Projet de loi de finances pour 2025 : Immigration, asile et intégration

II. UNE BAISSE SENSIBLE DES CRÉDITS DE LA MISSION QUI TOUCHE LES DEUX PROGRAMMES

S'intégrant dans une intention plus large de procéder à des économies dans le cadre du projet de loi de finances pour 2025 pour faire face à la situation dégradée des finances publiques, le budget de la mission pour l'année prochaine apparaît en nette baisse, a fortiori une fois les évolutions de périmètre neutralisées. Cette évolution, qui déroge à la trajectoire prévue par la LOPMI^39(*), doit être analysée y compris à la lumière des éléments disponibles sur l'exécution budgétaire de l'année 2024.

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE L'ANNÉE 2024 MARQUÉE À CE JOUR PAR DES GELS ET ANNULATIONS DE CRÉDITS

L'exercice 2023 avait été marqué par une sur-exécution par rapport aux crédits votés en loi de finances, à hauteur de 12,9 % en CP (+ 259 millions d'euros). Cette sur-exécution était largement liée à l'ouverture en cours d'années de crédits dédiés au financement de l'accueil des bénéficiaires de la protection temporaire (BPT) en provenance d'Ukraine, non intégrés en loi de finances initiale. Le montant des crédits exécutés avait ainsi augmenté de 2,4 % en CP (+ 53 millions d'euros) par rapport à 2022.

S'agissant de 2024, les éléments disponibles à ce jour manifestent la réalisation en première partie d'année d'annulations et de gels importants à l'échelle de la mission. D'une part, le décret du 21 février 2024^40(*) a procédé à une annulation de 174,7 millions d'euros de crédits en AE et en CP, dont 60 millions d'euros au titre du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » et 114,7 millions d'euros au titre du programme 303 « Immigration et asile ». D'autre part, à mi-août 2024, environ 446 millions d'euros avaient par ailleurs été gelés en AE et 202 millions d'euros en CP.

Ces évolutions doivent être mis en regard avec le niveau conséquent de crédits reportés sur 2024, à savoir 431,5 millions d'euros en AE et 185 millions d'euros en CP. Il n'en demeure pas moins qu'à moins d'un dégel important et d'une ouverture de crédits en fin d'année, il est possible que le montant des crédits exécutés en 2024 soit inférieur à 2023.

B. DANS UNE SITUATION DE FINANCES PUBLIQUES DÉGRADÉES, UN BUDGET EN DÉCRUE, EN DÉPIT D'UNE ÉVOLUTION DE PÉRIMÈTRE LIÉE AUX DÉPENSES D'ACCUEIL DES BPT

1. Dans un contexte de réduction des dépenses publiques, un budget en baisse apparente de 109 millions d'euros par rapport à 2024, s'écartant de la trajectoire prévue par la LOPMI

Ainsi que l'a développé très récemment le rapporteur général de la commission des finances, Jean-François Husson, le déficit pour 2023 a été d'une ampleur historique hors périodes de crise, s'établissant à 5,5 %, contre 5 % prévu en loi de finances initiale pour 2023^41(*). Il pourrait s'établir à 6,1 % en 2024.

Dans le contexte d'un projet de loi de finances visant à réduire les dépenses publiques, le budget de la mission pour 2025 apparaît en baisse de 2,0 % en autorisations d'engagement (AE) et de 5,0 % en crédits de paiement (CP), soit une réduction respective de 35 millions d'euros et de 109 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2024.

En neutralisant l'inflation, à euros constants, la réduction des CP est de 6,7 %, soit environ 145 millions d'euros.

Au total, la mission serait dotée de 1,73 milliard d'euros d'AE et de 2,05 milliards d'euros de CP.

Évolution des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration »

(en millions d'euros et en pourcentage)

		Exécution 2023	LFI 2024	PLF 2025	Évolution PLF 2025 / LFI 2024 (valeur)	Évolution PLF 2025 / LFI 2024 (%)	FDC et ADP attendus en 2025
303 - Immigration et asile	AE	2 213,4	1 333,4	1 360,6	+ 27,2	+ 2,0 %	83,7
	CP	1 732,1	1 725,1	1 681,3	- 43,8	- 2,5 %	83,7
104 - Intégration et accès à la nationalité française	AE	576,4	431,4	369,4	- 62,0	- 14,4 %	21,2
	CP	536,1	431,4	366,4	- 64,9	- 15,1 %	21,2
Total mission	AE	2 789,8	1 764,8	1 730,1	- 34,8	- 2,0 %	104,9
	CP	2 268,2	2 156,5	2 047,8	- 108,8	- 5,0 %	104,9

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Évolution des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Une analyse globale fait apparaître, en CP, une diminution des crédits des deux programmes de la mission, bien que dans des mesures différentes : le programme 303 « Immigration et asile » voit ses crédits se réduire légèrement (- 2,5 %, soit - 44 millions d'euros) tandis que le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » connaît une baisse plus franche (- 15,0 %, soit - 65 millions d'euros).

Évolution des crédits par action du programme 303

(en millions d'euros et en %)

		LFI 2024	PLF 2025	Évolution PLF 2025 / LFI 2024 (valeur)	Évolution PLF 2025 / LFI 2024 (%)	FDC et ADP attendus en 2025
01 - Circulation des étrangers et politique des visas	AE	0,5	0,5	0,0	0,0 %	1,4
	CP	0,5	0,5	0,0	0,0 %	1,4
02 - Garantie de l'exercice du droit d'asile	AE	975,6	1 098,8	+ 123,2	+ 12,6 %	47,0
	CP	1 407,2	1 404,6	- 2,7	- 0,2 %	47,0
03 - Lutte contre l'immigration irrégulière	AE	300,0	173,4	- 126,6	- 42,2 %	33,4
	CP	260,7	199,3	- 61,4	- 23,5 %	33,4
04 - Soutien	AE	57,3	87,9	+ 30,6	+ 53,4 %	1,9
	CP	56,7	76,9	+ 20,2	+ 35,7 %	1,9
Total programme 303	AE	1 333,4	1 360,6	+ 27,2	+,2 %	83,7
	CP	1 725,1	1 681,3	- 43,8	- 2,5 %	83,7

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En AE, si le programme 303 « Immigration et asile » connaît une légère hausse (+ 2,0 %, soit + 27 millions d'euros), le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » connait, comme en CP, une nette décrue (- 14,4 %, soit - 62 millions d'euros).

Évolution des crédits par action du programme 104

(en millions d'euros et en %)

		LFI 2024	PLF 2025	Évolution PLF 2025 / LFI 2024 (valeur)	Évolution PLF 2025 / LFI 2024 (%)	FDC et ADP attendus en 2025
11 - Accueil des étrangers primo-arrivants	AE	246,0	268,4	+ 22,4	+ 9,1 %	0,0
	CP	246,0	268,4	+ 22,4	+ 9,1 %	0,0
12 - Intégration des étrangers primo-arrivants	AE	174,8	98,3	- 76,4	- 43,7 %	21,2
	CP	174,8	95,4	- 79,4	- 45,4 %	21,2
14 - Accès à la nationalité française	AE	1,4	1,4	0,0	0,0 %	0,0
	CP	1,3	1,3	0,0	0,0 %	0,0
16 - Accompagnement des foyers de travailleurs migrants	AE	9,3	1,3	- 8,0	- 85,6 %	0,0
	CP	9,3	1,3	- 8,0	- 85,6 %	0,0
Total programme 104	AE	431,4	369,4	- 62,0	- 14,4 %	21,2
	CP	431,4	366,4	- 64,9	- 15,1 %	21,2

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le schéma d'emplois des opérateurs est quant à lui globalement stable, l'OFPRA voyant ses effectifs croître de 29 ETPT, tandis que l'OFII en perd 34 (dont 5 sont transférés à la DGEF^42(*)).

La baisse prévue du budget de la mission pour 2025 l'écarte de la trajectoire prévue par la LOPMI. Cette dernière prévoyait que le budget du ministère de l'Intérieur, qui porte sur trois missions budgétaires^43(*), passerait, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », de 20,78 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en 2022 à 25,35 milliards d'euros en 2027 (+ 4,57 milliards d'euros des crédits annuels, soit + 22,0 %). Au total, la hausse de budget cumulée sur les cinq années 2023-2027 atteindrait 15,3 milliards d'euros.

Trajectoire budgétaire proposée par le projet de loi LOPMI pour le ministère de l'Intérieur pour les années 2023 à 2027^44(*)

(en millions d'euros, en crédits de paiement)
CRÉDITS DE PAIEMENT ET PLAFONDS DES TAXES AFFECTÉES hors compte d'affectation spéciale « Pensions »	2022 (pour mémoire)	2023	2024	2025	2026	2027
Budget du ministère de l'Intérieur, en millions d'euros (hors programme 232 « Vie politique », hors programmes outre-mer et hors programmes du « CAS Radars » n° 754 et 755)	20 784	22 094	22 974	24 074	24 724	25 354
Évolution (N / N - 1), en millions d'euros	-	1 310	880	1 100	650	630
Taux d'évolution (N / N - 1)	-	6,3 %	4,0 %	4,8 %	2,7 %	2,5 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après la LOPMI : article 2). Les montants pour le budget du ministère de l'Intérieur (deuxième ligne) résultent de l'article 2 ; les calculs (troisième et dernière lignes) sont ceux de la commission des finances

À titre indicatif, le rapport annexé à la LOPMI décline la trajectoire pluriannuelle par missions concernées, sans que ne soit prise en compte la hausse annuelle de 60 millions d'euros prévue par amendement à l'échelle du ministère de l'Intérieur^45(*).

Il prévoit notamment la trajectoire suivante pour la mission « Immigration, asile et intégration » :

Trajectoire budgétaire indicative prévue pour les années 2023 à 2027 par la LOPMI pour la mission « Immigration, asile et intégration »

(en millions d'euros, en crédits de paiement)
CRÉDITS DE PAIEMENT hors compte d'affectation spéciale « Pensions »	2022 (pour mémoire)	2023	2024	2025	2026	2027
Mission « Immigration, asile et intégration »	1 931	2 009	2 058	2 074	2 163	2 163
Évolution du programme (N / N - 1), en millions d'euros	-	78	49	16	89	0

Source : commission des finances du Sénat (d'après la LOPMI : rapport annexé).

Le budget pour 2025 est ainsi inférieur de 27 millions d'euros à ce que prévoyait la LOPMI, alors qu'il inclut des dépenses en faveur des BPT, qui ne pouvaient être anticipées par la trajectoire de cette loi.

2. En neutralisant les évolutions de périmètre, le budget est en diminution d'environ 300 millions d'euros, soit 14 %

Le budget de la mission pour 2025 prévoit, pour la première fois, l'intégration dans les crédits initiaux des dépenses liées à l'accueil des BPT^46(*).

Cette évolution, au demeurant opportune, s'apparente à une évolution de périmètre. Les crédits correspondants doivent ainsi être neutralisés pour comparer utilement le budget initial pour 2024 et celui proposé pour 2025, à périmètre constant. Si seul le coût en termes d'allocation pour demandeur d'asile (ADA, 107 millions d'euros) est fourni par les documents budgétaires^47(*), on peut estimer que le coût des dépenses pris en charge par la mission pour l'accueil des BPT pourrait être légèrement inférieur à 200 millions d'euros (soit une baisse de 40 millions d'euros par rapport à 2024). Dans ses réponses au questionnaire du rapporteur spécial, la DGEF indique ainsi que le coût en matière d'hébergement pourrait être de 90 millions d'euros environ, tandis qu'il n'est pas prévu de financement spécifiquement dédié pour l'intégration des BPT en 2025, notamment en termes de formations.

Par ailleurs, un transfert sortant de crédits est prévu pour 2025, pour un montant de 6 millions d'euros. Il concerne l'action n° 16 « Accompagnement des résidents des foyers de travailleurs migrants » du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française », dont l'essentiel des crédits sont transférés vers le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ».

Au total, à périmètre constant, en neutralisant ces évolutions, la baisse du budget de la mission pourrait donc être estimé en réalité à environ 300 millions d'euros (dont un peu moins de 200 millions en faveur des BPT), soit une réduction d'environ 14 % par rapport à 2024, sans prise en compte de l'inflation.

3. Le budget pour 2025 porte quatre baisses de crédits principales

Le budget proposé pour la mission connaît une décrue des CP concentrée sur quatre postes principaux, à savoir :

- l'intégration des étrangers primo-arrivants déjà admis au séjour durable en France (y compris les bénéficiaires de la protection internationale), à hauteur de - 79 millions d'euros^48(*) (action n° 12 « Intégration des étrangers primo-arrivants » du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française ») ;

- le financement de l'hébergement en faveur des demandeurs d'asile^49(*), pour - 71 millions d'euros^50(*), bien que soient désormais intégrées dans la prévision les dépenses en faveur de l'accueil des BPT (action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303 «Immigration et asile » ) ;

- les moyens de lutte contre l'immigration irrégulière, à hauteur de - 61,5 millions d'euros^51(*), dont - 46,7 millions d'euros au titre de l'investissement dans les locaux de rétention (action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » du programme 303) ;

- la prévision de dépenses au titre de l'ADA, hors BPT, à hauteur de - 47 millions d'euros (action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du même programme).

S'y ajoute notamment la réduction de - 11 millions d'euros en CP et en AE de la subvention à l'OFPRA (programme 303), qui serait au demeurant compensée par une hausse de fonds de concours en provenance de l'Union européenne.

En sens inverse, certains postes apparaissent en hausse en CP, bien qu'il s'agisse en réalité pour deux d'entre eux de compensations par des crédits budgétaires de baisse de fonds de concours et pour un autre d'une conséquence d'une évolution de périmètre. Il en va ainsi de :

- la hausse de 20 millions d'euros des crédits liée à une baisse des fonds de concours du même ordre en faveur des dépenses de soutien de la Direction générale des étrangers en France (DGEF), notamment concernant ses projets informatiques (action n° 4 « Soutien » du programme 303). Les AE sont en hausse de 31 millions d'euros ;

- l'augmentation de 22 millions d'euros des crédits visant à compenser la baisse du même ordre des fonds de concours dont bénéficie l'OFII pour l'accueil des primo-arrivants, avant qu'ils ne soient admis au séjour durable, notamment dans le cadre du CIR (action n° 11 « Accueil des étrangers primo arrivants » du programme 104) ;

- l'intégration dans le périmètre des crédits initiaux de la prévision de dépenses au titre de l'ADA des BPT, pour 107 millions d'euros (action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303).

S'y ajoute une hausse effective des crédits de 20 millions d'euros liée aux revalorisations salariales réglementaires des salariés des opérateurs de l'hébergement des demandeurs d'asile (action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303).

D'un point de vue transversal, à l'échelle de la mission, les dépenses d'investissement subissent les plus fortes baisses en CP (- 62,5 millions d'euros), devant les dépenses d'intervention (- 30,5 millions d'euros) et les dépenses de fonctionnement (- 15,5 millions d'euros). Si les AE baissent également en investissement (- 123 millions d'euros) et en fonctionnement (- 11 millions d'euros), elles augmentent en intervention (+ 99 millions d'euros), en raison notamment de l'intégration des dépenses liées à l'accueil des BPT au titre de l'ADA et de l'hébergement.

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* ³⁹ Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.

* ⁴⁰ Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits, qui avait annulé un peu plus de 10 milliards d'euros à l'échelle du budget de l'État.

* ⁴¹ Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 : rapport n° 34 (2024-2025), tome I, déposé le 16 octobre 2024.

* ⁴² Vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'État », en conséquence du transfert de compétence de l'OFII vers le ministère de l'Intérieur (DGEF) prévu par la loi CIAI en matière d'amendes administratives pour les employeurs ayant recours à des travailleurs non autorisé à travailler.

* ⁴³ La LOPMI couvre trois missions (« Sécurités », « Administration générale et territoriale de l'État », et « Immigration, asile et intégration »), le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et les taxes affectées à l'ANTS (Agence nationale des titres sécurisés). Sont toutefois exclus du périmètre de la LOPMI le programme 232 « Vie politique » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », les programmes 754 et 755 du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », et les programmes « Outre-mer ».

* ⁴⁴ Hors contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions » et hors programme 232 « Vie politique » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », programmes 754 et 755 du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », et programmes « Outre-mer ».

* ⁴⁵ À savoir l'augmentation de 60 millions d'euros, en CP, de la trajectoire prévue pour chacune des années concernées par la programmation (de 2023 à 2027) permise par l'adoption d'un amendement de nos collègues députés Éric Ciotti et Philippe Gosselin en faveur de l'extension des capacités de rétention administrative. Cette hausse est en revanche prise en compte dans le tableau à l'échelle du ministère, qui relevait non pas du rapport annexé mais d'un des articles de la loi.

* ⁴⁶ Voir supra.

* ⁴⁷ Idem.

* ⁴⁸ - 76 millions d'euros en AE 

* ⁴⁹ Et des réfugiés les plus vulnérables.

* ⁵⁰ Les AE sont en hausse de 75 millions d'euros, principalement pour financer des places d'urgence en Île-de-France.

* ⁵¹ Les AE sont en baisse de 127 millions d'euros.