II. LA POLITIQUE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE EST FINANCÉ PAR UN INSTRUMENT DÉROGATOIRE AU DROIT COMMUN BUDGÉTAIRE : LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT »
A. LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ET LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2006 FIXENT LE CADRE ORGANIQUE ET LÉGISLATIF DE GESTION DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT »
L'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 200115(*) (LOLF) fixe le droit applicable aux comptes d'affectation spéciale, qui sont des instruments budgétaires dérogatoires au principe de non-affectation qui ont pour objet de prévoir le financement de certaines dépenses publiques par des recettes particulières qui sont « par nature en relation directe avec les dépenses concernées »16(*).
En particulier, le deuxième alinéa de cet article prévoit expressément que « les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'État [...] sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale ». Par conséquent, le législateur organique a imposé un circuit budgétaire spécifique pour les opérations en capital réalisées par l'État actionnaire. Pour préserver la souplesse de gestion dont dispose le Gouvernement dans la conduite de sa politique actionnariale, le législateur organique a toutefois prévu d'exempter le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » du plafond de 10 % de recettes provenant de versements du budget général.
La loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques17(*), à l'initiative du Sénat18(*), a aménagé ce régime d'exemption du plafond de 10 % de recettes budgétaires en prévoyant que le Gouvernement, qui conserve la possibilité de dépasser ce plafond, doit préalablement en tenir informé les présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances des deux assemblées parlementaires.
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) renvoie à une loi de finances la fixation des conditions de fonctionnement de chaque compte d'affectation spéciale. À ce titre, l'article 48 de la loi de finances initiale pour 2006 (LFI 2006) a consacré l'intitulé « Participations financières de l'État » pour le compte d'affectation spéciale prévu de droit par le deuxième amendement du I de l'article 21 de la LOLF et a fixé les recettes et les dépenses retracées par ce compte19(*). Les recettes affectées au compte recouvrent les cessions de participations détenues directement ou indirectement par l'État, les produits de réduction du capital ou de remboursement des avances d'actionnaires ainsi que des versements du budget général. Le périmètre des dépenses couvertes par le compte inclut les opérations de prise de participation ou d'augmentation de capital ainsi que les frais liés à ces opérations, les dotations à la Caisse de la dette publique et au Fonds de réserve des retraites.
Recettes et dépenses du compte
d'affectation spéciale
« Participations financières
de l'État »
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Recettes |
Dépenses |
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Cessions de participation détenues directement par l'État |
Prises de participation directes ou indirectes de l'État |
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Cessions de participations détenues indirectement par l'État |
Augmentations de capital et investissements assimilés |
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Produits de réduction du capital ou assimilés |
Commissions bancaires et autres frais liées aux opérations de cession et de prises de participation ou d'augmentation de capital |
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Produits de remboursement des avances d'actionnaires ou assimilés |
Dotation à la Caisse de la dette publique |
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Versements du budget général |
Dotation contribuant au désendettement d'établissements publics de l'État |
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Dotations au Fonds de réserve pour les retraites |
Source : Art. 48 de la LFI 2006
* 15 Loi n° 201-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
* 16 I de l'article 21 de la loi n° 201-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
* 17 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.
* 18 Amendement n° 74 présenté au nom de la commission des finances par MM. Husson et Raynal adopté en Séance lors de la première lecture de la proposition de loi organique au Sénat.
* 19 Art. 48 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.