EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.
En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 24 octobre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Christophe Szczurek, rapporteur spécial sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
M. Claude Raynal, président. - Nous examinons les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ». - La mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui réunit les services du Premier ministre ainsi que plusieurs autorités administratives indépendantes (AAI), enregistre, telle qu'elle nous est présentée pour 2025, une baisse notable de dépenses en crédits de paiement (CP), à périmètre constant.
En effet, si ces crédits affichent apparemment, à périmètre courant, une légère hausse de 1,23 % pour atteindre un total de 1,066 milliard d'euros, cette évolution doit être corrigée de plusieurs transferts en base, qui influent sur le périmètre de la mission.
Parmi ces transferts en base, le mouvement le plus important concerne la centralisation des crédits relatifs à la coordination de la politique numérique auprès des services du Premier ministre. Alors que cette coordination était précédemment partagée avec le programme 352 « Innovation et transformation numériques » de la mission « Transformation et fonction publiques », la suppression du programme 352 se traduit par un transfert de 22 millions d'euros au profit de l'action 16 du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».
Il convient de noter que cette évolution était soutenue de longue date par les rapporteurs spéciaux de la mission « Transformation et fonction publiques » de notre commission et avait également été recommandée par la Cour des comptes. Dans sa note d'exécution budgétaire publiée en avril 2024, la Cour relevait ainsi que « la valeur ajoutée du portage de ces crédits par un programme spécifique et distinct du programme 129 sembl[ait] (...) limitée ».
À périmètre inchangé, la mission présente une baisse en CP de 14,8 millions d'euros, soit 1,4 % en euros courants et 3,1 % en euros constants, pour s'élever à 1,038 milliard d'euros.
Comme me l'ont confirmé en audition les représentants de la direction des services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre, cette baisse de 3,1 % en euros constants, autrement dit en volume, s'inscrit dans l'effort de redressement des finances publiques mis en avant par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2025.
Pour autant, cette diminution des crédits pour 2025 connaît une répartition inégale entre les deux programmes de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
En effet, avec une baisse en CP de 2,3 % en euros courants et de 4 % en euros constants, le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », qui regroupe les services du Premier ministre à proprement parler, supporte globalement l'ensemble de l'effort budgétaire, passant sous la barre des 900 millions d'euros à périmètre constant.
À l'inverse, le programme 308 « Protection des droits et libertés », qui couvre les budgets des différentes autorités administratives indépendantes rattachées à la mission, connaît une hausse en CP de 4,5 % en euros courants et de 2,6 % en euros constants, pour atteindre un niveau de plus de 140 millions d'euros à périmètre constant.
Cette évolution contrastée se retrouve dans les schémas d'emplois des deux programmes. Alors que les efforts de maîtrise des dépenses sur le programme 129 se matérialisent par la suppression de vingt équivalents temps plein (ETP) en 2025, le schéma d'emplois du programme 308 demeure positif, avec dix-huit ETP supplémentaires en 2025, même s'il est en retrait par rapport à son niveau pour 2024.
Les principales autorités administratives bénéficiaires de créations d'emplois sont, d'une part, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), avec huit ETP supplémentaires, d'autre part, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), avec six nouveaux ETP. Par ailleurs, le Défenseur des droits est doté de quatre ETP supplémentaires. Par contraste, il convient de noter que le schéma d'emplois de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) sera nul en 2025, en dépit de l'extension de ses missions au titre du paquet législatif européen relatif aux services numériques. Il est vrai que les besoins de recrutements liés aux nouvelles missions de l'ARCOM avaient été anticipés les années précédentes.
Au total, le schéma d'emplois de la mission sera légèrement négatif en 2025, à hauteur de deux ETP, alors qu'il était fortement positif en 2024, à hauteur de 156 ETP. Néanmoins, une part importante de cette baisse s'explique par la fin logique de l'activité de la délégation interministérielle aux Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024, qui se traduit par la suppression de dix ETP. Les effectifs globaux de la mission, en incluant ceux de l'ARCOM qui sont comptabilisés à part, demeureraient à un niveau d'environ 4 300 ETP.
Après cette présentation générale des crédits et des emplois, j'en viens à mes principales observations concernant les évolutions prévues pour les administrations rattachées à la mission en 2025.
En premier lieu, dans la continuité des enseignements de mon récent rapport de contrôle sur le Haut-commissariat au Plan (HCP), je tiens à souligner les effets très incertains de la réorganisation des instances de conseil et d'évaluation, qui devrait intervenir dans les prochains mois. En effet, dans sa déclaration de politique générale, le Premier ministre a annoncé, comme exemple de rationalisation, la prochaine fusion du HCP et de France Stratégie.
Pour mémoire, dans le cadre de mon rapport de contrôle, j'avais appelé à la clarification de la répartition des compétences entre le HCP, France Stratégie et le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE). La fusion du HCP et de France Stratégie va donc plus loin que ma recommandation initiale.
Certes, cette mesure peut avoir valeur d'exemple pour d'autres regroupements de structures administratives, mais les économies budgétaires associées devraient demeurer très limitées. Alors que France Stratégie comptait 135 ETP fin 2023 et bénéficie d'une dotation budgétaire de 23,1 millions d'euros en 2024, le HCP dispose de ressources dix fois inférieures, avec quatorze ETP et un budget de 1,9 million d'euros. Ce n'est donc pas avec cette seule fusion que nous redresserons les finances publiques.
À la suite de la déclaration du Premier ministre, la presse a évoqué la possible nomination de l'actuel Haut-commissaire au Plan pour diriger l'organisme qui résulterait de la fusion des deux structures. À ce propos, je réitère la recommandation que j'avais formulée dans mon rapport concernant la nécessité de structurer davantage la programmation des travaux en soumettant les décisions du Haut-commissaire à l'avis consultatif préalable d'un collège de personnalités qualifiées.
Par ailleurs, s'agissant du Secrétariat général à la planification écologique, qui n'est pas visé par cette mesure de fusion, le PLF pour 2025 marque une inflexion avec une baisse des effectifs, minime, d'un ETP, alors que ceux-ci avaient connu une montée en puissance continue entre 2022 et 2024.
À cet égard, il convient de relever que le SGPE a fait l'objet d'une évolution notable avec la nomination du nouveau gouvernement. En effet, le secrétaire général s'est vu retirer la responsabilité du pôle écologie du cabinet du Premier ministre. Je considère qu'il s'agit d'une évolution opportune, qui permet de distinguer plus clairement les responsabilités administratives et les responsabilités politiques en matière environnementale.
En second lieu, j'observe que les autorités administratives indépendantes du programme 308 « Protection des droits et libertés » continuent de bénéficier de moyens budgétaires élevés, qui reflètent en partie des missions croissantes, mais également une gestion qui pourrait être rationalisée.
Certes, la mise en oeuvre du règlement européen sur les services numériques (RSN) implique de nouvelles missions pour l'ARCOM comme pour la CNIL, qui ont été consacrées par la loi du 21 mai 2024 visant à sécuriser et réguler l'espace numérique.
Ainsi, en tant que coordinateur pour les services numériques français, l'ARCOM a notamment été chargée de la régulation des fournisseurs de services intermédiaires établis en France ainsi que de la participation à la régulation des très grandes plateformes en ligne et des très grands moteurs de recherche en ligne au niveau européen.
De même, la CNIL a été désignée autorité compétente pour assurer le respect et le contrôle de certaines obligations applicables aux plateformes en ligne. Par ailleurs, elle sera chargée du filtre national de cybersécurité anti-arnaque, destiné à renforcer la protection des internautes, avec un nombre potentiel de sites malveillants à surveiller estimé à 300 000 par an.
Pour autant, en dépit de l'attribution de missions croissantes à ces autorités, il me semble que leur gestion pourrait être sensiblement améliorée et rationalisée, en particulier dans le domaine immobilier. Par exemple, le financement du déménagement de la HATVP se traduira en 2025 par une dotation supplémentaire de 14,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 1,75 million d'euros en CP en vue de la signature d'un nouveau bail de neuf ans.
De fait, deux points apparaissent particulièrement problématiques, ce qui avait déjà été souligné l'an dernier dans le rapport pour avis de Mme Nathalie Delattre, au nom de la commission des lois du Sénat : d'une part, le recours à des baux locatifs pour héberger des autorités ayant vocation à perdurer, d'autre part, le non-respect des cibles de mètres carrés par poste de travail fixées par la direction de l'immobilier de l'État.
Dans ce contexte et au regard de la double nécessité, d'une part, de garantir un équilibre entre l'ensemble des administrations de la mission en matière d'évolution des crédits, et d'autre part, d'assurer une contribution des AAI concernées à l'effort de redressement des finances publiques, l'amendement que je vous propose d'adopter vise, à périmètre constant, à geler, au niveau fixé en loi de finances initiale pour 2024, la dotation globale des autorités rattachées au programme 308 « Protection des droits et libertés ».
Avant de conclure, je dirai quelques mots sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Géré par la direction de l'information légale et administrative (DILA), celui-ci devrait atteindre en 2025 un pic ponctuel de recettes, à hauteur de 181 millions d'euros, soit une hausse de 8,19 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2024.
Cette évolution s'explique, d'une part, par l'effet du cycle des investissements des communes l'année précédant les élections municipales, qui devrait se traduire par un rebond des recettes issues des annonces de marchés publics, pour un montant de 71,1 millions d'euros, et, d'autre part, par la révision à la hausse de la trajectoire concernant les recettes d'annonces publiées au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC), pour un montant de 100 millions d'euros, compte tenu de l'exécution plus élevée constatée chaque année.
Ainsi, alors que les dépenses du budget annexe devraient s'élever à 150,6 millions d'euros en CP, en légère baisse par rapport à 2024, celui-ci devrait dégager en 2025 un excédent important, à hauteur de 30,4 millions d'euros, soit le double du niveau de 2024.
Si la DILA prévoit de poursuivre le déploiement des actions de modernisation numérique, notamment avec la dématérialisation de la chaîne de production des textes normatifs, la modération des dépenses de personnel engagée depuis plusieurs années par la direction pourrait être fortement affectée par une évolution du statut juridique des agents.
En effet, dans une décision de février 2024, le Conseil d'État a remis en cause le statut de droit privé des agents issus de l'ancienne direction des Journaux officiels, qualifiant l'ensemble du personnel d'agents de droit public. Cette décision a conduit à l'arrêt, pour la fin de l'année 2024, du plan de départs volontaires qui s'appliquait aux agents de droit privé.
Compte tenu de ces différentes observations, je vous propose donc d'adopter les crédits ainsi modifiés de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ainsi que les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je retiens en premier lieu de ce rapport les premières annonces de rationalisation des autorités administratives indépendantes rattachées au Premier ministre. Il nous appartiendra de suivre de près ces évolutions, ainsi que celles qui concernent la DILA où les effectifs se sont significativement réduits depuis cinq ans : la réalisation des missions malgré cette baisse est-elle satisfaisante ? Cette direction pourrait servir d'exemple pour d'autres administrations.
Je retiens en second lieu la clarification à l'endroit du secrétariat général à la planification écologique. Parfois, sous couvert de mutualisation des fonctions, un poste peut être exposé à un mélange des genres. Le fait qu'il n'y ait plus de rattachement au Premier ministre est en ce sens un bon signal, qui permet de favoriser l'acceptation des mesures environnementales dans l'opinion publique, chez les décideurs, les élus et les entreprises, qui trouvent que les contraintes en la matière s'empilent et s'enchevêtrent, ce qui dessert d'abord la cause en question.
M. Grégory Blanc. - Dans cet océan de baisses se trouve une augmentation de 1,5 % pour l'ordre de la Légion d'honneur, dont le budget global s'élèverait à 31,5 millions d'euros. Quelle est la justification d'une telle hausse ? Au regard du budget de cette action, supérieur à celui de l'action 11 « Stratégie et prospective » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », je ne me retrouve pas dans l'amendement qui est proposé, lequel vise une baisse supplémentaire de la protection des droits et des libertés.
Mme Isabelle Briquet. -Les crédits de la mission apparaissent en hausse du simple fait du rattachement du programme « Innovation et transformation numériques », sans quoi ils seraient en baisse de 10 millions d'euros environ. Cette diminution concerne pour l'essentiel les crédits alloués à l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental » et à l'action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense » du programme 129. Il existe donc des répercussions sur les moyens accordés à l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), ce qui pose question dans un contexte d'accroissement de la menace cyber. Des précisions ont-elles été apportées dans le cadre des auditions sur les missions de cette agence et sur les moyens qui lui sont affectés ?
Je souscris à l'appel lancé par le rapporteur général en faveur de la clarification des fonctions. Celle-ci vous paraît-elle de nature à rendre disponibles des données qui permettraient une réelle information parlementaire ?
M. Stéphane Sautarel. - Le programme 308 « Protection des droits et libertés » connaît la création de 18 postes, ce qui interroge. Plus globalement, une réduction de deux ETP sur la totalité de la mission est proposée. À quoi se rapportent-ils ? L'essentiel des baisses provient assez naturellement de la délégation interministérielle aux Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024. Reste-t-il des postes dans cette dernière ? Le cas échéant, combien ?
M. Michel Canévet. - Je me réjouis que les actions « Coordination du travail gouvernemental », « Coordination de la sécurité et de la défense » et « Coordination de la politique européenne » connaissent une baisse de crédits sans réduction de postes en matière de sécurité et de défense.
En matière de protection des droits et des libertés, quelle raison justifie une telle augmentation pour le bail de la HATVP ? L'État n'avait-il pas de locaux disponibles dans son parc de bâtiments ? Quelle est la justification de ce loyer important ?
Avez-vous, monsieur le rapporteur spécial, des idées de regroupements à réaliser dans le cadre du programme 308 ? Je suggère le rattachement du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) au Défenseur des droits.
Concernant le budget annexe de la DILA, pourquoi les recettes se portent-elles aussi bien ?
Mme Nathalie Goulet. - Un peu comme dans une publicité pour les frites - c'est ceux qui en parlent plus qui en mangent moins -, plus il y a de coordination, plus il y a de cafouillages, et réciproquement ! Je m'inquiète toutefois de la diminution des moyens accordés à l'action « Coordination de la politique numérique » étant donné les enjeux de cybercriminalité, d'autant que, dans le même temps, la direction interministérielle du numérique perd un ETP. Pouvons-nous essayer de coordonner nos remarques sur le dysfonctionnement de l'administration numérique, exprimées au sujet de la mission « Immigration, asile et intégration » et de la présente mission, pour obtenir des réponses à nos questions avant la discussion budgétaire en séance ?
Même si beaucoup d'entre eux relèvent du domaine réglementaire, est-il possible de faire le ménage dans les comités Théodule autour du Premier ministre, qui passent de 313 à 316, quelques-uns n'ayant pas connu la moindre réunion ? Rentrent-ils dans le cadre de cette mission ? On finit par évaluer l'évaluation des politiques d'évaluation...
M. Pascal Savoldelli. - Il faut veiller à ce que les agents de la DILA partent dans des conditions correctes malgré leur changement de statut.
Si nous suivions le rapporteur spécial sur le programme 308 « Protection des droits et libertés », nous toucherions à la CNIL, à la Commission d'accès aux documents administratifs ou encore à la Commission nationale consultative des droits de l'homme, le choix du rapporteur spécial m'étonnant moins pour cette dernière... Concernant la CNIL, nous sommes en pleine guerre des données, aussi, il nous faut obtenir le plus possible de transparence et de démocratie. Je ne voterai donc pas l'amendement.
M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - La justification de la hausse des moyens accordés à la Légion d'honneur tient à des projets technologiques mis en place en 2024 - modernisation de l'application métier qui gère les ordres nationaux, nouveau système d'information budgétaire et comptable, poursuite du projet de valorisation des archives de l'ordre -, qui seront effectifs en 2025.
L'amendement que je porte sur le programme 308 vise un gel de la hausse des moyens alloués aux autorités administratives indépendantes et non pas une baisse, afin que chacun réalise un effort budgétaire, notamment en matière de ressources humaines et d'immobilier.
M. Grégory Blanc. - Pourquoi donc ne pas le faire pour la Légion d'honneur ?
M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Les volumes ne sont pas les mêmes. Le gel de la hausse des moyens alloués aux autorités du programme 308 concerne des montants sans commune mesure avec l'augmentation des crédits de la Légion d'honneur : 14,28 millions d'euros en AE et 6,06 millions d'euros en CP pour les premières, contre 460 000 euros pour la seconde. À cet égard, la hausse des crédits de la Légion d'honneur doit être replacée dans l'évolution générale des crédits du programme 129, qui sont en baisse à périmètre constant.
Le schéma d'emplois de la mission comprend une baisse de vingt ETP sur le programme 129 et une hausse de dix-huit sur le programme 308. La diminution des moyens accordés à l'action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense » du programme 129, qui comprend notamment l'ANSSI, le Groupement interministériel de contrôle (GIC) et l'Opérateur des systèmes d'information interministériels classifiés (OSIIC), sous la supervision du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), est justifiée par leur forte croissance durant les années précédentes. En audition, la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre nous a indiqué considérer les moyens comme suffisants en l'état. En particulier, aucune suppression de poste prévue pour 2025 au titre du programme 129 ne porte sur l'ANSSI, le GIC ou l'OSIIC.
Nous ne disposons pas d'éléments précis sur les perspectives de déménagement du siège de la HATVP.
L'éventuelle fusion du CGLPL et du Défenseur des droits pourrait figurer dans le rapport prochain. Il faudra organiser des auditions.
Concernant la coordination entre cette mission et la mission « Immigration, asile et intégration » en matière d'enjeux informatiques, je me renseignerai. Je n'ai pas non plus d'éléments factuels ou de chiffres sur tous les comités existants au sein des instances publiques.
M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - L'amendement II-33 vise à geler l'augmentation de la dotation budgétaire allouée au programme 308 « Protection des droits et libertés ». S'il devait ne pas être adopté, je préconiserais néanmoins le vote en faveur des crédits de la mission.
L'amendement II-33 (FINC.1) est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », sous réserve de l'adoption de son amendement.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».
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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Réunie le 24 octobre, la commission des finances a adopté les crédits de la mission tels que modifiés par un amendement. Elle a adopté sans modification les crédits du budget annexe.
Le rapporteur spécial vous propose un second amendement de crédits sur cette mission.
M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Nous avions fait adopter un amendement de gel des dotations de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) à hauteur de 15 millions d'euros. Certains de nos collègues avaient fait remarquer à juste titre qu'il serait de bon ton - même symboliquement - de geler également la dotation de l'Ordre de la Légion d'honneur.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Avis favorable.
L'amendement II-34 (FINC.2) est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » tels que modifiés par ses amendements. Elle confirme sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits du budget annexe.