous9(*). Sans remettre en cause le sens de l'action menée par le réseau des oeuvres auprès des étudiants, la mission soulève un certain nombre de difficultés.
S'agissant plus particulièrement de la situation économique des Crous, l'inspection générale souligne les fragilités du modèle actuel, alors que les mesures en faveur de la vie étudiante prises au cours des dernières années « ont fait progressivement glisser le modèle économique des Crous en le rendant de plus en plus dépendant du financement de l'État » du fait de ressources structurellement en baisse (en particulier la tarification des repas).
Le corollaire de cette élasticité des ressources du réseau des oeuvres à la SCSP est la nécessité d'une hausse continue des crédits versés par l'État. En d'autres termes, « si l'abondement de la SCSP par l'État s'avérait insuffisante, une augmentation du ticket étudiant serait alors inévitable ».
Au-delà des enjeux strictement budgétaires, l'inspection générale souligne le déficit d'articulation entre le réseau et les universités. De même, le pilotage du réseau des oeuvres par l'administration centrale d'une part et par le Cnous d'autre part fait l'objet de critiques mettant en avant le « brouillard » des responsabilités : « loin d'une approche intégrée de l'expérience étudiante, l'organisation actuelle subit la juxtaposition d'opérateurs divers fonctionnant en silo et répondant parfois à des logiques et à des contraintes différentes : cette organisation est préjudiciable, au premier chef, à l'étudiant ».
La trésorerie du réseau des oeuvres scolaires et universitaires
Au dernier compte financier disponible (CF 2023), le fonds de roulement de l'ensemble des opérateurs du programme 231 (réseau des oeuvres universitaires et scolaires) s'est élevé à 323,3 millions d'euros soit 64 jours de fonctionnement. Le niveau de trésorerie est calculé à 680,2 millions d'euros soit 135 jours de fonctionnement, mais la trésorerie disponible après retraitement des engagements existants est de seulement 85,1 millions d'euros, soit 17 jours de fonctionnement
En appliquant les surcoûts identifiés au titre de l'année 2024, estimés à 24 millions d'euros (inflation sur l'énergie, mesures salariales partiellement compensées, hausse de la fréquentation des restaurants), le fonds de roulement fin 2024 s'établirait à 299,3 millions d'euros, soit 60 jours de fonctionnement et 61,2 millions d'euros de trésorerie disponible, soit 12 jours de fonctionnement.
Source : ministère de l'enseignement supérieur
a) Des dépenses liées à l'activité de restauration en hausse constante
Dans le contexte de la crise sanitaire, des mesures de soutien au pouvoir d'achat ont été déployées à la rentrée 2020, avec notamment la création d'un tarif à 1 euro, dans les restaurants universitaires des CROUS, pour les étudiants boursiers, et le gel à 3,30 euros pour les autres étudiants. Depuis la rentrée 2021, le repas à 1 euro n'est plus accessible qu'aux étudiants boursiers et aux étudiants « en situation de précarité », ces derniers devant faire état de difficultés financières graves constatées par les services sociaux des Crous.
Les crédits prévus au titre du repas à un euro s'élèvent à 54,5 millions d'euros en 2025 (en hausse de 3 millions d'euros par rapport à 2024). Ce coût est compensé par l'État par rapport au différentiel avec un repas à 3,30 euros, et non par rapport au coût d'un repas, qui est d'environ 8 euros.
Les dernières années ont été caractérisée par la hausse du coût des denrées alimentaires, entraînant un double-mouvement : d'une part la hausse du nombre de repas distribués et d'autre part le renchérissement du coût du repas pour les Crous.
S'agissant du premier aspect, le Crous met en avant une « hyperpression » des usagers, le nombre de repas servis ayant augmenté de 17 % entre 2022-2023 et 2023-2024. Avec plus de 42,8 millions de repas servis dans les restaurants universitaires des Crous en 2023-2024, la fréquentation est en très forte augmentation (+ 6 millions de repas), sous l'effet notamment de la mise en oeuvre du repas à 1 euro (+ 4,5 millions de repas)
L'universalisation du repas à un euro ne pourrait être absorbable pour les CROUS du fait de l'afflux de repas qui en résulterait. Or, le coût des repas pris par un étudiant est d'après le CNOUS de 1 500 euros par an en moyenne, mais ce chiffre ne doit pas dissimuler des « coûts cachés » très importants en amont : le montant par étudiant des investissements nécessaires à la construction et l'entretien des restaurants universitaires s'élève à 14 000 euros par an. En conséquence, l'universalisation du repas à un euros nécessiterait un renforcement conséquent du budget pour un montant bien supérieur au seul coût des repas. Sur le plan des principes, la généralisation du repas à un euro pourrait surtout s'assimiler à un effet d'aubaine pour les étudiants les plus aisés et avoir des conséquences en retour sur la qualité de service aux étudiants les plus précaires.
S'agissant du nombre d'étudiants bénéficiaires des repas à tarifs sociaux, il s'élevait en 2023-2024 à 481 715 étudiants boursiers et 42 967 étudiants précaires (contre respectivement 431 165 et 27 632 en 2022-2023).
Nombre de repas à tarifs sociaux servis dans le réseau des Crous
(en millions)
|
2021-2022 |
2022-2023 |
2023-2024 |
||
|
Repas à 1 euro |
Boursiers |
17,15 |
17,88 |
10,94 |
|
Non boursiers précaires |
0,51 |
0,45 |
0,70 |
|
|
Total repas 1 euro |
17,66 |
19,36 |
11,64 |
|
|
Repas à 3,30 euros |
15,13 |
17,4 |
19,40 |
|
|
Nombre de repas sociaux |
32,79 |
36,7 |
31,04 |
|
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Les denrées alimentaires représentent une dépense de 138,55 millions d'euros en 2023, soit une hausse de 26,2 % (+ 28 millions d'euros) par rapport à 2022. Le CNOUS avait perçu une compensation du surcoût des denrées alimentaires à hauteur de 15 millions d'euros en 2023. Pour 2024, aucune mesure de compensation n'avait été prévue en LFI, le montant étant stable par rapport à 2023. En revanche, dans le cadre du PLF 2025, la hausse de la SCSP allouée à la mission de restauration tient compte, à hauteur de 9 millions d'euros, de la hausse des dépenses alimentaires des Crous.
Décomposition de la hausse des moyens
accordés
à l'activité de restauration des CNOUS en
2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les données du CNOUS
Par ailleurs le réseau des Crous a bénéficié, en cours d'année 2024, d'un soutien de l'État au travers du fonds vert pour 3 millions d'euros au titre du renforcement de l'achat de produits biologiques.
b) Une forte tension sur le logement étudiant
Après cinq années de gel, qui ont permis d'empêcher une hausse des loyers de plus de 6 %, les Crous ont mis fin au gel des loyers à compter du 1er septembre 2024. La recette attendue en année pleine pour le réseau des Crous, s'établit à 15 millions d'euros. L'impact du dégel des loyers est estimé à une hausse comprise entre 2 euros et 6 euros par mois pour les étudiants.
Le gel des loyers dans les résidences des CROUS, mis en oeuvre de 2020 à 2024, a entraîné un manque à gagner pour les CROUS. Ce manque à gagner a été compensé par un abondement de la SCSP versée au réseau, pour un total de 57 millions d'euros depuis 2021.
Montant de la compensation par l'État du gel des loyers étudiants depuis 2021
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les données du CNOUS
Si le gel des loyers pendant la crise sanitaire et au cours des années qui ont suivi a été indispensable, les besoins en investissement du réseau justifient l'évolution des loyers, à l'image des autres locataires du parc social, sous peine de compromettre sur le long terme l'équilibre financier du réseau.
Le réseau des Crous loge chaque année environ 150 000 étudiants. Chaque rentrée étudiante met pourtant en avant de fortes tensions sur le logement étudiant.
Historiquement, l'offre de logements Crous est étroitement corrélée au nombre d'étudiants et de boursiers présents dans chacune des académies. Néanmoins, les évolutions démographiques ont entraîné dans certains territoires une décorrélation. Des écarts significatifs peuvent ainsi être relevés entre les académies : la croissance du nombre de logements dans les académies d'Île-de-France a ainsi été insuffisante par rapport aux évolutions de la démographie étudiante. De même, certaines académies disposant d'un parc de logements conséquent (ex : Nantes, Rennes, Bordeaux ou Lyon) ne parviennent pas à satisfaire la demande. En outre, au sein des académies, la croissance rapide dans les métropoles et dans certaines villes étudiantes a pu accentuer le besoin de logement.
En 2023, 66 086 étudiants demandeurs n'ont pas reçu de proposition de logement en résidence universitaire. En 2024 ce nombre a augmenté à 74 737 étudiants.
Évolution des demandes de logements étudiants
(en nombre d'étudiants et en %)
|
Nombre de demandes |
Variation annuelle |
Nombre d'étudiants ayant reçu au moins une proposition de logement |
Variation annuelle |
Nombre d'étudiants hébergés |
Variation annuelle |
|
|
2023 |
131 966 |
- 1,01 % |
65 880 |
- 4,48 % |
48 378 |
- 2,52 % |
|
2024 |
138 976 |
5,31 % |
64 239 |
- 2,49 % |
47 291 |
- 2,25 % |
Source : commission des finances d'après les données du CNOUS
La Première ministre avait annoncé en septembre 2023 la création de 30 000 logements étudiants d'ici 2027. Afin de répondre à cet objectif, 25 millions d'euros supplémentaires ont été prévus pour la dotation d'investissement des Crous en 2024. Cette augmentation est reconduite en 2025. Ces montants restent relativement faibles au regard de l'ampleur du parc immobilier géré par les Crous.
Le réseau dispose en moyenne chaque année de 2 000 nouveaux logements et près de 3 000 logements réhabilités. Les 25 millions d'euros supplémentaires prévus en 2025 devraient permettre la construction d'environ 1 500 nouveaux logements.
Il est douteux que ces moyens permettent de réellement améliorer la situation à brève échéance. L'expérience du plan de construction de 60 000 logements au cours du précédent quinquennat ne peut qu'inciter à la prudence. Seules 36 000 places ont finalement être mises en service entre 2018 et 2022, soit à peine plus de la moitié de l'objectif initial. Les raisons sont multiples : hausse du coût du foncier et de construction, contraintes juridiques pesant sur les Crous, faible rentabilité au cours des années précédentes du fait du gel des loyers dans les résidences...
Le CNOUS indique avoir « identifié et quasi-sécurisé » le foncier nécessaire à la réalisation de 10 000 places de logements supplémentaires, susceptibles d'être réalisées d'ici à la fin du quinquennat, sous réserve des moyens disponibles bien sûr, et exclusivement situés sur des territoires où un besoin de logements étudiants Crous supplémentaires est identifié.
La mise à disposition de logements
étudiants pendant les jeux Olympiques
de Paris 2024, un bilan
très positif
Au regard du niveau habituel des vacances de logements observé durant les mois de juillet et août, la location à l'État d'environ 3 200 places d'hébergement a été annoncée et validée par les conseils d'administration de chacun des Crous franciliens. Afin d'assurer toutes les garanties nécessaires à l'accueil des étudiants en période de rentrée, cette mise à disposition de logements à des agents de l'État mobilisés, s'est concentrée sur les seuls jeux Olympiques et ne concernait pas les jeux Paralympiques. Les logements occupés ont ainsi été libérés à la mi-août 2024 par les agents de l'État.
12 résidences ont ainsi été identifiées pour assurer cet accueil exceptionnel. Les résidences concernées ont été ciblées, en fonction de leur taille et de leur localisation au regard des contraintes logistiques. 978 étudiants au total ont été relogés durant cette période aux mêmes conditions tarifaires, ou à des conditions plus favorables. Environ 300 étudiants n'ont finalement pas souhaité revenir dans leur résidence initiale et sont restés occuper leur nouvelle résidence d'affectation.
Tous les étudiants logés dans les résidences concernées se sont vu proposer une aide financière d'un montant de 100 euros visant à compenser les désagréments subis. Plus de 3 000 étudiants avaient ainsi reçu cette aide.
Source : commission des finances d'après le CNOUS
* 8 Loi n° 2023-265 du 13 avril 2023 visant à favoriser l'accès de tous les étudiants à une offre de restauration à tarif modéré.
* 9 Le réseau CNOUS - CROUS : points forts, points faibles et évolution possible du modèle, inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche, rapport n° 22-23 002B - avril 2023.