EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 31 octobre 2024, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial, relatif à la participation de la France au budget de l'Union européenne (article 40).
M. Claude Raynal, président. - Nous poursuivons nos travaux avec l'examen du rapport spécial de la mission « Participation de la France au budget de l'Union européenne ». Celle-ci est un peu particulière dans la mesure où l'affectation des crédits y est presque obligatoire puisqu'ils sont liés à l'intégration de la France à l'Union européenne (UE).
M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial de la mission « Participation de la France au budget de l'Union européenne ». - Comme chaque année, le projet de loi de finances (PLF) fournit une évaluation du prélèvement sur recettes du budget de l'État qui est versé au profit de l'Union européenne. L'examen de l'article fixant le montant de ce prélèvement nous donne l'occasion de faire le point sur les relations financières de la France avec l'UE.
Vous aurez remarqué que nous avons les coudées franches cette année puisque nos collègues députés, après avoir initialement voté un amendement de rabot de 5 milliards d'euros sur ces crédits, ont fini par rejeter l'article amendé.
Mon ambition, ce matin, est non pas de dénoncer les engagements européens de la France ni de remettre en cause notre crédibilité sur la scène internationale, mais de vous présenter le montant attendu de la contribution française pour l'année 2025 et de vous alerter sur les perspectives de hausses futures dès l'année 2026.
Pour mémoire, le financement de l'Union européenne repose sur trois piliers.
Le premier est celui des ressources propres traditionnelles, c'est-à-dire les droits de douane collectés par les États membres.
Le deuxième est celui des contributions des États membres, qui sont fondées sur une assiette harmonisée de TVA, sur une assise sur le revenu national brut (RNB) de chaque État membre et sur une troisième ressource qui est fonction du taux de recyclage des déchets plastiques.
Le troisième pilier est constitué de diverses autres ressources plus marginales, telles que le produit des amendes ou le report du solde de l'exercice antérieur.
L'année dernière, le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne avait été évalué, en loi de finances initiale (LFI), à 21,6 milliards d'euros. L'adoption de plusieurs budgets rectificatifs européens a ajusté ce montant à la hausse et le prélèvement sur recettes devrait donc finalement atteindre 22,3 milliards d'euros en 2024.
L'année 2024 a aussi vu une révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (CFP), afin de tenir compte de la hausse des dépenses découlant de la guerre en Ukraine, de la recrudescence du phénomène migratoire, des besoins de la transition énergétique et numérique et de la reprise de l'inflation. L'addition s'élève à 64,6 milliards d'euros pour les années 2024-2027, dont 33 milliards sous forme de prêts. Après divers redéploiements de crédits, les nouveaux fonds à lever se chiffrent à 21 milliards d'euros. En matière de priorités, 50 milliards d'euros constituent un soutien additionnel à l'Ukraine et un peu moins de 10 milliards d'euros portent sur les migrations et sur les défis extérieurs.
J'en viens maintenant au coeur de mon rapport.
Le premier point à évoquer est, sans surprise, celui du montant de la contribution de la France au budget européen pour 2025.
Au travers de l'article 40 du PLF pour 2025, le montant du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne est évalué à 23,321 milliards d'euros. Ce montant représente une hausse de 1,065 milliard d'euros par rapport à la prévision actualisée pour 2024.
En ajoutant au montant du prélèvement les droits de douane nets versés par la France au budget européen, la contribution totale s'élèverait à 25,3 milliards d'euros. Cette hausse est expliquée principalement par deux facteurs.
Le premier, conjoncturel, est la légère reprise des paiements de la cohésion : la mise en oeuvre de la politique en la matière pour la période 2021-2027 a, en effet, connu d'importants retards. Ces derniers ont conduit à une diminution conjoncturelle des besoins de paiement en 2024 et expliquent le faible niveau de la contribution française cette année-là.
Le second facteur, plus structurel, est la hausse limitée des droits de douane en 2025, après une année 2024 difficile. Le niveau fluctue en suivant celui du commerce international et, lorsqu'il est inférieur aux prévisions, l'écart est comblé par les États membres.
Par ailleurs, il m'appartient de rappeler que la France reste l'un des principaux bénéficiaires en volume des dépenses de l'Union européenne, et même le premier en 2023, dépassant la Pologne, même si la performance est moins flatteuse rapportée au nombre d'habitants, où notre pays n'est plus classé qu'à la 22e position, avec 242 euros par habitant.
Enfin, je rappelle, comme il est d'usage, que le montant évaluatif de ce prélèvement sur recettes pourra être actualisé par amendement du Gouvernement au cours de l'examen du projet de loi de finances, lorsque le budget de l'Union européenne sera définitivement adopté.
En effet, la Commission européenne a présenté son projet de budget pour 2025 en juin dernier en proposant un niveau de dépenses s'élevant à 199,7 milliards d'euros en crédits d'engagement et à 152,7 milliards d'euros en crédits de paiement. Suivant la coutume, le Conseil a adopté une position légèrement plus faible tandis que le Parlement européen s'est exprimé en faveur d'un niveau plus ambitieux. Les négociations se poursuivront dans les prochaines semaines pour aboutir, normalement, au cours du mois de novembre prochain.
Le second point à évoquer est le niveau attendu pour les années futures de la contribution de la France. Des défis de taille se présentent à nous.
En premier lieu, le sujet le plus urgent et le plus brûlant est celui de la forte progression de la contribution française qui est attendue pour les deux prochaines années, avec un montant estimé par la direction du budget à 30,4 milliards d'euros en 2026 et à 32,4 milliards d'euros en 2027. La raison de cette hausse est double.
D'une part, le facteur principal est la progression en volume de la contribution française, qui s'élevait en moyenne à 20,1 milliards d'euros par an dans le cadre financier pluriannuel précédent et qui est attendue à 26,2 milliards d'euros par an pour les exercices 2021-2027. Cela reflète la hausse de 14 % en euros courants du niveau du CFP pluriannuel voté, hausse fortement accentuée pour la France par le départ du Royaume-Uni, qui était l'un des principaux contributeurs au budget de l'Union européenne.
D'autre part, à cet effet volume s'ajoute un effet cycle. Ainsi, la consommation des crédits s'accentue systématiquement à mesure que le CFP progresse et les rattrapages sont fréquents en fin d'exercice. Cet effet est renforcé pour le CFP 2021-2027 par l'ampleur du plan Next Generation EU, dont les crédits ne seront déboursés que jusqu'à 2026, ce qui a pu renforcer la sous-consommation de fonds structurels dans certains pays.
L'Union européenne affiche ainsi un niveau préoccupant de restes à liquider, qui correspond aux crédits d'engagement non couverts par des crédits de paiement. L'allongement du décalage entre l'engagement des dépenses et le versement des crédits de paiement s'est traduit par une augmentation progressive de leur niveau, qui équivaut désormais aux crédits de paiement de deux exercices complets, ce qui n'est pas soutenable dans le contexte budgétaire actuel et engendrera pour plusieurs années un besoin important de crédits de paiement qui pèsera sur le montant du prélèvement sur recettes.
En second lieu, dans une perspective de plus long terme, la mise en oeuvre du plan de relance Next Generation EU affectera durablement les finances de l'Union européenne.
Pour mémoire, les États ont convenu d'une enveloppe de 750 milliards d'euros à l'issue du Conseil européen de juillet 2020, répartie entre 360 milliards de prêts et 390 milliards de subventions. La grande majorité de ces fonds disponibles sont ceux de la nouvelle facilité pour la reprise et la résilience (FRR), pour un montant de 672,5 milliards d'euros. Cet instrument vise à proposer des subventions et des prêts aux États membres pour soutenir les réformes et les investissements.
Ce plan a été ajusté en mars 2023 avec l'adoption du plan REPower EU, qui vise à assurer l'indépendance de l'Union européenne à l'endroit des énergies fossiles russes d'ici à 2027 et à accélérer notre transition énergétique.
La France s'est mise en ordre de bataille pour tirer profit de ces plans successifs. Elle a conçu son plan national de relance et de résilience de manière à pouvoir maximiser les retours du plan de relance européen. Dès avril 2023, une mise à jour de ce plan était présentée pour tirer les conséquences du plan REPower EU.
Grâce à cette mobilisation, la France est le troisième pays bénéficiaire de la facilité pour la reprise et la résilience, derrière l'Espagne et l'Italie, avec une enveloppe de subventions d'un montant total de 40,3 milliards d'euros.
La France bénéficie d'un retour favorable sur ce mécanisme. Ramené au nombre d'habitants, le montant perçu, de 181 euros par habitant, est ainsi supérieur à la moyenne européenne, de 144 euros par habitant.
Enfin, depuis 2021 et à la suite d'un versement de 7,5 milliards d'euros reçu en juin 2024, la France a déjà reçu 30,9 milliards d'euros de subventions au titre de cette facilité, soit plus de 75 % des fonds auxquels elle a droit, ce qui la place en première position dans l'UE.
Néanmoins, à plan exceptionnel, financement exceptionnel. L'Union européenne s'est dotée d'une capacité d'emprunt pour financer le plan de relance Next Generation EU. La Commission émet des obligations sur les marchés financiers internationaux au nom de l'UE pour un montant qui pourra s'élever à 750 milliards d'euros.
Dans la continuité des conclusions du Conseil européen de juillet 2020, précisées par un accord interinstitutionnel en décembre 2020, il a été convenu que de nouvelles ressources propres seraient introduites pour assurer le remboursement de cet emprunt, l'accord de décembre 2020 contenant notamment une feuille de route pour l'introduction de ces ressources.
La Commission européenne a ainsi présenté le 20 juin 2023 une proposition relative à la nouvelle génération de ressources propres.
D'abord, elle prévoit une ressource fondée sur le marché carbone européen : 30 % des recettes générées par le système européen d'échange de quotas d'émission seraient affectées au budget européen.
Ensuite, la Commission suggère une ressource fondée sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières. Elle propose que 75 % des revenus issus de la vente des certificats du mécanisme d'ajustement deviennent une ressource propre de l'Union.
De plus, elle imagine une ressource fondée sur le pilier 1 de l'accord multilatéral de l'OCDE sur la fiscalité internationale.
Enfin, la Commission prévoit une nouvelle ressource propre statistique qui serait temporaire et fondée sur l'excédent brut des entreprises.
Force est toutefois de constater que les négociations s'enlisent, la feuille de route initiale contenant la mise en oeuvre d'un premier paquet dès le 1er janvier 2023. L'introduction de ces nouvelles ressources propres nécessite en effet la révision de la Décision Ressources propres, qui doit être approuvée à l'unanimité et ratifiée dans tous les États membres selon leur procédure nationale.
Aucun accord n'est anticipé à court terme. Les États membres dits frugaux redoutent en effet que de nouvelles ressources propres incitent les autres États à multiplier les dépenses. La situation devrait toutefois se débloquer l'an prochain dans le cadre de l'ouverture des négociations sur le prochain CFP, sous la présidence danoise.
Il est crucial pour la France qu'un accord soit trouvé à cette occasion. L'engagement financier de notre pays au titre de Next Generation EU est de l'ordre de 75 milliards d'euros et un défaut de réalisation du projet de nouvelles ressources propres entraînerait la hausse de 2,5 milliards d'euros de la contribution française à partir de 2028.
Concernant le prélèvement sur recettes, en l'état actuel des données disponibles, je recommande à la commission l'adoption, sans modification, de l'article 40 du projet de loi de finances pour 2025.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Par ses éclairages, le rapport nous met devant nos responsabilités sur le besoin de solidarité entre États membres, au-delà du discours de fond sur l'utilité de l'Union européenne. Il nous permet de nous pencher sur la capacité de l'Europe à trouver les voies et moyens de faire aboutir ses politiques en posant la question compliquée des ressources propres, d'autant que la France et l'Allemagne n'occupent plus tout à fait la position qui était historiquement la leur. Faute de trouver un accord, du fait de l'opposition des pays d'Europe du Nord, le remboursement du plan de relance se ferait à partir de notre participation au budget.
Je partage l'avis proposé pour cette mission par le rapporteur spécial.
Mme Nathalie Goulet. - Travaillant sur les questions de sécurité, j'ai éprouvé des difficultés à trouver le détail de subventions européennes accordées, à hauteur de plusieurs centaines de millions d'euros, à certaines entités étonnantes : université de Gaziantep, Université de sciences islamiques de Skopje, Islamic Relief Worldwide, organisation connue pour ses liens avec les Frères musulmans... Pouvons-nous contrôler ces subventions et leur affectation ? Le Parlement européen a failli voter un amendement en ce sens cette semaine. Je suis extrêmement inquiète : au nom de la diversité, nous finançons des ennemis de la République.
M. Jean-François Rapin. - La commission des affaires européennes partage les chiffres de ce rapport : nous nous dirigeons vers une inflation du budget européen. Même si une telle institution est difficile à gérer, il est nécessaire de mieux contrôler les politiques de l'Union. Concernant les ressources propres, condition sine qua non à tout nouvel emprunt européen, nous nous répétons tous les ans...
Je reviens de Budapest. Par le biais d'un amendement proposé par la France, les formulations de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires insistent sur la continuation perpétuelle de l'aide à l'Ukraine. Nous parvenons, grâce aux intérêts produits par les actifs russes bloqués, à fournir des prêts à ce pays même si nous ne nous leurrons pas sur le fait qu'ils ne seront jamais remboursés et que nous pouvons être appelés à apporter plus de financements.
Les répercussions des politiques communes sur le budget national sont le sujet central. Pour parvenir à rattraper le retard européen sur les États-Unis et la Chine en matière de recherche et d'innovation, le rapport Draghi chiffre dans ses conclusions les niveaux d'investissements nécessaires à 850 milliards d'euros par an, alors que le CFP est de 2 000 milliards sur six ans ! Un tel investissement ne pourra passer que par un emprunt qu'il faudra bien rembourser un jour. L'absence de ressources propres représenterait donc une catastrophe.
Comme chaque année, la France est contributrice nette au budget européen. Nous en sommes fiers, car nous faisons tourner la machine à l'image des Allemands. Il faut toutefois s'interroger : allons-nous chercher suffisamment de crédits qui pourraient de droit nous revenir ou vivons-nous au contraire dans une forme de « cocooning » financier ? Je ne dis pas qu'à terme nous ne serons plus contributeurs nets, mais, pour en avoir discuté avec les autorités nationales et européennes, la France pourrait récupérer environ 2 milliards d'euros, dont 600 millions au titre de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Étant donné la situation qui est la nôtre, ces 2 milliards ne sont pas anodins !
L'évaluation des crédits européens doit se faire à l'échelle européenne comme française. Nous devons pouvoir réagir sur certaines politiques, comme je l'ai fait à Budapest en appelant à la vigilance. J'ai eu des réunions bilatérales dans cette ville avec nos collègues allemands, polonais, espagnols et italiens : tous mes homologues ont conscience que l'Europe doit être un outil maîtrisable, sans quoi sa marche en avant incontrôlée retombera sur les budgets nationaux.
Mme Florence Blatrix Contat. - Les intérêts de Next Generation EU vont progresser à hauteur de 9 milliards à 10 milliards d'euros. La question des ressources propres est donc au coeur des enjeux, d'autant que Christine Lagarde, à la suite du rapport Draghi appelant à retrouver de la compétitivité, insistait encore ce matin sur le problème du décrochage de l'Union européenne. Il faut être capable de drainer de l'épargne. La présidence polonaise avancera peut-être au moins sur le mécanisme carbone aux frontières.
M. Jean-Raymond Hugonet. - Notre rapporteur spécial indique que l'Union européenne s'est dotée d'une « capacité d'emprunt ». L'expression sonne bien ! Notre addiction nationale à l'emprunt est-elle contagieuse ? Qui détient la dette européenne ?
M. Arnaud Bazin. - Le plan de relance comprend 40 milliards d'euros de subventions pour la France, les trois quarts étant déjà mobilisés. En parallèle, la participation française au budget européen pourrait augmenter de 2,5 milliards d'euros pour les années à venir. Que nous auraient coûté ces 40 milliards d'euros si, au lieu de les obtenir du budget européen, nous les avions empruntés sur les marchés ?
M. Michel Canévet. - L'absence de recours aux fonds des initiatives européennes ne s'explique-t-elle pas par la lourdeur administrative ? Cette dernière provient-elle d'exigences de Bruxelles ou de la suradministration française ?
L'aide au développement jusqu'à présent était financée par le Fonds européen de développement, que nous abondons à hauteur de 144 millions d'euros en 2025. Dorénavant, cette aide passe par le NDICI - Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument - Global Europe -, une initiative financée par la mission que nous examinons. J'ai pourtant constaté au contact d'organisations internationales que les actions menées par les États membres et celles qui sont conduites par l'Union européenne n'étaient pas convergentes. Il faudrait au contraire que l'action de l'UE soit complémentaire de celle des pays.
M. Claude Raynal, président. - J'y ajoute une remarque de M. Rapin : l'évaluation financière de la politique d'élargissement est une nécessité absolue.
M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial. - La Commission est contrôlée par le Parlement européen tout comme le gouvernement français est contrôlé par le Parlement. Face aux erreurs inévitables, il est difficile d'agir à l'échelle française, même si je déplore moi aussi si des financements sont alloués à des mouvements « ennemis de la République ». Il revient à nos représentants dans les institutions européennes, tant au Parlement qu'au Conseil, de réagir.
Même si le cadre financier pluriannuel actuel est supérieur de plus de 200 milliards d'euros au précédent, l'exécution de la politique de cohésion n'est pas linéaire. Les maîtres d'ouvrage ou les autorités de gestion sont toujours préoccupés en fin de programmation par le fait de faire aboutir les politiques, sans quoi les crédits sont perdus. Ainsi, de 2021 à 2023, l'effort s'est essentiellement concentré sur les programmes qui s'achevaient plutôt que sur les programmes qui démarraient en 2021. J'évoquais des prélèvements de l'ordre de 32 milliards d'euros pour les années qui viennent en raison de certaines accélérations prévisibles à partir de 2025.
Mme Blatrix Contat et moi avons eu la chance d'accompagner notre président à Budapest, lequel a discuté de la pertinence d'emprunter davantage en commun. On ne peut pas dire qu'il ait reçu une réponse enthousiaste !
Nous sommes contributeurs nets depuis l'origine, mais nous devons essayer de ne pas gaspiller des crédits qui nous sont ouverts, par exemple en matière de politique de cohésion. Le secrétariat général des affaires européennes a ainsi créé la cellule de mobilisation des fonds européens pour sensibiliser les acteurs à l'intérêt qu'ils ont à s'inscrire dans des programmes communautaires, comme l'initiative Horizon Europe, pour financer les projets qui sont les leurs.
Je suis d'accord sur le fait que les ressources propres représentent une arlésienne. À la suite de mes auditions, j'ai cru comprendre que la situation devrait se débloquer au second semestre de l'an prochain durant la présidence danoise du conseil de l'Union européenne.
La dette émise est détenue par l'Europe. Il faudra toutefois la rembourser !
M. Jean-Raymond Hugonet. - Les Chinois interviennent-ils ?
M. Jean-Marie Mizzon, rapporteur spécial. - Je ne sais même pas qui détient la dette française. D'après le ministre, cela change tout le temps...
Passer par les marchés pour financer le plan de relance aurait coûté plus cher, même si un emprunt par la France seule aurait été moins coûteux. Le financement européen doit aussi être vu comme un acte politique : s'endetter ensemble montre que nos pays se font confiance.
La Cour des comptes européenne convient elle-même de la lourdeur des procédures et de l'accumulation de difficultés dans l'accès aux fonds. Elle demande la mise en place de systèmes d'obtention des subventions plus à même d'être acceptés par les États membres.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 40 du projet de loi de finances pour 2025.