EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Justice ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 20 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, sur la mission « Justice ».
M. Claude Raynal, président. - Nous poursuivons nos travaux avec l'examen des crédits de la mission « Justice ». Je salue la présence de Mmes Lauriane Josende et Dominique Vérien, rapporteures pour avis de la commission des lois.
M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial de la mission « Justice ». - Le budget de la mission « Justice » dans le projet de loi de finances pour 2025 est de 12,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
Par rapport au budget prévu en loi de finances initiale pour 2024, il est en hausse de 108 millions d'euros, hors contribution aux pensions et à périmètre constant. Mais, si on le compare à la trajectoire prévue par la loi de programmation adoptée il y a un an à peine, alors ce budget est inférieur de 500 millions d'euros au niveau qu'il devrait atteindre.
Il n'est donc pas contestable que la mission « Justice », comme la plupart des missions du budget général qui nous sont présentées par les autres rapporteurs spéciaux, participe pleinement à l'effort de maîtrise des dépenses caractérisant ce projet de loi de finances.
Le ministère de la justice a déjà participé à l'effort en 2024, car il n'a pas été épargné par le décret d'annulation du 21 février, puis par les surgels et dégels successifs. Ainsi a-t-on vu la protection judiciaire de la jeunesse, sous la pression budgétaire, repousser en plein été des renouvellements de contrats, ce qui a été mal compris, c'est le moins qu'on puisse dire.
Nous savons tous que le précédent gouvernement a découvert une chute dans les recettes et que des mesures devaient être prises, mais la succession de mesures réglementaires mal coordonnées est-elle la meilleure manière de gérer une crise des finances publiques ? Un projet de loi de finances rectificative, au printemps, aurait permis de débattre publiquement des mesures budgétaires à prendre avec le Parlement, et de tracer un cadre plus clair pour les services du ministère. De même, le contexte politique a conduit Bercy, pendant l'été, à préparer le projet de loi de finances pour 2025 au terme d'échanges beaucoup plus limités que d'habitude avec le ministère de la justice : ce n'est pas une bonne pratique.
Dans cette situation, des choix devront être faits en 2025. La priorité est donnée à la poursuite de l'augmentation des moyens humains, avec la création de 619 équivalents temps plein (ETP), dont 270 ETP pour les services judiciaires, soit 125 magistrats et 145 greffiers, et 349 ETP dans l'administration pénitentiaire. La progression des moyens est donc préservée, mais reste inférieure au rythme prévu, qui était par exemple de 343 postes de magistrats en 2025. Dans l'administration pénitentiaire, les nouveaux surveillants seront affectés exclusivement aux nouveaux établissements : il ne s'agit pas d'un surplus dans les établissements existants.
Cette augmentation des effectifs s'appuie sur une politique de revalorisation des métiers, indispensable pour attirer et retenir les personnels. Les magistrats ont connu fin 2023 une revalorisation indemnitaire, tandis qu'une importante réforme du statut des greffiers était conduite. La revalorisation des métiers dans les prisons permet, là aussi, d'attirer plus de candidats, même si les départs en retraite rendent plus difficiles les recrutements.
S'agissant de l'immobilier de la justice, celui de la justice judiciaire risque de se limiter en 2025 à une maintenance en condition opérationnelle, faute de pouvoir lancer de nouveaux projets.
Quant aux prisons, la création de 15 000 places, annoncée comme un objectif en 2017, n'est pas un luxe : elle permettra tout au plus de contenir l'inflation du nombre des détenus et de la surpopulation carcérale. La poursuite du « plan 15 000 » reste et doit rester une priorité du budget.
Ce plan a toutefois connu des retards, notamment en raison d'oppositions locales, et je souligne la nécessité d'un pilotage plus efficace de ces projets, car j'ai constaté trop de malfaçons dans les établissements livrés récemment. Je plaide pour une plus grande standardisation des programmes, gage de réduction des coûts et des délais, mais surtout de réduction des risques d'erreur.
La construction de vingt centres éducatifs fermés accueillant des mineurs, qui a fait l'objet de la même ambition, subit les mêmes retards pour des raisons similaires ; en outre les moyens de fonctionnement associés risquent de ne pas suivre, selon le budget prévu par le projet de loi de finances.
Les autres dépenses sont soumises à de fortes restrictions, ce qui pourrait par exemple impacter la modernisation de la fonction informatique. Sur ce point, les moyens prévus par le projet de loi de finances ne permettront probablement pas de poursuivre au rythme prévu le plan de transformation numérique. Des choix devront être faits, alors que l'obsolescence de nombreux applicatifs est une difficulté forte au quotidien pour les magistrats et leurs équipes. Les utilisateurs, trop souvent, ont été mis de côté dans la conduite des projets informatiques et le résultat produit ne correspond pas à leurs besoins.
La sécurisation des locaux, en particulier dans les prisons, ne saurait en revanche être mise de côté pour des raisons budgétaires. En mai dernier, l'attaque d'un fourgon pénitentiaire ayant causé la mort de deux agents a suscité une grande émotion et une nécessaire réflexion sur le transport des détenus, qui serait moins souvent nécessaire si les systèmes de visioconférence étaient de meilleure qualité, et sur les conditions de détention. Des quantités invraisemblables de téléphones et autres produits sont livrés par drones, et les services des prisons peinent à lutter contre ce phénomène grandissant. Des systèmes de lutte contre les drones sont en cours de déploiement, mais le brouillage des téléphones est techniquement difficile et coûteux. L'effort doit être poursuivi et, de manière générale, les engagements pris auprès des personnels en matière de sécurisation devront être tenus.
Un domaine où des économies sont possibles et nécessaires est celui des frais de justice, qui connaissent une véritable explosion : moins de 500 millions d'euros en 2017, près de 750 millions d'euros en 2025. On m'a parlé de frais de gardiennage de véhicules incontrôlés et de demandes d'expertises psychiatriques ou d'interceptions téléphoniques judiciaires très coûteuses, pour une utilité souvent discutable. Le ministère de la justice et le ministère de l'intérieur devraient mieux coopérer à ce sujet, sans nuire à la qualité des enquêtes.
Enfin, l'aide juridictionnelle ouverte aux personnes dont les ressources sont insuffisantes est sur la voie d'une stabilisation des coûts, après une forte hausse depuis 2020.
Je comprends la nécessité de participer à l'effort collectif de redressement des finances publiques. Il convient toutefois de rappeler la crise profonde que traversent le monde de la justice et le service public de la justice dans notre pays, rappelée par les États généraux de la justice en 2021 et constatée au quotidien par nos concitoyens.
Le retard accumulé par la France par rapport à ses voisins européens en termes de moyens prouve que cette politique de l'État, qui est presque aussi ancienne que l'État lui-même, a souffert de décennies d'oubli que l'augmentation actuelle des moyens ne compense que très partiellement. La justice française dispose du plus faible budget par habitant en pourcentage du PIB parmi les pays de richesse comparable en Europe, et les délais y sont bien plus longs.
Le budget devra donc être réévalué au cours des débats : le Gouvernement a annoncé qu'un amendement sera présenté. Son montant devrait être de 250 millions d'euros, ce qui permettra de combler la moitié de l'écart entre le projet de loi de finances et la trajectoire de la loi de programmation.
Il faut bien sûr s'en féliciter, tout en prenant ces annonces non comme un blanc-seing, mais comme une incitation à améliorer le service public de la justice rendu aux citoyens et à développer l'évaluation au sein du ministère : le travail d'objectivation des coûts doit être poursuivi et certains indicateurs de performance sont à améliorer.
En conclusion, mes chers collègues, l'augmentation modérée des crédits de la mission « Justice » figurant dans le projet de loi de finances pour l'année 2025 est indispensable. Je vous proposerai d'adopter ces crédits en l'état, en attendant l'amendement du Gouvernement.
Mme Lauriane Josende, rapporteure pour avis de la commission des lois sur la mission « Justice ». - Nous partageons l'essentiel du contenu du rapport d'Antoine Lefèvre, notamment le constat selon lequel la justice française est en souffrance et a besoin de moyens. La loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice a été largement soutenue par le Sénat. Il faut poursuivre dans cette voie !
Il nous a été dit que les économies projetées porteraient principalement sur l'immobilier et le numérique. Toutes les personnes que nous avons entendues en audition nous l'ont dit : au-delà des moyens, la justice a surtout besoin de réformes structurelles.
Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis de la commission des lois sur la mission « Justice ». - Lors de l'examen de la loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice, dont j'étais rapporteure, nous demandions 1 500 magistrats, 1 800 greffiers et 10 000 personnels supplémentaires pour que la justice fonctionne plus rapidement. Cependant, des économies devront être réalisées, comme partout ailleurs. Il semble qu'elles porteront plutôt sur les dépenses d'immobilier et d'informatique. Or ce dernier point est un sujet de préoccupation depuis plusieurs années.
Rendre la dépense plus efficace est une source d'économie. Une autre piste à explorer consisterait à récupérer davantage de fonds. Le taux de recouvrement des amendes est notamment très faible. Nous n'avons qu'à gagner à le rendre plus performant. Une réflexion structurelle est de toute façon nécessaire pour améliorer l'efficacité de la dépense. Si certains projets immobiliers doivent être mis en attente, l'important sera de préserver les moyens humains.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je suis aussi pleinement en accord avec Antoine Lefèvre.
J'avais plaidé pour une révision de l'ensemble des budgets, y compris ceux qui sont associés à une loi de programmation. Cette révision survient dans le cadre de la préparation budgétaire de l'année 2025. Nous n'échapperons pas à un nouvel examen ni à de nouveaux ajustements, mais ils ne sont pas encore d'actualité.
M. Emmanuel Capus. - Je partage l'analyse du rapporteur général sur la nécessité de continuer à augmenter les crédits relatifs aux personnels judiciaires. Les économies devant porter sur l'immobilier, les projets de construction de centre pénitentiaire vont-ils bien éviter les retards ? Je pense en particulier à la future prison d'Angers. Seulement 4 521 places de prison ayant été créées sur les 15 000 places prévues, nous ne pouvons-nous permettre de prendre plus de retard.
Mme Isabelle Briquet. - Merci à notre rapporteur pour sa présentation exhaustive. Malgré une légère hausse, le budget de la justice reste inférieur aux prévisions initialement inscrites dans la loi de programmation. Ce n'est pas sans conséquence. Ce budget n'est pas à la hauteur des enjeux et met le système judiciaire sous pression.
Bien qu'en augmentation, le nombre de créations de postes demeure insuffisant pour compenser la surcharge de travail des juridictions. En outre, le recul des investissements dans l'immobilier et la technologie nous inquiète.
Des affaires plus complexes pourraient être laissées en attente pour privilégier le traitement des urgences, ce qui alimente le phénomène de surpopulation carcérale. À Limoges, la situation est particulièrement critique.
Le retard pris dans la modernisation des services de la justice, le manque de crédits informatiques et l'absence de renouvellement des outils et processus sont pointés du doigt chaque année. A-t-on évalué les démarches en cours et celles qui restent à mener ?
Au vu de ces réserves, il est impossible, à ce stade, au groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) d'approuver les crédits de la mission.
M. Michel Canévet. - Les moyens informatiques mis en oeuvre sont-ils suffisants pour faire véritablement évoluer la justice ? Le recours à la visioconférence a-t-il été développé, notamment pour éviter les transferts de détenus pour des auditions ?
La déclaration récente du garde des sceaux annonçant que l'objectif de construction de 15 000 nouvelles places de prison d'ici à 2027 ne pourrait pas être tenu a de quoi nous inquiéter. Le rapporteur spécial a-t-il des informations à ce sujet ?
Par ailleurs, des investissements sont-ils prévus pour améliorer l'efficacité énergétique des bâtiments du ministère de la justice ?
Enfin, le rapporteur spécial a-t-il des idées précises de mesures à mettre en oeuvre pour accentuer la mutualisation des dépenses entre les ministères de l'intérieur et de la justice ?
M. Grégory Blanc. -L'administration pénitentiaire peine à recruter. Comment la valorisation de ses métiers s'inscrit-elle dans la perspective du plan de construction de 15 000 places de prison ? Cela ne servirait à rien de construire des bâtiments si l'on n'a personne pour y travailler...
L'Agence publique pour l'immobilier de la justice (Apij) prend en charge les aménagements prévus sur le périmètre de construction des nouvelles prisons, par exemple à Angers, mais les aménagements réalisés alentour ne sont pris en charge, ni par l'État, ni par les collectivités territoriales autres que les communes concernées. Cela peut entraîner certains retards. Des enveloppes pourraient-elles être mobilisées pour débloquer ces projets ?
Quels impacts les annonces faites par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale en faveur de peines de prison courtes et immédiatement exécutées auront-elles sur les prisons, si des mesures législatives sont prises en ce sens ?
M. Albéric de Montgolfier. - Au ministère de la justice comme dans d'autres administrations, les questions immobilières sont gérées par des personnels dont ce n'est pas la compétence et cela ne me semble pas pertinent.
La circulaire relative au recours à la visioconférence en matière pénale se heurte à des obstacles législatifs ou réglementaires. Ainsi, il faut l'accord d'un détenu en détention préventive pour pouvoir l'entendre en audition par ce biais. Ne pourrait-on lever ce type d'obstacle ? La visioconférence présente d'importants avantages sécuritaires, en limitant les transferts de détenus, et constitue une source d'économie de postes.
M. Pascal Savoldelli. - Je suis effaré par le taux d'occupation des prisons : 164,3 % en moyenne. Certes, la question des moyens est importante, mais les 15 000 nouvelles places de prison ne résoudront pas tout ! Nous avons besoin de réformes structurelles.
Pas moins de 327,9 millions d'euros de crédits ont été annulés, et des surgels successifs ont été décidés, sur le fonctionnement courant et les dépenses immobilières. Puis on nous a annoncé un amendement du Gouvernement porteur de 250 millions d'euros de crédits. Que faut-il comprendre et à quoi faut-il s'attendre concrètement ?
M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Le plan de construction de 15 000 places de prison, sur lequel j'ai fait un rapport d'étape l'an dernier, a effectivement connu quelques ralentissements. Nicole Belloubet, alors garde des sceaux, avait expliqué qu'il ne fallait pas envisager ce programme sur un quinquennat, mais sur deux, et les débuts ont été difficiles. L'actuel garde des sceaux a lui-même reconnu que l'objectif ne pourrait être atteint dans les délais impartis. Plusieurs établissements seront livrés en 2025.
Nous avons constaté un ralentissement sur les crédits de la justice judiciaire. Je n'ai pas d'informations précises concernant la future prison d'Angers. Toutefois, le ralentissement des dépenses immobilières ne signifie pas que tous les travaux de maintenance ou d'investissement seront gelés. Des crédits existent, mais dont nous ne connaissons pas encore l'affectation exacte.
La surpopulation carcérale cause effectivement d'importantes difficultés. Certains de nos concitoyens me disent qu'ils ne pleureront pas sur les conditions d'incarcération de gens qui l'ont bien cherché... Il faut penser néanmoins à la dignité de leurs conditions d'accueil et aux conditions de travail des agents de l'administration pénitentiaire. La surpopulation, ça veut dire des matelas par terre dans les cellules, avec des problématiques d'insalubrité.
Les crédits informatiques se sont améliorés d'année en année. De plus, des ordinateurs ultraportables avaient été fournis aux magistrats pendant la crise du covid-19 pour qu'ils puissent travailler à distance. Il reste cependant des efforts importants à fournir sur les applicatifs. Ainsi, aucun applicatif fiable n'étant partagé par la direction générale des finances publiques (DGFiP) et le ministère de la justice, j'avais noté que pas moins de 600 000 fiches d'amendes pénales devaient être ressaisies manuellement. Cette méthode n'est pas fiable et entraîne des pertes de recettes. La réponse pénale est en outre insatisfaisante, car certaines personnes passent à côté d'une nécessaire sanction.
La secrétaire générale du ministère, dont la fonction a été récemment créée, est pleinement mobilisée sur cette question. On relève une meilleure coordination avec les magistrats et les personnels des greffes pour trouver des applicatifs répondant aux besoins.
Les matériels de visioconférence ne sont pas suffisamment performants. Néanmoins, certaines solutions s'améliorent. Les deux principaux syndicats de magistrats, que j'ai entendus en audition, m'ont signalé que l'usage de la visioconférence se heurtait à des obstacles culturels et générationnels. Certains magistrats s'y opposent ainsi pour des questions de principe. La période du covid-19 a toutefois suscité des évolutions. Il n'est pas nécessaire de faire venir un détenu au tribunal, donc de mobiliser une escorte pénitentiaire, simplement pour lui signifier une peine ou un report. Les frais s'en trouvent diminués, et la sécurité renforcée. Je vous ai rappelé en effet le drame survenu en mai 2024 lors du transfert d'un prisonnier.
Une meilleure coordination est nécessaire entre les ministères de l'intérieur et de la justice pour optimiser les dépenses. Ainsi, certaines demandes d'expertise ne sont pas absolument nécessaires.
L'École nationale d'administration pénitentiaire (Enap), qui se trouve à Agen, propose, depuis quelques années, deux sessions de formation de surveillants pénitentiaires pour répondre aux besoins de recrutement du secteur. Il faut se préparer en outre à un nombre important de départs à la retraite. La revalorisation statutaire, notamment pour les agents pénitentiaires, a contribué à améliorer le recrutement.
Pour le moment, tous les postes créés concernent les nouveaux établissements, non les établissements existants.
La secrétaire générale prend la mesure des difficultés relatives au pilotage des projets par l'Apij. L'Agence est centrée sur l'immobilier de la justice, et particulièrement sur le plan de construction de 15 000 places de prison. Je plaide pour ma part pour une standardisation des projets architecturaux. À titre d'exemple, les fenêtres du centre pénitentiaire de Mulhouse-Lutterbach ont été mal conçues, leur remplacement coûtera 600 000 euros. De même, un bâtiment récemment livré à Fleury-Mérogis a dû être vidé peu après sa livraison parce qu'il présentait des problèmes de fourniture d'eau chaude.
Un meilleur pilotage de l'Apij est donc nécessaire, associant les personnels pénitentiaires en amont, pour éviter ce genre de difficultés.
Le ministère de la justice doit également travailler sur les peines alternatives, car on ne peut miser uniquement sur le tout carcéral. Le bracelet électronique se développe, comme d'autres solutions. Ce sont des pistes à travailler. Ce travail est d'autant plus important que la surpopulation carcérale nuit à la réinsertion, qui est l'un des objectifs de l'emprisonnement.
Enfin, au 1er juillet 2024, 6 494 places brutes du plan « 15 000 places » ont été livrées, soit 4 521 places nettes. Nous sommes donc assez loin du compte.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Justice ».
*
* *
Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Culture », « Direction de l'action du Gouvernement », « Enseignement scolaire », « Médias, livre et industries culturelles », « Audiovisuel public », « Recherche et enseignement supérieur », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.