B. LE PROGRAMME 203, HORS SUBVENTIONS À SNCF RÉSEAU ET À VOIES NAVIGABLES DE FRANCE
L'analyse des crédits des actions 41 « Ferroviaire » et 42 « Voies navigables » est décrite dans la partie présentée infra consacrée aux opérateurs rattachés au programme.
Les autres actions du programme 203 concernent principalement les routes (développement mais surtout entretien et modernisation), le ferroviaire (subventions aux trains d'équilibre du territoire, soutien au fret ferroviaire), les ports et le soutien à certaines lignes aériennes (en particulier les lignes d'aménagement du territoire-LAT).
1. La hausse tendancielle des crédits de modernisation et de développement des infrastructures routières s'interrompt en 2025
L'action 01 « Routes-développement » a pour objet la modernisation et le développement du réseau routier national, concédé comme non concédé. Ces opérations sont exclusivement financées par des fonds de concours. Sur cette action, le projet de loi de finances pour 2025 prévoit ainsi des crédits de fonds de concours de 475 millions d'euros en AE et de 665 millions d'euros en CP, soit des diminutions respectives de 30 % et de 27 % par rapport aux crédits attendus en 2024.
Ces fonds proviennent d'une part de l'AFIT France pour les opérations qui concernent le réseau routier non concédé29(*) (pour des montants prévus en 2025 à hauteur de 325 millions d'euros en AE et 465 millions d'euros en CP) et d'autre part des collectivités territoriales, qui participent au financement de certaines opérations dans le cadre des contrats de plan État-région (pour des montants prévus à hauteur de 150 millions d'euros en AE et 200 millions d'euros en CP pour 2024).
Évolution des fonds de concours affectés à l'action 01 (2017-2025)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
2. Les crédits d'entretien et de régénération du réseau routier national doivent être sanctuarisés en 2025
Les crédits de l'action 04 « Routes-entretien » couvrent les dépenses relatives à l'entretien courant et préventif du réseau routier national non concédé, à son exploitation, aux opérations de réhabilitation ou de régénération routières, aux aménagements de sécurité ainsi qu'à la gestion du trafic et à l'information routière des usagers.
Pour 2025, le présent projet de loi de finances prévoit d'allouer 294 millions d'euros (AE=CP) de crédits budgétaires. Ce montant est stable par rapport à 2024.
En plus de ces crédits budgétaires, en 2025, l'action 04 devrait être abondée par des fonds de concours à hauteur de 751 millions d'euros, un montant en hausse de 2,7 % par rapport à 2024. Cette augmentation s'explique par la progression des concours apportés par l'AFIT France pour contribuer au financement de l'entretien et de la régénération du réseau routier national qui doivent s'établir à 721 millions d'euros en 2025.
Évolution des fonds de concours
versés par l'AFIT France
au titre de l'entretien et de la
régénération du réseau routier national
(2017-2025)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2025
Le total des crédits ouverts sur l'action 04 en 2025 atteindrait ainsi 1 044 millions d'euros (AE=CP), soit une augmentation de 2 % par rapport à 2024.
Évolution des crédits de paiement
consacrés à l'entretien et de la
régénération
du réseau routier national
(2012-2025)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Trois scénarios de financement
pour le
réseau routier national non concédé
Le Gouvernement avait commandé en 2018 un audit externe de l'entretien du réseau routier national non concédé à deux bureaux d'études suisses pour préparer le projet de loi d'orientation des mobilités.
Ceux-ci ont proposé trois scénarios d'investissements pour les vingt prochaines années :
- un scénario à 670 millions d'euros par an, soit la moyenne consacrée à l'entretien et à la modernisation du réseau ces dix dernières années. Selon l'audit, ce niveau d'investissement impliquerait « une aggravation de la dégradation du réseau », « des risques inacceptables et durables pour la sécurité se réaliseraient avec notamment un nombre très important de ponts qu'il faudra fermer ou limiter à la circulation » ;
- un scénario à 800 millions d'euros par an, soit le montant consacré au réseau en 2018, avec lequel « la dégradation du réseau serait lente et des choix possibles pour sauvegarder une partie des actifs, par exemple les ponts ou les réseaux les plus circulés. Mais une partie du réseau serait à terme affectée par des fermetures ou des limitations de circulation » ;
- un scénario à 1 milliard d'euros, qui permettrait d'enrayer véritablement la spirale de dégradation du réseau.
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Comme a pu le souligner en audition le directeur général des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM), les rapporteurs spéciaux notent que les investissements dans la régénération et l'entretien du réseau routier ont été dans une certaine mesure sanctuarisés et épargnés des efforts d'économies requis en 2025 puisqu'ils n'ont pas été gelés en valeur.
Cette priorité donnée à l'entretien et à la régénération des infrastructures existantes est absolument nécessaire tant les investissements dans le réseau routier national non concédé sont d'ores et déjà insuffisants pour enrayer le déclin régulier de son état d'entretien.
En effet, comme l'avaient souligné les rapporteurs spéciaux Marie-Claire Carrère-Gée et Hervé Maurey dans leur rapport relatif au projet de loi de finances pour 2024, compte-tenu de l'inflation, ce n'est plus 1 milliard d'euros d'investissements annuels qui seraient nécessaires pour interrompre à terme la spirale de dégradation des infrastructures mais bien plutôt 1,2 milliard d'euros. Aussi, en 2025, manquera-t-il encore environ 150 millions d'euros pour atteindre ce niveau.
S'agissant de l'entretien des ouvrages d'art du réseau routier national non concédé, la trajectoire pluriannuelle d'investissements retenue dans le cadre de la LOM devait permettre de porter le niveau de dépenses :
- à 150 millions d'euros en moyenne sur la période 2023-2027, un montant à revaloriser à environ 170 millions d'euros pour tenir compte de l'inflation ;
- puis à 200 millions d'euros à compter de 2028, un montant qu'il faudra là encore actualiser à l'inflation.
Évolution des crédits
dédiés à l'entretien des ponts du réseau routier
national non concédé (2019-2025)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de la DGITM au questionnaire des rapporteurs
Or, en 2023, les investissements d'entretien des ponts du réseau routier national non concédé ne devraient représenter que 122 millions d'euros, soit près de 50 millions d'euros de moins que l'objectif actualisé de l'inflation qui avait été fixé par la LOM. En 2024, ces montants ont progressé de 7 % pour s'établir à 130 millions d'euros, tout en restant insuffisants d'après la DGITM. D'après les informations recueillies par les rapporteurs, 2025 pourrait se traduire par une amorce de rupture. Certes les crédits devraient se stabiliser par rapport à 2024 à 130 millions d'euros mais en réalité, à périmètre constant, cette stabilisation équivaudrait à une augmentation d'environ 16 % des dépenses. Ce phénomène s'explique par le transfert expérimental à trois régions de portions du réseau routier national. Les crédits concernés seront ainsi affectés à un nombre d'ouvrages d'arts réduits par rapport à 2024.
3. Le financement des trains d'équilibre du territoire (TET) : l'engagement d'une opération de renouvellement du matériel roulant des lignes de trains de nuit pour 797 millions d'euros30(*)
Depuis le 1er janvier 2011, l'État est l'autorité organisatrice des lignes de trains d'équilibre du territoire (TET). À ce titre, il détermine le plan de transport des services dits « intercités ». En contrepartie, il verse chaque année à SNCF Voyageurs des compensations pour financer une partie du déficit d'exploitation de ces lignes ainsi que le programme pluriannuel de maintenance et de régénération de leur matériel roulant. Suite à la réforme des TET engagée en 2015, des lignes d'intérêt local ont été transférées à six régions31(*). En contrepartie, et selon des modalités propres à chacune d'elles, l'État s'est engagé à renouveler une partie du matériel roulant et à prendre à sa charge une portion de leur déficit d'exploitation.
Les obligations respectives de l'opérateur ferroviaire et de l'État sont formalisées dans des conventions d'exploitation. La convention actuelle, porte sur la période 2022-2031. Elle prévoit un calendrier d'ouverture à la concurrence des lignes TET regroupées en cinq lots distincts :
Calendrier d'ouverture à la concurrence des lignes de TET
|
Lignes |
Lot |
Échéance |
|
Nantes - Lyon et Lyon - Bordeaux |
A |
2027 |
|
Lignes de nuit |
C |
2028 |
|
Paris-Limoges - Toulouse et Paris - Clermont |
B |
2029 |
|
Bordeaux - Marseille |
D |
2030 |
|
Clermont-Saint - Martin-Sail-les-Bains Clermont-Béziers Toulouse-Hendaye |
E |
- |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
En 2025, les crédits de paiement de la sous-action 44-06 dédiés à la compensation du déficit d'exploitation des trains d'équilibre du territoire (TET) devraient s'établir à 307 millions d'euros.
Par ailleurs, en 2025, le présent projet de loi de finances prévoit d'ouvrir 797 millions d'euros d'autorisations d'engagement afin de préparer le financement d'un contrat de location de matériel roulant nécessaire à l'exploitation des lignes de nuit ainsi que l'ouverture à la concurrence de lignes de TET. En réponse au questionnaire des rapporteurs, la DGITM souligne que « les besoins en autorisations d'engagement relatifs à ces contrats seront réexaminés en 2025 en fonction des résultats d'appels d'offres ».
4. L'État s'est engagé à contribuer à hauteur de 3 milliards d'euros au volet transports du contrat de plan État-région (CPER) de l'Île de France
Outre la compensation du déficit d'exploitation des TET (sous-action 44-06), l'action 44 « Transports collectifs », dédiée aux mobilités du quotidien alternatives à la voiture individuelle, totalise des crédits budgétaires pour 15 millions d'euros (AE=CP) mais des crédits de fonds de concours nettement plus important puisqu'ils devraient atteindre 200 millions d'euros en AE et 450 millions d'euros en CP. Ces montants représentent cependant des diminutions significatives (de 435 millions d'euros en AE et de 224 millions d'euros en CP) par rapport à 2024.
Principalement alimentée par des fonds de concours en provenance de l'AFIT France, la sous-action 44-01 « Infrastructures de transport collectif » est le canal par lequel l'État apporte des financements aux projets ferroviaires et de transports collectifs en Île-de-France dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) pour l'Île-de-France. Alors qu'en 2024, les abondements de l'AFIT France à cette sous-action avaient très fortement augmentés pour amorcer les premiers financements associés au volet transport du CPER de la région Île-de-France32(*) (voir infra), les montants devraient baisser en 2025 pour s'établir à 200 millions d'euros en AE et 350 millions d'euros en CP.
L'avenant relatif au volet transport (2023-2027) du CPER de la région Île-de-France a été signé le 26 septembre 2024. Il prévoit des engagements de l'État à hauteur de 3 milliards d'euros sur un total de 8,4 milliards d'euros33(*). La région Île-de-France s'est quant-à-elle engagée à hauteur de 3,7 milliards d'euros, les autres financeurs devant apporter les 1,7 milliard d'euros complémentaires. Les projets de transports collectifs ou ferroviaires régionaux prévus par cet avenant seront réalisés sous la maîtrise d'ouvrage d'Île-de-France mobilités (IDFM), de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) ou encore de SNCF Réseau. 100 millions d'euros seront notamment engagés pour créer des voies réservées aux bus et au covoiturage, en lien avec le schéma directeur des voies dédiées aux bus sur les autoroutes et voies rapides d'Île-de-France.
Présentation de l'avenant transports (2023-2027) du CPER Île-de-France
C'est au total plus de 8,4 milliards d'euros qui seront investis au renforcement de l'offre de transport en Île-de-France et à la valorisation de la mobilité du territoire. La participation de l'État et de la Société des grands projets (SGP) s'élève à 3 milliards d'euros soit 36 % du financement global. Le reste du budget est réparti entre la Région (3,7 milliards d'euros) et les autres financeurs (collectivités locales, opérateurs RATP, SNCF, SGP, IDFM) à hauteur de 1,7 milliards d'euros.
L'accent sera mis sur la transformation des gares, la modernisation des RER et Transilien ainsi que sur la réduction des émissions de gaz carbonique pour le transport des personnes et des marchandises.
La transformation des gares :
Les investissements porteront sur la modernisation des 13 gares (Val de Fontenay, Melun, Rosny, Poissy, Mantes-la-Jolie, La Défense, le Bourget-Drancy, Noisy-le-Sec, Tripôle « Gare de Lyon - Austerlitz - Bercy », Bipôle « Gare de l'Est - Saint-Lazare », Massy-Palaiseau, Corbeil - Essonne). Les interconnexions du Grand Paris express viendront s'y ajouter, avec la future gare de Bry-Villiers-Champigny et l'interconnexion de la ligne H avec le Grand Paris express à Saint-Denis-Pleyel. Enfin, les gares existantes seront connectées aux futures lignes de métro du Grand Paris express.
La modernisation des RER et Transilien :
La priorité sera donnée à l'automatisation des RER B et D, empruntés chaque jour par 1,65 million de voyageurs.
Ensuite, l'engagement portera sur l'amélioration et la modernisation de l'ensemble des lignes RER et Transilien (électrification de la ligne P Trilport-La Ferté Milon, travaux d'adaptation des infrastructures RER et Transilien, noeud ferroviaire de Brétigny...). Le nouveau RER Éole sera prolongé à La Défense, en 2024, et à Mantes-la-Jolie, en 2026.
6 nouveaux projets de tramways seront également engagés ou achevés d'ici fin 2027 (T1 à l'Est Val de Fontenay en Seine-Saint-Denis, T1 à Colombes puis Rueil dans les Hauts-de-Seine, T7 à Juvisy dans l'Essonne, T13 entre Saint-Germain-Poissy et Achères dans les Yvelines, T8 prolongé à Paris à Rosa Parks, T10 à Issy-Vanves-Clamart).
D'ici 2027, l'investissement sera mis sur les études et les mises en oeuvre de projets de bus à haut niveau de service en site propre et de TZEN (TZEN 2, TZEN 3, TZEN 5, TSCP du Grand Roissy, Bus entre Seine, BHNS Bords de Marne, Altival, TCSP Senia Orly, TCSP EVE, TSCP Massy Polytechnique, ...).
La décarbonation des transports des personnes et des marchandises :
Concernant le transport des personnes, l'objectif est de financer l'accessibilité des gares nationales, conformément à l'engagement du Gouvernement d'engager les travaux d'accessibilité de toutes les gares d'ici 2027, ainsi que les projets routiers prioritaires, afin de favoriser l'intermodalité et de rendre plus durable l'usage de la route pour les Franciliens (15 millions de déplacements par jour en voiture).
Concernant le transport des marchandises, l'objectif est de développer les infrastructures de fret nécessaires à l'atteinte des objectifs de la stratégie nationale de développement du fret ferroviaire.
Source : site internet de la préfecture d'Île-de-France
La sous-action 44-03 « Tarifs sociaux ferroviaires » doit financer, à hauteur de 13 millions d'euros en 2025, les compensations versées aux opérateurs ferroviaires au titre des tarifs sociaux qu'ils sont tenus d'appliquer.
La sous-action 44-05 « Plan vélo » a vocation à apporter des financements pour certains projets prévus par le plan vélo dont l'essentiel du dispositif est directement porté par l'AFIT France. Définie lors du comité interministériel vélo et marche du 5 mai 2023, l'enveloppe globale du fonds « mobilités actives », principal pilier de ce plan, représente 1,2 milliard d'euros sur la période 2023-2027. En 2025, à hauteur de 100 millions d'euros, les crédits budgétaires qui devraient y être consacrés affichent une nette diminution par rapport à 2024 (145 millions d'euros de CP).
Alors que l'État s'est engagé à consacrer 200 millions d'euros aux aménagements de pistes cyclables dans les volets transports des CPER actuels34(*), l'ensemble des financements du plan vélo au sens large doit s'élever à 2 milliards d'euros entre 2023 et 2027. Leur répartition est présentée dans le graphique ci-après.
Répartition des financements du plan vélo 2023-2027
(en millions d'euros)
CEE : certificats d'économie d'énergie
REP : responsabilité élargie des producteurs
CPER : contrats de plan État-région
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire
5. Des concours au fret ferroviaire confortés par une augmentation de 30 millions d'euros de l'aide publique à l'activité de wagon isolé
En 2025, des crédits de 150 millions d'euros (AE=CP), en hausse de 20 millions d'euros sur un an, sont inscrits à l'action 45 « Transports combinés ». À ces 150 millions d'euros devraient venir s'ajouter 115 millions d'euros de crédits de fonds de concours de l'AFIT France destinés à financer des investissements dans les infrastructures nécessaires au fret ferroviaire et au transport combiné35(*). Le total des crédits ouverts en 2025 sur l'action pourrait ainsi atteindre 265 millions d'euros.
L'aide à l'exploitation des services de transport combiné, dite « aide à la pince » a été portée à 47 millions d'euros depuis 202136(*).La stratégie nationale pour le développement du fret ferroviaire a prévu de maintenir ce niveau d'aide jusqu'en 2027 et le Gouvernement de l'époque avait pris l'engagement de préserver ce soutien complémentaire jusqu'en 2030. Ce niveau de soutien est confirmé pour 2025 dans le projet annuel de performances du programme 203.
Depuis 2021, l'État a mis en place une aide publique destinée à subventionner l'activité, non rentable par nature, du wagon isolé. Entre 2021 et 2024, cette aide s'est élevée à un montant annuel d'environ 70 millions d'euros. Le Gouvernement actuel a décidé de confirmer un engagement pris par ses prédécesseurs d'augmenter de 30 millions d'euros le niveau de ce soutien à compter de 2025 pour le porter à 100 millions d'euros.
Enfin, il est à noter que les soutiens au secteur du fret ferroviaire sont complétés depuis 2021 par un dispositif de prise en charge des péages dus par les opérateurs à SNCF Réseau. En 2025 des crédits de paiement à hauteur de 62,4 millions d'euros devraient lui être consacrés, un montant comparable aux dépenses qui ont été consacrés à ce soutien complémentaire depuis 202037(*). Ces crédits sont inscrits à l'action 41 « Ferroviaire » avec le dispositif de « compensation fret » par lequel l'État prenait déjà structurellement à sa charge une part des redevances ferroviaires dus par les opérateurs de fret (voir infra).
D'après les réponses apportées par la DGITM aux rapporteurs, cette prise en charge complémentaire des péages permet de « placer le coût de circulation des trains de fret en France en dessous de la moyenne européenne, avec 1,08 euros de redevance de circulation nette par train.km en 2022, contre 2,00 euros au niveau européen ».
6. Après une phase de hausse temporaire, les crédits dédiés au transport aérien retrouvent des niveaux comparables à leur moyenne historique
Pour 2025, sur l'action 52 « Transport aérien » les crédits proposés s'établissent à 52 millions d'euros en AE et 37 millions d'euros en CP. Si le niveau des AE est stable par rapport à 2024, celui des CP est en baisse de 22 %. Les années 2022-2023 étaient très atypiques car notamment marquées par le versement d'importantes indemnités dues dans le cadre de renouvellements de concessions aéroportuaires. Depuis, comme l'illustre le graphique ci-dessous, les crédits de l'action 52 retrouvent progressivement des niveaux comparables à la moyenne constatée avant 2022.
Évolution des crédits inscrits en loi de finances initiale à l'action 52
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Les crédits consacrés au financement d'opérations sur des infrastructures aéroportuaires qui relèvent encore de l'État doivent s'établir à 45 millions d'euros en AE et 16 millions d'euros en CP.
En 2025, le soutien de l'État aux lignes aériennes d'aménagement du territoire (LAT) devrait quant à lui représenter 7 millions d'euros d'AE et 20,5 millions d'euros de CP soit une baisse de 0,9 million d'euros par rapport à 2024.
7. Des crédits visant à financer des opérations d'entretien et de modernisation des infrastructures portuaires
En 2025, l'action 43 « Ports » se voit allouer des crédits budgétaires identiques à l'année précédente : 92,5 millions d'euros (AE=CP). Ces crédits doivent être consacrés à l'entretien des accès et des ouvrages d'accès des grands ports maritimes (GPM).
En 2021, une stratégie nationale portuaire a été adoptée. Elle poursuit un objectif de reconquête de parts de marché et de développement économique des ports à horizon 2025-2050.
À ces 92,5 millions d'euros doivent s'ajouter des crédits de fonds de concours de l'AFIT France à hauteur de 35 millions d'euros en AE et de 75 millions d'euros en CP. Ces crédits ont vocation à financer d'une part la contribution de l'État aux volets portuaires des CPER et, d'autre part, à des subventions de l'État en faveur de certaines opérations portuaires non contractualisées dans les CPER.
* 29 Les opérations sur le réseau routier concédé sont financées directement par l'AFIT FRANCE sans transiter par le programme 203.
* 30 D'ouvertures d'autorisations d'engagements en 2025.
* 31 Normandie, Centre-Val de Loire, Nouvelle Aquitaine, Hauts-de-France, Grand-Est et Occitanie.
* 32 Qui avait fait l'objet d'un protocole d'accord dès le mois de septembre 2023.
* 33 Dont 7,4 milliards d'euros pour les transports en commun.
* 34 Soit sur la période 2023-2027.
* 35 Installations terminales embranchées, voies de service, terminaux multimodaux etc.
* 36 Contre 27 millions d'euros auparavant.
* 37 65 millions d'euros par an entre 2020 et 2022 puis 62,5 millions d'euros en 2023 et 62,4 millions d'euros en 2024.