Projet de loi de finances pour 2025 : Direction de l'action du Gouvernement

Rapports législatifs

Rapport général n° 144 (2024-2025), tome III, annexe 10, déposé le 21 novembre 2024

Les informations clés

Nature

Rapport général - Première lecture

N° 144

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2024

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, pour 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 10

DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT

BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Rapporteur spécial : M. Christopher SZCZUREK

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, MM. Vincent Capo-Canellas, Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Jean-Baptiste Olivier, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean-Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) : 324, 459, 462, 468, 471, 472, 486, 524, 527, 540 et T.A. 8

Sénat : 143 et 144 à 150 (2024-2025)

L'ESSENTIEL

MISSION « DIRECTION DE L'ACTION
DU GOUVERNEMENT »

I. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, UNE BAISSE DES CRÉDITS QUI S'INSCRIT DANS L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

A. LA CENTRALISATION DES CRÉDITS DE COORDINATION DE LA POLITIQUE NUMÉRIQUE AU SEIN DU PROGRAMME 129

Pour 2025, la mission connaîtrait une évolution notable, avec la centralisation, auprès du Premier ministre, de l'ensemble des crédits destinés à la coordination de la politique numérique. Ainsi, le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » fait l'objet d'un transfert en « base » de 22 millions d'euros en AE et en CP, résultant de sa fusion avec le programme 352 « Innovation et transformation numériques », anciennement rattaché à la mission « Transformation et fonction publiques ».

Cette évolution était soutenue par les rapporteurs spéciaux de la mission « Transformation et fonction publiques » de la commission des finances du Sénat ainsi que par la Cour des comptes. En effet, la création du programme 352 en loi de finances initiale pour 2019 répondait davantage à une volonté d'affichage qu'à un réel besoin de gestion.

B. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, UNE BAISSE NOTABLE DES DÉPENSES, AVEC UN EFFORT CONCENTRÉ SUR LES SERVICES DU PREMIER MINISTRE

Pour 2025, les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » s'élèvent, à périmètre courant, à 1,063 milliard d'euros en AE (+ 4,10 % par rapport à la LFI 2024) et 1,066 milliard d'euros en CP (+ 1,23 %).

À périmètre inchangé (hors transferts en « base »), la mission présente une baisse en CP de 14,8 millions d'euros, représentant - 1,4 % en euros courants et - 3,1 % en euros constants (avec correction de l'inflation^1(*)).

Cette baisse de 3,1 % en volume répond à l'effort de redressement des finances publiques mis en avant par le Gouvernement dans le cadre du PLF 2025. Cependant, cette diminution est inégalement répartie entre les deux programmes de la mission :

- le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » concentre l'essentiel de la baisse des dotations en CP, avec - 2,3 % en euros courants et - 4,0 % en euros constants ;

- à l'inverse, le programme 308 « Protection des droits et libertés » connaît une hausse en CP de + 4,5 % en euros courants et + 2,6 % en euros constants.

Évolution 2024-2025 des crédits de la mission
« Direction de l'action du Gouvernement »

(en millions d'euros, en euros courants)

Programmes et actions	LFI 2024		PLF 2025 (Structure constante)		Évolution LFI 2024 - PLF 2025 (Structure constante)
Programmes et actions	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme 129 - Coordination du travail gouvernemental
Action 01 : Coordination du travail gouvernemental	118,35	118,35	114,22	114,22	- 3,5 %	- 3,5 %
Action 02 : Coordination de la sécurité et de la défense	439,46	438,89	425,01	425,57	- 3,3 %	- 3,0 %
Action 03 : Coordination de la politique européenne	17,54	17,54	17,35	17,35	- 1,1 %	- 1,1 %
Action 10 : Soutien	123,91	154,76	143,82	157,79	+ 16,1 %	+ 2,0 %
Action 11 : Stratégie et prospective	23,10	23,10	23,45	23,45	+ 1,5 %	+ 1,5 %
Action 13 : Ordre de la Légion d'honneur	31,04	31,04	31,50	31,50	+ 1,5 %	+ 1,5 %
Action 15 : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA)	16,64	16,64	16,60	16,60	- 0,3 %	- 0,3 %
Action 16 : Coordination de la politique numérique	61,30	66,76	59,69	60,24	- 2,6 %	- 9,8 %
Action 17 : Coordination de la politique des ressources humaines en matière d'encadrement supérieur et dirigeant de l'État	50,36	50,36	49,91	49,91	- 0,9 %	- 0,9 %
Total programme 129	881,69	917,43	881,54	896,62	0,0 %	- 2,3 %
Programme 308 - Protection des droits et libertés
Action 02 : Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)	28,65	28,65	30,59	30,59	+ 6,8 %	+ 6,8 %
Action 03 : Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM)	50,94	50,94	51,24	51,24	+ 0,6 %	+ 0,6 %
Action 05 : Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)	10,31	6,26	5,81	6,29	- 43,6 %	+ 0,5 %
Action 06 : Autres autorités indépendantes	5,03	5,03	5,06	5,06	+ 0,4 %	+ 0,4 %
Action 09 : Défenseur des droits	30,11	30,11	31,46	31,46	+ 4,5 %	+ 4,5 %
Action 10 : Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)	10,24	10,24	25,30	12,55	+ 147 %	+ 22,5 %
Action 12 : Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)	3,52	3,52	3,53	3,53	+ 0,3 %	+ 0,3 %
Action 13 : Commission du secret de la Défense nationale (CSDN)	0,65	0,65	0,75	0,75	+ 14,2 %	+ 14,2 %
Total programme 308	139,45	135,40	153,73	141,46	+ 10,2 %	+ 4,5 %
Total mission	1 021,15	1 052,84	1 035,27	1 038,08	+ 1,4 %	- 1,4 %

Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial)

Les efforts de maîtrise des crédits sur le programme 129 se traduisent par un schéma d'emplois négatif de - 20 ETP en 2025, qui contraste très fortement avec celui de + 127 de la LFI 2024. Inversement, le schéma d'emplois du programme 308 demeure positif, avec + 18 ETP en 2025, même s'il est en retrait par rapport à celui pour 2024, qui s'élevait à + 29 ETP.

Au total, le schéma d'emplois de la mission est légèrement négatif en 2025, de - 2 ETP, alors qu'il était fortement positif en 2024, avec + 156 ETP.

Schéma d'emplois de la mission
« Direction de l'action du Gouvernement » prévu par le PLF 2025

(en ETP)

Programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »
Délégation interministérielle aux Jeux olympiques et paralympiques de Paris (DIJOP)	- 10
Service d'information du Gouvernement (SIG)	- 2
Secrétariat général du Gouvernement (SGG)	- 1
Délégation interministérielle à la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la haine anti-LGBT (DILCRAH)	- 1
Secrétariat général de la mer (SGM)	- 1
Secrétariat général à la planification écologique (SGPE)	- 1
Secrétariat général pour l'investissement (SGPI)	- 1
Direction des services administratifs et financiers (DSAF)	- 1
Délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (DIESE)	- 1
Direction interministérielle du numérique (DINUM)	- 1
Sous-total pour le programme 129	- 20
Programme 308 « Protection des droits et libertés »
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)	+ 8
Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)	+ 6
Défenseur des droits	+ 4
Sous-total pour le programme 308	+ 18
Total mission	- 2

Source : annexes budgétaires

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UNE RÉORGANISATION DES INSTANCES DE CONSEIL ET D'ÉVALUATION DONT LES EFFETS DEMEURENT TRÈS INCERTAINS

Dans sa déclaration de politique générale, le nouveau Premier ministre a annoncé, comme exemple de rationalisation de structures administratives, la prochaine fusion du Haut-Commissariat au Plan (HCP) et du Commissariat général à la stratégie et à la prospective, dénommé France Stratégie.

Mis en place sous sa forme actuelle en 2013, France Stratégie assume des fonctions de prospective, de stratégie et d'évaluation des politiques publiques. Cette instance comptait 135 ETP à fin 2023 et bénéficie d'une dotation budgétaire de 23,1 millions d'euros en 2024. Depuis septembre 2020, le HCP est chargé de l'animation et de la coordination des travaux de planification et de réflexion prospective conduits pour le compte de l'État. Avec 14 ETPT en 2023 et un budget de 1,9 million d'euros en 2024, le HCP dispose de ressources dix fois inférieures à celles de France Stratégie.

Dans le cadre de son rapport de contrôle budgétaire sur le HCP, publié en septembre 2024, le rapporteur spécial avait recommandé de rationaliser et clarifier la répartition des compétences. La fusion du HCP et de France Stratégie va donc plus loin que cette recommandation.

Si le rapporteur reconnaît la valeur d'exemple de cette mesure de regroupement de structures, les économies budgétaires associées devraient demeurer très limitées, compte tenu des dimensions modestes du HCP. Par ailleurs, alors que la possible nomination de l'actuel Haut-Commissaire au Plan à la direction de l'organisme fusionné est évoquée dans la presse, le rapporteur spécial réitère sa recommandation de structurer davantage la programmation des travaux en soumettant les décisions du Haut-Commissaire à l'avis consultatif préalable d'un collège restreint composé de personnalités qualifiées.

De même, le PLF 2025 marque une inflexion pour les effectifs du Secrétariat général à la planification écologique (SGPE), avec une baisse de - 1 ETP, alors que ceux-ci avaient connu une montée en puissance continue entre 2022 et 2024, pour former une équipe de 25 ETP.

Le rôle du SGPE a fait l'objet d'une évolution importante avec la nomination du nouveau Gouvernement en septembre dernier. Alors que le Secrétaire général assumait également la responsabilité de chef du pôle écologie du cabinet du Premier ministre, la nouvelle organisation gouvernementale s'est traduite par le retrait de cette dernière fonction. Pour le rapporteur spécial, il s'agit d'une évolution opportune permettant de distinguer plus clairement les responsabilités administratives et les responsabilités politiques en matière environnementale.

B. ALORS QUE LES AAI DU PROGRAMME 308 BÉNÉFICIENT DE MOYENS BUDGÉTAIRES ÉLEVÉS, LEURS MISSIONS CROISSANTES APPELLENT UNE RATIONALISATION DE LEUR GESTION

La mise en oeuvre du règlement européen sur les services numériques (RSN, ou DSA en anglais) implique de nouvelles missions pour l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) comme pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Publié le 19 octobre 2022, le RSN est entré pleinement en application le 17 février 2024 pour l'ensemble des fournisseurs de services intermédiaires, dont les plateformes en ligne.

Désignée coordinateur pour les services numériques (CSN) français au titre du RSN par la loi du 21 mai 2024 visant à sécuriser et réguler l'espace numérique (SREN), l'ARCOM a été chargée des missions suivantes : la participation à la régulation des très grandes plateformes en ligne et très grands moteurs de recherche en ligne et la coordination européenne ; la coordination et la coopération à l'échelle nationale ; la régulation des fournisseurs de services intermédiaires établis en France. Pour autant, le schéma d'emplois de l'ARCOM est nul, ce qui représente un effort notable.

De même, la CNIL devra assumer des missions additionnelles avec l'entrée en application des nouvelles législations européennes sur le numérique et de la loi SREN. En particulier, elle a été désignée autorité compétente pour assurer le respect et le contrôle de certaines obligations applicables aux plateformes en ligne. Par ailleurs, sa compétence a été étendue avec la création d'un filtre national de cybersécurité « anti-arnaque » destiné à renforcer la protection des internautes lors de l'accès à des pages ou à des sites internet malveillants. Le nombre potentiel de sites à surveiller étant estimé à 300 000 par an, leur contrôle constituera un véritable défi, justifiant le recrutement de 8 ETP supplémentaires.

Alors que le financement du déménagement de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) se traduit par une dotation supplémentaire de + 14,5 millions d'euros en AE et + 1,75 million d'euros en CP en vue de la signature d'un nouveau bail de 9 ans, cet exemple illustre la pertinence d'une optimisation de la stratégie immobilière des AAI rattachées au programme 308 « Protection des droits et libertés ». Deux points apparaissent en effet particulièrement problématiques :

- le recours à des baux locatifs pour héberger des autorités ayant vocation à perdurer ;

- le non-respect des cibles de mètres carrés par poste de travail, fixées, par la direction de l'immobilier de l'État, pour les bâtiments de bureaux à 12 mètres carrés en zone non tendue et à 10 mètres carrés en zone tendue.

Dans ce contexte, et afin d'assurer la participation des AAI du programme 308 au redressement des finances publiques, l'amendement présenté par le rapporteur spécial propose de geler en valeur, à périmètre constant, la dotation budgétaire globale du programme, en cohérence avec l'effort supporté par le programme 129 et avec la mesure de gel similaire annoncée pour la mission « Pouvoirs publics ».

BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

I. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION

A. DES PRÉVISIONS DE RECETTES EN CROISSANCE

La prévision des recettes du budget annexe affiche un pic ponctuel en 2025, à 181 millions d'euros, contre 167,3 millions d'euros en LFI 2024 (+ 8,19 %). En effet, l'année 2025 précédant les élections municipales, celle-ci devrait connaître une hausse des investissements des communes et, par conséquent, un rebond des recettes issues des annonces publiées au bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP), estimé à + 7,24 % par rapport à la LFI 2024, pour atteindre 71,1 millions d'euros.

De même, le dynamisme des recettes du budget annexe bénéficie d'une révision à la hausse de la trajectoire 2025-2027 concernant les recettes d'annonces publiées au bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) compte tenu de l'exécution plus élevée constatée chaque année. Cette révision à la hausse se traduit par un supplément de 9 millions d'euros par rapport à 2024, aboutissant à un montant de 100 millions d'euros en 2025 (+ 9,89 %).

B. UNE DIMINUTION DES DÉPENSES QUI PERMETTRAIT DE DÉGAGER UN EXCÉDENT DEUX FOIS SUPÉRIEUR À CELUI DE L'EXERCICE 2024

Pour 2025, les dépenses du budget annexe atteignent 150,6 millions d'euros en CP, en légère baisse de 1 million d'euros par rapport à 2024 (- 0,69 %). Cette modération résulte d'une diminution des dépenses de fonctionnement (68,6 millions d'euros en 2025, contre 69,9 millions d'euros en 2024) et de la stabilité en valeur des dépenses de personnel et d'investissement. Ainsi, compte tenu de l'augmentation prévisionnelle de ses recettes et de la maîtrise de ses dépenses, le budget annexe devrait dégager en 2025 un excédent élevé, à 30,4 millions d'euros, soit le double du niveau de 2024 (15,7 millions d'euros).

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LA POURSUITE DE LA MODÉRATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN DÉPIT D'UN CONTEXTE JURIDIQUE CONTRAINT

Alors que la DILA a consenti des efforts significatifs de réduction de ses emplois depuis de nombreuses années, avec un schéma d'emplois négatif de - 158 ETP entre 2018 et 2023, sa gestion a été restreinte par une évolution de la jurisprudence administrative. En effet, dans une décision du 6 février 2024, le Conseil d'État a remis en cause le statut de droit privé des agents issus de l'ancienne direction des Journaux officiels, qualifiant l'ensemble du personnel d'agents de droit public. Cette décision a ainsi conduit à l'arrêt à la fin de l'année 2024 du plan de départs volontaires. En revanche, les suppressions d'emplois prévues en LFI 2024, de - 15 ETP, sont portées à - 20 ETP (en anticipant des départs initialement prévus pour 2025).

Schéma d'emplois de la DILA entre 2018 et 2025

(en ETP)

2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024 (prévision)	2025 (prévision)
- 66	- 42	- 17	- 11	- 7	- 15	- 20	0

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

B. LE DÉPLOIEMENT DES ACTIONS DE MODERNISATION NUMÉRIQUE

En 2025, la modernisation de la « chaîne régalienne » (chaîne de production des textes normatifs) se poursuit à travers le programme relatif aux Nouveaux outils de production normative (NOPN). L'objectif de ce programme est d'aboutir à une dématérialisation de bout en bout de cette chaîne. Ainsi, l'éditeur légistique (EDILE), qui facilite la rédaction des textes juridiques, sera déployé progressivement dans les ministères et sera interfacé avec l'application de gestion de la validation des textes, Solon.

De même, le site de renseignement administratif service-public.fr, qui célèbrera ses 25 années d'existence, devrait connaître de nouvelles évolutions. Avec plus de 600 millions de visites en 2023 (cible de 660 millions en 2025), service-public.fr devrait bénéficier du passage du site en « .gouv » pour accroître encore la confiance des usagers, de l'amélioration de l'information sur des moments de vie essentiels pour les usagers et du développement de l'accès aux démarches et aux dispositifs d'aide financière.

Quant au site « entreprendre.service-public.fr », référence pour les entrepreneurs et les créateurs d'entreprise, il fait également l'objet d'évolutions continues.

Accès aux informations et aux démarches administratives

(en millions et en %)

	2022	2023	2024 (cible)	2025 (cible)	2026 (cible)	2027 (cible)
Nombre total de visites sur le site « service-public.fr »	577,8	605,4	630	660	700	735
Dont le nombre de visites sur le sous-domaine « entreprendre.service-public.fr »	30	42,3	38	48	50	53
Taux de satisfaction des visiteurs du site « service-public.fr	79 %	78,8 %	85 %	80 %	80 %	80 %

Source : documentation budgétaire

Réunie le 24 octobre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » tels que modifiés par son amendement de gel de la dotation des autorités administratives indépendantes du programme 308 « Protection des droits et libertés » à son niveau en loi de finances initiale pour 2024. Elle a proposé d'adopter, sans modification, les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » tels que modifiés par ses amendements de gel des dotations des autorités administratives indépendantes du programme 308 « Protection des droits et libertés », d'une part, et de l'Ordre de la Légion d'honneur à leur niveau en loi de finances initiale pour 2024, d'autre part. Elle a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits du budget annexe.

À la date du 10 octobre, date limite prévue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour l'envoi des réponses au questionnaire budgétaire, le rapporteur spécial avait reçu 91 % des réponses s'agissant de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et 100 % des réponses s'agissant du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

PREMIÈRE PARTIE
LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

I. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, UNE BAISSE QUI S'INSCRIT DANS L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

A. LA CENTRALISATION DES CRÉDITS DE COORDINATION DE LA POLITIQUE NUMÉRIQUE AU SEIN DU PROGRAMME 129

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » regroupe les entités rattachées au Premier ministre :

- les services du Premier ministre à proprement parler (programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ») ;

- et une dizaine d'autorités administratives indépendantes et d'organismes assimilés (programme 308 « Protection des droits et libertés »).

Pour 2025, la mission connaîtrait une évolution notable, avec la centralisation, auprès du Premier ministre, de l'ensemble des crédits destinés à la coordination de la politique numérique. Ainsi, le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » fait l'objet d'un transfert en « base », résultant de sa fusion avec le programme 352 « Innovation et transformation numériques », anciennement rattaché à la mission « Transformation et fonction publiques ».

Cette fusion se traduit par le transfert, au profit du programme 129 et plus particulièrement de la direction interministérielle du numérique (DINUM), de 3 millions d'euros de crédits de titre 2^2(*) (hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions ») et de 19 millions d'euros en AE et en CP de crédits hors titre 2, soit au total 22 millions d'euros en AE et en CP. À ce titre, 30 équivalents temps plein travaillés (ETPT) sont inscrits sous le plafond d'emplois du programme pour 2025.

Cette évolution était soutenue de longue date par les rapporteurs spéciaux de la mission « Transformation et fonction publiques » de la commission des finances du Sénat. Créé par la loi de finances pour 2019 sous l'intitulé de « Fonds pour l'accélération du financement des start-up d'État », avant d'être renommé « Innovation et transformation numériques » en loi de finances initiale pour 2021^3(*), le programme 352 « répond[ait] davantage à une volonté d'affichage qu'à un réel besoin de gestion »^4(*). C'est ainsi que son intégration au sein de l'action 16 « Coordination de la politique numérique » du programme 129 était régulièrement recommandée dans les rapports de la commission des finances du Sénat portant sur l'exécution budgétaire depuis 2020^5(*).

Dans son dernier rapport sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 (PLRG 2023)^6(*), le rapporteur spécial de la mission « Transformation et fonction publiques » soulignait encore que « le positionnement interministériel des actions portées par la DINUM justifi[ait] un rattachement budgétaire aux services du Premier ministre » au sein du programme 129.

De même, cette mesure était recommandée par la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution budgétaire. Relevant que le programme 129 constitue le programme support de la DINUM et portait jusqu'en 2019 la plupart des dépenses ultérieurement mises en oeuvre par le programme 352, la Cour estimait que « la valeur ajoutée du portage de ces crédits par un programme spécifique et distinct du programme 129 semble (...) limitée »^7(*).

Du fait du transfert en « base » de 22 millions d'euros de crédits (en AE et en CP) résultant de cette évolution dans le cadre du PLF 2025, l'action 16 « Coordination de la politique numérique » du programme 129 présente ainsi, à périmètre courant, une hausse de 40,2 % en AE et de 29,6 % en CP, pour une dotation totale de 86,5 millions d'euros en CP (85,9 millions d'euros en AE).

Le financement des missions de la DINUM
par l'action 16 « Coordination de la politique numérique » du programme 129

Fixées par le décret n° 2019-1088 du 25 octobre 2019, les missions de la direction interministérielle du numérique (DINUM) visent prioritairement à :

- engager une mutation profonde des organisations publiques pour initier et conduire dans la durée des projets numériques de l'État ;

- renforcer significativement les compétences numériques au sein de l'État ;

- développer l'exploitation effective des données pour un État plus efficace dans son action et plus simple vis-à-vis des citoyens, des entreprises et des agents publics ;

- préserver la souveraineté numérique de l'État en investissant dans des outils numériques mutualisés.

En vertu de la nouvelle feuille de route de la DINUM mise en place en 2023, l'action publique en matière numérique financée par l'action 16 « Coordination de la politique numérique » du programme 129 s'inscrit dans les axes suivants :

- faire réussir les projets numériques des ministères ;

- mettre le numérique au service des politiques prioritaires du Gouvernement en créant des services numériques agiles et innovants, notamment à travers les start-up d'État et les entrepreneurs d'intérêt général ;

- valoriser et exploiter les données comme levier d'efficacité de l'action publique ;

- opérer des outils numériques mutualisés de qualité et de confiance (en particulier le réseau interministériel de l'État, un cloud, une suite bureautique collaborative, France Connect, des interfaces de programmation d'application) ;

- assurer les fonctions de filière numérique en apportant des réponses aux questions d'attractivité, de pérennisation et de formation des agents du numérique de l'État.

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

B. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, UNE BAISSE NOTABLE DES DÉPENSES, AVEC UN EFFORT CONCENTRÉ SUR LES SERVICES DU PREMIER MINISTRE

Cette baisse de - 3,1 % en volume répond à l'effort de redressement des finances publiques mis en avant par le Gouvernement dans le cadre du PLF 2025. Cependant, cette diminution est inégalement répartie entre les deux programmes de la mission :

- le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » concentre l'essentiel de la baisse des dotations en CP, avec - 2,3 % en euros courants et - 4,0 % en euros constants ;

- à l'inverse, le programme 308 « Protection des droits et libertés » connaît une hausse en CP de + 4,5 % en euros courants et + 2,6 % en euros constants.

Sur les crédits du programme 129, la majeure partie de la réduction est supportée par l'action 2 « Coordination de la sécurité et de la défense », correspondant à la dotation du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Cette dotation présente ainsi une contraction en CP de - 13,3 millions d'euros à périmètre constant et - 13,4 millions d'euros à périmètre courant, avec une baisse de - 4,7 % en volume à périmètre constant.

Inversement, parmi les autorités administratives indépendantes (AAI) du programme 308, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) bénéficient d'augmentations de crédits significatives à périmètre constant :

- la dotation de la HATVP croît de 2,3 millions d'euros, soit + 20,3 % en volume, pour s'élever à 12,5 millions d'euros ;

- celle de la CNIL augmente également de 1,9 million d'euros, soit + 4,9 % en volume, pour atteindre 30,6 millions d'euros.

Évolution 2024-2025 des crédits
de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

(en millions d'euros, en euros courants)

Programmes et actions	LFI 2024		PLF 2025 (Structure constante)		PLF 2025 (Structure courante)		Évolution LFI 2024 - PLF 2025 (Structure constante)
Programmes et actions	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme 129 - Coordination du travail gouvernemental
Action 01 : Coordination du travail gouvernemental	118,35	118,35	114,22	114,22	114,45	114,45	- 3,5 %	- 3,5 %
Action 02 : Coordination de la sécurité et de la défense	439,46	438,89	425,01	425,57	424,94	425,50	- 3,3 %	- 3,0 %
Action 03 : Coordination de la politique européenne	17,54	17,54	17,35	17,35	18,56	18,56	- 1,1 %	- 1,1 %
Action 10 : Soutien	123,91	154,76	143,82	157,79	143,82	157,79	+ 16,1 %	+ 2,0 %
Action 11 : Stratégie et prospective	23,10	23,10	23,45	23,45	23,45	23,45	+ 1,5 %	+ 1,5 %
Action 13 : Ordre de la Légion d'honneur	31,04	31,04	31,50	31,50	31,50	31,50	+ 1,5 %	+ 1,5 %
Action 15 : Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA)	16,64	16,64	16,60	16,60	16,60	16,60	- 0,3 %	- 0,3 %
Action 16 : Coordination de la politique numérique	61,30	66,76	59,69	60,24	85,94	86,49	- 2,6 %	- 9,8 %
Action 17 : Coordination de la politique des ressources humaines en matière d'encadrement supérieur et dirigeant de l'État	50,36	50,36	49,91	49,91	50,00	50,00	- 0,9 %	- 0,9 %
Total programme 129	881,69	917,43	881,54	896,62	909,25	924,33	0,0 %	- 2,3 %
Programme 308 - Protection des droits et libertés
Action 02 : Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)	28,65	28,65	30,59	30,59	30,59	30,59	+ 6,8 %	+ 6,8 %
Action 03 : Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM)	50,94	50,94	51,24	51,24	51,24	51,24	+ 0,6 %	+ 0,6 %
Action 05 : Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)	10,31	6,26	5,81	6,29	5,81	6,29	- 43,6 %	+ 0,5 %
Action 06 : Autres autorités indépendantes	5,03	5,03	5,06	5,06	5,06	5,06	+ 0,4 %	+ 0,4 %
Action 09 : Défenseur des droits	30,11	30,11	31,46	31,46	31,46	31,46	+ 4,5 %	+ 4,5 %
Action 10 : Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)	10,24	10,24	25,30	12,55	25,30	12,55	+ 147 %	+ 22,5 %
Action 12 : Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)	3,52	3,52	3,53	3,53	3,53	3,53	+ 0,3 %	+ 0,3 %
Action 13 : Commission du secret de la Défense nationale (CSDN)	0,65	0,65	0,75	0,75	0,75	0,75	+ 14,2 %	+ 14,2 %
Total programme 308	139,45	135,40	153,73	141,46	153,73	141,46	+ 10,2 %	+ 4,5 %
Total mission	1 021,15	1 052,84	1 035,27	1 038,08	1 062,98	1 065,78	+ 1,4 %	- 1,4 %

Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial)

Les efforts de maîtrise des crédits sur le programme 129 se traduisent par un schéma d'emplois négatif de - 20 ETP en 2025, qui contraste très fortement avec celui de + 127 de la LFI 2024.

Si cette évolution correspond principalement et logiquement à la fin de l'activité de la Délégation interministérielle aux Jeux olympiques et paralympiques de Paris (- 10 ETP), 10 ETP sont également supprimés dans les autres services au titre de la participation à l'effort de maîtrise des dépenses publiques.

Par contraste, le schéma d'emploi du programme 308 demeure positif, avec + 18 ETP en 2025, même s'il est en retrait par rapport au schéma d'emploi pour 2024, qui s'élevait à + 29 ETP. En cohérence avec l'évolution générale des dotations (voir supra), les principales autorités administratives bénéficiaires de ces créations d'emplois sont la CNIL, avec 8 ETP supplémentaires au titre du développement de ses missions liées à la protection des données et à la mise en oeuvre du filtre national de cybersécurité « anti-arnaques » (voir infra), et la HATVP, avec 6 nouveaux ETP au titre de la mise en oeuvre de la loi du 24 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères. Le Défenseur des droits est également doté de 4 ETP supplémentaires pour accompagner la croissance de ses activités et renforcer son équipe juridique. Par ailleurs, le schéma d'emplois de l'ARCOM est nul, en dépit de ses nouvelles missions au titre du paquet législatif européen relatif aux services numériques.

Au total, le schéma d'emploi de la mission est légèrement négatif en 2025, de - 2 ETP, alors qu'il était fortement positif en 2024, avec + 156 ETP.

Schéma d'emplois de la mission
« Direction de l'action du Gouvernement » prévu par le PLF 2025

(en ETP)

Programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »
Délégation interministérielle aux Jeux olympiques et paralympiques de Paris (DIJOP)	- 10
Service d'information du Gouvernement (SIG)	- 2
Secrétariat général du Gouvernement (SGG)	- 1
Délégation interministérielle à la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la haine anti-LGBT (DILCRAH)	- 1
Secrétariat général de la mer (SGM)	- 1
Secrétariat général à la planification écologique (SGPE)	- 1
Secrétariat général pour l'investissement (SGPI)	- 1
Direction des services administratifs et financiers (DSAF)	- 1
Délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (DIESE)	- 1
Direction interministérielle du numérique (DINUM)	- 1
Sous-total pour le programme 129	- 20
Programme 308 « Protection des droits et libertés »
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)	+ 8
Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP)	+ 6
Défenseur des droits	+ 4
Sous-total pour le programme 308	+ 18
Total mission	- 2

Source : annexes budgétaires

Effectifs des programmes 129 et 308 de la mission « Direction de l'action
du Gouvernement » en 2023, 2024 et 2025 par catégories d'agents

Évolution des effectifs présents en ETP entre 2022 et 2024
Statut	Effectifs présents au 31 décembre 2023			Prévisionnel au 31 décembre 2024			Prévisionnel au 31 décembre 2025
Statut	P129	P 308	Mission	P 129	P 308	Mission	P 129	P 308	Mission
A +	165	47	212	166	49	215	173	51	224
A	396	61	457	421	71	492	415	83	498
B	181	27	208	185	32	217	185	33	218
C	362	9	371	361	8	369	361	8	369
Non titulaires	1 947	541	2 488	1 988	561	2 549	2 010	564	2 574
Total	3 052	685	3 737	3 121	721	3 842	3 144	739	3 883

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

En dépit d'un schéma d'emploi globalement négatif pour 2025, les effectifs de la mission devraient continuer à augmenter, à 3 883 ETP au total au 1^er décembre 2025 (contre 3 737 ETP au 31 décembre 2023), sous l'effet de deux facteurs :

- d'une part, l'impact du schéma d'emploi fortement positif de + 156 ETP prévu en LFI 2024 : l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2024 sur 2025 devrait ainsi représenter + 47 ETP pour le programme 129 et + 13 ETP pour le programme 308 ;

- d'autre part, les conséquences des mesures de transfert en « base » portant sur le programme 129, qui se traduisent par + 43 ETP pour le programme 129 (dont + 30 ETP au titre de la centralisation des crédits de coordination de la politique numérique avec la fusion du programme 352 au sein du programme 129 - voir supra).

Ainsi, pour le rapporteur spécial, seule la poursuite, sur les prochains exercices budgétaires, de la modération du schéma d'emplois initiée dans le cadre du PLF 2025 permettra de maîtriser l'évolution des effectifs de la mission et, partant, les dépenses de personnel associées, qui représentent l'essentiel de ses crédits avec les dépenses de fonctionnement.

En incluant les autorités administratives indépendantes (AAI) rattachées à la mission, les effectifs s'élèvent à environ 4 300 ETP (incluant 380 ETP pour l'ARCOM).

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UNE RÉORGANISATION DES INSTANCES DE CONSEIL ET D'ÉVALUATION DONT LES EFFETS DEMEURENT TRÈS INCERTAINS

1. La future fusion entre le Haut-Commissariat au Plan et France Stratégie devra s'accompagner d'une réflexion sur les missions et l'organisation de la nouvelle structure

Dans sa déclaration de politique générale^9(*), prononcée le 1^eroctobre dernier, le nouveau Premier ministre a annoncé, comme exemple de rationalisation de structures administratives dans le cadre du redressement des finances publiques, la prochaine fusion du Haut-Commissariat au Plan (HCP) et du Commissariat général à la stratégie et à la prospective, dénommé France Stratégie.

Si les compétences des deux organismes concernés en matière d'orientation stratégique et de prospective peuvent se recouper, leurs moyens budgétaires et humains sont, de fait, de dimensions très différentes.

Mis en place sous sa forme actuelle en 2013^10(*) et lointain successeur historique du Commissariat général au Plan, France Stratégie assume des fonctions de prospective, de stratégie et d'évaluation des politiques publiques. Cette instance comptait 135 ETP à fin 2023 et bénéficiait d'une dotation budgétaire de 23,1 millions d'euros pour 2024.

Missions de France Stratégie

Le Commissariat général apporte son concours au Gouvernement pour la détermination des grandes orientations de l'avenir de la nation et des objectifs à moyen et long terme de son développement économique, social, culturel et environnemental ainsi que pour la préparation des réformes décidées par les pouvoirs publics. Par ses méthodes de travail, notamment l'association des partenaires sociaux et des autres parties intéressées, il favorise la concertation, l'élaboration d'analyses et de scénarios partagés et la large participation de l'ensemble de la société française à la réflexion sur l'avenir.

À cet effet, le commissariat général :

1° Conduit des travaux de prospective permettant d'éclairer les pouvoirs publics sur les trajectoires possibles à moyen et long terme pour la France, compte tenu des évolutions prévisibles de la société et de l'environnement européen et international ;

2° Conduit des études stratégiques permettant d'éclairer l'action du Gouvernement et la préparation des réformes, notamment par une analyse du contexte de la décision et de son impact prévisible à court et moyen terme ;

3° Participe à l'évaluation des politiques publiques ;

4° Constitue un centre de ressources en matière de recensement et d'évaluation des pratiques de concertation et de débat public, recherche de nouvelles pratiques de nature à améliorer l'association des parties intéressées et peut organiser, à la demande du Premier ministre, des concertations ou débats publics ;

5° Recense et fait connaître les expériences conduites à l'étranger ou au niveau territorial de nature à enrichir la réflexion sur les réformes utiles à la France et les voies et moyens de les conduire.

Le Commissariat général peut en outre se voir confier des missions spécifiques en lien avec ses domaines d'expertise. Il peut prêter son concours à l'élaboration d'études confiées par le Président de la République ou le Premier ministre à une personnalité ou à une commission. Il peut apporter un appui méthodologique aux administrations et au secrétariat général du Gouvernement pour l'élaboration des études d'impact des projets de loi. Il peut également assurer la coordination de travaux de prospective sectoriels, notamment en matière de métiers et de qualifications.

Source : décret n° 2013-333 du 22 avril 2013 portant création du Commissariat général à la stratégie et à la prospective

Le HCP constitue une institution beaucoup plus récente. Créé en septembre 2020^11(*), le HCP procède de la volonté, affichée par l'exécutif, de renouer avec une démarche de réflexion et de planification sur le long terme, après le choc de la première vague de l'épidémie de covid-19 au printemps 2020. Dans ce cadre, le Haut-commissariat a été chargé d'une mission très étendue en théorie, consistant à « animer et coordonner les travaux de planification et de réflexion prospective conduits pour le compte de l'État ».

Avec 14 ETPT en 2023 et un budget de 1,9 million d'euros en 2024, le HCP dispose de ressources modestes, dix fois inférieures à celles de France Stratégie, qui s'expliquent par son rôle d'animation et de coordination^12(*).

Missions du HCP aux termes de l'article 1^er du décret du 1^er septembre 2020

« Il est institué un haut-commissaire au plan, chargé d'animer et de coordonner les travaux de planification et de réflexion prospective conduits pour le compte de l'État et d'éclairer les choix des pouvoirs publics au regard des enjeux démographiques, économiques, sociaux, environnementaux, sanitaires, technologiques et culturels. »

Source : Décret n° 2020-1101 du 1^er septembre 2020 instituant un Haut-commissaire au Plan

Dans son rapport de contrôle budgétaire sur le HCP^13(*), le rapporteur spécial a émis plusieurs critiques à l'égard de cet organisme, mettant en évidence « une navigation sans boussole » et plus particulièrement :

- le risque de doublons et de chevauchements de compétences avec d'autres organes administratifs chargés de missions de planification et de réflexion prospective, dont France Stratégie ;

- une organisation et un statut spécifiques, marqués par une forte personnalisation du mandat de Haut-Commissaire et un cumul de fonctions très atypique (le Haut-Commissaire exerçant parallèlement les mandats de maire de la ville de Pau et de président d'un parti politique) ;

- une contribution très mitigée à l'élaboration des politiques publiques, résultant de choix de sujets étonnants (aucune publication sur les enjeux du numérique en quatre ans de travaux), d'une réflexion centrée sur le moyen terme et d'une planification embryonnaire.

Dans une logique de rationalisation des compétences, le rapport de contrôle recommandait de distinguer :

- d'une part, la responsabilité de la réflexion prospective, réservée au HCP ;

- d'autre part, celle de la planification des ressources physiques et financières, assumée par le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) ;

- enfin, celle de l'évaluation des politiques publiques, dévolue à France Stratégie.

Avec la fusion entre le HCP et France Stratégie, c'est donc une autre voie qui a été suivie par le Gouvernement, qui va plus loin que la recommandation initiale du rapporteur spécial.

Pour autant, si le rapporteur reconnaît la valeur d'exemple de cette mesure de regroupement de structures, il ressort de ses échanges en audition avec la direction des services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre que les économies budgétaires associées à cette fusion devraient demeurer très limitées, compte tenu des dimensions modestes du HCP.

Par ailleurs, alors que la possible nomination de l'actuel Haut-Commissaire au Plan à la direction de l'organisme fusionné est évoquée dans la presse^14(*), le rapporteur spécial réitère sa recommandation de structurer davantage la programmation des travaux en soumettant les décisions du Haut-Commissaire à l'avis consultatif préalable d'un collège restreint, réuni annuellement, composé de personnalités qualifiées dans les domaines scientifique, technologique, économique, sociologique et géopolitique^15(*).

2. La séparation entre le Secrétariat général à la planification écologique et le cabinet du Premier ministre permet de clarifier le statut administratif de cet organe

Créé en juillet 2022^16(*), le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) a été chargé d'assurer la cohérence et le suivi des politiques à visée écologique, d'initier et de cadrer la mobilisation des ministères et parties prenantes, de coordonner toutes les négociations et enfin de mesurer la performance des actions menées.

Alors que les effectifs du SGPE avaient connu une montée en puissance continue entre 2022 et 2024, pour former une équipe de 25 ETP, le PLF 2025 marque une inflexion avec une baisse de - 1 ETP, correspondant à la participation des services du Premier ministre à l'effort de maîtrise des dépenses publiques.

En deux ans de travaux, l'activité du SGPE s'est traduite par les contributions suivantes :

- sur le volet de la décarbonation, un plan à horizon 2030 a été endossé par le Président de la République en septembre 2023 à l'issue d'un Conseil de planification écologique. Ce plan détaille les trajectoires de décarbonation secteur par secteur, ces trajectoires étant crédibilisées par des leviers concrets et quantifiés à mettre en oeuvre dans chacun des secteurs (bâtiment, énergie, industrie, transports, agriculture) ;

- l'élaboration de premiers textes tels que le projet de loi industrie verte, adopté à l'automne 2023^17(*), ou la Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), mise en consultation en novembre 2023 ;

- sur le volet de la préservation des ressources, la Stratégie nationale pour la biodiversité a été mise en consultation puis adoptée en novembre 2023 ;

- en termes de moyens, la loi de finances 2024 intégrait une hausse sans précédent des crédits alloués à la transition écologique (10 milliards d'euros d'AE et 7 milliards d'euros de CP supplémentaires). Cependant, ces moyens ont été fortement revus à la baisse dans le cadre du décret d'annulation du 21 février 2024^18(*) (2,1 milliards d'euros d'AE et 2,2 milliards d'euros de CP annulés sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables ») et devraient connaître de nouvelles réductions dans le cadre du PLF 2025^19(*).

À la suite du Conseil de planification écologique de septembre 2023, les travaux du SGPE ont visé à assurer la territorialisation et le suivi de la mise en oeuvre des actions décidées dans le cadre du plan de décarbonation. Depuis l'automne 2023, le SGPE s'est notamment investi dans les domaines suivants :

- l'accélération de l'engagement des parties prenantes, et en premier lieu des collectivités avec la territorialisation et le lancement des COP régionales ;

- le suivi de la mise en oeuvre des décisions prises, avec un processus de suivi exhaustif piloté par le SGPE : la première réunion interministérielle de suivi, sous le pilotage du Secrétaire général de l'Élysée avec le directeur de cabinet de Matignon, a eu lieu en décembre 2023 sur le secteur du bâtiment, puis une seconde réunion s'est tenue en mars 2024 sur le secteur des transports, tous les secteurs ayant été traités à l'été 2024 ;

- le lancement de la consultation d'une feuille de route « Numérique et données ».

Pour autant, le rôle du SGPE a connu une évolution importante avec la nomination du nouveau Gouvernement en septembre dernier. Alors que le Secrétaire général à la planification écologique assumait également la responsabilité de chef du pôle écologie du cabinet du Premier ministre, la nouvelle organisation gouvernementale s'est traduite par le retrait de la fonction de membre de cabinet pour le SGPE.

Dans ce contexte, la capacité d'impulsion et d'arbitrage interministériel du SGPE pourrait être limitée, en attestent les orientations budgétaires concernant la planification écologique inscrites dans le PLF 2025.

Cependant, le rapporteur spécial considère ce détachement du SGPE du cabinet du Premier ministre comme une évolution opportune, permettant de distinguer plus clairement les responsabilités administratives et les responsabilités politiques en matière environnementale.

B. ALORS QUE LES AAI DU PROGRAMME 308 BÉNÉFICIENT DE MOYENS BUDGÉTAIRES ÉLEVÉS, LEURS MISSIONS CROISSANTES APPELLENT UNE RATIONALISATION DE LEUR GESTION

1. Parmi les AAI du programme 308, l'ARCOM et la CNIL devront assumer des missions croissantes dans le cadre du déploiement du paquet législatif européen relatif aux services numériques

La mise en oeuvre du règlement européen sur les services numériques (RSN, ou DSA en anglais)^20(*) implique de nouvelles missions pour l'ARCOM comme pour la CNIL. Publié le 19 octobre 2022, le RSN est entré pleinement en application le 17 février 2024 pour l'ensemble des fournisseurs de services intermédiaires, qui regroupent les services de simple transport, de cache et d'hébergement, dont les plateformes en ligne. Le règlement vise à responsabiliser ces fournisseurs dans l'objectif de construire « un environnement en ligne sûr, prévisible et fiable qui facilite l'innovation et dans lesquels les droits fondamentaux (...) sont efficacement protégés »^21(*).

Désignée coordinateur pour les services numériques (CSN) français au titre du RSN par la loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et réguler l'espace numérique (SREN), l'ARCOM est, depuis lors, chargée des missions suivantes :

- la participation à la régulation des très grandes plateformes en ligne et très grands moteurs de recherche en ligne et la coordination européenne, en faisant remonter les soupçons d'infractions à la Commission européenne et en contribuant aux procédures qu'elle a ouvertes ;

- la coordination et la coopération à l'échelle nationale : le CSN est responsable d'assurer la coordination nationale vis-à-vis des questions en lien avec la surveillance et l'exécution du RSN dans son État membre. Le législateur français a ainsi prévu que l'ARCOM veille à ce que les autorités compétentes en France au titre du RSN (ARCOM, Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)) « coopèrent étroitement et se prêtent mutuellement assistance » ;

- la régulation des fournisseurs de services intermédiaires établis en France.

Afin d'assumer ces nouvelles missions, l'ARCOM a créé en son sein dès 2021 une direction des plateformes en ligne (DPL), comptant 6 ETP à l'origine. Dès 2022, cette direction a intégré 2 ETP supplémentaires, avant de bénéficier de 10 ETP additionnels à la suite du relèvement du plafond d'emplois de l'ARCOM de 15 ETP voté en loi de finances 2023. Un nouveau relèvement du plafond d'emplois de l'ARCOM de 10 ETP a de même été voté en loi de finances 2024 : 8 de ces emplois ont ainsi été affectés aux directions directement ou indirectement concernées par le déploiement du RSN. Outre la DPL, avec 4 ETP supplémentaires, la direction des affaires européennes et internationales, la direction des études, de l'économie et de la prospective, la direction juridique ou la direction administrative, financière et des systèmes d'information ont bénéficié d'emplois supplémentaires en 2024.

Dans le cadre du PLF 2025, le schéma d'emplois de l'ARCOM est nul, ce qui représente un effort notable dans un contexte de montée en charge de l'exercice des missions au titre du RSN.

De même, la CNIL devra assumer des missions additionnelles avec l'entrée en application des nouvelles législations européennes sur le numérique et de la loi SREN. En particulier, la CNIL a été désignée autorité compétente pour assurer le respect et le contrôle de certaines obligations applicables aux plateformes en ligne, à savoir des obligations de transparence renforcées en matière de publicité ciblée, l'interdiction du profilage sur la base des données sensibles et l'interdiction du profilage des mineurs. L'autorité pourra également adopter des mesures correctrices en la matière, et elle dispose à cet effet de nouveaux moyens de contrôle.

Par ailleurs, la compétence de la CNIL est étendue par la loi SREN au titre de la création d'un filtre national de cybersécurité « anti-arnaque » destiné à renforcer la protection des internautes lors de l'accès à des pages ou à des sites internet malveillants. Ces pages et sites pourront faire l'objet d'un avertissement du public sur leur caractère malveillant, mais aussi être déréférencés ou voir leur accès être empêché.

Alors que le nombre potentiel de sites cyber malveillants à surveiller serait de l'ordre de 300 000 par an, le contrôle de ces sites constituera un véritable défi pour la CNIL, justifiant le recrutement de 8 ETP supplémentaires dans le cadre du PLF 2025.

2. La rationalisation de la gestion des AAI du programme 308 pourrait passer par des efforts de mutualisation immobilière

Alors que le financement du déménagement de la HATVP, à la suite de l'expiration de son bail, se traduit par une dotation supplémentaire pour 2025 de + 14,5 millions d'euros en AE et + 1,75 million d'euros en CP^22(*) en vue de la signature d'un nouveau bail de 9 ans^23(*), cet exemple illustre la pertinence d'une optimisation de la stratégie immobilière de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et plus particulièrement des AAI rattachées au programme 308 « Protection des droits et libertés ».

Dans son rapport pour avis au nom de la commission des lois du Sénat dans le cadre du PLF 2024^24(*), Nathalie Delattre recommandait ainsi de conforter « [la] mutualisation et [la] programmation des dépenses » de fonctionnement et de personnel, qualifiant la stratégie immobilière d'« imprécise et insatisfaisante ». À cet égard, deux points apparaissent problématiques :

- le recours à des baux locatifs pour héberger des autorités ayant vocation à perdurer ;

De fait, l'occupation immobilière des services rattachés à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » a fait l'objet d'une première rationalisation dans la période récente, avec le regroupement des services du Premier ministre et de certaines AAI (Défenseur des droits, CNIL, CADA) sur le site Ségur-Fontenoy^25(*) : les économies budgétaires associées à ce regroupement ont été évaluées à 7,3 millions d'euros par an, dont 3,5 millions d'euros pour les dépenses de personnel (52 postes supprimés)^26(*).

Dans sa réponse au questionnaire budgétaire, la DSAF indique que le parc immobilier géré par la direction « est à ce jour complet et voit certains services, principalement sur Ségur-Fontenoy, poursuivre leur croissance ».

L'administration précise que « l'objectif est ici d'écarter toutes prises à bail et d'intégrer ces résidents supplémentaires au sein de l'immeuble en transformant les espaces ». En revanche, il semble que cette doctrine ne s'applique pas aux AAI non présentes sur le site Ségur-Fontenoy, qui pourraient pourtant rationaliser leurs dépenses immobilières par une mutualisation renforcée de leurs implantations.

Aussi, le rapporteur spécial sera attentif à l'évolution des dépenses immobilières des AAI du programme 308.

1. DEUXIÈME PARTIE
LE BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

Le budget annexe « Publications officielles et information administrative » perçoit les recettes d'annonces légales (98 % des recettes prévues en 2025) et, dans une moindre mesure, des recettes issues de la vente des publications de la direction de l'information légale et administrative (DILA), de travaux d'édition et de diverses prestations.

Le budget annexe est composé de deux programmes :

- le programme 623 « Edition et diffusion » recouvre les activités de diffusion légale, d'information administrative, d'imprimerie et d'édition ;

- le programme 624 « Pilotage et ressources humaines » regroupe les moyens logistiques et humains de la DILA.

Missions de la DILA

Les missions de la DILA visent à :

- garantir l'accès au droit ;

- offrir aux citoyens les informations nécessaires à la bonne connaissance de leurs droits et obligations et à leurs démarches administratives ;

- contribuer à la transparence de la vie publique, économique et financière ;

- proposer des publications, numériques et papier, relatives au débat public ou contribuant à la compréhension des politiques publiques.

Source : décret n° 2010-31 du 11 janvier 2010 relatif à la direction de l'information légale et administrative

Outre son activité d'imprimeur, la DILA est responsable des sites internet Legifrance, service-public.fr, entreprendre.service-public.fr et vie-publique.fr, ainsi que des publications de La documentation française.

I. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DU BUDGET ANNEXE

A. DES PRÉVISIONS DE RECETTES EN CROISSANCE

La prévision des recettes du budget annexe afficherait un pic ponctuel en 2025, à 181 millions d'euros, avant de se maintenir à 176,2 millions d'euros les années suivantes, contre 167,3 millions d'euros en LFI 2024 (+ 8,19 %).

En effet, l'année 2025 précédant les élections municipales de 2026, une hausse des investissements des communes est attendue, conformément au cycle d'investissement classique de ces collectivités En conséquence, cette hausse des investissements devrait entraîner un rebond des recettes issues des annonces publiées au bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP), estimé à + 7,24 % par rapport à la LFI 2024, pour atteindre 71,1 millions d'euros.

De même, le dynamisme des recettes du budget annexe bénéficie d'une révision à la hausse de la trajectoire 2025-2027 concernant les recettes d'annonces publiées au bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) compte tenu de l'exécution plus élevée qui est constatée chaque année. Cette révision à la hausse des recettes du BODACC se traduit par un supplément de 9 millions d'euros par rapport à 2024, aboutissant à un montant de 100 millions d'euros en 2025 (+ 9,89 %).

Évaluation des recettes d'activité du budget annexe « Publications officielles
et information administrative » pour 2025-2027

(en millions d'euros et en %)

Recettes	2024	2025	Écart 2025/2024	2026	2027
BOAMP	66,3	71,1	+ 7,24 %	66,3	66,3
BALO	6,6	6,6	-	6,6	6,6
BODACC	91,0	100,0	+ 9,89 %	100,0	100,0
JORF - Lois et Décrets	-	-	-	-	-
Recettes annonces	163,9	177,7	+ 8,42 %	172,9	172,9
Vente de publications et abonnements	1,0	1,0	-	1,0	1,0
Prestations et travaux d'édition	1,9	1,8	- 5,26 %	1,8	1,8
Autres activités	0,5	0,5	-	0,5	0,5
Produit de cession d'actif	-	-	-	-	-
Recettes hors annonces	3,4	3,3	- 2,94 %	3,3	3,3
Total recettes	167,3	181,0	+ 8,19 %	176,2	176,2

Note : le BALO correspond aux bulletins des annonces légales et obligatoires ; le JORF désigne le Journal officiel de la République française.

Source : documentation budgétaire

B. UNE DIMINUTION DES DÉPENSES QUI PERMETTRAIT DE DÉGAGER UN EXCÉDENT DEUX FOIS SUPÉRIEUR À CELUI DE L'EXERCICE 2024

Dans la continuité des précédents exercices, les moyens financiers et humains mis en oeuvre au sein du budget annexe s'inscrivent dans un objectif de maîtrise des dépenses publiques que la DILA poursuit depuis de nombreuses années.

Ainsi, les dépenses du budget annexe atteignent 150,6 millions d'euros en CP, en légère baisse de 1 million d'euros par rapport à 2024 (- 0,69 %). Cette modération résulte d'une diminution des dépenses de fonctionnement (68,6 millions d'euros en 2025, contre 69,9 millions d'euros en 2024) et de la stabilité en valeur des dépenses de personnel et d'investissement (soit une baisse en volume compte tenu de l'inflation de 1,8 % prévu pour 2025).

Ainsi, compte tenu de l'augmentation prévisionnelle de ses recettes et de la maîtrise de ses dépenses, le budget annexe devrait dégager en 2025 un excédent élevé, à 30,4 millions d'euros, soit le double du niveau de 2024 (15,7 millions d'euros).

Évolution 2024-2025 des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative »

(en euros et en %)

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LA POURSUITE DE LA MODÉRATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN DÉPIT D'UN CONTEXTE JURIDIQUE CONTRAINT

Alors que la DILA a consenti des efforts significatifs de réduction de ses emplois depuis de nombreuses années, avec un schéma d'emploi négatif de - 158 ETP entre 2018 et 2023, la gestion de ses ressources humaines est désormais restreinte par une évolution de la jurisprudence administrative.

En effet, dans une décision du 6 février 2024^27(*), rendue dans le cadre d'un contentieux administratif, le Conseil d'État a remis en cause le statut de droit privé des agents issus de l'ancienne direction des Journaux officiels. Aussi cette décision a amené la DILA à engager une importante réforme de régularisation de la situation de ses agents au regard du droit public, avec notamment pour conséquence l'arrêt à la fin de l'année 2024 du plan de départs volontaires.

Dès lors, aucune suppression d'emploi n'est prévue en 2025. En revanche, les suppressions prévues en LFI 2024, de - 15 ETP, sont portées à - 20 ETP.

Schéma d'emplois de la DILA entre 2018 et 2025

(en ETP)

2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024 (prévision)	2025 (prévision)
- 66	- 42	- 17	- 11	- 7	- 15	- 20	0

Source : commission des finances du Sénat, à partir des réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Le plafond d'emplois pour 2025 est fixé à 486 ETPT, en hausse de 1,5 ETPT. Ce niveau résulte de l'effet :

- du schéma d'emplois 2024 sur 2025 pour - 0,5 ETPT ;

- du schéma d'emplois 2025 pour + 2 ETPT.

Le plafond d'emplois a diminué de 277 ETPT par rapport à celui de 2017, soit - 37 %. Cette baisse traduit à la fois la diminution des emplois sur la période (- 174 ETPT consommés entre 2017 et 2023) et la réduction de l'écart entre la consommation d'emplois et le plafond autorisé, que la Cour des comptes avait recommandée.

B. LE DÉPLOIEMENT DES ACTIONS DE MODERNISATION NUMÉRIQUE

Quant au site « entreprendre.service-public.fr », référence pour les entrepreneurs et les créateurs d'entreprise, il fait également l'objet d'évolutions continues.

Accès aux informations et aux démarches administratives

(en millions et en %)

	2022	2023	2024 (cible)	2025 (cible)	2026 (cible)	2027 (cible)
Nombre total de visites sur le site « service-public.fr »	577,8	605,4	630	660	700	735
Dont le nombre de visites sur le sous-domaine « entreprendre.service-public.fr »	30	42,3	38	48	50	53
Taux de satisfaction des visiteurs du site « service-public.fr	79 %	78,8 %	85 %	80 %	80 %	80 %

Source : documentation budgétaire

La relation aux usagers de la DILA

Un observatoire des usagers a été lancé en mars 2022 pour développer l'écoute des usagers de l'ensemble des produits de la DILA dont ses sites internet, en renforçant la connaissance de leur profil et de leurs attentes.

Dans le cadre de la relation aux usagers, les services de la DILA répondent aux usagers par mail, courrier, téléphone et via les réseaux sociaux dans de nombreux domaines comme le renseignement administratif aux particuliers et aux entreprises. Ils répondent également aux questions relatives au site Légifrance dans ses aspects techniques ou sur les fonds juridiques, ainsi qu'aux questions relatives aux annonces économiques.

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

EXAMEN PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale n'ayant pas adopté la première partie du projet de loi, celui-ci est considéré comme rejeté en application du troisième alinéa de l'article 119 du Règlement de l'Assemblée nationale.

En conséquence, sont considérés comme rejetés les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 24 octobre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Christophe Szczurek, rapporteur spécial sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ». - La mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui réunit les services du Premier ministre ainsi que plusieurs autorités administratives indépendantes (AAI), enregistre, telle qu'elle nous est présentée pour 2025, une baisse notable de dépenses en crédits de paiement (CP), à périmètre constant.

En effet, si ces crédits affichent apparemment, à périmètre courant, une légère hausse de 1,23 % pour atteindre un total de 1,066 milliard d'euros, cette évolution doit être corrigée de plusieurs transferts en base, qui influent sur le périmètre de la mission.

Parmi ces transferts en base, le mouvement le plus important concerne la centralisation des crédits relatifs à la coordination de la politique numérique auprès des services du Premier ministre. Alors que cette coordination était précédemment partagée avec le programme 352 « Innovation et transformation numériques » de la mission « Transformation et fonction publiques », la suppression du programme 352 se traduit par un transfert de 22 millions d'euros au profit de l'action 16 du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».

Il convient de noter que cette évolution était soutenue de longue date par les rapporteurs spéciaux de la mission « Transformation et fonction publiques » de notre commission et avait également été recommandée par la Cour des comptes. Dans sa note d'exécution budgétaire publiée en avril 2024, la Cour relevait ainsi que « la valeur ajoutée du portage de ces crédits par un programme spécifique et distinct du programme 129 sembl[ait] (...) limitée ».

À périmètre inchangé, la mission présente une baisse en CP de 14,8 millions d'euros, soit 1,4 % en euros courants et 3,1 % en euros constants, pour s'élever à 1,038 milliard d'euros.

Comme me l'ont confirmé en audition les représentants de la direction des services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre, cette baisse de 3,1 % en euros constants, autrement dit en volume, s'inscrit dans l'effort de redressement des finances publiques mis en avant par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2025.

Pour autant, cette diminution des crédits pour 2025 connaît une répartition inégale entre les deux programmes de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

En effet, avec une baisse en CP de 2,3 % en euros courants et de 4 % en euros constants, le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », qui regroupe les services du Premier ministre à proprement parler, supporte globalement l'ensemble de l'effort budgétaire, passant sous la barre des 900 millions d'euros à périmètre constant.

À l'inverse, le programme 308 « Protection des droits et libertés », qui couvre les budgets des différentes autorités administratives indépendantes rattachées à la mission, connaît une hausse en CP de 4,5 % en euros courants et de 2,6 % en euros constants, pour atteindre un niveau de plus de 140 millions d'euros à périmètre constant.

Cette évolution contrastée se retrouve dans les schémas d'emplois des deux programmes. Alors que les efforts de maîtrise des dépenses sur le programme 129 se matérialisent par la suppression de vingt équivalents temps plein (ETP) en 2025, le schéma d'emplois du programme 308 demeure positif, avec dix-huit ETP supplémentaires en 2025, même s'il est en retrait par rapport à son niveau pour 2024.

Les principales autorités administratives bénéficiaires de créations d'emplois sont, d'une part, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), avec huit ETP supplémentaires, d'autre part, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), avec six nouveaux ETP. Par ailleurs, le Défenseur des droits est doté de quatre ETP supplémentaires. Par contraste, il convient de noter que le schéma d'emplois de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) sera nul en 2025, en dépit de l'extension de ses missions au titre du paquet législatif européen relatif aux services numériques. Il est vrai que les besoins de recrutements liés aux nouvelles missions de l'ARCOM avaient été anticipés les années précédentes.

Au total, le schéma d'emplois de la mission sera légèrement négatif en 2025, à hauteur de deux ETP, alors qu'il était fortement positif en 2024, à hauteur de 156 ETP. Néanmoins, une part importante de cette baisse s'explique par la fin logique de l'activité de la délégation interministérielle aux Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024, qui se traduit par la suppression de dix ETP. Les effectifs globaux de la mission, en incluant ceux de l'ARCOM qui sont comptabilisés à part, demeureraient à un niveau d'environ 4 300 ETP.

Après cette présentation générale des crédits et des emplois, j'en viens à mes principales observations concernant les évolutions prévues pour les administrations rattachées à la mission en 2025.

En premier lieu, dans la continuité des enseignements de mon récent rapport de contrôle sur le Haut-commissariat au Plan (HCP), je tiens à souligner les effets très incertains de la réorganisation des instances de conseil et d'évaluation, qui devrait intervenir dans les prochains mois. En effet, dans sa déclaration de politique générale, le Premier ministre a annoncé, comme exemple de rationalisation, la prochaine fusion du HCP et de France Stratégie.

Pour mémoire, dans le cadre de mon rapport de contrôle, j'avais appelé à la clarification de la répartition des compétences entre le HCP, France Stratégie et le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE). La fusion du HCP et de France Stratégie va donc plus loin que ma recommandation initiale.

Certes, cette mesure peut avoir valeur d'exemple pour d'autres regroupements de structures administratives, mais les économies budgétaires associées devraient demeurer très limitées. Alors que France Stratégie comptait 135 ETP fin 2023 et bénéficie d'une dotation budgétaire de 23,1 millions d'euros en 2024, le HCP dispose de ressources dix fois inférieures, avec quatorze ETP et un budget de 1,9 million d'euros. Ce n'est donc pas avec cette seule fusion que nous redresserons les finances publiques.

À la suite de la déclaration du Premier ministre, la presse a évoqué la possible nomination de l'actuel Haut-commissaire au Plan pour diriger l'organisme qui résulterait de la fusion des deux structures. À ce propos, je réitère la recommandation que j'avais formulée dans mon rapport concernant la nécessité de structurer davantage la programmation des travaux en soumettant les décisions du Haut-commissaire à l'avis consultatif préalable d'un collège de personnalités qualifiées.

Par ailleurs, s'agissant du Secrétariat général à la planification écologique, qui n'est pas visé par cette mesure de fusion, le PLF pour 2025 marque une inflexion avec une baisse des effectifs, minime, d'un ETP, alors que ceux-ci avaient connu une montée en puissance continue entre 2022 et 2024.

À cet égard, il convient de relever que le SGPE a fait l'objet d'une évolution notable avec la nomination du nouveau gouvernement. En effet, le secrétaire général s'est vu retirer la responsabilité du pôle écologie du cabinet du Premier ministre. Je considère qu'il s'agit d'une évolution opportune, qui permet de distinguer plus clairement les responsabilités administratives et les responsabilités politiques en matière environnementale.

En second lieu, j'observe que les autorités administratives indépendantes du programme 308 « Protection des droits et libertés » continuent de bénéficier de moyens budgétaires élevés, qui reflètent en partie des missions croissantes, mais également une gestion qui pourrait être rationalisée.

Certes, la mise en oeuvre du règlement européen sur les services numériques (RSN) implique de nouvelles missions pour l'ARCOM comme pour la CNIL, qui ont été consacrées par la loi du 21 mai 2024 visant à sécuriser et réguler l'espace numérique.

Ainsi, en tant que coordinateur pour les services numériques français, l'ARCOM a notamment été chargée de la régulation des fournisseurs de services intermédiaires établis en France ainsi que de la participation à la régulation des très grandes plateformes en ligne et des très grands moteurs de recherche en ligne au niveau européen.

De même, la CNIL a été désignée autorité compétente pour assurer le respect et le contrôle de certaines obligations applicables aux plateformes en ligne. Par ailleurs, elle sera chargée du filtre national de cybersécurité anti-arnaque, destiné à renforcer la protection des internautes, avec un nombre potentiel de sites malveillants à surveiller estimé à 300 000 par an.

Pour autant, en dépit de l'attribution de missions croissantes à ces autorités, il me semble que leur gestion pourrait être sensiblement améliorée et rationalisée, en particulier dans le domaine immobilier. Par exemple, le financement du déménagement de la HATVP se traduira en 2025 par une dotation supplémentaire de 14,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 1,75 million d'euros en CP en vue de la signature d'un nouveau bail de neuf ans.

De fait, deux points apparaissent particulièrement problématiques, ce qui avait déjà été souligné l'an dernier dans le rapport pour avis de Mme Nathalie Delattre, au nom de la commission des lois du Sénat : d'une part, le recours à des baux locatifs pour héberger des autorités ayant vocation à perdurer, d'autre part, le non-respect des cibles de mètres carrés par poste de travail fixées par la direction de l'immobilier de l'État.

Dans ce contexte et au regard de la double nécessité, d'une part, de garantir un équilibre entre l'ensemble des administrations de la mission en matière d'évolution des crédits, et d'autre part, d'assurer une contribution des AAI concernées à l'effort de redressement des finances publiques, l'amendement que je vous propose d'adopter vise, à périmètre constant, à geler, au niveau fixé en loi de finances initiale pour 2024, la dotation globale des autorités rattachées au programme 308 « Protection des droits et libertés ».

Avant de conclure, je dirai quelques mots sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Géré par la direction de l'information légale et administrative (DILA), celui-ci devrait atteindre en 2025 un pic ponctuel de recettes, à hauteur de 181 millions d'euros, soit une hausse de 8,19 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2024.

Cette évolution s'explique, d'une part, par l'effet du cycle des investissements des communes l'année précédant les élections municipales, qui devrait se traduire par un rebond des recettes issues des annonces de marchés publics, pour un montant de 71,1 millions d'euros, et, d'autre part, par la révision à la hausse de la trajectoire concernant les recettes d'annonces publiées au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC), pour un montant de 100 millions d'euros, compte tenu de l'exécution plus élevée constatée chaque année.

Ainsi, alors que les dépenses du budget annexe devraient s'élever à 150,6 millions d'euros en CP, en légère baisse par rapport à 2024, celui-ci devrait dégager en 2025 un excédent important, à hauteur de 30,4 millions d'euros, soit le double du niveau de 2024.

Si la DILA prévoit de poursuivre le déploiement des actions de modernisation numérique, notamment avec la dématérialisation de la chaîne de production des textes normatifs, la modération des dépenses de personnel engagée depuis plusieurs années par la direction pourrait être fortement affectée par une évolution du statut juridique des agents.

En effet, dans une décision de février 2024, le Conseil d'État a remis en cause le statut de droit privé des agents issus de l'ancienne direction des Journaux officiels, qualifiant l'ensemble du personnel d'agents de droit public. Cette décision a conduit à l'arrêt, pour la fin de l'année 2024, du plan de départs volontaires qui s'appliquait aux agents de droit privé.

Compte tenu de ces différentes observations, je vous propose donc d'adopter les crédits ainsi modifiés de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » ainsi que les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je retiens en premier lieu de ce rapport les premières annonces de rationalisation des autorités administratives indépendantes rattachées au Premier ministre. Il nous appartiendra de suivre de près ces évolutions, ainsi que celles qui concernent la DILA où les effectifs se sont significativement réduits depuis cinq ans : la réalisation des missions malgré cette baisse est-elle satisfaisante ? Cette direction pourrait servir d'exemple pour d'autres administrations.

Je retiens en second lieu la clarification à l'endroit du secrétariat général à la planification écologique. Parfois, sous couvert de mutualisation des fonctions, un poste peut être exposé à un mélange des genres. Le fait qu'il n'y ait plus de rattachement au Premier ministre est en ce sens un bon signal, qui permet de favoriser l'acceptation des mesures environnementales dans l'opinion publique, chez les décideurs, les élus et les entreprises, qui trouvent que les contraintes en la matière s'empilent et s'enchevêtrent, ce qui dessert d'abord la cause en question.

M. Grégory Blanc. - Dans cet océan de baisses se trouve une augmentation de 1,5 % pour l'ordre de la Légion d'honneur, dont le budget global s'élèverait à 31,5 millions d'euros. Quelle est la justification d'une telle hausse ? Au regard du budget de cette action, supérieur à celui de l'action 11 « Stratégie et prospective » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », je ne me retrouve pas dans l'amendement qui est proposé, lequel vise une baisse supplémentaire de la protection des droits et des libertés.

Mme Isabelle Briquet. -Les crédits de la mission apparaissent en hausse du simple fait du rattachement du programme « Innovation et transformation numériques », sans quoi ils seraient en baisse de 10 millions d'euros environ. Cette diminution concerne pour l'essentiel les crédits alloués à l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental » et à l'action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense » du programme 129. Il existe donc des répercussions sur les moyens accordés à l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), ce qui pose question dans un contexte d'accroissement de la menace cyber. Des précisions ont-elles été apportées dans le cadre des auditions sur les missions de cette agence et sur les moyens qui lui sont affectés ?

Je souscris à l'appel lancé par le rapporteur général en faveur de la clarification des fonctions. Celle-ci vous paraît-elle de nature à rendre disponibles des données qui permettraient une réelle information parlementaire ?

M. Stéphane Sautarel. - Le programme 308 « Protection des droits et libertés » connaît la création de 18 postes, ce qui interroge. Plus globalement, une réduction de deux ETP sur la totalité de la mission est proposée. À quoi se rapportent-ils ? L'essentiel des baisses provient assez naturellement de la délégation interministérielle aux Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024. Reste-t-il des postes dans cette dernière ? Le cas échéant, combien ?

M. Michel Canévet. - Je me réjouis que les actions « Coordination du travail gouvernemental », « Coordination de la sécurité et de la défense » et « Coordination de la politique européenne » connaissent une baisse de crédits sans réduction de postes en matière de sécurité et de défense.

En matière de protection des droits et des libertés, quelle raison justifie une telle augmentation pour le bail de la HATVP ? L'État n'avait-il pas de locaux disponibles dans son parc de bâtiments ? Quelle est la justification de ce loyer important ?

Avez-vous, monsieur le rapporteur spécial, des idées de regroupements à réaliser dans le cadre du programme 308 ? Je suggère le rattachement du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) au Défenseur des droits.

Concernant le budget annexe de la DILA, pourquoi les recettes se portent-elles aussi bien ?

Mme Nathalie Goulet. - Un peu comme dans une publicité pour les frites - c'est ceux qui en parlent plus qui en mangent moins -, plus il y a de coordination, plus il y a de cafouillages, et réciproquement ! Je m'inquiète toutefois de la diminution des moyens accordés à l'action « Coordination de la politique numérique » étant donné les enjeux de cybercriminalité, d'autant que, dans le même temps, la direction interministérielle du numérique perd un ETP. Pouvons-nous essayer de coordonner nos remarques sur le dysfonctionnement de l'administration numérique, exprimées au sujet de la mission « Immigration, asile et intégration » et de la présente mission, pour obtenir des réponses à nos questions avant la discussion budgétaire en séance ?

Même si beaucoup d'entre eux relèvent du domaine réglementaire, est-il possible de faire le ménage dans les comités Théodule autour du Premier ministre, qui passent de 313 à 316, quelques-uns n'ayant pas connu la moindre réunion ? Rentrent-ils dans le cadre de cette mission ? On finit par évaluer l'évaluation des politiques d'évaluation...

M. Pascal Savoldelli. - Il faut veiller à ce que les agents de la DILA partent dans des conditions correctes malgré leur changement de statut.

Si nous suivions le rapporteur spécial sur le programme 308 « Protection des droits et libertés », nous toucherions à la CNIL, à la Commission d'accès aux documents administratifs ou encore à la Commission nationale consultative des droits de l'homme, le choix du rapporteur spécial m'étonnant moins pour cette dernière... Concernant la CNIL, nous sommes en pleine guerre des données, aussi, il nous faut obtenir le plus possible de transparence et de démocratie. Je ne voterai donc pas l'amendement.

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - La justification de la hausse des moyens accordés à la Légion d'honneur tient à des projets technologiques mis en place en 2024 - modernisation de l'application métier qui gère les ordres nationaux, nouveau système d'information budgétaire et comptable, poursuite du projet de valorisation des archives de l'ordre -, qui seront effectifs en 2025.

L'amendement que je porte sur le programme 308 vise un gel de la hausse des moyens alloués aux autorités administratives indépendantes et non pas une baisse, afin que chacun réalise un effort budgétaire, notamment en matière de ressources humaines et d'immobilier.

M. Grégory Blanc. - Pourquoi donc ne pas le faire pour la Légion d'honneur ?

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Les volumes ne sont pas les mêmes. Le gel de la hausse des moyens alloués aux autorités du programme 308 concerne des montants sans commune mesure avec l'augmentation des crédits de la Légion d'honneur : 14,28 millions d'euros en AE et 6,06 millions d'euros en CP pour les premières, contre 460 000 euros pour la seconde. À cet égard, la hausse des crédits de la Légion d'honneur doit être replacée dans l'évolution générale des crédits du programme 129, qui sont en baisse à périmètre constant.

Le schéma d'emplois de la mission comprend une baisse de vingt ETP sur le programme 129 et une hausse de dix-huit sur le programme 308. La diminution des moyens accordés à l'action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense » du programme 129, qui comprend notamment l'ANSSI, le Groupement interministériel de contrôle (GIC) et l'Opérateur des systèmes d'information interministériels classifiés (OSIIC), sous la supervision du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), est justifiée par leur forte croissance durant les années précédentes. En audition, la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre nous a indiqué considérer les moyens comme suffisants en l'état. En particulier, aucune suppression de poste prévue pour 2025 au titre du programme 129 ne porte sur l'ANSSI, le GIC ou l'OSIIC.

Nous ne disposons pas d'éléments précis sur les perspectives de déménagement du siège de la HATVP.

L'éventuelle fusion du CGLPL et du Défenseur des droits pourrait figurer dans le rapport prochain. Il faudra organiser des auditions.

Concernant la coordination entre cette mission et la mission « Immigration, asile et intégration » en matière d'enjeux informatiques, je me renseignerai. Je n'ai pas non plus d'éléments factuels ou de chiffres sur tous les comités existants au sein des instances publiques.

Article 42

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - L'amendement II-33 vise à geler l'augmentation de la dotation budgétaire allouée au programme 308 « Protection des droits et libertés ». S'il devait ne pas être adopté, je préconiserais néanmoins le vote en faveur des crédits de la mission.

L'amendement II-33 (FINC.1) est adopté.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », sous réserve de l'adoption de son amendement.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

* *

Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Réunie le 24 octobre, la commission des finances a adopté les crédits de la mission tels que modifiés par un amendement. Elle a adopté sans modification les crédits du budget annexe.

Le rapporteur spécial vous propose un second amendement de crédits sur cette mission.

M. Christopher Szczurek, rapporteur spécial. - Nous avions fait adopter un amendement de gel des dotations de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) à hauteur de 15 millions d'euros. Certains de nos collègues avaient fait remarquer à juste titre qu'il serait de bon ton - même symboliquement - de geler également la dotation de l'Ordre de la Légion d'honneur.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Avis favorable.

L'amendement II-34 (FINC.2) est adopté.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » tels que modifiés par ses amendements. Elle confirme sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits du budget annexe.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Direction des services administratifs et financiers du Premier ministre

- M. Serge DUVAL, directeur ;

- M. Rémi AZAIS, adjoint à la sous-directrice de la programmation et des affaires financières ;

- Mme Nora MANSOUR, cheffe du bureau du budget.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjlf2025.html

* ¹ Estimée par l'Insee à 1,8 % pour 2025.

* ² Dépenses de personnel.

* ³ Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* ⁴ Contribution de MM. Thierry CARCENAC et Claude NOUGEIN, mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », mission « Crédits non répartis », mission « Action et transformation publiques » et CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » - Rapport n° 528 (2019-2020) de M. Albéric DE MONTGOLFIER, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 - Tome II « Contributions des rapporteurs spéciaux », juin 2020.

* ⁵ Voir, pour le premier rapport présentant expressément cette recommandation, le rapport de MM. Albéric de MONTGOLFIER et Claude NOUGEIN, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020, mission « Gestion des finances publiques », mission « Crédits non répartis » et mission « Action et transformation publiques » - Rapport n° 743 (2020-2021), tome II, annexe 15, volume 1, juillet 2021.

* ⁶ Rapport de M. Claude NOUGEIN, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 - Rapport n° 34 (2024-2025), tome II, annexe 15, volume 1, octobre 2024.

* ⁷ Note d'exécution budgétaire 2023 de la Cour des comptes, mission « Transformation et fonction publiques », avril 2024.

* ⁸ Estimée par l'Insee à 1,8 % pour 2025.

* ⁹ Déclaration de politique générale de M. Michel Barnier, Premier ministre, sur la feuille de route gouvernementale en matière de niveau de vie, de logement, de sécurité et d'immigration, ainsi que sur la réduction des dettes budgétaire et écologique, à l'Assemblée nationale le 1^er octobre 2024.

* ¹⁰ Décret n° 2013-333 du 22 avril 2013 portant création du Commissariat général à la stratégie et à la prospective.

* ¹¹ Décret n° 2020-1101 du 1^er septembre 2020 instituant un Haut-commissaire au Plan.

* ¹² À noter que le HCP disposait, en vertu du décret du 1^er septembre 2023, du concours de France Stratégie.

* ¹³ Rapport d'information n° 764 (2023-2024) de M. Christopher SZCZUREK, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le Haut-Commissariat au Plan, septembre 2024.

* ¹⁴ Voir Libération du 2 octobre 2024, « Le Haut-Commissariat au plan fusionné avec France Stratégie... mais toujours avec François Bayrou ? » ; Le Figaro du 3 octobre 2024, « Pour François Bayrou, une promotion surprise à la tête d'un « super » haut-commissariat au Plan ».

* ¹⁵ Rapport d'information n° 764 (2023-2024) de M. Christopher SZCZUREK, précité.

* ¹⁶ Décret n° 2022-990 du 7 juillet 2022 relatif au secrétariat général à la planification écologique.

* ¹⁷ Loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte.

* ¹⁸ Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

* ¹⁹ Voir le projet annuel de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », annexé au projet de loi de finances pour 2025.

* ²⁰ Règlement (UE) 2022/2065 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022 relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directive 2000/31/CE (règlement sur les services numériques), ou « Digital Services Act » (DSA) en anglais.

* ²¹ Le RSN était déjà applicable depuis août 2023 aux très grandes plateformes en ligne et très grands moteurs de recherche en ligne, désignés et régulés par la Commission européenne.

* ²² Réponse de la DSAF au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial.

* ²³ Pour un coût d'occupation estimé à 1,5 million d'euros par an.

* ²⁴ Sénat, Avis n° 134 sur le projet de loi de finances pour 2024, Tome IX, par Mme Nathalie Delattre.

* ²⁵ Inauguré en 2016 pour la partie Fontenoy et en 2017 pour la partie Ségur.

* ²⁶ Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2022, Mission « Direction de l'action du Gouvernement », avril 2023.

* ²⁷ Conseil d'État, 4^ème - 1^ère chambres réunies, 6 février 2024, n° 464184.

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