Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 : Examen des articles

Rapports législatifs

Rapport n° 138 (2024-2025), tome II, déposé le 13 novembre 2024

N° 138

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 novembre 2024

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, dont le Sénat est saisi en application de l'article 47-1, alinéa 2, de la Constitution, pour 2025,

Par Mme Élisabeth DOINEAU,

Rapporteure générale,

Mmes Corinne IMBERT, Pascale GRUNY, M. Olivier HENNO,
Mmes Marie-Pierre RICHER et Chantal DESEYNE,

Rapporteures et Rapporteurs

Sénatrices et Sénateurs

Tome II

Examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, président ; Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale ; Mme Pascale Gruny, M. Jean Sol, Mme Annie Le Houerou, MM. Bernard Jomier, Olivier Henno, Xavier Iacovelli, Mmes Cathy Apourceau-Poly, Véronique Guillotin, M. Daniel Chasseing, Mme Raymonde Poncet Monge, vice-présidents ; Mmes Viviane Malet, Annick Petrus, Corinne Imbert, Corinne Féret, Jocelyne Guidez, secrétaires ; Mmes Marie-Do Aeschlimann, Christine Bonfanti-Dossat, Corinne Bourcier, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mmes Marion Canalès, Maryse Carrère, Catherine Conconne, Patricia Demas, Chantal Deseyne, Brigitte Devésa, M. Jean-Luc Fichet, Mme Frédérique Gerbaud, M. Khalifé Khalifé, Mmes Florence Lassarade, Marie-Claude Lermytte, Monique Lubin, Brigitte Micouleau, M. Alain Milon, Mmes Laurence Muller-Bronn, Solanges Nadille, Anne-Marie Nédélec, Guylène Pantel, M. François Patriat, Mmes Émilienne Poumirol, Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Anne-Sophie Romagny, Laurence Rossignol, Silvana Silvani, Nadia Sollogoub, Anne Souyris, MM. Dominique Théophile, Jean-Marie Vanlerenberghe.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17^ème législ.) :		325, 480 et 487
Sénat :	129 et 130 (2024-2025)

EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire

Cet article présente, pour l'exercice en cours et pour l'année à venir, l'état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 14 mars 2022.

Article L.O. 111-3-2 du code de la sécurité sociale

« Dans son article liminaire, la loi de financement de l'année présente, pour l'exercice en cours et pour l'année à venir, l'état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale. »

L'intégration de cet article liminaire dans la LFSS a été souhaitée par le législateur organique.

En effet, si le Parlement, au moment de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, ne peut se prononcer, pour l'essentiel, que sur les mesures ayant un effet sur les régimes obligatoires de base (Robss), les organismes ou des organismes concourant à leur financement (FSV), à l'amortissement de leur dette (Cades) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (FRR), c'est bien le champ plus large des administrations de sécurité sociale (Asso) qui est considéré par l'Insee dans le calcul des comptes des administrations publiques (selon les concepts de la comptabilité nationale), et utilisé pour l'application du pacte de stabilité et de croissance.

Au demeurant, l'État accorde sa garantie de droit ou de fait à plusieurs organismes et régimes situés en dehors du périmètre des Robss.

C'est pourquoi, à défaut d'élargir formellement le périmètre des LFSS, comme l'avait proposé le Sénat^1(*), le législateur organique a au moins souhaité que le Parlement dispose d'une vision financière globale des administrations de sécurité sociale au moment de l'examen des lois de financement, tant par la création de nouvelles annexes relatives à l'assurance chômage, aux régimes complémentaires de retraite et aux établissements de santé que par la création de cet article liminaire.

Sur le fond, les prévisions de cet article sont retracées dans le tableau ci-après.

Prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour les années 2024 et 2025 au sens de la comptabilité nationale

(en points de produit intérieur brut)

	2024	2025
Recettes	26,6	26,7
Dépenses	26,6	26,4
Solde	0,0	+ 0,2

Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025

Prises dans leur ensemble, les Asso, dont les dépenses et les recettes représentent plus d'un quart du PIB, présenteraient donc, selon le Gouvernement, un excédent nul en 2024 et de + 0,2 point de PIB en 2025.

Les administrations de sécurité sociale (Asso)

Les administrations de sécurité sociale regroupent les régimes d'assurance sociale et les organismes dépendant des assurances sociales (principalement les hôpitaux à financement public) (Odass).

Les régimes d'assurance sociale comprennent principalement :

- le régime général ;

- divers fonds : Fonds de solidarité vieillesse (FSV), mais aussi Fonds commun pour les accidents du travail (FCAT), Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva), Service social d'allocation aux personnes âgées (Saspa), Fonds de compensation des organismes de sécurité sociale (FCOSS), etc. ;

- les autres régimes de base des salariés (régimes spéciaux d'entreprises et d'établissements publics, salariés agricoles, etc.) ;

- les régimes des non-salariés (dont la mutualité sociale agricole) ;

- l'Unédic ;

- les régimes complémentaires d'assurance vieillesse des salariés (Agirc-Arrco...) ;

- depuis un reclassement effectué en 2011 par l'Insee, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) et le Fonds de réserve des retraites (FRR), jusqu'alors considérés comme des organismes divers d'administration centrale (Odac).

Les organismes dépendant des assurances de sécurité sociale (Odass), qui dépendent des administrations de sécurité sociale, comprennent :

- les hôpitaux de l'assistance publique, ainsi que les hôpitaux privés financés par la dotation globale hospitalière (attribuée par les caisses de sécurité sociale) ;

- les oeuvres sociales intégrées aux organismes de sécurité sociale (oeuvres sociales de la Cnaf, écoles d'infirmiers) ;

- France Travail.

Comme le montre le tableau ci-après, en 2024 comme en 2025, l'écart entre le déficit de la sécurité sociale et l'excédent global des administrations de sécurité sociale proviendrait essentiellement de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) et de l'Unédic.

Capacité de financement des administrations de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

	2024	2025
Asso	- 0,6	5,6
Recettes	775,7	800,6
Dépenses	776,4	795
Régime général + Fonds de solidarité vieillesse	- 15,2	- 13,4
Recettes	530	552,5
Dépenses	545,2	565,9
Unédic	0,9	3,9
Recettes	44,8	45,5
Dépenses	43,9	41,6
Régimes complémentaires	1,6	1,2
Recettes	108,5	111,6
Dépenses	106,9	110,4
Cades	16	16
Recettes	19,3	19,1
Dépenses	3,3	3,1
FRR - Fonds de réserve des retraites	- 1,5	- 0,8
Recettes	0,8	0,8
Dépenses	2,3	1,7
Organismes divers de sécurité sociale	- 1	- 0,9
Recettes	131	135,3
Dépenses	132	136,3

Asso : administrations de sécurité sociale. Cades : Caisse d'amortissement de la dette sociale. PSMT : plan budgétaire et structurel à moyen terme. Resf : rapport économique, social et financier.

Source : Commission des affaires sociales, d'après le PSMT d'octobre 2024

L'hypothèse d'un fort excédent des régimes complémentaires de retraites, dont la commission avait souligné l'irréalisme à l'occasion de l'examen du PLFSS 2024, est donc abandonnée.

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

Comme indiqué dans le tome I du présent rapport, les prévisions du Gouvernement pour 2025 paraissent optimistes.

On rappelle toutefois que le présent article est purement prévisionnel.

Par ailleurs, l'article liminaire est une disposition obligatoire des LFSS (article L.O. 111-3-2 du code de la sécurité sociale). Son absence susciterait un risque d'inconstitutionnalité de l'ensemble du PLFSS.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

PREMIÈRE PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES
ET À L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR L'EXERCICE 2024

Article 1er
Rectification des tableaux d'équilibre

Cet article a pour objet de rectifier pour 2024, exercice en cours, les tableaux d'équilibre, par branche, des régimes obligatoires de base, ainsi que le tableau d'équilibre du Fonds de solidarité vieillesse.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à la loi organique du 14 mars 2022.

Article L.O. 111-3-3 du code de la sécurité sociale (extrait)

« Dans sa partie comprenant les dispositions relatives à l'année en cours, la loi de financement de l'année :

1° Rectifie les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base, par branche, ainsi que ceux des organismes concourant au financement de ces régimes ;

2° Rectifie les objectifs de dépenses, par branche, de ces régimes (...) ;

3° Rectifie l'objectif assigné aux organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement et les prévisions de recettes affectées aux fins de mise en réserve à leur profit. »

A. La rectification des tableaux d'équilibre

Le présent article propose deux tableaux, le premier pour l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss), le deuxième pour le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Depuis la LFSS 2023, cette partie rectificative ne comporte plus de tableau spécifique au régime général de sécurité sociale, conformément au nouveau cadre organique qui focalise les votes du Parlement sur l'ensemble des régimes obligatoires de base.

Le déficit, de 10,8 milliards d'euros en 2023, augmenterait fortement en 2024, pour atteindre 18,0 milliards d'euros.

Comme indiqué dans le tome I du présent rapport, cette forte augmentation du déficit par rapport à 2023 proviendrait essentiellement d'une augmentation des dépenses supérieures de près de 12 milliards d'euros à ce qui découlerait d'une croissance au même taux que le PIB potentiel^2(*), qui ne serait que partiellement compensée par l'augmentation des recettes.

Décomposition indicative de l'évolution du solde de la sécurité sociale
entre 2023 et 2024 (Robss+FSV)

(en milliards d'euros)

Un montant positif (bâtons verts) correspond à une amélioration du solde, un montant négatif (bâtons rouges) à une dégradation du solde.

Lecture : En 2024, l'écart de l'évolution spontanée des dépenses par rapport à celle du PIB potentiel a dégradé le solde de 12,7 milliards d'euros.

Solde effectif : PLFSS 2025. Soldes conjoncturel et structurel calculés par la commission des affaires sociales d'après les estimations du PIB potentiel de la Commission européenne (15 mai 2024). Dépenses covid et Ségur : annexe 3 au PLFSS 2025. Impact de la réforme des retraites : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2024. Mesures nouvelles sur les recettes : rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2024 (mesures hors PLFSS) et annexe 3 au PLFSS 2024 (mesures PLFSS).

Robss : régimes obligatoires de base de sécurité sociale. FSV : Fonds de solidarité vieillesse.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les sources indiquées

Par rapport à la prévision de la LFSS 2024, le supplément de déficit, de 7,5 milliards d'euros, viendrait très majoritairement du fait que les recettes seraient inférieures de 6,2 milliards d'euros aux prévisions.

Recettes et dépenses de la sécurité sociale en 2024 (Robss + FSV)

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Dans le cas des dépenses, le dérapage de 1,4 milliard d'euros correspond en quasi-totalité à celui, de 1,2 milliard d'euros, des dépenses entrant dans le champ de l'Ondam (de 254,9 milliards d'euros selon la LFSS 2024 et 256,1 milliards d'euros selon le PLFSS 2025).

1. Un déficit 2024 provenant de la branche maladie et dans une moindre mesure de la branche vieillesse

Le déficit correspondrait très majoritairement à celui de la branche maladie, celui de la branche vieillesse, bien qu'en augmentation, demeurant nettement moins élevé.

La branche autonomie serait excédentaire (avant quatre années de déficit croissant).

Prévisions de solde des différentes branches par le présent PLFSS (2024)

(en milliards d'euros)

	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	239,0	253,6	- 14,6
Accidents du travail et maladies professionnelles	16,7	16,0	0,7
Vieillesse	287,4	293,7	- 6,3
Famille	58,3	57,9	0,4
Autonomie	40,9	40,0	0,9
Toutes branches (hors transferts entre branches)	624,2	643,0	- 18,9
Toutes branches (hors transferts entre branches), y compris Fonds de solidarité vieillesse	625,3	643,4	- 18,0

Source : PLFSS 2025

2. Par rapport à la LFSS 2024, une révision à la hausse du déficit concernant essentiellement la branche maladie

Le tableau suivant détaille, par branche, l'évolution des prévisions de soldes pour 2024.

On observe que la révision à la hausse du déficit, de 7,5 milliards d'euros, concerne essentiellement la branche maladie, dont le déficit a été revu à la hausse de 6,1 milliards d'euros. Cette révision à la hausse s'explique, comme d'habitude, par un Ondam irréaliste (dépassé de 1,2 milliard d'euros), qui a suscité un dérapage des dépenses de santé (1,7 milliard d'euros de plus que la prévision). Toutefois, contrairement aux années précédentes, les recettes ont été inférieures de 4,4 milliards d'euros aux prévisions. Cela s'explique essentiellement par des recettes de TVA nettement inférieures aux prévisions, la branche maladie étant la seule à percevoir de la TVA.

Prévisions de recettes, de dépenses et de solde des Robss et du FSV pour 2024

(en milliards d'euros)

	Recettes	Dépenses	Solde
LFSS 2024
Maladie	243,4	251,9	- 8,5
Accidents du travail et maladies professionnelles	17,1	16	1,1
Vieillesse	287,9	293,7	- 5,8
Famille	58,8	58	0,8
Autonomie	41,2	40	1,2
Toutes branches (hors transferts entre branches)	630,3	641,6	- 11,3
Toutes branches (hors transferts entre branches), y compris Fonds de solidarité vieillesse	631,5	642	- 10,5
PLFSS 2025
Maladie	239	253,6	- 14,6
Accidents du travail et maladies professionnelles	16,7	16	0,7
Vieillesse	287,4	293,7	- 6,3
Famille	58,3	57,9	0,4
Autonomie	40,9	40	0,9
Toutes branches (hors transferts entre branches)	624,2	643	- 18,9
Toutes branches (hors transferts entre branches), y compris Fonds de solidarité vieillesse	625,3	643,4	- 18,0
*Écart*
Maladie	- 4,4	1,7	- 6,1
Accidents du travail et maladies professionnelles	- 0,4	0	- 0,4
Vieillesse	- 0,5	0	- 0,5
Famille	- 0,5	- 0,1	- 0,4
Autonomie	- 0,3	0	- 0,3
*Toutes branches (hors transferts entre branches)*	*- 6,1*	*1,4*	*- 7,6*
*Toutes branches (hors transferts entre branches), y compris Fonds de solidarité vieillesse*	*- 6,2*	*1,4*	*- 7,5*

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les textes indiqués

B. La rectification de l'objectif d'amortissement de la Cades

Le présent article révise légèrement l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) fixé par la LFSS 2023. Cet objectif s'établirait à 15,99 milliards d'euros, au lieu de 16 milliards d'euros en LFSS 2024.

Cette révision à la baisse symbolique s'explique par le fait que, comme la Cades l'a indiqué à la rapporteure générale, l'amortissement devrait être un peu en dessous de l'objectif de 16 milliards d'euros, du fait de recettes légèrement inférieures aux prévisions.

C. La confirmation de l'absence de recettes affectées au FRR ou mises à disposition du FSV

Comme prévu par la LFSS 2024, les prévisions des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites sont nulles, de même que les prévisions de recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse.

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

La prévision de déficit du présent article (18,0 milliards d'euros) est cohérente avec celle figurant dans le rapport d'octobre 2024 à la commission des comptes de la sécurité sociale (18,5 milliards d'euros).

L'écart provient en quasi-totalité de l'article 6 du PLFSS, qui intègre dès 2024 la prime de partage de la valeur (PPV) dans les revenus pris en compte pour la détermination des seuils des allégements généraux, suscitant une recette supplémentaire de 0,4 milliard d'euros.

Le présent article est une disposition obligatoire des LFSS (article L.O. 111-3-3 du code de la sécurité sociale). Son absence susciterait un risque d'inconstitutionnalité de l'ensemble du PLFSS.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2
Rectification de l'Ondam et des sous-objectifs de l'Ondam

Cet article fixe le montant rectifié de l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) pour 2024 ainsi que ceux de ses sous-objectifs.

La commission propose d'adopter cet article modifié par un amendement visant à adapter la ventilation des crédits entre sous-objectifs de l'Ondam.

I - Le dispositif proposé

A. 2024 entérine un nouveau dépassement de l'Ondam, d'une ampleur plus limitée que les années précédentes

• La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2024 a fixé le montant de l'Ondam à 254,9 milliards d'euros pour 2024.

Ce montant est rehaussé à 256,1 milliards d'euros par la LFSS pour 2025, soit de 1,2 milliard d'euros. Cette montant majoré représente une progression de l'Ondam de 3,3 % à périmètre constant par rapport à 2023.

Comparaison des prévisions votées et révisées pour l'Ondam 2024

(LFSS pour 2024 / LFSS pour 2025)

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, données du PLFSS 2025

• Le dépassement du montant de l'Ondam est constaté à hauteur^3(*) :

- de plus d'un milliard d'euros sur le sous-objectif relatif aux soins de ville ;

- de 0,2 milliard d'euros sur le sous-objectif relatif aux établissements de santé ;

- de 0,3 milliard d'euros par des dépenses liées à la gestion de la covid-19, principalement au titre des achats de vaccins et des dépenses de dépistage.

Le cumul de ces dépassements est compensé par une moindre dépense constatée de 0,2 milliard d'euros, en raison d'une révision à la baisse de la trajectoire des dépenses du Ségur de la santé.

Répartition du dépassement prévisionnel de l'Ondam 2024 par sous-objectif

(en milliards d'euros)

	Montant prévisionnel en LFSS pour 2024 (en Mds €)	Montant rectifié en LFSS pour 2025 (en Mds €)	Taux de dépassement	Taux de progression de l'Ondam 2023 / 2024
Total (hors dépenses de crise)	254,9	256,1	0,47 %	3,4 %
Dépenses de soins de ville	108,4	109,5	1 %	4,3 %
Dépenses relatives aux établissements de santé	105,3	105,5	0,2 %	2,9 %
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes âgées	16,3	16,1	- 1,2 %	3,9 %
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes handicapées	15,2	15,2	0 %	3,4 %
Dépenses relatives au FIR et au soutien national à l'investissement	6,5	6,7	3,1 %	3,1 %
Autres prises en charge	3,3	3,2	- 3 %	- 5,9 %

NB : en 2024, les dépenses engendrées par les mesures de revalorisation des indemnités de permanence des soins et du travail de nuit et de week-end ont été transférées du sous-objectif relatif aux établissements de santé (2^e sous-objectif) vers le Fonds d'intervention régional (FIR) (5^e sous-objectif). Cette opération, qui porte sur un montant de 0,4 milliard d'euros, modifie donc les montants de référence initialement fixés par la LFSS pour 2024 pour ces deux sous-objectifs.

Source : Commission des affaires sociales, d'après les données de l'annexe 5 au PLFSS

• 2024 entérine un nouveau dépassement de l'Ondam pour la quatrième année consécutive depuis 2020, hors contexte de crise désormais.

La période de 2020 à 2024 a été marquée par divers évènements exceptionnels, au premier rang desquels figure la crise sanitaire de la covid-19. Dans ce contexte, l'Ondam a connu une progression inédite, passant de 200,2 milliards d'euros en 2019 à 256,1 milliards d'euros en 2024.

L'envolée des dépenses s'explique donc par la crise sanitaire, notamment les campagnes de vaccination et de dépistage, ainsi que par les mesures de soutien à l'attractivité des établissements de santé dans le cadre du Ségur de la santé. Le contexte inflationniste très marqué à partir de 2022 a fortement renchéri le coût de ces mesures. En 2023, le niveau exceptionnel de l'inflation a encore pesé dans le dépassement de l'objectif de dépenses, conjugué aux mesures de revalorisation salariales ciblées dans la fonction publique et de soutien à l'attractivité des établissements. Le dépassement du sous-objectif relatif aux soins de ville a également contribué au dépassement enregistré.

Taux de croissance et dépassements de l'Ondam par année, 2014-2024

Source : Annexe 5 au PLFSS 2025

B. Des dynamiques de dépenses inégales selon les sous-objectifs

• Le dynamisme des dépenses de soins de ville est principalement porté par un effet volume, à hauteur de 930 millions d'euros, décomposé entre :

- les indemnités journalières, qui présentent un dépassement en volume de 0,5 milliard d'euros par rapport à l'objectif de la LFSS pour 2024, du fait d'une accélération des indemnités de longue durée et de la forte progression des indemnités pour cause d'accident du travail ou de maladie professionnelle ;

- les honoraires des médecins spécialistes (+ 0,2 milliard d'euros) ;

- les produits de santé et notamment, les dispositifs médicaux (+ 0,2 milliard d'euros).

Au global, les dépenses de soins de ville progresseraient de 4 % en 2024 par rapport à la base actualisée de 2023.

Progression de l'Ondam entre 2023 et 2024

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, données du PLFSS 2025^4(*)

• Le sous-objectif relatif aux établissements de santé présente un dépassement de 0,2 milliard d'euros, en raison :

- d'une consolidation de la reprise d'activité plus dynamique que les prévisions (+ 0,3 milliard d'euros sur la part tarif MCO) ;

- de dépenses liées à l'activité non régulée (+ 0,1 milliard d'euros) et à la prise en charge du vaccin beyfortus (+ 0,1 milliard d'euros) ;

- d'une moindre dépense estimée à 0,3 milliard d'euros sur la liste en sus brute.

Au global, les dépenses des établissements de santé progresseraient de 2,5 % en 2024 par rapport à la base actualisée de 2023.

Évolution de l'activité des établissements de santé en 2023 et 2024^5(*)

Après une chute brutale en 2020 (- 10,9 % en nombre de séjours), les établissements de santé ont retrouvé un niveau d'activité supérieur à celui d'avant la crise à partir de 2023 (+ 4,3 % par rapport à 2019).

Cette reprise d'activité apparaît toutefois contrastée selon les secteurs. En effet, l'activité des établissements privés a en réalité dépassé le niveau de 2019 dès 2022 et ce dynamisme retrouvé s'est fortement confirmé en 2023. En moyenne, entre 2019 et 2023, le nombre de séjours dans les établissements de santé privés a augmenté de 1,9 % par an. Les établissements publics de santé n'ont en revanche bénéficié d'une reprise d'activité qu'à compter de 2023, avec une croissance de 3,7 % du nombre de leurs séjours.

L'activité des établissements de santé, tous secteurs confondus, est également marquée par la forte progression de l'ambulatoire par rapport à l'hospitalisation complète, qui se traduit par une moindre progression du volume économique des établissements, comparativement à la croissance de leur activité. En 2023, le volume économique de l'activité restait ainsi inférieur de 2,3 % par rapport à 2019.

Les tendances observées sur le premier semestre de l'année 2024 confirment une reprise d'activité à un niveau supérieur aux prévisions, en particulier dans le secteur public. À fin août, l'activité du secteur public serait en hausse de 4 % par rapport à la même période en 2019^6(*). Ce dynamisme pourrait relever d'un effet de rattrapage par rapport à la reprise plus précoce du secteur privé.

• Les dépenses relatives au Fonds d'intervention régional (FIR) et au soutien national à l'investissement enregistrent un dépassement de 0,2 milliard d'euros, à champ constant, en raison du décalage de la date d'extinction du plan d'aide à l'investissement (PAI) dans le cadre du Ségur immobilier.

• Les dépenses correspondant aux sous-objectifs du secteur médicosocial (3^e et 4^e sous-objectifs) et aux autres prises en charge (6^e sous-objectif) sont globalement conformes aux prévisions établies. Sur le champ « personnes âgées », les crédits mis en réserve en début d'année et non mobilisés participent à l'effort de rectification de l'Ondam pour 2024.

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

• La commission constate que le dépassement de l'Ondam, systématique depuis 2020, se poursuit au-delà de la crise sanitaire et ce, malgré le ralentissement de l'inflation.

Si l'Ondam a enregistré une progression inédite de l'ordre de 5,2 % par an en moyenne entre 2019 et 2023, les dépenses liées à la gestion de crise et à la covid-19 se sont largement tassées en 2023 (1,1 milliard d'euros). Elles sont devenues résiduelles en 2024, se stabilisant à 0,5 milliard d'euros.

Dépassements de l'Ondam par rapport à l'objectif initial de la LFSS

(en milliards d'euros)

	2020	2021	2022	2023
Dépassement	13,9	14,4	10,3	3,9

Source : Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2024

Le retraitement des facteurs exceptionnels ayant conduit à cette progression inédite de l'Ondam - crise sanitaire, Ségur de la santé, inflation - permet de neutraliser leurs effets pour analyser les dépassements constatés. Il en résulte :

- que le sous-objectif relatif aux soins de ville connaît des dépassements systématiques entre 2020 et 2023, y compris hors effet de crise ;

- que le sous-objectif relatif aux établissements de santé enregistre des dépassements en 2022 et 2023, principalement liés aux mesures de soutien à l'activité en compensation des pertes de séjours et des déprogrammations massives.

Pourtant, la situation des établissements de santé, notamment des établissements publics se dégrade très nettement depuis la fin de la crise sanitaire. Cette situation est la conséquence d'un effet ciseaux qui se matérialise d'une part dans le renchérissement exceptionnel du niveau des charges supportées - inflation, revalorisations salariales du Ségur et de la fonction publique -, et d'autre part dans les pertes de recettes subies du fait du retard à la reprise d'activité jusqu'en 2023.

Analyse des dépassements de l'Ondam par sous-objectif,
hors évènements exceptionnels, entre 2019 et 2023

Source : Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2024

• Alors que la Cour des comptes appelait à une « impérative reprise en main » du pilotage de l'Ondam dès 2024^7(*), à nouveau, l'objectif de dépense n'a pas été maîtrisé. La commission s'interroge donc sur la capacité des autorités de régulation à piloter effectivement la dépense et à anticiper les facteurs soutenant sa progression.

En 2024, le dépassement est très largement constaté sur le sous-objectif relatif aux soins de ville, puisqu'il contribue à hauteur de plus d'un milliard d'euros sur 1,2 milliard.

Le rebasage du sous-objectif relatif aux établissements de santé à hauteur de 200 millions d'euros, soutenu par une reprise d'activité supérieure aux prévisions initiales, constitue in fine un signal positif qui peut laisser espérer une stabilisation des déficits hospitaliers.

• Ce constat plaide en faveur d'un pilotage plus fin des sous-objectifs de l'Ondam, en particulier des sous-objectifs relatifs aux soins de ville et aux établissements de santé, qui représentent près de 85 % du total.

La commission soutient une mobilisation rigoureuse des mécanismes conventionnels et de régulation des dépenses pour freiner la croissance dynamique des soins de ville. Ce travail de régulation conventionnelle doit se construire en partenariat étroit avec les professionnels de santé.

Malgré la reprise d'activité observée dans les établissements de santé, elle s'inquiète en outre de la profonde dégradation de la situation des établissements de santé depuis 2019.

Les déséquilibres financiers auxquels font face les établissements de santé ont conduit à une aggravation sans précédent de leur situation, malgré la mise en oeuvre de la garantie de financement puis de la sécurisation modulée à l'activité qui ont joué un rôle d'amortisseur en sortie de crise.

En 2023, le déficit cumulé des établissements publics de santé s'élevait à 1,8 milliards d'euros pour les seuls budgets principaux, et à 2,2 milliards d'euros en incluant les budgets annexes. En 2024, ce déficit cumulé se creusera encore. De ce fait, « le déficit des établissements publics de santé constitue un point de fuite majeur de l'Ondam » selon le comité d'alerte sur le respect de l'Ondam^8(*).

La commission considère que la situation des établissements de santé appelle des mesures de soutien fortes. Pour mémoire, la FHF estime qu'au titre de 2023 et 2024, l'impact de l'inflation fait l'objet d'un sous-financement de l'ordre d'1,8 milliard d'euros pour l'ensemble des établissements de santé.

Les données pour 2024 confirment une dynamique d'activité soutenue dans le secteur public, qui avait tardé à se manifester par rapport à la reprise observée dès 2022 dans le secteur privé. Cette tendance positive doit être soutenue et encouragée. En outre, alors que la dynamique d'activité s'appuie sur un fort développement de l'ambulatoire, la valorisation des tarifs du secteur MCO doit constituer un point de vigilance majeur, pour que les prises en charge les plus complexes ne soient pas chroniquement sous financées. En 2024, la revalorisation des tarifs du secteur MCO de 4,4 % en moyenne pour les établissements ex-DG et de 0,4 % pour ceux relevant du champ ex-OQN a ainsi permis de soutenir la reprise d'activité et certaines filières spécialisées (pédiatrie, obstétrique, soins palliatifs...). Ce travail de juste valorisation des activités doit demeurer au coeur des préoccupations de 2025.

Enfin, l'éventuel dégel des crédits mis en réserve sur le champ MCO, qui s'élèvent à 410 millions d'euros pour 2024, n'a encore fait l'objet d'aucune décision officielle de la part du ministère. La direction générale de l'offre de soins (DGOS) a toutefois indiqué lors des auditions que ce dégel paraissait peu probable, dans un contexte de sur-exécution du deuxième sous-objectif de l'Ondam.

• Dans un contexte d'aggravation brutale du déficit de la sécurité sociale en 2024, la commission souligne l'absolue nécessité d'oeuvrer au rétablissement des comptes sociaux, auquel la maîtrise de l'Ondam doit impérativement contribuer. Des efforts significatifs devront être consentis dès 2025, pour éviter un nouveau dérapage incontrôlé des dépenses, sans sacrifier néanmoins les besoins de santé de la population.

En conséquence, la commission propose, en responsabilité d'adopter cet article modifié par l'amendement de crédits n° 118.

La commission souhaite en effet marquer sa préoccupation quant à un juste niveau de financement des établissements de santé en modifiant la ventilation de l'Ondam par la majoration de 200 millions d'euros du deuxième sous-objectif de l'Ondam, sans modifier toutefois le montant global de l'Ondam pour 2024. Cette majoration est donc compensée par une minoration de 100 millions d'euros du cinquième sous-objectif et de 100 millions d'euros du sixième sous-objectif.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

DEUXIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES
ET À L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR L'EXERCICE 2025

TITRE I^ER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES,
AU RECOUVREMENT ET À LA TRÉSORERIE

Article 3
Alignement de l'effort contributif des non-salariés agricoles
sur celui des travailleurs indépendants

Cet article complète la réforme de la pension de retraite de base des non-salariés agricoles afin d'en aligner le mode de calcul sur le régime général, qui figure à l'article 22 du présent projet de loi. Il aligne les taux de cotisations d'assurance vieillesse et les plafonds applicables aux non-salariés agricoles sur ceux applicables aux travailleurs indépendants, tout en conservant les spécificités du régime que sont l'assiette triennale et l'annualisation des cotisations.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé : l'alignement de l'effort contributif des non-salariés agricoles sur celui des travailleurs indépendants, dans une recherche de convergence entre les régimes

A. Le droit existant : l'effort contributif des non-salariés agricoles varie selon leur statut et repose principalement sur le chef d'exploitation

L'affiliation au régime des non-salariés des professions agricoles est ouverte aux personnes non salariées réalisant des activités dites « agricoles » réalisées dans des entreprises et des exploitations ad hoc, dont la liste figure à l'article L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime. Il s'agit notamment d'activités d'élevage et de travaux agricoles ou forestiers.

1. Le régime des non-salariés agricoles comprend différents statuts

Les travailleurs non salariés agricoles se répartissent entre différents statuts qui reflètent la nature de leur activité agricole, et permettent ainsi d'offrir une protection sociale aux membres de la famille travaillant sur l'exploitation.

Les différents statuts des non-salariés agricoles

• Le chef d'exploitation ou d'entreprise agricole^9(*), qui dirige et met en valeur une exploitation ou une entreprise dont l'importance atteint l'un des critères de l'activité minimale d'assujettissement, à savoir :

1° la superficie mise en valeur est au moins égale à la surface minimale d'assujettissement, fixée par arrêté préfectoral pour chaque département et chaque type de culture ;

2° dans le cas où la condition fixée au 1° ne peut être appréciée, le temps de travail nécessaire à la conduite de l'activité doit être au moins égal à 1 200 heures par an ;

3° pour les cotisants exploitant ¼ de la surface minimale d'assujettissement ou travaillant entre 150 et 1 200 heures par an sans avoir fait valoir leurs droits à la retraite, le revenu professionnel doit être au moins égal à l'assiette forfaitaire applicable aux cotisations d'assurance maladie, invalidité et maternité, soit 800 Smic horaire ;

• l'aide familial est une personne âgée d'au moins 16 ans, ascendant, descendant, frère, soeur ou allié du même degré du chef d'exploitation agricole, ou de son conjoint, qui vit sur l'exploitation et participe à sa mise en valeur sans être salarié ;

• le conjoint collaborateur : ce statut a été créé en 1999 afin de permettre aux personnes mariées, pacsées ou vivant en concubinage avec un chef d'exploitation ou d'entreprise agricole exerçant une activité non rémunérée sur l'exploitation et l'entreprise, de bénéficier d'une protection sociale au même titre que les aides familiaux, en contrepartie de cotisations sociales relativement faibles. Depuis le 1^erjanvier 2022, ce statut est limité à 5 ans, durée au terme de laquelle le conjoint devrait opter entre le statut de co-exploitant ou de salarié ;

• l'associé d'exploitation s'entend d'une personne non salariée, âgée de 18 ans révolus et de moins de 35 ans, descendant, frère, soeur ou allié du même degré du chef d'exploitation agricole ou de son conjoint, qui a pour activité principale la participation à la mise en valeur de l'exploitation^10(*). Les personnes bénéficiant de ce statut depuis le 18 mai 2005 sont également soumises à une durée maximale de 5 ans, au terme de laquelle ils doivent opter pour le statut de co-exploitant ou de salarié.

2. L'effort contributif varie selon le statut des non-salariés agricoles, ce qui justifie qu'ils n'aient pas tous accès à toutes les composantes de la pension de retraite ni aux minima de pension

Le régime des non-salariés agricoles comprend 4 types de cotisations d'assurance vieillesse, qui reflètent l'architecture complexe de la pension de retraite, composée d'une partie de retraite forfaitaire et d'une partie de retraite proportionnelle, auxquelles s'ajoute une pension de retraite complémentaire obligatoire.

Actuellement, les différents statuts des non-salariés agricoles se répartissent l'effort contributif de manière inégale, ce qui justifie qu'ils n'aient pas tous accès aux différentes composantes de la pension de retraite listées ci-avant.

En effet, la retraite forfaitaire est réservée aux non-salariés agricoles exerçant cette activité à titre principal ou exclusif. Elle est ouverte au chef d'exploitation ou d'entreprise, au conjoint collaborateur, ainsi qu'à l'aide familial. Elle est financée par une cotisation d'assurance vieillesse individuelle (AVI) qui applique un taux forfaitaire de 3,32 % à une assiette comprise entre 800 Smic horaire (y compris en cas de revenus inférieurs à ce seuil minimum) et le plafond de la sécurité sociale (Pass).

Tous les cotisants à la retraite forfaitaire sont ainsi assurés de bénéficier d'un montant minimal de pension de 288,48 euros par mois au 1^erjanvier 2024 pour une carrière complète, et ce même lorsqu'ils ont des revenus inférieurs à 800 Smic horaire.

La retraite proportionnelle, calculée selon un barème de points, est quant à elle financée par deux cotisations d'assurance vieillesse agricole (Ava) que sont :

- une cotisation plafonnée à un taux de 11,5 %, assise sur une assiette comprise entre 600 Smic horaire et le plafond de la sécurité sociale. Les chefs d'exploitation ou d'entreprise, le conjoint collaborateur et l'aide familial, y compris ceux exerçant à titre secondaire, y sont soumis.

- une cotisation déplafonnée à un taux de 2,24 %^11(*), assise sur une assiette comprenant la totalité du revenu agricole, avec un minimum de 600 Smic, qui s'applique aux seuls chefs d'exploitation ou d'entreprise.

Enfin, la retraite complémentaire repose également sur un barème de points, acquis par cotisation assise sur un taux de 4 % appliquée aux revenus professionnels selon une assiette minimale fixée à 1820 Smic horaire pour les chefs d'exploitation et 1200 Smic horaire pour les membres de la famille (conjoints, aides familiaux).

Modalités de calcul des cotisations d'assurance vieillesse
dues au titre de l'activité des travailleurs non-salariés agricoles

Taux applicables au 1^er janvier 2026

Cotisation	Assiette				Taux
Cotisation	Chef d'exploitation à titre principal ou exclusif	Chef d'exploitation à titre secondaire	Conjoint collaborateur et aide familial à titre principal ou exclusif	Conjoint collaborateur et aide familial à titre secondaire	Taux
Assurance vieillesse individuelle (retraite forfaitaire)	Revenus professionnels du chef d'exploitation, avec une assiette minimale égale à 800 Smic, jusqu'au montant du Pass	Néant	Revenus professionnels du chef d'exploitation, avec une assiette minimale égale à 800 Smic, jusqu'au montant du Pass	Néant	3,32 %
Assurance vieillesse agricole (retraite proportionnelle) plafonnée	Revenus professionnels, avec une assiette minimale égale à 600 Smic, jusqu'au montant du Pass	Revenus professionnels, avec une assiette minimale égale à 600 Smic, jusqu'au montant du Pass	Assiette forfaitaire égale à 400 Smic	Assiette forfaitaire égale à 400 Smic	11,55 %
Assurance vieillesse agricole (retraite proportionnelle) déplafonnée	Revenus professionnels, avec une assiette minimale égale à 600 Smic	Revenus professionnels, avec une assiette minimale égale à 600 Smic	Néant	Néant	2,36 %
Taux de cotisations de retraite de base cumulé	17,23 %	13,91 %	14,87 %	11,5 %

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après l'annexe 9 du PLFSS pour 2025

B. Le droit proposé : un alignement progressif de l'effort contributif sur celui des travailleurs indépendants en contrepartie de nouveaux droits

Dans le cadre de la réforme du mode de calcul de la pension de retraite de base des non-salariés agricoles programmée par le Parlement au 1^er janvier 2026 au terme de la loi dite « Dive », le Gouvernement a fait le choix de retenir un scénario de convergence vers les régimes alignés. Il prévoit à l'article 22 du présent projet de loi de fusionner les parts forfaitaire et proportionnelle de la pension de retraite des non-salariés agricoles, en une pension de retraite de base calculée selon les vingt-cinq meilleures années de revenu (cf. commentaire de l'article 22).

1. L'alignement du taux de cotisation et de l'assiette minimale participe de la réforme du mode de calcul de la retraite de base figurant à l'article 22

Cette convergence entre les régimes, qui a vocation à faciliter le calcul de la retraite des polypensionnés, qui représentent 85 % des non-salariés agricoles, s'étend également au taux des cotisations et plafonds applicables, comme le préconisait le rapport remis au Parlement par l'Igas et le conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) le 30 janvier 2024.

La réforme du mode de calcul de la retraite de base des non-salariés agricoles prévue à l'article 22 a pour effet, pour les années cotisées à compter du 1^er janvier 2026, de supprimer les pensions de retraite forfaitaire et proportionnelle pour les remplacer par une pension unique. Cela se traduira par la suppression des cotisations d'assurance vieillesse de base AVA et AVI et la création d'une cotisation d'assurance vieillesse unifiée, assise sur une assiette minimale harmonisée.

L'unification de l'effort contributif donnera lieu à une harmonisation des droits : le bénéfice des minima de pension que sont la pension majorée de référence (PMR) et le complément différentiel de points de retraite complémentaire (CD de RCO) sera étendu aux non-salariés exerçant leur activité à titre secondaire. En effet, ces derniers n'y ont pas accès à droit constant eu égard au fait qu'ils ne cotisent qu'à la retraite proportionnelle et à la retraite complémentaire obligatoire.

Selon les estimations transmises par la direction de la sécurité sociale, cet alignement progressif de l'effort contributif génèrera des recettes de 19,4 millions d'euros en 2026, 25,7 millions d'euros en 2027 et 31,9 millions d'euros en 2028.

Conformément aux recommandations du rapport de l'Igas et du CGAAER, deux spécificités agricoles auxquelles la profession reste très attachée sont toutefois conservées :

- l'assiette triennale, qui permet de lisser les revenus sur une assiette glissante de trois ans ;

- l'annualisation des cotisations, au titre de laquelle un exploitant en activité au 1^erjanvier d'une année est tenu de cotiser pour l'année entière. Elle garantit aux non-salariés agricoles de valider automatiquement quatre trimestres par an.

2. Les différents statuts des non-salariés agricoles seront désormais soumis à un taux de cotisation unique et à une assiette minimale harmonisée

Le taux de cotisation de la retraite de base des travailleurs indépendants est de 17,15 % sur la part de l'assiette inférieure ou égale au plafond annuel de la sécurité sociale et de 0,72 % sur la totalité du revenu^12(*). L'assiette minimale applicable est de 450 Smic horaire.

La convergence vers ces paramètres se traduira par la fusion des cotisations d'assurance vieillesse de base AVI et AVA, conséquence de la suppression des parts forfaitaire et proportionnelle de la retraite de base qu'elles financent, en une seule cotisation de retraite de base.

Le 5° du I de l'article 3 précise que cette cotisation sera due par les chefs d'exploitation ou d'entreprise exerçant à titre principal ou secondaire, au titre de leur activité propre, et sera calculée pour partie sur la part de l'assiette inférieure ou égale au plafond annuel de la sécurité sociale, et pour partie sur la totalité de l'assiette.

Elle sera également due par les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole au titre de l'activité principale ou secondaire de chaque membre de de la famille (conjoint collaborateur et aide familial) participant à la mise en valeur de son exploitation ou de son entreprise.

Selon les éléments transmis par le Gouvernement, le taux de cotisation d'assurance vieillesse de base, définit de façon réglementaire, va augmenter pour l'ensemble des non-salariés agricoles, pour atteindre un taux unique de 17,87 %, aligné sur celui des travailleurs indépendants.

La répartition inégale de l'effort contributif actuelle explique que les différents statuts de non-salariés agricoles verront leurs taux de cotisations évoluer différemment :

• Le deuxième alinéa du 5° du I de l'article 3 prévoit que les taux de cotisation applicables aux cotisations dues par les chefs d'exploitation seront identiques à ceux applicables aux travailleurs indépendants.

Les chefs d'exploitation seront ainsi soumis à un taux de cotisation de 17,87 % sur la part de l'assiette inférieure ou égale au plafond de la sécurité sociale et à un taux de 0,72 % sur la totalité du revenu. Cela équivaut à une hausse de l'effort contributif de 0,64 point pour ceux exerçant à titre principal et de 3,96 points pour ceux exerçant à titre secondaire.

• Le quatrième alinéa du 5° du I de l'article 3 porte le taux de cotisation des aides familiaux et conjoints collaborateurs au niveau égal à la somme des cotisations plafonnées et déplafonnées des chefs d'exploitation.

Les membres de la famille exerçant une activité agricole à titre exclusif ou principal, qui n'étaient jusqu'alors pas soumis à l'AVA déplafonnée, vont voir leur taux de cotisation augmenter de 3 points.

• Les membres de la famille exerçant une activité agricole à titre secondaire, qui n'étaient pas redevables de l'AVI ni de l'AVA déplafonnée, vont voir leur taux de cotisation augmenter de 6,32 points.

Scénario d'évolution du taux de cotisation des non-salariés agricoles au 1^er janvier 2029

Source : D'après l'annexe 9 du PLFSS pour 2025

Selon l'étude d'impact, cette hausse de cotisation concernera 69 % des chefs d'exploitation et se traduira par une augmentation annuelle moyenne de 190 euros, qui soit environ 15 euros par mois.

Le III de l'article 3 prévoit que cet alignement se fera toutefois de manière progressive jusqu'au 1er janvier 2029 pour les chefs d'exploitation et d'entreprise exerçant à titre secondaire, ainsi que pour les collaborateurs d'exploitation et les membres de la famille qui subiront les majorations les plus importantes.

Ce même III prévoit en revanche que cet alignement entrera en vigueur au 1er janvier 2026 pour les chefs d'exploitation et d'entreprise exerçant à titre principal pour lesquels la marche à gravir est moins haute.

Alignement progressif du taux de cotisation de retraite de base

	Chef d'exploitation à titre principal ou exclusif	Chef d'exploitation à titre secondaire	Conjoint collaborateur et aide familial à titre principal ou exclusif	Conjoint collaborateur et aide familial à titre secondaire
Taux au 1^er janvier 2026 sans la réforme	17,23 %	13,91 %	14,87 %	11,55 %
2026	17,87 %	14,87 %		13,05 %
2027		15,87 %		14,55 %
2028		16,87 %
2029		17,87 %

Source : D'après l'annexe 9 du PLFSS pour 2025

Enfin, les 6° et 8° du I de l'article 3 prévoient le maintien à titre transitoire du droit existant en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

L'assiette de calcul des non-salariés agricoles ultramarins fait actuellement l'objet d'une réforme à laquelle le Gouvernement a été habilité à procéder par ordonnance aux termes de l'article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024. Le II de l'article 3 étend cette habilitation à la présente réforme.

Les 1°, 2°, 3° et 4° du I procèdent à des modifications légistiques de « toilettage » et de précision.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article modifié d'un amendement rédactionnel adopté par l'Assemblée nationale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

La commission se félicite de la mise en oeuvre de la réforme de la pension de retraite de base des non-salariés agricoles selon les vingt-cinq meilleures années de la durée d'assurance, portée à l'article 22 et dont participe le présent article.

Elle partage la volonté de simplification du système de pension de retraite de base des non-salariés agricoles, qui se traduit notamment par la fusion des pensions de retraite forfaitaire et proportionnelle en une pension de retraite de base unique. Cette fusion s'accompagne logiquement d'une simplification des cotisations d'assurance vieillesse.

Si la commission approuve l'objectif de convergence entre les régimes porté par le présent article, elle n'en reste pas moins sensible à la hausse significative de l'effort contributif des non-salariés agricoles exerçant à titre secondaire qui sera induite par l'alignement des taux de cotisation sur ceux des travailleurs indépendants.

En effet, selon l'étude d'impact, les recettes supplémentaires générées par cet alignement seraient supportées par moitié par les personnes exerçant une activité agricole à titre secondaire, qui représentent 12 % des effectifs.

La contrepartie de cette hausse importante de cotisations consiste en l'extension du bénéfice des minima de pension que sont la PMR et le CD de RCO aux non-salariés agricoles exerçant à titre secondaire.

Il en résulte un renforcement significatif de leurs droits à pension, et ce d'autant plus que l'article 22 prévoit également le relèvement du plafond d'écrêtement tous régimes de la PMR (1 073 euros brut en 2023) à celui du minimum contributif (MiCo) du régime général (1 387 euros brut).

Sous le bénéfice de ces observations, la commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 bis (nouveau)
Affiliation au régime général de la sécurité sociale des agents employés par l'administration des Terres australes et antarctiques françaises

Cet article vise à affilier au régime général de la sécurité sociale les agents employés par l'administration des terres australes et antarctiques françaises pendant la durée de leur mission.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit actuel : l'absence de régime obligatoire pour les agents en districts et à bord des navires employés par l'administration de la collectivité des Terres australes et antarctiques françaises

Les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) bénéficient d'un régime juridique législatif, pris en application de l'article 72-3 de la Constitution. La loi du 6 août 1955^13(*) prévoit le statut de ce territoire et encadre les règles qui y sont applicables.

La nature des TAAF reste incertaine. L'article 1^er de la loi du 6 août 1955 qualifie les TAAF de « territoire d'outre-mer », un statut constitutionnel ayant disparu depuis 2003, tandis que l'article 5-1, issu de la loi du 21 février 2022^14(*), prévoit que ce territoire est une collectivité.

L'article 1-1 du statut des TAAF dispose : « Dans les matières qui relèvent de la compétence de l'État, sont applicables dans les Terres australes et antarctiques françaises les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin ». Des exceptions sont prévues à ce principe de spécialité législative. Cependant, par l'absence de population locale, peu de mentions des TAAF sont prévues par le législateur, faisant de cette collectivité un « territoire de l'oubli »^15(*)juridique.

Ainsi, en l'absence de mention expresse, le code de la sécurité sociale ne s'applique pas aux individus recrutés par la collectivité des TAAF. Leurs agents contractuels à bord d'un bateau ou dans les districts sont donc dans une situation de vide juridique et ne peuvent se prévaloir d'une affiliation au régime général de la sécurité sociale prévue aux articles L. 311-1 et suivants du code de la sécurité sociale.

À l'inverse, les fonctionnaires et assimilés, ainsi que les militaires, continuent, même en étant placés dans les districts et à bord des navires, à être affiliés à leur régime de sécurité sociale. Les agents contractuels des TAAF déployés à Saint-Pierre de La Réunion, bénéficient, quant à eux, de la Caisse générale de sécurité sociale de La Réunion. Sont donc uniquement concernés par ce vide juridique les agents contractuels dans les districts ou à bord d'un navire.

La collectivité des TAAF affilie donc tous les agents contractuels en mission, hors de La Réunion, à la Caisse des Français de l'étranger. Cet organisme de sécurité sociale sert d'assurance volontaire aux Français expatriés et souhaitant une protection sociale supplémentaire^16(*). Il n'est pas cohérent d'affilier des agents contractuels d'une collectivité française à une caisse réservée aux Français de l'étranger. Cette solution, bien qu'ayant répondu de manière pragmatique à un vide juridique, demeure insatisfaisante.

Le territoire des TAAF est subdivisé en cinq districts administratifs : Kerguelen, Crozet, Amsterdam et Saint-Paul, les îles Éparses et Terre Adélie. Les effectifs dans ces bases sont variables selon les périodes et peuvent atteindre jusqu'à une quarantaine d'agents pour la principale base qu'est Kerguelen. En 2020, selon la Cour des comptes^17(*), la répartition au sein des TAAF était la suivante.

Comme le montre ce tableau, 51,33 équivalents temps plein travaillés étaient des contractuels de la collectivité des TAAF en districts, ne bénéficiant donc pas du régime général de la sécurité sociale.

Répartition des équivalents temps plein travaillés (ETPT) au sein des Terres australes et antarctiques françaises en 2020

Statut	ETPT	Programme budgétaire
Fonctionnaires de l'État	16,81	Programme 354
Contractuels de l'État	9,04	Programme 354
Apprentis	1,96	Programmes 354 et territoire
Stagiaires	1,53	Programme territoire
Contractuels territoire « siège »	38,10	Programme territoire
Contractuels territoire « districts »	51,33	Programme territoire
Volontaires de Service Civique	24,86	Programme territoire
PARTEX	55,00	Programme territoire

Source : Cour des comptes, 2022

B. Le dispositif proposé : une affiliation au régime général de la sécurité sociale

Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement et retenu par ce dernier dans le texte transmis au Sénat, propose d'affilier l'ensemble des agents de la collectivité des Terres australes et antarctiques françaises en mission dans ses territoires ou embarquées à bord de navires au régime général de la sécurité sociale.

Le I prévoit deux modifications du code de la sécurité sociale pour intégrer les agents des TAAF en districts et à bord de navires au régime général de la sécurité sociale. Le dispositif comble donc un vide juridique et ne prévoit pas d'intégrer au régime général de la sécurité sociale les agents situés au siège de Saint-Pierre de La Réunion qui bénéficient déjà d'un régime de protection sociale.

Le II prévoit une mise en oeuvre du dispositif à une date fixée par décret, au plus tard le 1^er janvier 2026.

II - La position de la commission

La commission des affaires sociales approuve l'affiliation au régime général de la sécurité sociale des agents de la collectivité des Terres australes et antarctiques françaises en districts et embarqués à bord de navires.

En effet, affilier des agents contractuels d'une collectivité française à une caisse dédiée aux Français de l'étranger pour combler un vide juridique n'est pas cohérent et a constitué jusqu'à présent une réponse plus pragmatique que satisfaisante.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 ter (nouveau)
Extension du régime simplifié des professions médicales
aux médecins libéraux en situation de cumul emploi-retraite
et aux médecins participant aux campagnes de vaccination

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, permet d'étendre le dispositif du régime simplifié des professionnels médicaux conventionnés (RSPM) aux médecins libéraux exerçant en situation de cumul emploi-retraire et à ceux participant aux campagnes de vaccination.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé : l'extension du régime simplifié aux médecins participant aux campagnes de vaccinations et à ceux en situation de cumul emploi-retraite

A. Le droit existant : les dispositifs de régime simplifié et de cumul emploi-retraite ont vocation à faciliter l'installation et la poursuite d'activité des médecins, notamment dans les zones de déserts médicaux

1. Le régime simplifié pour les professionnels médicaux conventionnés répond à un besoin de simplification administrative

Le régime simplifié pour les professionnels médicaux conventionnés (RSPM) a été créé par la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

Alors que ce régime était initialement ouvert aux seuls médecins exerçant en libéral à titre accessoire une activité de remplacement, que sont les étudiants de 3^ème cycle, les jeunes médecins remplaçants, ainsi que les médecins salariés exerçant à titre secondaire une activité libérale, la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023 l'a étendu aux médecins exerçant une activité libérale de régulation dans le cadre du service d'accès aux soins et de la permanence des soins.

L'affiliation au RSPM s'inscrit comme une alternative à l'affiliation au régime des praticiens et auxiliaires médicaux (PAMC), source de démarches administratives conséquentes. Les médecins relevant du PAMC sont ainsi tenus à une obligation d'affiliation en tant que profession libérale auprès des Urssaf et de la caisse de retraite des médecins (CARMF), et doivent entreprendre des démarches de conventionnement avec l'assurance maladie.

Le règlement différé des cotisations, qui consiste en appel de cotisations provisionnelles sur la base du dernier revenu déclaré suivi d'une régularisation à l'année N+1 ou N+2, crée un décalage entre la perception des revenus et le règlement des cotisations, et impose la tenue d'une comptabilité précise des charges.

Partant du constat que cette complexité administrative pouvait constituer un frein à l'établissement d'une activité libérale à titre secondaire, le Gouvernement a ouvert aux médecins ne relevant pas déjà du régime du PAMC la possibilité d'opter pour un régime simplifié de déclaration et de paiement des cotisations sociales dues au titre d'une activité de remplacement.

Le RSPM permet ainsi aux médecins de déclarer leurs revenus mensuellement ou trimestriellement, et de s'acquitter en un versement unique d'une cotisation de 13,5 % sur le revenu généré par leur activité, lequel ne peut excéder un seuil de 19 000 euros par an, après application des abattements de 34 % prévus par l'article 102 ter du code général des impôts. Selon l'étude d'impact de la LFSS pour 2019, cela correspond à sept à huit semaines de consultations au tarif opposable. Enfin, les déclarations administratives telles que l'affiliation à l'Urssaf et la CARMF sont assurées par les caisses primaires d'assurance maladie.

2. Le cumul emploi-retraite, qui permet la poursuite d'une activité professionnelle tout en percevant une pension de retraite, est désormais créateur de droits à pension

Les médecins retraités peuvent continuer leur activité dans le cadre du cumul-emploi retraite qui peut prendre deux formes :

- le cumul emploi-retraite libéralisé, qui permet à l'assuré ayant liquidé l'intégralité de pensions de retraite auxquelles il a droit, de cumuler entièrement sa pension de retraite avec ses revenus d'activité, sous réserve qu'il ait atteint l'âge d'ouverture des droits à la retraite et justifie de la durée d'assurance requise pour l'obtention du taux plein, ou qu'il ait atteint l'âge d'annulation de la décote ;

- le cumul emploi-retraite plafonné, qui permet aux retraités ne satisfaisant pas à ces conditions de cumuler leurs pensions avec les revenus issus de leur activité, dans la limite d'un plafond au-delà duquel leurs pensions sont écrêtées.

La loi du 14 avril 2023 réformant les retraites a permis aux assurés remplissant les conditions du cumul emploi-retraite libéralisé de bénéficier de nouveaux droits à pension en contrepartie des cotisations versées en cumul emploi-retraite.

Cette possibilité n'est toutefois pas ouverte aux médecins en situation de cumul emploi-retraite bénéficiaires de l'exonération de l'ensemble des cotisations de retraite au titre de l'année 2023, accordée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 aux médecins dont le revenu annuel est plafonné à 80 000 euros.

B. Le dispositif proposé : étendre le bénéfice RSPM aux médecins en situation de cumul emploi-retraite libéralisé et aux médecins participant aux campagnes de vaccination

L'article 3 ter réécrit l'article L. 642-4-2 du code de la sécurité sociale qui codifie le dispositif du régime simplifié pour les professionnels médicaux conventionnés, afin de l'étendre aux médecins en situation de cumul emploi-retraite libéralisé, par le jeu d'un renvoi aux troisième à sixième alinéas de l'article L. 643-6 du code de la sécurité sociale, ainsi qu'aux médecins participant à une campagne de vaccination.

Le taux global des cotisations dues par les médecins affiliés au RSPM peut désormais être minoré, lorsque l'activité concernée fait l'objet d'une prise en charge de tout ou partie des cotisations et contributions par l'assurance maladie, et croître lorsque les rémunérations supérieures à un certain montant, tout en restant inférieures au seuil au-delà duquel l'affiliation au RPSM n'est plus possible. Ces montant et seuil sont définis par décret.

II - La position de la commission

La commission des affaires sociales est favorable à l'extension du régime simplifié aux professionnels médicaux conventionnés afin de lutter contre les situations de déserts médicaux dans lesquels se trouvent de nombreux territoires. Elle se félicite également du fait que le Gouvernement ait annoncé publiquement lors des débats à l'Assemblée nationale son souhait d'augmenter le plafond de revenus permettant de bénéficier du RPSM, qui est actuellement de 19 000 euros, à hauteur de 80 000 euros. Ce plafond, ainsi que le montant de la rémunération au-delà duquel le taux global de cotisation peut être minoré, sont définis par décret.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3 quater (nouveau)
Sécurisation de la hausse progressive du taux global de cotisations et contributions des travailleurs indépendants libéraux exerçant dans le cadre de la microentreprise

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose de sécuriser la trajectoire de hausse des cotisations des travailleurs indépendants libéraux exerçant dans le cadre de la microentreprise prévue par un décret du 30 mai 2024 en conséquence d'une décision du Conseil d'État du 9 février 2024.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit en vigueur

1. Le régime micro-social des professions libérales non réglementées

L'article L. 613-7 du code de la sécurité sociale prévoit un dispositif simplifié de calcul des cotisations et contributions sociales, dit « régime micro-social ». Ce régime bénéficie notamment aux professions libérales non réglementées régies par l'article L. 631-1 du code de la sécurité sociale.

L'article L. 613-7 précité prévoit que le taux global, appliqué au montant du chiffre d'affaires ou de recettes, doit être fixé « de manière à garantir [...] un niveau équivalent entre le taux effectif global des cotisations et des contributions sociales versées, d'une part, par ces travailleurs indépendants et, d'autre part, par ceux ne relevant pas [du régime micro-social] ».

2. L'annulation du montant du taux global par une décision du Conseil d'État du 9 février 2024

a) La fixation du taux global par le décret du 7 décembre 2022

L'article 1^er du décret n° 2022-1529 du 7 décembre 2022 a fixé, notamment, ce taux de cotisation global.

Ainsi, l'article D. 613-4 du code de la sécurité sociale fixait le taux de cotisation global à 21,1 %.

b) La décision du Conseil d'État du 9 février 2024

Dans une décision du 9 février 2024^18(*), le Conseil d'État a annulé ce taux global figurant dans l'article D. 613-4 précité, de même que des dispositions de l'article D. 613-6 du même code.

Il a considéré que le taux de 21,1 % était trop bas. En effet, il avait été calculé sur la base d'un taux de contribution nul au titre du régime complémentaire obligatoire de retraite, ce qui ne correspondait qu'à la situation d'une part infime des travailleurs indépendants relevant de l'article L. 631-1 du code de la sécurité sociale, hors régime micro-social^19(*).

Eu égard aux conséquences excessives qu'aurait emportées l'annulation prononcée par la présente décision pour un nombre important de travailleurs indépendants, l'annulation des dispositions attaquées n'a été prononcée qu'à compter du 1^er juin 2024.

c) L'augmentation progressive du taux global prévue par un décret du 30 mai 2024

En conséquence de cette décision du Conseil d'Etat, un décret du 30 mai 2024^20(*) a modifié l'article D. 613-4 précité pour prévoir que le taux global, jusqu'alors de 21,1 %, augmente progressivement de 5 points, pour atteindre :

- 23,1 % du 1^er juillet au 31 décembre 2024 ;

- 24,6 % du 1^er janvier 2025 au 31 décembre 2025 ;

- 26,1 % à partir du 1^er janvier 2026.

B. Le dispositif proposé

Cet article, issu d'un amendement du Gouvernement et retenu dans le texte qu'il a transmis au Sénat, sécurise juridiquement cette trajectoire.

Pour cela, il prévoit que jusqu'au 1^er janvier 2026, le taux global peut être fixé par décret à un niveau inférieur à celui qui résulterait de l'application du droit actuel, sans que l'écart à ce dernier excède 20 % en 2024 et 10 % en 2025.

Le tableau ci-après permet de comparer les différents taux et écarts.

Taux de cotisation global des travailleurs indépendants des professions libérales exerçant dans le cadre de la microentreprise

	avant le 1^er juillet 2024	du 1^er juillet 2024 au 31 décembre 2024	2025	A partir de 2026
Taux effectif (art. D. 613-4 du code de la sécurité sociale) (en %)	21,1	23,1	24,6	26,1
Taux à atteindre selon le Gouvernement (en %)	26,1	26,1	26,1	26,1
Ecart (en % du taux à atteindre)	23,7	13,0	6,1	0,0
Ecart autorisé par le présent article (en % du taux à atteindre)		-20*	-10	0,0

*En 2024.

Source : Commission des affaires sociales, d'après l'article D. 613-4 du code de la sécurité sociale et le présent article

II - La position de la commission

Lors de la présentation de l'amendement tendant à insérer cet article, la ministre du travail et de l'emploi a déclaré que la stricte application de la décision du Conseil d'État aurait conduit à une hausse d'environ 5 points des cotisations des microentrepreneurs concernés. Après concertation avec leurs représentants, il avait été jugé préférable d'organiser une hausse progressive des cotisations, s'étalant sur trois ans. Une telle augmentation devait être inscrite dans la loi.

La ministre a souligné qu'à terme, les microentrepreneurs concernés auraient donc un niveau de prélèvements et de droits équivalent à celui des autres travailleurs indépendants. C'était le souhait de ces deux catégories. Ils pourraient également racheter les périodes manquantes.

Elle a enfin relevé que cette proposition avait été accueillie très favorablement par les instances des caisses de sécurité sociale concernées.

La commission est favorable à cet article, qui sécurise les dispositions déjà adoptées au niveau réglementaire.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4
Pérennisation de l'exonération en faveur des employeurs agricoles de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi (TO-DE)

Cet article propose de pérenniser l'exonération de cotisations employeur pour l'emploi d'un travailleur saisonnier agricole, cette exonération dérogatoire au droit commun devant prendre fin au 31 décembre 2025. Il vise en outre à relever de 1,20 à 1,25 Smic le plafond de rémunération octroyant une exonération totale.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif proposé : pérenniser une exonération paradoxalement historique

A. L'état du droit : une exonération en faveur des employeurs de TO-DE devenue temporaire

1. Le mécanisme de l'exonération

Déjà ancien, le principe d'une exonération spécifique de cotisations sociales pour l'emploi de travailleurs saisonniers agricoles permet de soutenir la compétitivité des employeurs agricoles ; le travail saisonnier représente en effet plus de 30 % des heures travaillées du salariat agricole^21(*).

La loi du 1^er février 1995 de modernisation de l'agriculture^22(*) a ainsi introduit pour la première fois un dispositif de réduction de taux de cotisations d'assurances sociales dues au titre des travailleurs saisonniers agricoles, calculée sur le salaire réel. Auparavant, les cotisations de ces salariés agricoles étaient calculées sur une base forfaitaire prévue par arrêté qui permettait peu ou prou une exonération de moitié^23(*).

Codifié à l'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, ce dispositif d'exonération concerne toutes les cotisations et contributions à la charge de l'employeur : cotisation à la sécurité sociale, à l'assurance-chômage, au régime complémentaire agricole, contribution solidarité autonomie (CSA) et contribution au fonds national d'aide au logement (Fnal).

Champs d'application de l'exonération TO-DE

En vertu des articles L. 741-16 et L. 722-1 du code rural et de la pêche maritime, l'exonération de cotisations et de contributions sociales s'applique pour l'emploi d'un travailleur réalisant des tâches temporaires liées au cycle de la production animale et végétale. Sont ainsi comprises les tâches :

- réalisées au sein des exploitations de culture et d'élevage de quelque nature qu'elles soient, ainsi qu'au sein des exploitations de dressage, d'entraînement et haras ;

- correspondant à des travaux forestiers, à l'exclusion de l'activité elle-même des entreprises de travaux forestiers ;

- réalisées dans des établissements de conchyliculture et de pisciculture ;

- s'apparentant à des activités de pêche maritime à pied professionnelle ;

- participant des activités de transformation, de conditionnement et de commercialisation de produits agricoles lorsque ces activités, accomplies sous l'autorité d'un exploitant agricole, constituent le prolongement direct de l'acte de production.

Les employeurs ne peuvent bénéficier de cette exonération que pour une durée inférieure ou égale à cent dix-neuf jours ouvrés par année civile pour un même salarié^24(*)

Le mécanisme de l'exonération a évolué à plusieurs reprises et, notamment, lors de la refonte des allègements généraux opérée par l'article 8 de la LFSS pour 2019^25(*) en contrepartie de la suppression du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE). Le texte initial de cet article 8 prévoyait une suppression pure et simple du régime d'exonération liée à l'emploi des TO-DE au profit du renforcement des allègements généraux. La discussion parlementaire a toutefois permis de maintenir ce régime spécifique pour un temps avant le basculement vers les allègements généraux.

Il convient également de noter que les employeurs de TO-DE bénéficient des réductions de 1,8 point de la cotisation famille et de 6 points de la cotisation maladie (dénommées « bandeau famille » et « bandeau maladie ») jusqu'à 3,5 Smic et 2,5 Smic respectivement prévues aux articles L. 241-2-1 et L. 241-6-1 du code de la sécurité sociale.

Le dispositif tel qu'il est actuellement en vigueur prévoit ainsi une réduction globale de 38,96 points de cotisations patronales pour les rémunérations allant jusqu'à 1,2 Smic - ce seuil était de 1,25 Smic avant la LFSS pour 2019. Au-delà de 1,2 Smic, l'exonération suit une pente, dont le coefficient de dégressivité est prévu par décret^26(*), pour s'annuler, comme les allègements de droit commun, à 1,6 Smic. Au-delà de ce seuil, seules les deux réductions proportionnelles famille et maladie s'appliquent à l'emploi d'un TO-DE.

En conséquence, et ainsi que le montre le graphique ci-après, l'exonération spécifique TO-DE est, jusqu'à 1,6 Smic, un régime plus favorable aux employeurs agricoles que le régime de droit commun des allégements généraux.

Enfin, les exploitants agricoles salariant des TO-DE peuvent, sur le fondement du second alinéa du VI de l'article L. 741-16 précité, choisir de bénéficier des allègements dégressifs de droit commun dans le cas où la période d'emploi du saisonnier agricole dépasse la durée maximale de 119 jours par année civile^27(*).

Taux de l'exonération TO-DE selon la rémunération

Source : Annexe 5 au PLFSS pour 2021

Selon les informations transmises à la rapporteure générale par la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), ce dispositif bénéficiait en 2023 à plus de 69 541 exploitations agricoles pour 913 943 contrats concernés. Le salaire moyen versé aux saisonniers agricoles (1,14 Smic) et la durée moyenne plutôt courte (21 jours) rendent l'exonération totale dans la plupart des cas. En comparaison, l'étude d'impact indique qu'à 1,14 Smic l'exonération par les allègements généraux, dans leur version en vigueur, ne serait que de 67 %.

2. Un dispositif en sursis depuis 2019

La LFSS pour 2019 a maintenu l'exonération spécifique liée aux TO-DE jusqu'au 1^er janvier 2021, date à laquelle l'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime devait être abrogé. La LFSS pour 2020^28(*) a repoussé cette abrogation au 1^er janvier 2023. Enfin, la LFSS pour 2023 a accordé un nouveau délai avant l'abrogation en repoussant la fin de l'exonération au 1^er janvier 2026.

Selon la CCMSA, ce dispositif d'exonération a minoré les recettes de cotisations et contributions sociales de 567,6 millions d'euros en 2023, répartis à 68 % sur le champ des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Conformément au VII de l'article L. 741-16 précité, ces moindres recettes sont compensées par le budget de l'État, en l'occurrence par les programmes budgétaires 149 et 381.

Répartition des exonérations TO-DE en 2023 selon le risque couvert

(en euros)

Source : Commission des affaires sociales, d'après les données CCMSA

B. Le dispositif proposé : une pérennisation et un relèvement du seuil pour le bénéfice d'une exonération totale

• Le présent article propose - au II - de pérenniser le dispositif d'exonération TO-DE en supprimant la disposition de l'article 8 de la LFSS pour 2019 qui porte l'abrogation de l'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime. L'étude d'impact anticipe une moindre recette de 606 millions d'euros pour 2026, pesant sur les dépenses de l'État.

• D'autre part, le I de l'article vise à relever de 1,20 à 1,25 Smic le plafond de rémunération octroyant une exonération totale à l'employeur. Ce relèvement est rendu applicable à compter du 1^er mai 2024. Il est à noter que l'augmentation de ce seuil conduit à revenir au niveau en vigueur avant la LFSS pour 2019.

Selon l'étude d'impact, l'incidence financière de cette mesure serait de 14 millions d'euros en 2024 et 18 millions d'euros en année pleine pour 2025. 88 000 contrats supplémentaires par an pourraient ainsi donner droit à une exonération totale de cotisations patronales.

II - Le dispositif transmis au Sénat

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article modifié par deux amendements adoptés par l'Assemblée nationale, en application de l'article LO. 111-7 du code de la sécurité sociale.

• L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, identique à deux amendements des députés Didier Le Gac et Marc Fesneau, visant à éviter que la réforme des allègements généraux, prévue à l'article 6 de la présente LFSS, ait une incidence sur le régime d'exonération TO-DE.

La liste des cotisations et contributions concernées par l'exonération spécifique TO-DE est en effet identique à celle prévue pour les allègements dégressifs à l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. Alors que l'assiette des allègements dégressifs serait réduite à deux reprises en 2025 et 2026 par une minoration de la cotisation d'assurance vieillesse (de 2 points au 1^er janvier 2025 et 2 points supplémentaires au 1^er janvier 2026), le a) du 1° du I du présent article permet que cette assiette, pour le dispositif TO-DE, soit figée dans sa version en vigueur au 1^er janvier 2024.

En l'absence de ces dispositions de neutralisation, la direction de la sécurité sociale indique ainsi que le surplus de cotisations à acquitter, à partir de 2026, pour un employeur versant le salaire moyen de 1,14 Smic à un saisonnier agricole serait de 80 euros par mois. L'incidence globale positive pour les finances publiques de cette moindre exonération serait de 80 millions d'euros par année^29(*).

• Enfin, le III du présent article, issu d'un amendement du député Yannick Monet, vise à demander un rapport au Gouvernement, avant le 1^er juillet 2025, sur les évolutions du travail saisonnier agricole et l'amélioration des droits des travailleurs concernés.

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : des mesures opportunes

Ces dispositions traduisent les engagements pris par le Gouvernement^30(*) début 2024 à la suite de la mobilisation des agriculteurs. Le rehaussement du seuil de 1,20 à 1,25 Smic est d'ailleurs déjà appliqué par les caisses de la MSA depuis le 1^er mai 2024.

La commission accueille très favorablement ces mesures alors qu'elle a soutenu à plusieurs reprises la pérennisation de l'exonération « TO-DE ». Le présent article permettra de mettre fin à un couperet pour les employeurs agricoles, certes sans cesse repoussé, mais inutilement maintenu en droit alors que l'allégement du coût du travail des saisonniers agricoles est un besoin durable pour les exploitants.

La commission se réjouit par ailleurs que l'Assemblée nationale et le Gouvernement aient en partie clarifié l'articulation entre la réforme des allègements généraux de l'article 6 et le présent article 4. Le risque de diminuer au global les points d'exonération pour l'emploi d'un TO-DE ne paraissait pas conforme aux annonces formulées début 2024 par l'exécutif.

Toutefois, la neutralisation des effets de l'article 6 est circonscrite à l'année 2025 - en omettant la réduction des points d'extinction des bandeaux famille et maladie à 3,2 et 2,2 Smic qui ne concernerait pratiquement pas d'employeurs de saisonniers agricoles. La suppression prévue pour 2026 des bandeaux famille et maladie réduirait en revanche mécaniquement le niveau d'exonération pour les employeurs de TO-DE, y compris pour des revenus versés compris entre 1 et 1,25 Smic. Un amendement de la rapporteure générale à l'article 6 vise précisément à maintenir les bases légales prévoyant ces bandeaux afin qu'ils demeurent applicables à plusieurs dispositifs dérogatoires d'exonération, dont le dispositif TO-DE^31(*).

En outre, conformément à sa doctrine, la commission a adopté un amendement n° 119 de la rapporteure générale, visant à supprimer une demande de rapport adressée au Gouvernement. Celle-ci, au demeurant, porte sur les évolutions des conditions de travail des saisonniers agricoles et sur le profil de ces travailleurs, sujet certes connexe au présent article mais distant du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

Article 4 bis (nouveau)
Éligibilité des coopératives d'utilisation de matériel agricole à l'exonération TO-DE

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'étendre le périmètre du dispositif d'exonération TO-DE aux coopératives d'utilisation de matériel agricole (Cuma).

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif transmis au Sénat

A. L'état du droit

L'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime prévoit le dispositif d'exonération pour l'emploi des saisonniers agricoles (TO-DE) décrit ci-avant dans le commentaire de l'article 4. Aux termes de cet article, le bénéfice de cette exonération est ouvert aux « employeurs relevant du régime de protection sociale des professions agricoles ». Sont ainsi concernés tant les exploitants agricoles que les groupements d'employeurs agricoles, y compris si ces derniers comportent des membres - coopératives ou entreprises - qui ne sont pas éligibles en propre au dispositif d'exonération TO-DE^32(*).

Au chapitre des exceptions à cette souplesse d'éligibilité, le V du même article L. 741-16 exclut expressément du bénéfice de l'exonération les coopératives d'utilisation du matériel agricole (Cuma) mettant des salariés à la disposition de leurs adhérents.

Les coopératives d'utilisation du matériel agricole

Appartenant à la catégorie des sociétés de coopératives agricoles, régies par les articles L. 521-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime, les Cuma ont pour finalité la mise à disposition de leurs adhérents des moyens nécessaires à leurs exploitations agricoles (machines agricoles, hangars, salariés, etc.). En application de l'article R. 522-1 du même code, elles doivent réunir comme membres au moins quatre chefs d'exploitation - qu'ils soient des personnes morales ou des personnes physiques. Environ un agriculteur sur deux est adhérent d'une des 12 500 Cuma recensées en France.

Les Cuma ont comme vocation première de permettre une mutualisation de matériel. Toutefois, un besoin croissant des agriculteurs a conduit le législateur en 2006^33(*) à autoriser les Cuma à mettre à disposition de leurs adhérents des salariés, comme le font les groupements d'employeurs. D'abord limitée à une masse salariale définie par décret^34(*), cette mise à disposition n'est plus plafonnée depuis la loi dite « Travail » de 2016^35(*) et son décret d'application^36(*).

En contrepartie de l'octroi de cette activité de mise à disposition par les Cuma, le législateur en 2006 a introduit les dispositions précitées du V de l'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime afin de favoriser le salariat d'emploi permanent et non pas de saisonniers agricoles.

B. Le droit proposé

Le présent article, issu de douze amendements parlementaires identiques^37(*), vise à abroger le V de l'article L. 741-16 précité afin d'élargir aux Cuma le périmètre de l'exonération pour l'emploi des TO-DE.

Selon les informations transmises par le Gouvernement, cette mesure représente, comme incidence financière, des moindres recettes de six millions d'euros par an.

II - La position de la commission

Soutien du dispositif TO-DE, la commission s'est toujours montrée réservée sur l'opportunité d'étendre le bénéfice de l'exonération à des catégories d'employeur qui, aujourd'hui, en sont exclues. En 2022, elle ne s'était toutefois pas opposée à des dispositions identiques au présent article, et finalement adoptées par le Sénat, considérant que les Cuma pouvaient également avoir recours à des saisonniers agricoles et les mettre à disposition.

En outre, la rapporteure générale note que l'incidence financière de cette extension serait faible et que cette dernière permettrait de répondre à un besoin effectif des exploitants agricoles.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5
Cumul de l'exonération applicable aux jeunes agriculteurs
et des taux réduits de cotisations

Cet article vise à permettre aux jeunes agriculteurs, âgés de 18 à 40 ans au moment de leur affiliation, de cumuler les bénéfices de l'exonération partielle de cotisation octroyée aux jeunes agriculteurs et de la réduction de taux de cotisation octroyée à tous les travailleurs indépendants et chefs d'exploitation agricole.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé : bénéficier d'un cumul plutôt que d'un droit d'option

A. L'état du droit

1. Une exonération partielle de cotisations en faveur des jeunes agriculteurs

Jusqu'en 2000, une exonération partielle de cotisations existait sur le fondement d'un décret de 1985 au bénéfice des jeunes agriculteurs âgé de 21 à 35 ans. La LFSS pour 2000^38(*) a inscrit au niveau législatif le principe de cette exonération partielle et a élargi l'intervalle d'âges éligible en fixant les bornes à 18 ans et 40 ans^39(*). L'inscription de ce dispositif au niveau législatif s'accompagnait d'un relèvement^40(*)des taux d'exonération^41(*).

Codifiée à l'article L. 731-13 du code rural et de la pêche maritime, cette exonération partielle de cotisation d'assurance maladie, invalidité et maternité, d'allocations familiales et d'assurance vieillesse de base s'applique pour une durée de cinq années civiles, au bénéfice des agriculteurs âgés de 18 à 40 ans au moment de leur affiliation au régime agricole^42(*).

Le taux de réduction est déterminé par décret^43(*) et décroît au cours des cinq années :

	Taux de réduction
1^ère année de réduction	65 %
2^e année	55 %
3^e année	35 %
4^e année	25 %
5^e année	15 %

Selon la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), 45 703 jeunes agriculteurs bénéficiaient de cette exonération partielle en 2023.

Répartition des jeunes agriculteurs bénéficiant
de l'exonération partielle selon l'année

Source : Commission des affaires sociales, d'après l'annexe 9

Il convient par ailleurs de noter que cette exonération peut être cumulée avec l'exonération de cotisations sociales accordée durant douze mois en cas de début d'activité de création ou de reprise d'exploitation agricole^44(*).

2. Une réduction progressive des taux de droit commun pour les exploitants agricoles

La LFSS pour 2018^45(*) a accru la réduction des taux de cotisation famille pour les travailleurs indépendants^46(*) et les non-salariés agricoles^47(*). Ce taux est désormais nul pour les chefs d'exploitation dont les revenus d'activité sont inférieurs à 110 % du plafond annuel de la sécurité sociale (Pass), dont le montant est fixé à 46 368 euros en 2024. Leur taux est ensuite progressif jusqu'au seuil de 3,10 % pour un revenu d'activité supérieur à 140 % du Pass^48(*) (voir graphique infra).

La loi du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat^49(*) a renforcé la progressivité du taux de la cotisation maladie (voir graphique infra). Ainsi, depuis le 1^erjanvier 2022, le taux de cotisation maladie est nul pour les non-salariés agricoles dont le revenu est inférieur à 40 % du Pass (18 547 euros). La cotisation maladie est encore réduite entre ce seuil et 60 % du Pass (27 821 euros) où elle atteint un taux de 4,0 %. Puis, elle augmente progressivement pour atteindre le taux de 6,5 % à partir d'un revenu équivalent à 110 % du Pass (51 005 euros).

Évolution du taux des cotisations maladie et famille en fonction du revenu
des chefs d'exploitation agricole bénéficiant des réductions de droit commun

Source : Direction de la sécurité sociale

En application du dernier alinéa de l'article L. 613-1 du code de la sécurité sociale et du II de l'article L. 621-3 du même code, ces deux réductions peuvent être conjointement appliquées mais ne sont pas cumulables avec un autre dispositif de réduction ou d'abattement à l'exception de l'exonération déjà mentionnée de début d'activité de création ou de reprise d'entreprise.

Depuis la loi précitée du 16 août 2022, les jeunes agriculteurs éligibles au dispositif d'exonération, décrit plus en amont, disposent d'un droit d'option^50(*) entre leur dispositif ad hoc et ces réductions de taux de droit commun. Leur choix de revenir à un taux réduit de droit commun s'exprime auprès des caisses de mutualité sociale agricole de manière définitive^51(*). Selon les informations transmises par la CCMSA à la rapporteure générale, seuls 5 % des jeunes agriculteurs éligibles auraient renoncé à l'exonération spécifique au profit de la réduction de droit commun en 2023.

B. Le dispositif proposé

Le présent article vise à permettre aux jeunes agriculteurs de bénéficier des réductions de droit commun et de leur exonération spécifique. Pour cela :

- le I ajoute au sein des articles L. 613-1 et L. 621-3 du code de la sécurité sociale la mention de l'exonération en faveur des jeunes agriculteurs à la liste des dispositifs pouvant être cumulés avec la réduction de cotisations famille et maladie ;

- le II supprime la mention au droit d'option entre les deux dispositifs, rendu inutile.

En effet, ainsi que l'indique l'annexe 9 au PLFSS, l'absence de cumul entre ces réductions de taux et cette exonération partielle, dégressive au cours du temps, conduit à ce que des jeunes agriculteurs versent, notamment les 4^e et 5^e années d'application de leur exonération, un montant de cotisations famille et maladie supérieur aux autres non-salariés agricoles.

Selon l'annexe 9 au PLFSS, l'incidence financière de cette mesure est une perte de 25 millions d'euros pour la sécurité sociale compensée par l'État.

Taux de la cotisation maladie des bénéficiaires de l'exonération JA sous le régime actuel	Évolution du taux de la cotisation maladie des bénéficiaires de l'exonération JA avec cumul exonération JA et réduction de droit commun du taux

Source : Direction de la sécurité sociale

Taux de la cotisation famille des bénéficiaires de l'exonération JA sous le régime actuel	Évolution du taux de la cotisation famille des bénéficiaires de l'exonération JA avec un cumul de l'exonération JA et de la réduction de droit commun du taux

Source : Direction de la sécurité sociale

Ainsi que le montrent les graphiques ci-dessus, le cumul des deux dispositifs permettrait aux jeunes agriculteurs disposant d'un revenu inférieur à 140 % du Pass de verser un montant moindre de cotisations et contributions sociales, quel que soit le régime actuel le plus avantageux pour eux - exonération JA ou taux réduits.

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission : un dispositif bienvenu de soutien au monde agricole

La commission soutient le dispositif proposé de cumul de l'exonération propre aux jeunes agriculteurs et des taux réduits de cotisations qui traduit un des engagements pris par le Gouvernement le 21 février 2024^52(*). Cette mesure s'inscrit dans la politique publique d'encouragement au renouvellement des générations agricoles alors que les exploitants agricoles représentent la catégorie socio-professionnelle la plus âgée au sein de la population active^53(*).

Selon les informations transmises par la DSS, le présent article permettra ainsi un gain par rapport au régime le plus favorable compris entre 620 euros et 1 177 euros pour un chef d'exploitant au revenu correspondant à 40 % du Pass54(*). Ce même gain varierait entre 598 euros et 1 282 euros pour un revenu équivalent à 60 % du Pass. Il s'agit ainsi d'une aide non négligeable en faveur des jeunes agriculteurs récemment installés.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5 bis (nouveau)
Modification de l'assiette des cotisations
et contributions des salariés indépendants

Cet article propose, dans la continuité de la réforme portée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, de modifier l'assiette des cotisations et contributions de différentes catégories de travailleurs indépendants.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif transmis au Sénat

A. L'état du droit

1. Les travailleurs indépendants : une population hétérogène dont la protection sociale suppose des règles spécifiques

· Les travailleurs indépendants constituent une catégorie très hétérogène, qui regroupe différentes populations exerçant dans de nombreux secteurs d'activité et sous des formes et statuts juridiques variables. Cette spécificité se traduit par un grand nombre de régimes de sécurité sociale auxquels ils peuvent être affiliés : régime général depuis 2020^55(*), mutualité sociale agricole (MSA), Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), Caisse Nationale des barreaux français (CNBF), etc.

Il est cependant possible de distinguer parmi les travailleurs indépendants les exploitants agricoles, les dirigeants non-salariés qui regroupent à la fois les micro entrepreneurs et les entrepreneurs individuels de droit commun et les dirigeants assimilés salariés^56(*). De même, cette diversité s'est longtemps retrouvée dans la construction de l'assiette de cotisations sociales (bénéfice total de l'entreprise pour les indépendants non micro entrepreneurs en EURL, revenu versé au gérant en SARL, chiffre d'affaires déclaré pour les micro entrepreneurs, rémunération brute versée pour les dirigeants assimilés salariés) ainsi que dans les modalités de calcul des prélèvements sociaux.

Ces différentes catégories de travailleurs indépendants partagent une communauté de situation vis-à-vis de la sécurité sociale, dans la mesure où, assumant à la fois la charge du financement du régime côté employeur et salarié, ils bénéficient de taux de cotisations moindres en contrepartie d'une protection sociale plus limitée.

2. Une réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants déjà prévue dans la LFSS pour 2024

· L'article 18 de la LFSS pour 2024^57(*) est venu réformer l'assiette sociale des travailleurs indépendants, notamment en unifiant les assiettes des cotisations et des contributions sociales. Pour les indépendants « classiques », c'est-à-dire hors micro entrepreneurs^58(*), il existait en effet deux assiettes distinctes pour les cotisations sociales et pour la CSG et la CRDS. L'articulation de ces deux assiettes, parfois qualifiée de « doublement circulaire », était particulièrement complexe et limitait la prévisibilité des futurs revenus pour les travailleurs indépendants. De fait, la définition de l'assiette des cotisations sociales, ou revenu net fiscal, revenait à retrancher ces mêmes cotisations sociales au revenu super-brut ainsi que la part fiscalement déductible de la CSG - contribution elle-même dépendante du niveau des cotisations sociales.

Dorénavant, pour les travailleurs indépendants non agricoles, les cotisations et contributions sociales doivent être calculées sur la base du revenu professionnel diminué des frais et charges professionnels autres que les cotisations et contributions sociales, auquel doit être déduit un abattement de 26 % - dans une fourchette de 1,76 % à 130 % du plafond annuel de la sécurité sociale (Pass)^59(*). Un rapprochement équivalent a été opéré pour les travailleurs indépendants agricoles.

B. Le droit proposé

Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement, entend « précise[r] et apporte[r] plusieurs corrections aux dispositions adoptées à l'article 18 de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 »^60(*). Pour rappel, les modifications apportées par la LFSS pour 2024 n'entreront en vigueur qu'au 1^er janvier 2025 pour les travailleurs indépendants non-agricoles et au 1^er janvier 2026 pour les travailleurs indépendants agricole.

Le I du présent article étend aux chefs d'exploitation exerçant à titre secondaire le bénéfice de la réduction du taux de cotisation maladie dont bénéficient les autres travailleurs indépendants au titre de l'article L.621-3 du code de la sécurité sociale.

Le 1° du II du présent article revient rétablit le droit en vigueur préexistant à la réforme, en étendant à l'ensemble des travailleurs indépendants le bénéfice de l'étalement sur plusieurs années dans le compte de résultat des subventions d'équipements qui peuvent leur être accordées par une personne de droit public au titre de l'article 42 septies du code général des impôts. Le 2° du même II fait évoluer l'assiette de la CSG définie à l'article L.136-4 du code de la sécurité sociale, en exonérant les revenus issus de plus-values de cession à court terme qui font l'objet d'une exonération d'impôt sur le revenu^61(*). Le b du 2° dudit II précise également que, dans le cas d'un exercice de travailleur indépendant en société, ou de coexploitation, les montants soumis à la CSG le sont en proportion des rémunérations et avantages personnels non déductibles des résultats de la société ou de la coexploitation qu'ils ont perçu.

Le III du présent article modifie les modalités d'entrée en vigueur de la réforme de l'assiette pour les travailleurs indépendants :

- le 1° repousse l'entrée en vigueur du nouveau calcul des cotisations et des contributions dues par les travailleurs indépendants non agricoles prévues au titre de l'article 18 de la LFSS pour 2024, initialement prévue au 1^er janvier 2025, à la date de régularisation des cotisations dues au titre de 2025 prévue par l'article L. 131-6-52 du code de la sécurité sociale ;

- le 2° précise que le même nouveau calcul des cotisations s'appliquera pour les cotisations et contributions des travailleurs indépendants au régime micro au titre des périodes courant à partir du 1^er janvier 2026 ;

- le 3° dispose des modalités dans lesquelles, pour le calcul des cotisations et contributions dues au tire des années 2026 et 2027 par les travailleurs indépendants agricoles, leurs revenus super-bruts au titre des années 2023 et 2024 sont reconstitués par les caisses de la MSA.

II - La position de la commission : des mesures souhaitables, dont on peine à comprendre l'introduction par voie d'amendement

La commission soutient, sur le fond, les mesures proposées par le Gouvernement dans la mesure où elles permettent de mettre en oeuvre la réforme de l'assiette de cotisation des travailleurs indépendants qui est attendue de longue date. Elle est particulièrement sensible à la précision des modalités d'entrée en vigueur de l'article 18 de la LFSS pour 2024, donc la rédaction elliptique avait nourri une certaine incompréhension auprès des micro entrepreneurs et des travailleurs indépendants agricoles notamment.

Cependant, il semble que cet article est symptomatique des facilités dont fait parfois l'objet le PLFSS : introduit par le Gouvernement par voie d'amendement il modifie, avant entrée en vigueur, une disposition adoptée l'année dernière et elle-même introduite par amendement du Gouvernement. L'absence d'évaluation préalable, ainsi que le temps limité dont dispose le législateur pour se prononcer, réduit de fait la qualité et la clarté de la norme, au risque de retarder ou de contrarier le déploiement d'une réforme pourtant nécessaire.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5 ter (nouveau)
Application à Mayotte de la réforme de l'assiette sociale
pour les travailleurs indépendants non-agricoles
et extension d'une habilitation à légiférer par ordonnance

Cet article propose de rendre applicable à Mayotte la réforme de l'assiette des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants prévue par l'article 18 de la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2024. Il prolonge également l'habilitation accordée au Gouvernement pour légiférer par ordonnance sur l'application de la réforme de l'assiette sociale pour les non-salariés agricoles en outre-mer.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif transmis au Sénat

A. L'état du droit

1. Les réformes déjà prévues dans la LFSS pour 2024

a) La réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendants

Alors que les cotisations sociales, d'une part, la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) d'autre part, étaient assises sur des assiettes distinctes aux modalités de calcul complexes, l'article 18 de la LFSS pour 2024^62(*) a unifié ces deux assiettes en proposant une nouvelle modalité de détermination de l'assise.

Ainsi, pour les travailleurs indépendants non agricoles les cotisations et contributions sociales dues au titre des périodes courant à compter du 1^er janvier 2025 seront peu ou prou calculées sur la base du revenu professionnel diminué des frais et charges professionnels, auquel serait déduit un abattement de 26 % - dont les montants plancher et plafond sont déterminés par décret^63(*). En outre, l'assiette des cotisations sociales, légèrement différente, prend en compte les revenus de remplacement^64(*) et exclut les sommes perçues au titre de l'intéressement, de la participation et de l'abondement d'un plan d'épargne d'entreprise^65(*).

L'article 5 bis du présent PLFSS propose d'apporter des ajustements à cette assiette^66(*).

b) Une habilitation à légiférer par ordonnance pour les outre-mer

Les cotisations sociales des non-salariés agricoles en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin sont assises sur la superficie de l'exploitation agricole et non pas calculées en fonction du revenu professionnel.

Le I de l'article 26 de la LFSS pour 2024 a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai de 18 mois à compter de la promulgation de la loi afin de :

- rendre applicable aux non-salariés agricoles exerçant leur activité à la Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, sous réserve d'ajustements nécessaires, les dispositions relatives aux taux, au calcul et au recouvrement des cotisations et des contributions sociales des travailleurs indépendants résultant des dispositions de l'article 18 de la LFSS pour 2024. Le II de l'article 3 du présent PLFSS étend également cette habilitation à la réforme prévue afin d'aligner l'effort contributif des non-salariés agricoles sur celui des travailleurs indépendants s'agissant du calcul de leur retraite de base ;

- adapter le dispositif d'exonération de cotisations sociales dont bénéficient les exploitants agricoles de ces territoires ;

- procéder à toutes les modifications rédactionnelles rendues nécessaires.

2. L'assiette sociale des travailleurs indépendants non agricoles à Mayotte

L'article 28-1 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996^67(*) prévoit que les revenus d'activité des travailleurs indépendants non agricoles exerçant leur activité à Mayotte sont « ceux pris en compte pour la détermination du revenu imposable selon les règles applicables à Mayotte ». Cette assiette demeure toutefois diminuée notamment des « plus-values et moins-values professionnelles à long terme, des reports déficitaires, des exonérations (...) ». Ces règles ont largement convergé vers le droit fiscal de l'Hexagone depuis 2011 (voir encadré ci-après) mais des adaptations demeurent.

Départementalisation de Mayotte

La départementalisation de Mayotte^68(*) a eu pour conséquence de changer le régime constitutionnel applicable à la collectivité d'outre-mer. Désormais régi par l'article 73 de la Constitution, le droit applicable à Mayotte est soumis au principe d'identité législative. Toutefois, les législations applicables à l'Hexagone et aux autres départements et régions d'outre-mer de l'article 73 de la Constitution ne sont étendues à Mayotte que progressivement. L'étude d'impact accompagnant les projets de loi simple du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte^69(*) prévoyait une convergence des dispositions en matière de prestations sociales et de cotisations de sécurité sociale, dans une période de vingt à vingt-cinq ans.

S'agissant des dispositions de nature fiscale, l'article 11 de la loi du 7 décembre 2010 précitée dispose que « le code général des impôts et les autres dispositions de nature fiscale en vigueur dans les départements et régions d'outre-mer sont applicables [à Mayotte] à compter du 1^er janvier 2014 ». Les adaptations au droit fiscal rendues nécessaires à Mayotte ont toutefois été précisées par une ordonnance du 19 septembre 2013^70(*).

B. Le droit proposé

Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement, vise :

- au 1° à modifier l'article 28-1 de l'ordonnance précité du 20 décembre 1996 afin rendre applicable aux travailleurs indépendants non agricoles exerçant à Mayotte la nouvelle assiette de la contribution sociale généralisée définie à l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de la LFSS pour 2024 ;

- au 2° de prolonger de 18 mois l'habilitation à légiférer par ordonnance prévue à l'article 26 de la LFSS pour 2024 concernant la réforme de l'assiette sociale des non-salariés agricoles en outre-mer.

Selon le Gouvernement, cette prolongation de l'habilitation, qui la porte à durée totale de trois ans, vise à mieux articuler la réforme du calcul des pensions des non-salariés agricoles, dont l'application en outre-mer fait l'objet d'une habilitation à légiférer par ordonnance à l'article 22 de la présente loi, avec la réforme de l'assiette des cotisations sociales. Cette révision de l'assiette est « un préalable indispensable à l'extension en outre-mer de la réforme du calcul de la retraite de base sur la règle des 25 meilleures années »^71(*).

Les deux habilitations auraient une durée similaire de deux ans à compter de la présente LFSS.

II - La position de la commission : des mesures utiles

Comme en 2022^72(*), la commission soutient les mesures visant à faire converger le régime de protection sociale de Mayotte vers celui des départements ultramarins et de l'Hexagone. Alors que le présent article vise à rapprocher l'assiette des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants mahorais et celle applicable dans l'Hexagone, elle se réjouit que le recouvrement des cotisations sociales des travailleurs indépendants, interrompu depuis 2012 à Mayotte^73(*), puisse reprendre par l'Urssaf à compter du 1^er janvier 2025^74(*). La réforme pourra donc être effective.

La commission prend par ailleurs acte de la nécessité de repousser de 18 mois la période pendant laquelle le Gouvernement peut légiférer afin de faire appliquer la réforme de l'assiette des cotisations et contributions sociales des non-salariés agricoles dans les outre-mer.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5 quater (nouveau)
Rapport sur la réforme de l'assiette sociales
des travailleurs indépendants

Cet article vise à demander un rapport au Gouvernement sur la mise en oeuvre de la révision de l'assiette des cotisations et contributions sociales des travailleurs indépendants opérée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif transmis au Sénat

A. L'état du droit

Ainsi qu'il a été dit dans le cadre du commentaire de l'article 5 bis, l'article 18 de la LFSS pour 2024^75(*) a revu les modalités de détermination de l'assise des cotisations et contributions sociales pour les travailleurs indépendants. Cette réforme doit s'appliquer pour les cotisations et contributions dues à compter du 1^er janvier 2025 pour les travailleurs indépendants non agricoles et à compter de 2026 pour les non-salariés agricoles.

B. Le droit proposé

Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement complété par un sous-amendement du député Jérôme Guedj, prévoit la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur l'application de la réforme issue de l'article 18 de la LFSS pour 2024, ainsi que « plus largement » sur la pertinence de définir l'assiette des cotisations sociales sur celle de la CSG.

II - La position de la commission

La commission ne nie pas la complexité de la réforme de l'assiette sociale des travailleurs indépendant et le besoin de disposer d'informations complètes à ce sujet. Toutefois, elle n'a pas dérogé à sa position constante sur les demandes de rapport au Gouvernement, lesquelles contribuent à une inflation législative peu normative. De surcroît, l'article 5 bis procède déjà à des ajustements de cette réforme, ce qui amenuise la pertinence de ce rapport.

Elle a donc adopté un amendement n° 120 de la rapporteure générale visant à supprimer le présent article.

La commission propose de supprimer cet article.

Article 6
Réforme des allègements généraux de cotisations patronales

Cet article propose de réformer les allégements généraux de cotisations patronales, afin d'augmenter les recettes publiques d'environ 5 milliards d'euros par an tout en réduisant le risque de « trappe à bas salaires ». En 2025, les allégements seraient réduits de 2 points de cotisation au niveau du Smic et les seuils maximaux des bandeaux famille et maladie seraient ramenés à 3,2 et 2,2 Smic (contre 3,5 et 2,5 Smic actuellement). En 2026, les allégements seraient réduits de 2 points supplémentaires au niveau du Smic, les deux bandeaux seraient supprimés et le dispositif prendrait la forme d'une courbe « lissée » s'annulant à 3 Smic.

La commission considère que le dispositif doit être rendu plus favorable à l'emploi. Les dispositifs spécifiques, comme Lodéom et TO-DE, doivent en outre à ce stade être préservés en l'état.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé : une réduction des allégements généraux de 5 milliards d'euros

A. Le dispositif actuel : des allégements de 80 milliards d'euros, correspondant à environ un million d'emplois créés ou sauvegardés

1. En 2024, un coût d'environ 80 milliards d'euros, dont 65 milliards d'euros pour la sécurité sociale

Les allégements généraux de cotisations patronales ont coûté en 2023 près de 80 milliards d'euros, dont plus de 65 milliards d'euros à la sécurité sociale (régimes obligatoires de base de sécurité sociale, ou Robss). Ces 65 milliards d'euros se sont répartis de la façon suivante :

- 27 milliards d'euros pour les allégements dégressifs (de 32,4 points au niveau du Smic) ;

- 28 milliards d'euros pour le bandeau maladie (ex-CICE, allégement non dégressif de cotisations maladie, de 6 points, jusqu'à 2,5 Smic) ;

- 10 milliards d'euros pour le bandeau famille (allégement non dégressif de cotisations famille, de 1,8 point, jusqu'à 3,5 Smic).

Le schéma ci-après permet de visualiser ces différents éléments.

Les allégements généraux de cotisations sociales patronales

NB : Le graphique concerne les entreprises de 50 salariés ou plus. Dans le cas des entreprises de moins de 50 salariés, qui paient 0,4 point de moins pour le financement de l'allocation de logement social (taux de 0,1 % au lieu de 0,5 %), l'allégement du barème est réduit de 0,4 point au niveau du Smic.

Source : Commission des affaires sociales

Le coût des allégements généraux a fortement augmenté en 2023, du fait de la crise sanitaire, comme le montre le graphique ci-après. Cette forte augmentation provient de la forte inflation de 2022, qui a suscité une forte revalorisation du Smic en 2023. De nombreux salaires se sont alors retrouvés « rattrapés » par le Smic, et ont donc donné lieu à des allégements à un taux plus élevé.

Coût des allégements généraux de cotisations patronales

(en milliards d'euros)

Source : Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale, octobre 2024

2. Une suppression totale des allégements généraux ferait disparaître environ un million d'emplois

L'impact sur l'emploi de ces trois composantes est très différent :

- l'allégement dégressif entre 1 et 1,6 Smic correspondrait à environ 800 000 emplois créés ou sauvegardés^76(*) ;

- l'ex-CICE, au coût analogue, correspondrait à seulement environ 100 000 emplois créés ou sauvegardés^77(*) ;

- l'impact sur l'emploi du bandeau famille pour sa part supérieure à 1,6 Smic, et a fortiori à 2,5 Smic, est considéré comme très faible. Ainsi, une note^78(*) de 2019 du Conseil d'analyse économique préconisait d'« abandonner (...) les baisses de charges au-dessus de 2,5 Smic voire 1,6 Smic, si les évaluations à venir de France Stratégie venaient à confirmer leurs résultats décevants ».

En cohérence avec ces estimations, le « rapport Bozio-Wasmer » d'octobre 2024 (cf. infra) estime qu' « un scénario radical de suppression complète des exonérations générales conduirait, suivant les élasticités emploi retenues dans la suite de ce rapport [...], à la destruction de 980 000 ETP ».

Cela ne signifie pas que sans les allégements, il y aurait en France environ un million d'emplois de moins. En effet, ces allégements existant depuis longtemps, leur effet sur l'emploi s'est atténué (par exemple parce qu'ils ont permis d'augmenter davantage les salaires).

Toutefois il ressort de ces études que leur suppression susciterait la disparition rapide d'environ un million d'emplois. Leur réduction doit donc être envisagée avec prudence.

3. Le gel en euros courants des seuils maximaux des bandeaux famille et maladie par la LFSS 2024

Lors de l'examen du PLFSS 2024, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Marc Ferracci tendant à supprimer le bandeau famille au-delà de 2,5 Smic, conformément à une proposition d'un récent rapport d'information^79(*) co-écrit avec Jérôme Guedj (Mecss^80(*) de l'Assemblée nationale). L'économie devait être « recyclée » pour renforcer les allégements dégressifs, étendus aux salaires compris entre 1 et 1,64 Smic.

Le Medef a exprimé dans un communiqué la crainte que cela suscite un « choc négatif de compétitivité ». M. Ferracci a déposé pour la séance un autre amendement, dont résulte l'actuel article 20 de la LFSS 2024.

Cet article a modifié le code de la sécurité sociale, pour exprimer les seuils jusqu'auxquels s'appliquent les bandeau maladie (2,5 Smic) et bandeau famille (3,5 Smic) en multiples du Smic de fin 2023 (et non plus du Smic de l'année en cours). Il s'agissait à la fois d'éviter une augmentation excessive du coût en cas de forte inflation et de réduire progressivement ces seuils en multiples du Smic, afin de les rendre plus efficients en termes de créations d'emplois. Toutefois la diminution des seuils est lente. Ainsi, selon l'évaluation préalable de l'article 6 du PLFSS, à droit inchangé ces seuils seraient encore en 2027 de 2,33 et 3,26 Smic.

Impact du gel des points de sortie des bandeaux famille et maladie
par la LFSS 2024

Source : Évaluation préalable de l'article 6 du PLFSS 2025

À l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat, le dispositif a été précisé afin de prévoir que ces seuils ne peuvent devenir inférieurs à 2 Smic de l'année en cours.

B. Le « rapport Bozio-Wasmer »

À l'issue de la conférence sociale du 12 octobre 2023, Élisabeth Borne, alors Première ministre, a chargé deux économistes, Antoine Bozio et Étienne Wasmer, d'une mission sur l'articulation entre les salaires, le coût du travail et la prime d'activité. Un rapport d'étape^81(*) a été publié en avril 2024. La publication du rapport définitif, prévue en juin, a été retardée du fait de la dissolution de l'Assemblée nationale, et n'a eu lieu que début octobre^82(*).

La lettre de mission indiquant que les propositions devaient se faire à prélèvements obligatoires constants, ce rapport ne propose pas d'économie dans son « scénario central »^83(*).

1. Un « scénario central » à coût et à emploi constant, réduisant le risque de « trappe à bas salaire »

Actuellement, si pour augmenter d'un euro le salaire net d'un salarié, l'employeur doit habituellement payer environ 1,8 euro, du fait des allégements dégressifs ce montant est de 2,44 euros en dessous de 1,6 Smic, comme le montre le graphique ci-après.

Coût pour l'employeur d'une hausse de 1 € du salaire net en fonction
du niveau de salaire en part de Smic (janvier 2024)

(en euros)

Lecture : En janvier 2024, le coût pour l'employeur d'une hausse de 1 euro du salaire net au niveau du Smic est de 2,44 euros. Note : Taux en vigueur pour une entreprise de 50 salariés ou plus située à Paris.

Source : D'après Antoine Bozio, Étienne Wasmer, Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 3 octobre 2024

On observe par ailleurs une part croissante des salaires proches du Smic.

Distribution du salaire brut horaire exprimé en parts de Smic entre 1994 et 2022

Lecture : En 2022, 1,5 % des salariés du secteur privé âgés de 18 à 64 ans perçoivent un salaire brut horaire entre 1,22 et 1,23 fois le Smic. Champ : Poste principal (i.e. le plus rémunérateur au sens du salaire brut) des salariés (comptés en personnes physiques) âgés de 18 à 64 ans employés dans le secteur privé hors particuliers-employeurs, France métropolitaine ; salaire brut horaire inférieur à 4 Smic.

Source : Antoine Bozio, Étienne Wasmer, Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 3 octobre 2024

Le« rapport Bozio-Wasmer » souligne que cette concentration « s'est principalement manifestée au moment du passage aux 35 heures » et lors de la récente augmentation du Smic, venant de la forte inflation.

Le « scénario central » du « rapport Bozio-Wasmer » est décrit par le graphique ci-après.

Le scénario central du « rapport Bozio-Wasmer »

NB : Le graphique concerne les entreprises de 50 salariés ou plus. Pour obtenir les exonérations applicables pour les entreprises de moins de 50 salariés, il faut retrancher 0,4 point à l'origine du barème de la réduction générale.

Lecture : Le taux d'exonération applicable pour un salarié au Smic en emploi dans une entreprise de 50 salariés ou plus passerait d'actuellement 40,15 % (toutes réductions et exonérations confondues) à 36,1 % dans le scénario central.

Source : Antoine Bozio, Étienne Wasmer, Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 3 octobre 2024

Contrairement au barème actuel, le barème proposé par le rapport ne présente pas d'effets de seuil, afin de réduire le phénomène de « trappe à bas salaires ».

Pour la même raison, la pente de la courbe serait réduite.

Les allégements seraient inférieurs aux allègements actuels pour tous les niveaux de salaire, sauf entre 1,2 et 1,9 Smic, où ils leur seraient supérieurs, afin d'inciter à la « dé-smicardisation ».

2. Des gagnants et des perdants en termes d'emplois

Le barème proposé par le « rapport Bozio-Wasmer » augmente le coût du travail entre 1 et 1,2 Smic, le réduit entre 1,2 et 1,9 Smic et l'augmente au-delà.

Il en résulte, comme c'est logique, que ce barème détruit des emplois proches du Smic et en crée d'autres autour de 1,4 Smic, conformément au graphique ci-après.

Impact du scénario central du rapport Bozio-Wasmer
sur l'emploi en fonction du salaire

Lecture : En supposant l'emploi élastique à la fois à son coût au niveau du contrat et à la masse salariale globale de l'entreprise (avec des élasticités de - 0,4 et - 0,2 au niveau du Smic, et de 0 et - 0,2 à partir de 2 Smic), le scénario central réduirait de 23 110 les ETP rémunérés entre 1 et 1,1 Smic (dont 19 670 sous l'effet de l'application des élasticités au niveau individuel et 3 440 au niveau entreprise).

Source : Antoine Bozio, Étienne Wasmer, Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 3 octobre 2024

Ainsi, si la réforme proposée par le « rapport Bozio-Wasmer » créerait 9 460 emplois (ce qui, compte tenu de l'imprécision inévitable de la simulation, doit être considéré comme équivalent à un emploi à peu près stable, avec une marge d'erreur importante dans un sens ou dans l'autre), il y aurait des gagnants et des perdants :

- les gagnants seraient les secteurs appliquant des rémunérations relativement élevées, comme l'industrie (avec un effet sur l'emploi industriel estimé à + 3 960) ;

- les perdants seraient les secteurs appliquant des rémunérations proches du Smic (entretien, médico-social...).

Le différentiel d'impact sur l'emploi en fonction du niveau de rémunération qui résulterait du « scénario central » du « rapport Bozio-Wasmer » est la conséquence de la réduction de la pente des allégements sans augmenter le coût global du dispositif. En effet, comme Antoine Bozio l'a souligné lors de son audition par la commission le 22 octobre 2024, dès lors qu'on fixe le point de sortie à 2,5 Smic, la contrainte de budget constant rend nécessaire la réduction des allégements de 4,05 points au niveau du Smic.

3. Un rapport dont la qualité est unanimement reconnue mais qui ne fait pas consensus

Le « rapport Bozio-Wasmer » est un travail dont la très grande qualité est unanimement reconnue, synthétisant l'ensemble des connaissances disponibles sur le sujet et faisant utilement avancer la réflexion.

En particulier, il suggère que l'emploi au niveau du Smic pourrait être devenu moins réactif à son coût qu'on ne le pensait dans les années 2000. Il propose en outre un « scénario central » qui, à coût constant, permettrait, selon ses estimations, de réduire le risque de « trappe à bas salaire » sans destruction nette d'emplois.

Ce rapport préconise en outre de supprimer les bandeaux maladie et famille, dont l'utilité pour les salaires élevés était contestée par la quasi-totalité des économistes, que ce soit en termes d'impact sur l'emploi ou en termes de compétitivité^84(*), comme la commission l'avait souligné lors de l'examen du futur article 20 de la LFSS 2024.

Toutefois, ce rapport ne « clôt pas le débat ».

En particulier, les spécialistes de l'emploi auditionnés par la rapporteure générale^85(*) ont exprimé un certain scepticisme sur l'affirmation du rapport selon laquelle son « scénario central » aurait un impact nul sur l'emploi, les destructions d'emplois au voisinage du Smic étant compensées par des créations au-delà. Selon l'un d'eux, « nous sommes démunis de preuves empiriques satisfaisantes permettant d'apprécier l'élasticité^86(*) aux différents niveaux de salaire ». Un autre a estimé qu'il s'agissait d'un « pari dangereux ».

Par ailleurs, certains ont exprimé des doutes sur l'existence en France de « trappes à bas salaire ». De fait, le « rapport Bozio-Wasmer » souligne que « la littérature disponible sur la France offre des évidences limitées », que la concentration au niveau du Smic « s'est principalement manifestée au moment du passage aux 35 heures » et lors de la récente augmentation du Smic, venant de la forte inflation. Surtout, il indique que « l'évolution individuelle du salaire est plus dynamique à des bas niveaux de salaire », y compris quand on limite l'analyse aux personnes de plus de trente ans.

Au total, un spécialiste de l'emploi auditionné craint que la mise en oeuvre du « scénario central » du « rapport Bozio-Wasmer » se traduise surtout par des destructions nettes d'emplois, sans effet visible sur les salaires.

C. Le dispositif proposé : une réduction de 5 milliards d'euros, concentrée sur les plus bas salaires

1. Une mise en oeuvre en deux temps

Le III du présent article propose de modifier le barème conformément au graphique ci-après.

La mesure proposée par le PLFSS 2025

(Allégements en % du salaire brut)

Lecture : Au niveau du Smic, selon le barème proposé par le PLFSS pour 2025, l'allégement de cotisations patronales, actuellement de 40,14 points de cotisations, passerait à 38,14 points de cotisations au 1^er janvier 2025.

Source : Commission des affaires sociales (d'après le code de la sécurité sociale, l'article 6 du PLFSS 2025 et les formules des barèmes dégressifs envisagés (de niveau réglementaire) figurant dans l'évaluation préalable)

La réforme aurait lieu en deux temps.

En 2025, le barème conserverait un profil analogue à celui d'aujourd'hui. Les différences seraient une diminution de l'allégement pour les plus bas salaires (diminution de 2 points au niveau du Smic, au bénéfice du seul régime d'assurance vieillesse), et la réduction du niveau de rémunération maximal permettant de bénéficier des bandeaux « famille » et « maladie », qui passeraient à respectivement 3,2 Smic (pour 3,5 Smic actuellement) et 2,2 Smic (pour 2,5 Smic actuellement).

En 2026, le dispositif serait lissé. Les bandeaux seraient donc supprimés. Au niveau du Smic, le taux maximal d'exonération serait à nouveau réduit de 2 points afin d'atteindre un taux de 4 points plus bas que le taux actuel. L'allégement disparaîtrait à 3 Smic.

Le reprofilage des allégements généraux par le III du présent article

Le reprofilage des allégements généraux est réalisé par le III du présent article.

Son 1° fixe le régime applicable à compter du 1^er janvier 2025 :

- ses a) et b) ramènent les seuils maximaux des bandeaux maladie et famille, actuellement de 2,5 et 3,5 Smic, à respectivement 2,2 et 3,2 Smic ;

- son c) prévoit qu'au niveau du Smic, les allégements dégressifs ne s'appliquent pas à 2 points de cotisations vieillesse. Cela permet de réduire de 2 points les allégements généraux en 2025, et de faire en sorte que le produit correspondant revienne à la branche vieillesse.

Le 2° du III fixe le régime applicable à compter du 1^erjanvier 2026 :

- son a) abroge les bandeaux maladie et famille ;

- son b) porte la baisse des allégements dégressifs au niveau du Smic à 4 points, et leur point de sortie à 3 Smic.

2. Une dégressivité précisée au niveau réglementaire

Si l'article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe les règles concernant « l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures », il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que celles-ci ne comprennent pas les cotisations sociales.

Aussi l'article 6 du PLFSS fixe-t-il seulement l'architecture globale du nouveau dispositif, la dégressivité (c'est-à-dire la « forme de la courbe ») étant comme actuellement fixée au niveau réglementaire.

Les formules envisagées, figurant dans l'évaluation préalable, sont indiquées par l'encadré suivant^87(*).

Formules envisagées pour le profil des allégements dégressifs (de niveau réglementaire)

Pour 2025 :

À partir de 2026 :

(avec T = allégement au niveau du Smic)

Dans ce second cas, la puissance a pour fonction d'augmenter la convexité de la courbe, afin de réaliser les économies souhaitées malgré notamment le point de sortie à 3 Smic.

Source : D'après l'évaluation préalable du présent article

3. Une recette supplémentaire estimée à 5,1 milliards d'euros en 2025, dont 4,1 milliards d'euros pour la sécurité sociale

a) Un supplément de cotisations de 5,1 milliards d'euros en 2025

Selon les estimations du Gouvernement, le présent article permettrait d'augmenter les recettes publiques de 5,1 milliards d'euros en 2025, ce montant étant à peu près stable les années suivantes, malgré le changement de barème de 2026.

Ces 5,1 milliards d'euros se répartiraient initialement entre 2,7 milliards d'euros pour la branche vieillesse (baisse de 2 points de l'allégement au niveau du Smic), 2,2 milliards d'euros pour la branche maladie (réduction du point de sortie du bandeau maladie), et 0,3 milliard d'euros pour la branche famille (réduction du point de sortie du bandeau famille).

b) Un gain transféré à l'État pour un milliard d'euros, en compensation des moindres recettes d'impôt sur les sociétés (article 38 du PLF)

Toutefois, les recettes pour la sécurité sociale seraient chaque année réduites d'un milliard d'euros par rapport à ce montant d'environ 5 milliard d'euros par an.

En effet, l'article 38 du PLF prévoit de réduire d'un milliard d'euros la TVA affectée à la sécurité sociale (en compensation de l'estimation de la perte d'impôt sur les sociétés résultant pour l'État de la mesure).

c) L'intention du Gouvernement d'empêcher la branche famille de bénéficier de l'augmentation de recettes (article 8 du PLFSS)

La branche maladie étant la seule à percevoir la TVA, ces moindres recettes doivent être re-réparties entre les différentes branches au moyen de transferts de taxe sur les salaires. C'est ce que fait l'article 8 du PLFSS (« article tuyau »).

Le Gouvernement considérant que la branche famille ne doit pas bénéficier du supplément de recettes résultant du présent article, l'article 8 du PLFSS prévoit de transférer 0,266 milliard d'euros de la branche famille (dont le supplément de recettes résultant du seul présent article est estimé à 0,3 milliard d'euros) vers la branche maladie.

Impact du des articles 6 et 8 du PLFSS et de l'article 38 du PLF
sur le solde des branches de la sécurité sociale, selon les évaluations préalables

(en milliards d'euros)

	2024	2025	2026	2027
Article 6 du PLFSS (seul)
Robss	0,4	5,1	5	4,7
Maladie	0,1	2,2	2,1	2
AT-MP
Famille	0,1	0,3	0,3	0,2
Vieillesse	0,2	2,7	2,6	2,5
Autonomie	0,2
Agirc-Arrco	0,1
Unédic	0,1
Transferts liés à l'article 6 prévus par l'article 8 du PLFSS et l'article 38 du PLF
Robss
Maladie		- 0,200*	- 0,200	- 0,200
AT-MP
Famille		- 0,266	- 0,266	- 0,266
Vieillesse		- 0,534	- 0,534	- 0,534
Autonomie
Agirc-Arrco
Unédic
Effet conjoint des articles 6 et 8 du PLFSS et 38 du PLF
Robss	0,4	4,2	4,0	3,7
Maladie	0,1	2,0	1,9	1,8
AT-MP
Famille	0,1	0,0	0,0	-0,1
Vieillesse	0,2	2,2	2,1	2,0
Autonomie	0,2
Agirc-Arrco	0,1
Unédic	0,1

Champ : pour les articles 8 du PLFSS et 38 du PLF, seuls sont pris en compte les transferts liés au présent article.

* Transfert de 0,266 Md€ depuis la branche famille + transfert de 0,534 Md€ depuis la branche vieillesse - réduction de 1 Md€ de la TVA affectée.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les évaluations préalables des articles 6 et 8 du PLFSS et 38 du PLF

Par ailleurs, les I et II du présent article prévoient que dès 2024, seraient mises en oeuvre diverses mesures d'économie (comme l'intégration de la prime de partage de la valeur dans les rémunérations prises en compte), pour un montant de 0,4 milliard d'euros (cf. infra). Par prudence, ces mesures sont réputées ne pas avoir d'impact après 2024^88(*). Les montants indiqués pour les années 2025, 2026 et 2027 correspondent donc au seul reprofilage des allégements généraux.

Les estimations du Gouvernement ne prennent pas en compte l'impact de l'augmentation du chômage consécutive à la réforme des allégements généraux^89(*), qui, sous l'hypothèse de 50 000 destructions nettes d'emplois, pourraient réduire l'amélioration du solde public d'un milliard d'euros (cf. ci-après).

D. Les autres dispositions du présent article

1. L'intégration de la prime de partage de la valeur à la rémunération prise en compte pour l'application des seuils

a) Dispositif juridique

Les I et II du présent article prévoient diverses mesures d'économie s'appliquant dès 2024.

Le 1° du I re-rédige le I de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale pour modifier les conditions d'application du seuil de 1,6 Smic :

- les rémunérations prises en compte comprennent désormais la prime de partage de la valeur (PPV), dite « prime Macron », qui en 2022 a coûté 5,3 milliards d'euros et a été distribuée à 5,5 millions de salariés^90(*). Le régime de cette prime, bénéficiant de diverses exonérations^91(*), n'est pas modifié, mais désormais elle est prise en compte pour déterminer le taux d'allégement ;

- le seuil de 1,6 Smic n'est plus fixé par référence au Smic de l'année en cours, mais, comme depuis la LFSS 2024 dans le cas des seuils maximaux des bandeaux famille et maladie, par référence au Smic à une certaine date, ici le 1^er janvier 2024 (le Gouvernement pouvant toutefois décider par décret de se rapprocher autant qu'il le souhaite de 1,6 fois le Smic de l'année en cours). Il s'agit concrètement de neutraliser, pour le calcul des allégements, la revalorisation exceptionnelle de 2 % du Smic au 1^er novembre 2024.

Le 2° du I modifie le III de l'article L. 241-13 précité. Il comprend des mesures de coordination (a et b) et supprime la disposition selon laquelle la rémunération prise en compte pour la détermination du taux d'allégement est minorée par la déduction forfaitaire spécifique au titre de frais professionnels (DFS).

Le II prévoit que l'intégration de la PPV aux revenus pris en compte ne s'applique qu'à compter des primes versées à compter du 10 octobre 2024.

b) Impact financier

Selon l'évaluation préalable, les I et II correspondraient à un gain de 0,4 milliard d'euros en 2024. Celui-ci correspond exclusivement à la mesure relative à la prime de partage de la valeur.

L'impact de la neutralisation de la hausse du Smic au 1^er novembre 2024 n'est en revanche pas chiffré.

2. Le renforcement de la sécurité juridique pour les cotisants

Le IV du présent article propose de modifier l'article L. 243-6-2 du code de la sécurité sociale.

Actuellement, cet article prévoit que lorsqu'un cotisant a appliqué la législation relative aux cotisations et contributions sociales selon l'interprétation admise par une circulaire ou une instruction du ministre chargé de la sécurité sociale, la sécurité sociale ne peut retenir une interprétation différente de celle admise par l'administration.

Le IV du présent article renforce ce dispositif, en particulier en l'étendant à l'ensemble des organismes chargés du recouvrement des cotisations et contributions de sécurité sociale (y compris l'Ircantec^92(*)), et en introduisant dans le code de la sécurité sociale une référence au Bulletin officiel de la sécurité sociale, créé en 2021.

3. L'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer certains dispositifs

a) Des conséquences importantes sans disposition spécifique

• En l'absence de disposition spécifique, les dispositifs TO-DE et Lodéom verraient leurs allégements dégressifs automatiquement réduits au niveau du Smic de 2 points en 2025 et 2 points supplémentaires en 2026

En l'absence de disposition spécifique, la réforme des allégements généraux impacterait fortement dès 2025 deux dispositifs, qui consistent également en des allégements de cotisations patronales :

- le dispositif en faveur des employeurs agricoles de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi, dit « TO-DE » ;

- le dispositif instauré par la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, dit « Lodéom »^93(*).

Ces deux dispositifs coûtent respectivement environ 0,6 milliard d'euros et 1,4 milliard d'euros par an aux administrations publiques.

En 2025, la baisse de 2 points des allégements dégressifs au niveau du Smic s'y appliquerait automatiquement (du fait des références des articles définissant leurs barèmes à l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, qui définit les allégements généraux « de droit commun »).

En 2026, s'ajouterait la baisse supplémentaire de 2 points au niveau du Smic des allégements dégressifs.

• Le « rabotage » (en 2025) puis la suppression des bandeaux (en 2026) concerneraient l'ensemble des dispositifs

Par ailleurs, l'ensemble des dispositifs spécifiques seraient concernés par le « rabotage » des bandeaux en 2025 puis leur suppression en 2026.

En effet, les bandeaux sont d'application générale et concernent donc également les bénéficiaires des dispositifs spécifiques.

Si les conséquences seraient marginales en 2025, en 2026 l'impact serait important, du fait de la disparition des bandeaux.

b) La proposition du présent article : l'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance

Le Gouvernement aurait pu décider de neutraliser la réforme pour ces deux dispositifs et de se laisser une année de réflexion pour les modifier, le cas échéant, dans le cadre du PLFSS 2026. En particulier, cela aurait laissé le temps aux acteurs concernés de réagir aux conclusions de la récente mission Igas-IGF d'évaluation du dispositif Lodéom.

Le V du présent article fait toutefois le choix d'une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de prendre les mesures d'adaptation nécessaires. Du fait d'une formulation très générale^94(*), cette habilitation ne serait d'ailleurs pas limitée à ces deux dispositifs. Ainsi, l'évaluation préalable mentionne également l'aide à domicile auprès de publics fragiles (AAD) et les zones France ruralités revitalisation (ZRR).

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

A. Le reprofilage des allégements généraux : une réforme bienvenue mais qui doit faire l'objet d'ajustements

1. Une réforme bienvenue en son principe

La commission des affaires sociales ne peut qu'approuver le principe d'un reprofilage des allégements généraux, visant notamment à les supprimer là où ils sont inefficaces.

En particulier, lors de l'examen du futur article 20 de la LFSS 2024^95(*), la commission a considéré que les allégements généraux pour les salaires élevés, en particulier au-delà de 2,5 Smic, devaient être supprimés.

Le caractère imparfait du barème actuel, avec un profil constitué d'un « toboggan » suivi de deux « marches d'escalier », ces dernières incitant à ne pas accroître les salaires de 2,5 Smic et 3,5 Smic, est en outre connu depuis longtemps.

La commission considère que la mise en place de la réforme en deux étapes est un bon compromis entre la nécessité de donner aux entreprises de la visibilité (ce qui implique de fixer dès à présent le barème de 2026) et de prendre en compte leurs contraintes techniques (d'où la nécessité pour 2025 d'un barème plus proche, par sa structure, du barème actuel).

2. Une réforme qui doit être ajustée

a) En l'état, le présent article entraînerait la destruction nette de plusieurs dizaines de milliers d'emplois

Cet article implique de trouver le bon équilibre entre recherche d'économies, incitation à la désmicardisation, préservation de l'emploi et préservation de la compétitivité industrielle. La détermination de cet équilibre relève par nature d'un choix politique. Pour sa part, la commission considère que, compte tenu notamment de l'évolution probablement défavorable de l'emploi en 2025, la réforme des allégements généraux devrait davantage préserver l'emploi.

Schématiquement, la mesure proposée augmente les coûts salariaux entre 1 et 1,3 Smic (ce qui détruit des emplois), le réduit entre 1,3 et 1,8 Smic (ce qui crée des emplois) et les augmente à nouveau entre 1,8 Smic et 3,5 Smic (ce qui détruit des emplois).

Comme l'ont souligné les spécialistes de l'emploi auditionnés par la rapporteure générale, il n'y a aucun doute sur le fait que l'effet global de la mesure sur l'emploi serait négatif, la seule incertitude portant sur le nombre d'emplois détruits.

Dans une interview aux Échos^96(*), le président du Medef a déclaré : « Nous sommes totalement opposés à cette mesure. Il y aurait très peu de gagnants, mais beaucoup de perdants. (...) In fine, cela détruira plusieurs centaines de milliers de postes, dans les secteurs très pourvoyeurs d'emplois sur les territoires, en proximité : la propreté, la restauration collective, l'aide à la personne... (...) Les travaux de MM. Bozio et Wasmer ont été dénaturés quand on y a ajouté un objectif de réduction des déficits publics ».

Cet ordre de grandeur paraît exagéré.

Le Gouvernement, pour sa part, n'a publié aucune estimation. L'évaluation préalable se contente d'indiquer : « L'impact sur l'emploi est fortement discuté par les économistes. Si plusieurs études semblaient considérer une forte élasticité-coût du travail essentiellement au niveau du Smic, des travaux récents et qui n'ont pas pu être intégrés dans les modélisations gouvernementales indiquent plutôt que les emplois à bas salaires sont en réalité moins exposés à la concurrence internationale. »

Toutefois, selon les prévisions économiques de l'OFCE du 16 octobre 2024, la mesure détruirait 50 000 emplois au bout de trois ans (dont 15 000 dès 2025)^97(*).

Ces estimations correspondent à celles réalisées par la commission^98(*), qui suggèrent environ 40 000 destructions d'emplois sur la base du barème de 2025 et 50 000 destructions d'emplois sur la base de celui de 2026^99(*).

Il faut bien entendu considérer ces estimations avec prudence.

L'augmentation du chômage : une réduction d'un milliard d'euros
de l'amélioration du solde ?

Selon les prévisions financières de l'Unédic de juin 2024, les allocations brutes et les aides correspondraient en 2025 à des dépenses 34,9 milliards d'euros (pour des dépenses totales de 43,1 milliards d'euros), pour une prévision de 2,4 millions de chômeurs indemnisés, ce qui correspond à des dépenses de 15 000 euros par chômeur.

Si l'on prend en compte la perte de cotisations sociales, le coût est d'environ 20 000 euros par chômeur.

Le surcoût de dépenses d'assurance-chômage peut donc être estimé à environ un milliard d'euros si la mesure détruit 50 000 emplois.

b) Des mesures d'accompagnement efficaces semblent se heurter à des difficultés juridiques et pratiques insurmontables

Lors de son audition par la commission le 22 octobre 2024, Antoine Bozio a suggéré de reporter l'effet de la mesure pour les secteurs de la propreté et du gardiennage, qui ont la double caractéristique d'avoir une forte proportion de salariés proches du Smic et des contrats pluriannuels qui ne leur permettent pas de modifier leurs prix rapidement.

Selon la Dares, fin 2021 les salariés de la branche « Nettoyage, manutention, récupération et sécurité » étaient au nombre de 900 000, dont 200 000 pour la prévention et la sécurité et 560 000 la propreté.

Toutefois il semble juridiquement délicat d'exclure des secteurs du champ d'application de la mesure tout en respectant le principe d'égalité devant la loi. Par ailleurs, la prise en compte de critères propres à chaque entreprise (comme, par exemple, la part des contrats pluriannuels dans le chiffre d'affaires) représenterait un coût de gestion considérable et serait source de fraudes.

c) Adapter le barème proposé pour 2025 et 2026

La commission s'est donc efforcée de trouver des scénarios alternatifs minimisant les destructions d'emplois, tout en demeurant compatibles avec l'objectif de « désmicardisation ».

• En 2025 : maintenir l'allégement actuel inchangé au niveau du Smic (au lieu de le réduire de deux points) et placer les points de sortie des bandeaux à 2,1 et 3,1 Smic (au lieu de 2,2 et 3,2 Smic).

Dans le cas du barème de 2025, la commission propose de maintenir l'allégement dégressif inchangé au niveau de Smic (le présent article prévoyant de le réduire de 2 points). Les points de sortie des bandeaux seraient en revanche ramenés à 2,1 Smic pour le bandeau maladie (au lieu de 2,2 Smic pour le PLFSS et 2,5 Smic selon le droit actuel) et 3,1 Smic pour le bandeau famille (au lieu de 3,2 Smic selon le PLFSS et 3,5 Smic selon le droit actuel).

La formule utilisée pour calculer le coefficient de dégressivité serait inchangée par rapport à celle prévue pour 2025 par l'évaluation préalable.

La mesure réduirait le rendement de la réforme d'environ un milliard d'euros. Les destructions nettes d'emplois seraient nécessairement très faibles, voire nulles, dès lors que les emplois dont le coût augmenterait correspondraient tous à des rémunérations supérieures à 2,1 Smic.

La commission a adopté un amendement n° 121 proposant de retenir ce barème pour 2025.

Barème pour 2025 : comparaison du barème proposé par le présent article
et de celui proposé par la commission

Barèmes pour les entreprises de plus de 50 salariés.

Source : Commission des affaires sociales

• En 2026 : maintenir l'allégement actuel inchangé au niveau du Smic et prévoir une sortie entre 2 et 2,1 Smic

Le Gouvernement indique, dans l'évaluation préalable du présent article, qu'un autre barème a été envisagé :

« Dans l'hypothèse d'une réforme-fusion des dispositifs, un maintien d'un taux de coefficient important au niveau du SMIC combiné au maintien d'une dégressivité linéaire aurait également pu être envisagée. Si, par rapport à la situation actuelle, elle présente aussi comme caractéristique intéressante une plus importante réduction de la pente pour les niveaux de rémunérations proches du SMIC ainsi que le maintien du taux d'exonération actuel à ce niveau, elle nécessite, à objectifs financiers identiques, un point de sortie de l'exonération beaucoup plus réduit (entre 2 et 2,1 SMIC environ) ».

Les estimations de la commission suggèrent en effet qu'un tel dispositif, avec un point de sortie à 2,05 Smic et un coefficient de dégressivité calculé selon la même formule que l'évaluation préalable, conduirait à des recettes analogues.

Ce barème présenterait en outre l'intérêt de créer des emplois (environ 20 000 selon les estimations indicatives de la commission, avec un « pic » vers 1,3-1,4 Smic), ce qui majorerait l'amélioration du solde public (d'environ 0,4 milliard d'euros selon cette estimation, là où les 5 milliards d'euros d'amélioration du solde indiqués par le Gouvernement devraient être réduits d'environ 1 milliard d'euros du fait de l'augmentation du chômage^100(*)).

La commission a adopté un amendement n° 122 proposant de retenir ce barème à partir de 2026.

Barème à partir de 2026 : comparaison du barème proposé par le présent article
et de celui proposé par la commission

Barèmes pour les entreprises de plus de 50 salariés.

Source : Commission des affaires sociales

Certes, le « rapport Bozio-Wasmer », à coût inchangé, détruit quelques dizaines de milliers d'emplois à proximité du Smic et en crée à peu près autant autour de 1,4 Smic. Toutefois ces destructions et créations d'emplois ne sont pas ce par quoi le « scénario central » du rapport est censé contribuer à la « désmicardisation ». Ce qui peut contribuer à la « désmicardisation », qui est un mécanisme de long terme, c'est que le barème proposé par le rapport ne présente plus les « marches » correspondant à la fin des bandeaux et, surtout, correspond à une pente plus faible pour les bas salaires.

Le barème proposé par la commission correspond à une moindre réduction de cette pente que dans celui proposé par le présent article dans sa rédaction initiale. Toutefois la pente serait réduite par rapport au droit actuel.

Par ailleurs, comme indiqué supra, l'idée qu'il existerait en France un phénomène de « trappe à bas salaire » ne fait pas consensus parmi les spécialistes de l'emploi.

En outre, à moyen terme la désmicardisation sera rendue difficile par l'augmentation du coût de l'emploi proche du Smic.

Le « scénario central » du rapport Bozio-Wasmer se justifiait par le fait qu'à coût constant, les destructions d'emplois proches du Smic étaient en principe compensées par les créations d'emplois autour de 1,4 Smic. Toutefois dès lors que, comme le présent article, on ajoute à l'objectif de « désmicardisation » celui de réaliser des économies, les destructions d'emplois proches du Smic (du fait d'allégements de cotisations quasiment identiques à ce niveau à celles du « rapport Bozio-Wasmer »^101(*)) ne sont plus compensées par des créations d'emplois ailleurs.

La commission a en outre adopté un amendement n° 123 proposant d'instaurer un comité chargé d'évaluer la réforme des allégements généraux.

B. Neutraliser la mesure pour les dispositifs « Lodéom » et « TO-DE »

1. Figer les régimes spécifiques

Comme on l'a indiqué, le V du présent article propose d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de prendre les mesures d'adaptation nécessaires à l'ensemble des régimes consistant en des allégements dégressifs cumulables avec les actuels bandeaux famille et maladie.

En effet, en l'absence de disposition spécifique, si les dispositifs TO-DE et Lodéom seraient fortement concernés dès 2025, du fait de la réduction des allégements généraux au niveau du Smic, les autres dispositifs spécifiques le seraient surtout à partir de 2026, avec la disparition des bandeaux (cf. supra).

Du fait des craintes que suscite l'habilitation du Gouvernement à modifier les régimes par ordonnance, la commission juge préférable de les figer sous leur forme actuelle. Cela ne dispense pas de s'interroger sur leur efficacité, et le cas échéant de les réformer, par exemple dans le PLFSS 2026.

2. Habiliter le Gouvernement à corriger le fait que certains dispositifs deviendraient moins favorables que le nouveau droit commun à partir de 2026

a) Figer totalement les dispositifs TO-DE et AAD les rendrait moins favorables que le droit commun entre 1,5 et 1,8 Smic à partir de 2026

Les dispositifs spécifiques sont nombreux et complexes, et ne peuvent être présentés en détail dans le cadre du présent rapport. Comme le montre le graphique ci-après, de nombreux dispositifs - zones France ruralités revitalisation (ZRR), zones franches urbaines (ZFU), certaines versions du dispositif Lodéom^102(*), etc. - sont déjà moins favorables que le droit commun à proximité du Smic.

Comparaison des réductions de cotisations et de contributions patronales spécifiques et du barème de droit commun actuel

AAD : aide à domicile en faveur de publics fragiles. BER : bassins d'emploi à redynamiser. LODEOM (ou Lodéom) : dispositif instauré par la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer. TODE (ou TO-DE) : dispositif en faveur des employeurs agricoles de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi. ZFU : zones franches urbaines. ZRD : zones de restructuration de la défense. ZRR : France ruralités revitalisation.

Source : Commission des affaires sociales, d'après Antoine Bozio, Étienne Wasmer, Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 3 octobre 2024

Si les dispositifs spécifiques étaient maintenus inchangés en 2025, cette incohérence à proximité du Smic ne serait pas corrigée par le texte actuel du PLFSS, mais elle ne serait pas non plus aggravée. L'avantage de ces dispositifs par rapport au droit commun serait en outre accru entre 2,2 et 2,5 Smic et entre 3,2 et 3,5 Smic, si dans leur cas les points de sortie des bandeaux étaient maintenus. La situation serait analogue avec le barème proposé pour 2025 par la commission.

En revanche, si les dispositifs spécifiques étaient maintenus inchangés en 2026, une nouvelle incohérence apparaîtrait, qui est que le dispositif TO-DE et celui en faveur des organismes d'aide à domicile en faveur de publics fragiles (AAD) deviendraient moins favorables que le régime de droit commun entre 1,5 et 1,8 Smic environ. Il en irait de même avec le barème proposé pour 2026 par la commission.

Comparaison des réductions de cotisations et de contributions patronales spécifiques et du barème de droit commun proposé pour 2026 par le PLFSS

Source : Commission des affaires sociales, d'après le PLFSS 2025 et Antoine Bozio, Étienne Wasmer, Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 3 octobre 2024

b) Limiter l'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance à la résolution de ce problème

Certes, cela ne remettrait pas fondamentalement en cause le caractère incitatif des dispositifs TO-DE et AAD, qui emploient des personnes dont la rémunération moyenne est faible.

Par ailleurs, certains régimes (comme certaines versions du dispositif Lodéom) sont déjà moins favorables que le droit commun à proximité du Smic (cf. supra).

Enfin, rien n'empêcherait de résoudre ce problème, qui n'apparaîtrait qu'en 2026, dans le cadre du prochain PLFSS.

Toutefois, pour donner de la visibilité aux bénéficiaires des régimes concernés, il est proposé d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de corriger ces problèmes, par exemple en reculant le point de sortie des allégements dégressifs vers 1,9 Smic (la forme de la courbe étant alors modifiée au niveau réglementaire).

Ainsi, la commission a adopté un amendement n° 124 de sa rapporteure générale, tendant à neutraliser l'impact de cet article sur les régimes spécifiques. L'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance serait limitée au cas précité et à la codification de la neutralisation de la suppression des bandeaux.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article 7
Rationalisation des exonérations de cotisations sociales pour les contrats d'apprentissage, les entreprises d'armement maritime, les jeunes entreprises innovantes et les jeunes entreprises de croissance

Cet article propose de réduire et de rationaliser les exonérations de cotisations sociales, salarié ou employeur, dont bénéficient certains publics. Il vise à assujettir sur une assiette limitée les apprentis en matière de contribution sociale généralisée (CSG) et de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS). Il entend également restreindre l'exonération de cotisations employeur, d'allocations familiales et d'assurance chômage dont bénéficient les entreprises d'armement maritime aux seuls navires à passagers. Enfin, il supprime l'exonération de cotisations employeur dont bénéficient les jeunes entreprises innovantes (JEI) et les jeunes entreprises de croissance (JEC).

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé : la réduction ou la suppression d'exonérations de cotisations sociales dont la justification apparaît excessivement dérogatoire ou limitée

A. Les apprentis bénéficient d'un régime social favorable sur l'ensemble de leur rémunération

1. Le droit existant : une exemption totale de contributions sociales sur les rémunérations à mettre en regard avec le développement croissant de l'apprentissage

a) Un régime social favorable aux apprentis

Prévu à l'article L. 6221-1 du code du travail, le contrat d'apprentissage est un contrat de travail particulier conclu entre un apprenti ou son représentant légal et un employeur. Dans ce cadre, l'employeur s'engage à verser un salaire à l'apprenti, dont le montant minimal est fixé selon l'âge et le diplôme préparé par l'apprenti^103(*). Ce montant minimal est inférieur au Smic, en contrepartie de quoi l'employeur s'engage à assurer à l'apprenti une formation professionnelle complète, dispensée pour partie en entreprise et pour partie en centre de formation d'apprentis ou section d'apprentissage.

La rémunération des apprentis constitue un revenu d'activité au sens du droit de la sécurité sociale^104(*), pour autant elle bénéficie d'un double régime de faveur par rapport au droit commun. D'une part, les rémunérations des apprentis sont les seuls revenus d'activité intégralement exonérés de contribution sociale généralisée (CSG) et de contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS)^105(*). D'autre part, ces revenus bénéficient d'une exonération partielle de cotisations sociales salariales, puisque seule la part supérieure à 79 % du Smic - soit 1 395 euros par mois en 2024 - y est soumise^106(*).

Si le coût de l'exonération de cotisations sociales salariales est compensé à la sécurité sociale par des dotations de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » du budget général de l'État, ce n'est pas le cas de l'exonération de CSG et de CRDS, antérieure à la loi du 25 juillet 1994^107(*) qui a posé le principe d'une compensation intégrale par l'État des exonérations de cotisations et des contributions de sécurité sociale.

Le régime fiscal de la rémunération des apprentis

La rémunération des apprentis est également exonérée d'impôt sur le revenu à hauteur d'un Smic annuel^108(*) - soit 20 815 euros. Cette exonération constitue une dépense fiscale d'autant plus coûteuse que le rattachement de l'apprenti au foyer fiscal parental, cas le plus commun du fait de l'âge des apprentis, permet de bénéficier d'une demie-part fiscale sans être imposé sur les revenus de l'apprenti.

L'évaluation de cette dépense fiscale est difficile du fait de l'absence de données sur la part des apprentis rattachés au foyer fiscal parental, mais la revue de dépense menée par l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale des finances^109(*) l'estime à plus de 459 millions d'euros, ce qui représente 0,6 % du produit total de l'impôt sur le revenu.

Source : D'après l'Igas et l'IGF

Par comparaison, le régime dérogatoire dont bénéficient les apprentis est plus favorable que celui afférent aux élèves et étudiants en période de stage en milieu professionnel^110(*). Pour les stagiaires, les cotisations salariales sont calculées pour la part de la gratification qui excède 15 % du plafond de la sécurité sociale par heure de stage effectuée au cours d'un mois^111(*) - soit 4,35 euros par heure.

b) Les exonérations dont bénéficient les apprentis représentent un coût croissant du fait de la dynamique de l'apprentissage

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a fortement contribué au développement de l'apprentissage, notamment en relevant la limite d'âge y rendant éligible^112(*), et s'est accompagnée de la création d'une aide unique à l'apprentissage pouvant aller jusqu'à 6 000 euros à l'embauche. Ces mesures volontaristes ont conduit en 2022 le président de la République à fixer l'objectif d'un million de contrats d'apprentissages signés d'ici à 2027.

Dynamique des entrées en apprentissage
selon le niveau d'étude (2017-2022)

Source : Dares

De fait, le nombre d'entrée en apprentissage a été multiplié par 2,7 entre 2018 et 2023 d'après les chiffres de la Dares, en passant de 321 000 contrats à 852 000. Cette dynamique a particulièrement été portée par l'essor de l'apprentissage dans l'enseignement supérieur. Or, les grilles de salaires minimaux applicables étant liées à l'âge et au niveau de diplôme préparé, ce sont aussi ces publics qui bénéficient le plus des exonérations sociales et fiscales prévues par la loi.

Évolution des contrats d'apprentissage
selon le diplôme préparé entre 2018 et 2022

Source : Dares

L'augmentation du recours à l'apprentissage s'est traduite par un doublement de la dépenses publiques en faveur de l'apprentissage, de 6,1 milliards d'euros en 2018 à 13,9 milliards d'euros en 2022^113(*) - contre 11 milliards d'euros consentis par les entreprises. Au sein de cet ensemble, le montant des seules exonérations de cotisations sociales liées à l'apprentissage s'élèverait à 1,5 milliard d'euros en 2023, tandis que celui des pertes de recettes de contributions sociales (CSG-CRDS) est estimé à 1,2 milliard d'euros^114(*).

La progression de ces exonérations, intégrales pour de nombreux apprentis, peut conduire à s'interroger, dans la mesure où ces derniers acquièrent des droits sociaux contributifs durant l'exécution de leur contrat d'apprentissage, du moins pour la partie liée aux cotisations sociales salariales^115(*).

Les trimestres effectués en contrat d'apprentissage sont en effet pris en compte pour le calcul de l'assurance retraite^116(*), et une partie des apprentis est également éligible à l'indemnisation chômage à la sortie du contrat - ce qui représente d'après l'Unédic près de 375 millions d'euros de dépense en 2021.

Chiffrage des effets d'une réforme des exonérations
par la revue de dépense Igas-IGF consacrée à l'apprentissage

La revue de dépense effectuée souligne que, si 5 % de la masse salariale des apprentis excède le seuil de 0,79 Smic, 25 % est située au-dessus de 0,5 Smic. Ces données permettent à la fois de calculer le gain financier à l'assujettissement aux cotisations sociales salariales et à la CSG-CRDS des apprentis dès 0,5 Smic :

Source : Revue de dépense Igas IGF

2. Le droit proposé : assujettir aux contributions sociales la part de la rémunération des apprentis qui excède un demi-Smic

Le présent article propose de rapprocher le régime social des apprentis du droit commun. Pour cela, il assujettit la part de leur rémunération excédant 50 % du Smic à la CSG/CRDS. Parallèlement le pouvoir règlementaire doit abaisser le plafond des exonérations de cotisations salariales des apprentis à 50 % du Smic. L'impact pour les finances publiques de l'assujettissement des rémunérations des apprentis à la CSG/CRDS est estimé à 360 millions d'euros par an, tandis que la mesure règlementaire l'accompagnant engendrerait une économie de 300 millions d'euros sur le budget de l'État.

Pour ce faire, le 1° du A du I du présent article insère un 7° au II de l'article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale, qui précise les conditions d'assujettissement des apprentis à la CSG/CRDS pour la part de leur rémunération qui excède 50 % du Smic. En conséquence, le 2° du présent article abroge le a du 1° du III de l'article précité qui excluait de l'assiette de la CSG/CRDS des revenus des apprentis.

B. Le régime spécial de sécurité sociale des marins présente des exonérations de charges patronales afin de répondre à la concurrence internationale à laquelle sont soumis les navires français

1. Le droit en vigueur : le régime spécial de sécurité sociale des marins comprend des exonérations de charges patronales afin de répondre à la concurrence internationale à laquelle sont soumis les navires français

a) Les entreprises d'armement maritime bénéficient d'exonérations spécifiques de cotisations employeur d'allocations familiales et de contributions à l'assurance chômage

Les entreprises du secteur maritime bénéficient d'un régime spécial de sécurité sociale, géré par l'établissement national des invalides de la marine (Énim), dont les bases sont antérieures à la création du régime général et remontent à l'ordonnance sur la marine de 1681. La principale spécificité de ce régime réside dans la modalité de calcul des cotisations sociales, qui ne s'effectue pas sur la base du salaire réel mais sur la base d'un salaire forfaitaire, lui-même fixé par arrêté ministériel pour chacune des 280 fonctions répertoriées à bord d'un navire, modulé par plus d'une dizaine de critères dont l'âge et le type du navire dans le quel exerce le marin.

À cette spécificité liée à l'assiette des cotisations s'ajoutent des exonérations spécifiques pour les employeurs d'équipages affiliés à l'Énim :

- la loi du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français^117(*) a ainsi institué une exonération de cotisations sociales employeur maladie et vieillesse, dites « charges Enim », pour l'ensemble des entreprises d'armement ;

- la loi de finances pour 2007^118(*) a créé des exonérations de cotisations employeur d'allocations familiales et d'assurance chômage, dites « charges non-Enim », pour les seules entreprises de navires de passagers ;

- la loi du 16 juin 2016 pour l'économie bleue^119(*) a étendu le bénéfice des « charges non-Enim » à l'ensemble des navires de commerce, qu'ils soient à passager, de transport ou de services maritimes.

L'article L. 5553-11 du code des transports précise les conditions dans lesquelles les entreprises d'armement maritime peuvent bénéficier des exonérations dites « charges non-Enim », relatives aux cotisations d'allocations familiales et de contributions à l'assurance chômage. Ces exonérations s'appliquent à la triple condition :

- qu'elles s'appliquent à l'équipages et aux gens de mer d'un navire de commerce dirigé et contrôlé à partir d'un établissement stable situé sur le territoire français, battant pavillon français ou d'un autre État membre de l'Union européenne, d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse ;

- que ce navire soit affecté à des activités de transport ou à des activités de services maritimes qui relèvent des orientations de l'Union européenne sur les aides d'État au transport maritime^120(*), qui sont soumises à titre principal à une concurrence internationale^121(*) ;

- qu'au moins un quart des membres de l'équipage du navire soit des ressortissants de l'Union européenne, de l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse.

b) L'augmentation du périmètre des navires bénéficiaires des exonérations dites « charges non-Enim » semble avoir dépassé le champ des entreprises soumises à une forte concurrence internationale

En 2021, l'exonération de cotisations patronales d'allocations familiales et de contributions à l'assurance chômage pour les navires exposés à la concurrence internationale aurait concerné 382 navires et environ 10 000 marins, ce qui représente un tiers des affiliés à l'Énim, pour un déficit de cotisations estimé de 47 millions d'euros^122(*).

Un rapport de la Cour des comptes^123(*) relatif au régime spécial des marins souligne les limites de ces exonérations. D'une part que l'interprétation de la notion d'exposition à la concurrence internationale est relativement extensive, dans la mesure où des entreprises de transport fluvial ou de nettoyage des navires à quai, pour lesquelles la concurrence internationale est par construction minime, sont concernées. D'autre part, les navires de fret et de service semblent peu soumis à la concurrence internationale, qui s'exprime le plus souvent par la compétitivité-prix, dans la mesure où les rémunérations perçues par les marins employés par ces navires sont comprises entre 2,5 et 4 Smic^124(*). A contrario, les emplois relevant de l'activité des navires de transport à passager sont moins qualifiés, et semblent plus sensibles à la compétitivité-prix.

2. Le droit proposé : un retour au périmètre des exonérations « Charges non-Enim » d'avant 2016, au bénéfice des seuls navires de transport de passagers

Le présent article procède au recentrage des exonérations employeur de cotisations d'allocations familiales et de contributions à l'assurance chômage au bénéfice des seuls navires de transports de passagers. Cette mesure réduirait, selon l'étude d'impact, le montant des compensations de de cette exonération par l'État de l'ordre de 20 millions d'euros.

Le 1° du II modifie l'article L. 5553-11 du code des transports en supprimant les mentions de la cotisation d'allocations familiales et de la contribution à l'assurance chômage dans les allègements dont bénéficie l'ensemble des entreprises d'armement maritime.

Le 2° du même II insère un alinéa au sein de l'article du même code, qui ouvre le bénéfice des exonérations précitées aux seuls équipages exerçant à bord de navires de transports de passagers au sens de la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, faite à Londres le 1^er novembre 1974.

C. La suppression des exonérations de cotisations sociales employeur dont bénéficient la majorité des jeunes entreprises innovantes accompagne le recentrage fiscal de ce dispositif

1. Le droit en vigueur : les différents régimes de jeunes entreprises mobilisent les exonérations de cotisations sociales en faveur du soutien à l'innovation

a) Une multiplication des dispositifs de soutien aux jeunes entreprises

Le dispositif des « jeunes entreprises innovantes » (JEI)^125(*) a été créé dès 2003 afin de favoriser les dépenses de recherche des petites et moyennes entreprises (PME) récemment créées. Ayant subi de nombreux ajustements depuis sa création, sa finalité et ses caractéristiques principales demeurent les mêmes : soutenir la diffusion de l'innovation dans l'ensemble des territoires et du tissu économique national en accordant le bénéfice de dispositions sociales et fiscales dérogatoires.

La loi de finances pour 2024^126(*) est venue rénover le dispositif de la JEI ainsi que celui de la jeune entreprise de croissance (JEC) et créé la jeune entreprise universitaire (JEU).

• Les critères rénovés ouvrant au régime de la JEI supposent que, à la clôture de son exercice, l'entreprise concernée :

- soit composée de moins de 250 salariés ;

- réalise un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros, ou enregistre un bilan inférieur à 43 millions d'euros ;

- ait été créée depuis moins de huit ans ;

- soit détenue directement ou indirectement à 50 % au moins par des personnes physiques ou par des sociétés d'investissement^127(*), des associations reconnues d'utilité publique à caractère scientifique, des établissements publics de recherche ou une société elle-même qualifiée de jeune entreprise innovante ;

- n'ait pas été créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activités préexistantes ou d'une reprise de telles activités.

En plus de ces critères structurels, l'entreprise prétendant au statut du JEI doit réaliser des dépenses de recherche représentant au moins 15 % de ses charges fiscalement déductibles au titre de cet exercice.

• Les jeunes entreprises universitaires (JEU) ont été créées en 2008, comme catégorie spécifique de JEI. Les JEU ne se voient pas imposer la condition de dépenses consacrées à la recherche et au développement, mais en contrepartie elles doivent être détenues au moins à 10 % par des étudiants ou du personnel lié à l'université^128(*) et d'inscrire de manière principale son activité dans la valorisation des travaux de recherche d'un de ses actionnaires.

La catégorie des jeunes entreprises de croissance (JEC) a été créée par la loi de finances pour 2024^129(*), et concerne les entreprises répondant aux mêmes conditions que les JEI mais dont les dépenses de recherche et développement représentent au moins 5 % de leur bilan. En revanche, les entreprises prétendant au statut de JEC doivent répondre à des critères de performance économique définis par voie réglementaire^130(*) :

- avoir connu une augmentation d'au moins 100 % de leur effectif, avec un plancher à dix salariés, par rapport à la clôture de l'exercice de l'année n-2 ;

- avoir maintenu le montant de leurs dépenses de recherche par rapport à l'exercice précédent.

b) Les jeunes entreprises bénéficient de dispositifs fiscaux et sociaux dérogatoires constituant un avantage comparatif déterminant

• Sur le plan fiscal, les JEI bénéficient d'une exonération de l'impôt sur le revenu ou sur les sociétés pour leur premier exercice bénéficiaire si elles ont été créées avant le 31 décembre 2023^131(*), et peuvent bénéficier, le cas échéant, d'une délibération des communes et de leurs groupements les exonérants pour sept ans de cotisation foncière des entreprises (CFE)^132(*) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)^133(*) si elles ont été créées avant le 31 décembre 2025. Depuis le 1^er janvier 2025, l'exonération de l'impôt sur le revenu ou les sociétés a été remplacée par une réduction de l'impôt sur le revenu au titre de la « réduction Madelin »^134(*).

• Sur le plan du régime social, les JEI bénéficient d'une exonération de cotisations à la charge de l'employeur pour les seuls revenus d'activité versés aux salariés des jeunes entreprises innovantes et aux mandataires sociaux participant à titre principal aux projets de recherche^135(*). Ces exonérations sont cependant limitées à l'assiette des rémunérations inférieures à 4,5 fois le Smic, et plafonnées à cinq fois le plafond annuel de la sécurité sociale la même année.

c) Le régime social de faveur dont bénéficient les jeunes entreprises utilise le levier social pour financer l'innovation

Les exonérations de charges patronales dont bénéficient les jeunes entreprises concernent une échelle de rémunération largement supérieure aux allègements généraux, puisqu'elle s'étend jusqu'à 4,5 Smic contre 3,5 dans le droit commun en vigueur, et atteint un taux d'exonération plus élevé.

L'augmentation du nombre d'établissements et de salariés concernés par ce régime a conduit au doublement de la masse d'exonération de cotisations sociales entre 2014 et 2023, passant de 139 millions à 270 millions d'euros (hors JEC).

Source : annexe 2 du Placss 2023

Si ces exonérations ne pèsent pas sur l'équilibre des finances sociales, dans la mesure où elles sont financées par la mission « Recherche et enseignement supérieur » du budget de l'État, elles limitent néanmoins la lisibilité du financement de l'innovation. Ce manque de lisibilité est d'autant plus marqué que, par le jeu des revalorisations progressives du Smic liées à l'inflation qui a alimenté le montant des exonérations, le volet social du dispositif JEI représentait déjà 96 % de la dépense publique en faveur de ces entreprises en 2022.

2. Le droit proposé : un recentrement des dispositifs des jeunes entreprises passant par une suppression des exonérations de cotisation sociales

Le III du présent article modifie le I de l'article 131 de la loi de finances pour 2004, en restreignant le champ d'application de l'exonération de cotisations employeur aux seules entreprises remplissant l'ensemble des critères propres aux jeunes entreprises universitaires (JEU).

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

Ces dispositions répondent à la nécessité de rationaliser les exonérations de cotisations sociales, qui participent à la désocialisation du financement de la protection sociale, et contribuent à l'illisibilité des régimes par empilement successifs de dispositifs dérogatoires.

Concernant les apprentis, la commission rejoint l'intérêt d'assujettir les rémunérations à la CSG/CRDS dans un contexte où le recours à l'apprentissage a doublé en quelques années. Cette exonération intégrale suscitait des interrogations, dans la mesure où il s'agissait de la seule rémunération d'activité en bénéficiant, alors même que la situation des apprentis était très proche d'autres publics - tel que les stagiaires - qui n'en avaient jamais bénéficié.

La commission est sensible à l'effet nominal de « perte de salaire » pour les apprentis en cours de contrat d'apprentissage, qui verraient leur rémunération baisser au 1^er janvier 2024, et a pu s'interroger sur une limitation du dispositif aux seuls contrats nouvellement créés. Cependant, cette voie conduirait à une inégalité difficile à justifier pour deux apprentis au sein d'une même entreprise. Par ailleurs, la revalorisation de 2 % du Smic au 1^er janvier 2024 - sur lequel est indexée la rémunération des apprentis - compensera cette perte pour les apprentis dont la rémunération est la plus proche de 0,5 Smic.

Concernant les exonérations au bénéfice des employeurs du secteur maritime, la commission partage la nécessité de limiter le bénéfice de ce dispositif aux seuls contrats effectivement soumis à une concurrence internationale, c'est-à-dire à ceux qui sont signés dans les domaines d'activité à haute intensité de main d'oeuvre peu qualifiée.

Enfin, au sujet du dispositif en faveur des jeunes entreprises innovantes, la commission considère que les exonérations sociales ne sont peut-être pas le vecteur à privilégier pour le soutien à l'innovation. Cependant, il convient que le recentrage du soutien à l'innovation sur le volet fiscal et sur le financement direct de l'innovation en faveur des PME, annoncé par le Gouvernement, soit effectif. À défaut, le présent article conduirait in fine à limiter la diffusion de l'innovation dans le tissu économique français.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 7
Contribution de solidarité par le travail en faveur de l'autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap

Cet article additionnel vise à augmenter de sept heures la durée annuelle de travail, remplaçant l'actuelle journée de solidarité par une contribution de solidarité par le travail, en vue de renforcer le financement des actions en faveur des personnes âgées et des personnes en situation de handicap.

La commission propose d'adopter cet article additionnel ainsi rédigé.

I - Depuis 2004, la « journée de solidarité » finance des actions en faveur de l'autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap

A. Le principe et les modalités d'accomplissement de la journée de solidarité

1. Le principe de la journée de solidarité

La journée de solidarité a été instituée par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées^136(*), en vue de financer des actions dans le champ de l'autonomie. Elle faisait partie d'un vaste plan gouvernemental de solidarité pour l'autonomie, présenté à la suite de la canicule de l'été 2003 qui avait mis en lumière les insuffisances de l'accompagnement des personnes âgées en France.

Concrètement, pour les travailleurs du secteur privé et du secteur public, la journée de solidarité prend la forme d'une journée de travail supplémentaire non rémunérée^137(*). En contrepartie, les employeurs versent à l'État la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA), au taux de 0,3 %.

2. Les modalités d'accomplissement de la journée de solidarité

a) Dans le secteur privé

En application de l'article L. 3133-11 du code du travail, les modalités d'accomplissement de la journée de solidarité sont fixées par accord collectif (accord d'entreprise ou d'établissement, convention ou accord de branche). Cet accord peut prévoir que la journée de solidarité se traduit par :

- le travail d'un jour férié précédemment chômé autre que le 1^er mai ;

- le travail d'un jour de repos accordé au titre de l'accord collectif relatif au temps de travail ;

- ou toute autre modalité permettant le travail de sept heures précédemment non travaillées en application de stipulations conventionnelles ou des modalités d'organisation des entreprises.

Initialement, à défaut d'accord collectif, la journée de solidarité était fixée au lundi de Pentecôte, se traduisant par la suppression d'un jour férié. En 2008, le législateur a souhaité introduire davantage de souplesse en prévoyant que désormais, l'employeur peut définir unilatéralement les modalités d'accomplissement de la journée de solidarité après consultation du comité social et économique^138(*).

b) Dans le secteur public

Pour les fonctionnaires et agents non titulaires des fonctions publiques, la journée de solidarité peut être accomplie selon les mêmes modalités que dans le secteur privé, détaillées ci-avant. Elles sont fixées :

- dans la fonction publique territoriale, par une délibération de l'organe exécutif de l'assemblée territoriale compétente, après avis du comité technique concerné ;

- dans la fonction publique hospitalière, par une décision des directeurs des établissements, après avis des instances concernées ;

- dans la fonction publique de l'État, par un arrêté du ministre compétent pris après avis du comité technique ministériel concerné.

3. L'extension du dispositif aux pensions de retraite et d'invalidité

En 2013, par souci d'égalité, le législateur a étendu le dispositif aux retraités via la création de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (Casa).

La Casa est prélevée au taux de 0,3 % sur les retraites, les pensions d'invalidité et les allocations de préretraite. Les bénéficiaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) et de l'allocation supplémentaire d'invalidité (Asi) en sont exonérés^139(*).

B. L'affectation des recettes de la journée de solidarité à la branche autonomie de la sécurité sociale

1. La contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA)

La mise en place de la journée de solidarité a eu pour corollaire la création de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA).

Ce prélèvement social constitue la contrepartie financière de la journée de travail supplémentaire dont bénéficient les employeurs. La CSA, versée à l'État par les employeurs, est fixée au taux de 0,3 % ce qui correspond à la valeur ajoutée estimée produite en une journée de travail.

La CSA est assise sur la même assiette que les cotisations patronales d'assurance maladie, soit la masse salariale, et recouvrée dans les mêmes conditions que lesdites cotisations. Elle est versée chaque mois via la déclaration sociale nominative (DSN).

2. Le produit de la contribution de solidarité pour l'autonomie et son utilisation par la CNSA

Le produit de la CSA est affecté à la Caisse nationale de solidarité par l'autonomie (CNSA)^140(*), également créée par la loi du 30 juin 2004^141(*). Celle-ci a pour principale mission de contribuer au financement de l'accompagnement de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, dans le respect de l'égalité de traitement des personnes concernées sur l'ensemble du territoire142(*). Depuis le 1^er janvier 2021, elle assure la gestion de la branche autonomie de la sécurité sociale^143(*).

D'après les données de la CNSA, en 2023, la journée de solidarité a rapporté 2,4 milliards d'euros à la branche autonomie via le produit de la CSA. La Casa a quant à elle rapporté 0,9 milliard d'euros^144(*). En vingt ans, au total, la journée de solidarité a rapporté 40 milliards d'euros au bénéfice des personnes âgées et des personnes en situation de handicap.

Produit de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA)

(en milliards d'euros)

Source : Rapport de Laurent Vachey (2020) et CNSA

La journée de solidarité représente près de 6,5 % des ressources de la branche en 2023 (8,9 % en incluant la Casa). Sa part s'est progressivement réduite sous l'effet de la progression des dépenses de la branche autonomie (+23 % entre 2021 et 2024) et de la diversification des ressources qui lui sont affectées.

Affectées à la CNSA, les sommes récoltées au titre la journée de solidarité contribuent à financer^145(*) :

- le fonctionnement et la modernisation des établissements et services médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées et des personnes en situation de handicap ;

- la couverture d'une partie des dépenses des conseils départementaux en matière d'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de prestation de compensation du handicap (PCH) ;

- le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) ;

- des actions de prévention de la perte d'autonomie ;

- de nouvelles formes d'habitat pour les personnes âgées et les personnes en situation de handicap comme l'habitat inclusif et l'accueil familial ;

- l'accompagnement des proches aidants de personnes en perte d'autonomie.

II - Le dispositif proposé : instituer une contribution de solidarité par le travail pour répondre aux besoins dans le champ de l'autonomie

A. Le constat : la branche autonomie fait face à des besoins de financement élevés et incompressibles

1. Les besoins, déjà élevés, vont poursuivre leur progression

La branche autonomie de la sécurité sociale fait face à des besoins de financement structurels, auxquels il ne sera pas possible de répondre sans la création de ressources nouvelles.

Dans le champ du grand âge, la hausse des besoins est principalement liée à des déterminants démographiques. Le vieillissement de la population, qui s'explique à la fois par l'arrivée des générations du « baby-boom » à des âges élevés et par l'amélioration de l'espérance de vie, se traduit par une hausse du nombre de personnes en risque de perte d'autonomie. Selon les évaluations de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), l'effectif des personnes âgées en perte d'autonomie, estimé à 1,3 million de personnes en 2022, devrait atteindre près de 2 millions à horizon 2050^146(*).

Dans ce contexte et au regard de la multiplicité des enjeux qui entourent d'ores et déjà la politique du grand âge - déploiement du virage domiciliaire, adaptation de l'offre des établissements d'hébergement des personnes âgées dépendantes (Ehpad) et autres établissements et services médico-sociaux, attractivité des métiers, renforcement de la prévention -, le rapport Libault a estimé qu'à horizon 2030, les besoins de financements supplémentaires s'élèvent à 10,4 milliards d'euros par rapport à 2018 pour le seul champ de l'autonomie des personnes âgées^147(*).

S'agissant du handicap, la satisfaction des besoins impliquera nécessairement une hausse des moyens alloués. D'une part, l'amélioration de la reconnaissance des handicaps et des réponses médico-sociales apportées induit automatiquement une hausse des dépenses, bien qu'un renforcement de la politique de prévention serait de nature à l'atténuer. En outre, de même que pour le grand âge, le renforcement de l'attractivité des métiers de l'accompagnement exigera l'investissement de moyens supplémentaires.

Enfin, en sus de ces défis structurels, il convient de souligner que les perspectives financières de la branche autonomie, à périmètre inchangé, se sont dégradées sous l'effet du financement de mesures récentes d'une part, et du moindre dynamisme économique d'autre part. Le présent PLFSS anticipe un solde négatif de -0,4 milliard d'euros pour l'année 2025^148(*), et de -2,5 milliards d'euros en 2028^149(*).

Perspectives pluriannuelles des comptes de la branche autonomie

(en milliards d'euros)

	2024 (p)	2025 (p)	2026 (p)	2027 (p)	2028 (p)
Recettes	40,9	42	42	43,9	45,1
Dépenses	40	42,4	44	45,7	47,6
Solde	0,9	- 0,4	- 1,9	- 1,8	- 2,5

Source : PLFSS 2025

2. Dans ce contexte, il apparaît opportun de faire appel à la solidarité par le travail

Afin d'apporter rapidement des solutions de financement en faveur de la politique de l'autonomie, la commission considère, dans le droit-fil des conclusions de son récent rapport sur la situation des Ehpad^150(*), que la solidarité par le travail apparaît la plus indiquée.

Au regard du contexte économique et du niveau déjà très élevé des prélèvements obligatoires, la hausse du niveau de la contribution sociale généralisée (CSG) ou de la taxe sur les salaires, qui sont les deux autres principales sources de financement de la CNSA, pénaliserait le pouvoir d'achat des ménages ou augmenterait le coût du travail, ce qui risquerait de freiner l'activité économique.

À l'inverse, l'impact d'une augmentation de sept heures de la durée annuelle de travail serait bénéfique à l'activité économique, tout en renforçant nettement les moyens affectés à la politique de l'autonomie. Le rapport de Laurent Vachey sur la branche autonomie^151(*) estimait, en 2020, que l'impact brut sur les finances publiques serait d'environ 2,3 milliards d'euros et l'effet net de l'ordre de 1,9 milliard d'euros, en prenant en compte la contribution versée par les employeurs publics.

La commission est pragmatique s'agissant de l'avenir de la politique de l'autonomie : sans ressources nouvelles, il sera impossible de répondre aux besoins identifiés dans les champs du grand âge et du handicap.

Elle considère que l'augmentation de sept heures de la durée annuelle de travail permettrait d'apporter une première solution, rapide et pérenne, à ces besoins. Alors que la durée de travail des salariés français à temps plein reste l'une des plus faibles en Europe, la contribution des travailleurs, par le biais de quelques heures de travail supplémentaires, aux mesures destinées à l'autonomie apparaît justifiée. Elle l'est d'autant plus que chaque individu ou presque est un jour concerné, directement ou indirectement, par la question de la perte d'autonomie.

La commission estime ainsi que le gain de ressources, estimé à 2,5 milliards d'euros, est indispensable pour préserver l'accompagnement des personnes âgées, des personnes en situation de handicap et de leurs aidants face à la croissance des besoins. Cette première mesure devra s'accompagner d'une réflexion plus globale sur la réforme du secteur médico-social, qu'il s'agisse des établissements ou de l'aide à domicile, afin d'en renforcer les moyens et d'en simplifier le fonctionnement.

B. Le dispositif proposé : l'augmentation de sept heures de la durée annuelle de travail en faveur de l'autonomie

L'amendement n°125, présenté par la rapporteure générale, propose de porter le nombre d'heures de travail annuelles effectuées au titre de la solidarité pour l'autonomie à quatorze au lieu de sept. Le dispositif est renommé « contribution de solidarité par le travail » et reprend en grande partie les conditions existantes pour la journée de solidarité, en donnant toutefois un maximum de souplesse aux acteurs de terrain pour en déterminer les modalités.

1. Les modalités d'accomplissement des sept heures de travail

Le I modifie la section 3 du chapitre III du titre III du livre Ier de la troisième partie du code du travail.

La section est rebaptisée « Contribution de solidarité par le travail » (1° du I). Cette contribution est inscrite à l'article L. 3133-7 du code du travail, en lieu et place de la journée de solidarité. Elle prend la forme d'un temps de travail supplémentaire non rémunéré pour les salariés, et de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA) pour les employeurs (2° du I).

Le 6° du I prévoit qu'un accord d'entreprise ou d'établissement ou, à défaut, une convention ou un accord de branche fixe les modalités d'accomplissement des heures de travail effectuées au titre de la contribution de solidarité par le travail. Cet accord peut prévoir toute modalité permettant le travail de quatorze heures précédemment non travaillées en application de stipulations conventionnelles ou des modalités d'organisation des entreprises, à l'exception d'heures de travail effectuées le 1^er mai. À défaut d'accord collectif, ces modalités sont définies par l'employeur après consultation du comité social et économique (7° du I).

Le 3° du I dispose que le travail accompli dans le cadre de la contribution de solidarité par le travail, qui ne peut excéder quatorze heures, ne donne pas lieu à rémunération. Pour les salariés à temps partiel, la durée de travail accomplie dans le cadre de cette contribution est réduite proportionnellement à la durée contractuelle.

Le 4° précise que les heures effectuées ne s'imputent pas sur le contingent annuel d'heures supplémentaires et ne donnent lieu à aucune contrepartie obligatoire sous forme de repos.

Le 5° prévoit une disposition pour qu'un salarié qui change d'employeur en cours d'année conserve, à son actif, les heures déjà réalisées au titre de la contribution de solidarité par le travail.

Le III et le V appliquent la contribution de solidarité par le travail à la fonction publique. Il précise quelles sont les autorités compétentes pour fixer les modalités de sa mise en oeuvre dans les fonctions publiques de l'État, hospitalière et territoriale en reprenant les dispositions existantes pour la journée de solidarité. Comme pour le secteur privé, les employeurs publics peuvent décider de toute modalité permettant le travail de quatorze heures précédemment non travaillées.

Le II et le IV opèrent diverses coordinations. Les modalités d'application de la contribution de solidarité par le travail dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin sont précisées afin de tenir compte du régime concordataire (1° du II et IV). Le dispositif ne s'applique pas à Saint-Pierre-et-Miquelon (2° du II).

2. La contribution versée par les employeurs

En contrepartie de la hausse de sept heures de la durée annuelle de travail, le VI modifie le premier alinéa de l'article L. 137-40 du code de la sécurité sociale, afin de porter le montant de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA) au taux de 0,6 % contre 0,3 % aujourd'hui. Son assiette et les modalités de son recouvrement restent inchangées.

Dès 2025, le produit de la CSA devrait ainsi doubler et s'établir aux alentours de 5 milliards d'euros - contre 2,5 milliards d'euros attendus pour l'année 2024 -, augmentant d'autant les recettes perçues par la CNSA.

3. L'entrée en vigueur du dispositif

Le VII dispose que le présent article entre en vigueur le 1^er janvier 2025.

La commission propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction de l'amendement n° 125.

Article 7 bis (nouveau)
Suppression du critère fiscal d'assujettissement à la CSG et à la CRDS
et précision de l'obligation incombant aux bénéficiaires de pensions
de vieillesse résidant à l'étranger de justifier annuellement
de leur existence par la production d'un certificat de vie délivré
par le consulat français

Cet article inséré par l'Assemblée nationale procède à deux modifications distinctes. En premier lieu, il supprime l'un des deux critères d'assujettissement à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) qu'est la domiciliation fiscale en France.

En second lieu, il précise les modalités de contrôle annuel de l'existence des bénéficiaires de pensions de vieillesse des régimes de retraite obligatoire résidant à l'étranger, en créant une obligation incombant à ces bénéficiaires de fournir un certificat de vie délivré par le consulat français de leur pays de résidence.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif proposé : soumettre les retraités vivant à l'étranger et percevant des pensions de régimes français à la CSG et à la CRDS, ainsi qu'à l'obligation de fournir annuellement un certificat d'existence de vie délivré par le consulat français de leur pays de résidence.

A. Le droit existant : l'assujettissement à la CSG et à la CRDS est subordonné à un double critère fiscal et social

1. Nature juridique de la CSG et de la CRDS

a) La contribution sociale généralisée (CSG)

La contribution sociale généralisée (CSG) est un impôt au sens de l'article 34 de la Constitution, ainsi qu'une cotisation sociale au sens de l'article 13 du règlement CEE n° 1408/71, dans la mesure où son affectation est exclusivement dédiée au financement de la protection sociale. Elle a été créée par la loi de finances pour 1991^152(*), afin de diversifier le mode de financement de la protection sociale, et codifiée par la loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale. Elle est prélevée sur les revenus d'activité, de remplacement (pension de retraite, allocation chômage), du patrimoine et de placements. Ses recettes sont supérieures à 100 milliards d'euros par an et sont affectées à l'assurance maladie, aux prestations familiales, au Fonds de solidarité vieillesse ainsi qu'à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Son taux varie en fonction du type de revenus : il est actuellement de 9,2 % sur les revenus d'activité, du patrimoine et de placement, de 8,3 % sur les pensions de retraite et d'invalidité au taux normal^153(*) et de 6,2 % pour les indemnités journalières et allocations chômage.

b) La contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS)

La contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) est un impôt affecté au remboursement de la dette sociale qui a été institué par l'ordonnance du 24 janvier 1996, initialement pour une durée de 13 ans. Son existence a ensuite été prolongée jusqu'à l'extinction des missions de la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), à laquelle son produit est affecté. Son assiette est assise sur toutes les catégories de revenus d'activité, de remplacement et du capital, et elle est soumise à un taux de 0,5 % qui n'a pas évolué depuis sa création.

2. Conditions d'assujettissement à la CSG et à la CRDS

a) L'assujettissement à la CSG et à la CRDS est soumis à un double critère social et fiscal

Les conditions d'assujettissement à la CSG et à la CRDS sont codifiées à l'article L. 136-1 du code de la sécurité sociale, et relèvent de deux ordres : les assurés doivent d'une part être domiciliés fiscalement en France, et d'autre part être à la charge d'un régime obligatoire français d'assurance maladie.

Ainsi, ne sont pas redevables de la CSG et de la CRDS :

- un ressortissant français résidant en France mais qui exerce une activité salariée dans un autre État membre, et qui est en conséquence rattaché au régime de sécurité sociale de ce dernier ;

- un retraité qui perçoit une pension de retraite d'un des régimes obligatoires de la sécurité sociale mais qui vit et est domicilié fiscalement à l'étranger.

b) Ces critères répondent à des impératifs conventionnels

La Cour de justice des communautés européennes a estimé que l'affectation sociale de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement lui confère la nature juridique d'une cotisation et non d'un impôt.

En conséquence, elle a considéré^154(*) que la CSG et la CRDS relevaient de la règle de l'unicité de la législation applicable^155(*), selon laquelle une personne ne peut relever que de la législation d'un seul État membre pour les prestations et les contributions et cotisations qui s'y rapportent. Cette position a ensuite été reprise par la Cour de cassation^156(*).

La CJCE, devenue la Cour de justice de l'Union européenne, a également eu l'occasion de rappeler^157(*) que la règlementation européenne prohibait toute norme de niveau national qui aurait pour effet qu'un travailleur européen résidant dans un État membre et affilié au régime de sécurité sociale d'un autre État membre contribue au financement du régime de sécurité sociale de son État de résidence, auquel il n'est pas affilié. Il verserait alors des contributions à fonds perdus qui ne lui accorderaient aucun bénéfice. Une telle situation constitue une entrave à la libre circulation des travailleurs et génère une inégalité de traitement avec les personnes résidant dans ce même État qui sont uniquement tenues de cotiser au régime de sécurité sociale de celui-ci.

Le critère de domiciliation fiscale en France conditionnant l'assujettissement à la CSG et à la CRDS permet d'éviter que des citoyens français résidant dans un autre État membre et qui seraient affiliés au régime de sécurité social de cet État, puissent être assujettis à la CSG et à la CRDS et se retrouvent dans une situation qui ne serait pas conforme au droit européen.

B. L'obligation annuelle de rapporter la preuve d'être en vie incombant aux retraités percevant des pensions des régimes obligatoires de la sécurité sociale

1. Les retraités percevant des pensions de régimes français et vivant à l'étranger doivent justifier annuellement de leur existence

La Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) verse chaque année 3,8 milliards de pensions de retraite à des retraités vivant à l'étranger.

Afin de lutter contre la fraude en matière sociale, la loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013 a créé en son article 83 l'obligation, pour les bénéficiaires d'une pension de vieillesse d'un régime de retraite obligatoire résidant à l'étranger, de fournir au moins une fois par an à leur caisse de retraite un justificatif d'existence. À défaut, ils encourent la suspension du versement de leur pension de retraite. Il était également prévu que les régimes obligatoires de retraite puissent mutualiser la gestion des certificats d'existence. Ce justificatif d'existence prend souvent la forme d'un certificat de vie. Afin de faciliter les démarches des assurés, la France a conclu des conventions bilatérales d'échanges automatiques de données d'état civil avec le Luxembourg, l'Allemagne, la Suisse, la Belgique, l'Espagne et l'Italie.

2. Cette preuve peut désormais être apportée en utilisant la biométrie

La loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 a réécrit ces dispositions, qui figurent désormais aux articles L. 161-24 et suivants du code de la sécurité sociale, en complétant le dispositif précité. Les bénéficiaires d'une pension de retraite d'un régime français vivant à l'étranger peuvent désormais rapporter la preuve de leur existence par l'utilisation de dispositifs permettant l'usage de données biométriques, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Concrètement, les retraités vivant à l'étranger peuvent utiliser une application permettant la comparaison entre une photographie ou vidéo de leur visage prise avec leur smartphone, et une pièce d'identité biométrique.

C. Le dispositif proposé : la suppression du critère fiscal d'assujettissement à la CSG et à la CRDS et l'obligation pour les bénéficiaires de pension de vieillesse des régimes de retraite obligatoire résidant à l'étranger de fournir un certificat de vie

1. La suppression du critère fiscal permettrait d'assujettir à la CSG et à la CRDS les retraités percevant des pensions de régime français et vivant à l'étranger

L'article 7 bis prévoit en son 1° de modifier l'article L. 136-1 du code de la sécurité sociale, qui détaille les critères d'assujettissement à la CSG et à la CRDS, afin de supprimer au 1° la condition de domiciliation fiscale en France.

En réaction à la dégradation brutale et non anticipée du déficit public, et notamment de la branche vieillesse, les députés auteurs de l'amendement adopté avaient pour intention de soumettre les retraités percevant des pensions de retraite versées par des organismes français à la CSG ainsi qu'à la CRDS, afin de participer à l'effort collectif de redressement des comptes publics.

2. La lutte contre la fraude sociale serait renforcée par l'obligation, pour les retraités vivant à l'étranger, de se présenter au consulat français pour obtenir un certificat de vie

Le 2° de l'article 7 bis complète la règle énoncée à l'article L. 161-24 du code de la sécurité sociale, selon laquelle un bénéficiaire d'une pension de vieillesse d'un régime de retraite obligatoire résidant à l'étranger est tenu de justifier annuellement de son existence auprès de l'organisme ou du service de l'État lui versant sa pension, en fournissant un certificat de vie délivré par le consulat français de son pays de résidence.

Cette précision de la preuve de vie attendue, qui serait délivrée par le consulat français, et non plus par un officier public ministériel (notaire) ou une administration d'un pays tiers, permet de renforcer le contrôle du versement des pensions de retraite et la lutte contre la fraude.

Elle n'empêche toutefois pas le recours à l'utilisation de dispositifs permettant l'usage de données biométriques, qui figure à l'article L. 161-24-1 et qui présente ces dispositifs comme des alternatives de preuve matérielle de vie.

II - La position de la commission

La lutte contre la fraude sociale constitue l'une des priorités de la commission des affaires sociales, qui partage la volonté des auteurs de l'article 7 bis de renforcement du contrôle de l'existence des retraités percevant des pensions de vieillesse de régimes obligatoires et vivant à l'étranger.

La commission est néanmoins sensible aux difficultés de déplacement que peuvent rencontrer des personnes âgées pour se rendre au consulat français de leur pays de résidence. Aussi, propose-t-elle d'inverser l'ordre des moyens de preuve par lesquels ces retraités peuvent justifier de leur existence, en priorisant le recours à des systèmes de données biométriques, qu'elle souhaite rendre obligatoires à compter du 1^er janvier 2028, tout en permettant aux retraités qui le préfèrent de justifier annuellement de leur existence en fournissant un certificat de vie délivré par le consulat français.

L'utilisation de la biométrie par le biais d'une application à télécharger sur son smartphone, qui compare des vidéos ou photos prises par l'appareil, à une pièce d'identité biométrique, fonctionne selon un système de reconnaissance faciale très fiable, qui permet de lutter efficacement contre la fraude. Ce moyen est facile d'accès pour tous les utilisateurs de smartphone. Aussi, dans un souci de simplification des démarches qui incombent aux retraités vivant à l'étranger, la commission souhaite donner la priorité à ce dispositif.

En revanche, il apparaît que la proposition visant à supprimer le critère de domiciliation fiscale en France comme condition d'assujettissement à la CSG et à la CRDS n'est pas conforme au droit européen du fait de son caractère indistinct. En effet, les retraités vivant à l'étranger, notamment dans un autre pays de l'Union européenne et percevant des pensions de retraite française, sont généralement affiliés au régime de sécurité sociale de leur État de résidence, de sorte qu'ils ne peuvent être soumis à la CSG et à la CRDS sans méconnaître la règle de l'unicité de la législation applicable posée par la CJUE. Sur la proposition du rapporteur de la branche vieillesse, elle a donc adopté un amendement n° 126 afin de maintenir le critère de domiciliation.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté, qui vise à revenir sur la suppression du critère de domiciliation fiscale comme condition d'assujettissement à la CSG et à la CRDS et à généraliser l'usage de systèmes de données biométriques pour les retraités vivant à l'étranger et percevant des pensions de régimes français.

Article 8
Transferts financiers au sein des administrations de sécurité sociale
et avec le budget de l'État (« article tuyau »)

Cet article tend :

- à modifier la répartition de la taxe sur les salaires pour réaliser divers transferts entre branches (I) ;

- à affecter les excédents du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) à la Cnav (II) ;

- à permettre l'équilibrage par l'État des régimes spéciaux fermés dans le cadre de la réforme des retraites de 2023 (III et V) ;

- à réaliser une coordination avec le plafonnement de la compensation des allégements généraux réalisés par la LFSS pour 2024 (IV).

La commission suggère de modifier le I de cet article pour corriger une erreur matérielle dans les taux et une erreur de référence.

Elle propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

I - Le dispositif proposé

A. Des transferts entre branches à préciser

Le I du présent article propose, comme chaque année, de réaliser des transferts entre branches de la sécurité sociale, en modifiant la clé de répartition du produit de la taxe sur les salaires, figurant à l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

Ces transferts sont synthétisés par le tableau page suivante.

1. Des transferts à mettre en cohérence avec les justifications de l'évaluation préalable

On remarque que les transferts résultant de ces modifications de taux, tels qu'ils résultent de la prévision de taxe sur les salaires figurant dans le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2024, sont légèrement différents à la somme des transferts indiqués dans l'évaluation préalable (cf. comparaison des lignes D et I). Les taux devraient en fait être ceux de la dernière ligne du tableau (ligne L).

La direction de la sécurité sociale (DSS) indique qu'il s'agit d'une erreur matérielle (non-prise en compte du transfert de 11,1 millions d'euros de la branche maladie vers la branche famille résultant de l'article 5^158(*)), que la commission propose de corriger.

Les transferts de taxe sur les salaires proposés par le présent article

(en millions d'euros)

			Vieillesse	Famille	Maladie
A	Modifications de l'article L. 131 -8 du code de la sécurité sociale proposées par le présent article	Fraction actuelle (en %)	55,57	15,80	23,55
B		Fraction proposée (en %)	52,96	14,31	27,65
C		Écart (en points)	-2,61	-1,49	4,10
D		Transfert correspondant*	- 465,0	- 265,5	730,5
E	Justifications figurant dans l'évaluation préalable	Réinvestissement dans le système des retraites du rendement généré par la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d'État	69,0		- 69,0
F		Article 5 (cumul de l'exonération applicable aux jeunes agriculteurs et des taux réduits de droit commun des cotisations maladie et famille)		11,1	- 11,1
G		Article 6 (réforme des allègements généraux de cotisations patronales - transfert discrétionnaire		- 266,0	266,0
H		Article 6 (réforme des allègements généraux de cotisations patronales) - répartition de la moindre recette d'IS	- 534,0		534,0
I		Total des montants justifiés	- 465,0	- 254,9	719,9
J	Écarts des montants justifiés par rapport aux montants effectivement transférés		0,0	10,6	- 10,6
K	Taux à adopter pour rendre l'article conforme aux justifications de l'évaluation préalable	Augmentations de taux correspondantes (points)	-2,61	-1,43	4,04
L		Taux correspondant aux transferts indiqués dans l'évaluation préalable (%)	52,96	14,37	27,59

* Calcul de la commission des affaires sociales, sur la base du montant de taxe sur les salaires prévu en 2025 par le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2024 (17 818 millions d'euros).

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après le présent article et son évaluation préalable

2. Un article indissociable de l'article 38 du PLF

Le tableau ci-avant doit être mis en relation avec l'article 38 du PLF 2025, qui modifie le 9° de l'article L. 131 -8 précité du code de la sécurité sociale pour réduire de 916 millions d'euros la part de TVA affectée à la sécurité sociale (cf. tableau ci-après). On rappelle que l'affectation à un tiers d'une fraction d'une recette fiscale de l'État relève du domaine exclusif de la loi de finances.

La TVA étant perçue par la seule branche maladie (conformément à l'article L. 131-8 précité), il convient ensuite de répartir les sommes concernées entre les différentes branches en modifiant la répartition de la taxe sur les salaires. C'est ce que fait le présent article.

La réduction de la part de TVA affectée à la sécurité sociale par l'article 38 du PLF 2025

(en millions d'euros)

	Total	Dont branche maladie	Dont Acoss
Fraction actuelle (en %)	28,57	23,39	5,18
Nouvelle fraction (en %)	28,14	22,96	5,18
Écart (en points)	- 0,43	- 0,43	0
Transfert correspondant à la modification de la fraction	- 916	- 916	0
Dont :
Compensation des gains de la réforme des retraites de 2023 pour la fonction publique d'État (FPE)	69	69	0
Cumul de l'exonération « jeunes agriculteurs » et des taux réduits de cotisations maladie/famille (art. 5 du PLFSS)	25	25	0
Réforme des allègements généraux (art. 6 du PLFSS) - perte de recettes liée à l'effet - retour sur l'impôt sur les sociétés (IS)	- 1 000	-1 000	0
Reprise de la dotation exceptionnelle à l'Établissement français du sang	- 10	- 10	0

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après l'article 38 du PLF 2025 et son évaluation préalable

On précise que l'article 38 du PLF :

- comprend une réduction de 10 millions d'euros de la TVA affectée à la branche maladie, au titre de la reprise de la dotation exceptionnelle versée en 2024 à l'Établissement français du sang (EFS) (cf. dernière ligne du tableau ci-avant). On rappelle que l'article 70 de la LFSS 2024 a réformé le financement de l'EFS, afin notamment de pérenniser une dotation annuelle versée par l'assurance maladie à l'EFS, qui selon l'étude d'impact devait s'élever à 100 millions d'euros ;

- prévoit que dans le cas particulier de l'exercice 2025, la TVA affectée à la sécurité sociale résultant de la fraction de 5,18 % affectée à l'Acoss (pour lui permettre de compenser les allégements généraux de cotisations patronales pour l'Unédic) est réduite de 3,35 milliards d'euros en 2025 (soit 750 millions d'euros de plus qu'en 2024), au titre de la reprise de même montant sur les excédents de l'Unédic. Il s'agit du montant prévu par un arrêté du 27 décembre 2023^159(*). Selon l'évaluation préalable, « pour 2025, l'Unédic a un solde prévisionnel excédentaire de 3 milliards d'euros, net de la reprise des 3,35 milliards d'euros ».

3. Certains transferts indiqués dans l'évaluation préalable n'appellent pas de commentaire particulier

a) Le « réinvestissement dans le système des retraites du rendement généré par la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d'État »

Le « réinvestissement dans le système des retraites du rendement généré par la réforme des retraites pour le régime de la fonction publique d'État »^160(*) (ligne E du premier tableau du présent commentaire), de 69 millions d'euros, n'appelle pas de commentaire particulier.

Certes, aucune disposition de la LFRSS 2023 ne prévoit de transfert de la branche maladie vers la branche retraite.

Toutefois un tel transfert, de 194 millions d'euros, a déjà été réalisé par la LFSS 2024, avec l'approbation de la commission. Selon l'évaluation préalable, il s'agit de prendre en compte la « montée en charge de la réforme », impliquant de porter ce montant à 263 millions d'euros.

La compensation à la sécurité sociale est effectuée par l'article 38 du PLF, qui attribue à ce titre 69 millions d'euros à la sécurité sociale, soit concrètement à la branche maladie, seule à percevoir de la TVA.

Il convient donc de réaffecter, au moyen d'une modification de la répartition de la taxe sur les salaires, ces 69 millions d'euros à la branche famille. C'est ce que fait le présent article.

b) La prise en compte de l'article 5 (cumul de l'exonération applicable aux jeunes agriculteurs et des taux réduits de droit commun des cotisations maladie et famille)

L'article 5 du PLFSS permet le cumul de l'exonération applicable aux jeunes agriculteurs et des taux réduits de droit commun des cotisations maladie et famille.

Selon son étude d'impact, il coûte 25 millions d'euros par an. La compensation à la sécurité sociale est effectuée par l'article 38 du PLF, qui attribue à ce titre 25 millions d'euros à la sécurité sociale, soit concrètement à la branche maladie, seule à percevoir de la TVA.

Il convient donc de réaffecter, au moyen d'une modification de la répartition de la taxe sur les salaires, une partie de ces 25 millions d'euros à la branche famille. C'est ce que fait le présent article.

Le montant de taxe sur les salaires que le présent article prévoit de réaffecter à la branche famille, de 11,1 millions d'euros, correspond bien au coût prévisionnel pour la branche figurant dans l'évaluation préalable de l'article 5.

4. La décision de transférer 266 millions d'euros de la branche famille vers la branche maladie dans le cadre de la réforme des allégements généraux

La réforme des allégements généraux par l'article 6 du PLFSS devrait se traduire, selon son évaluation préalable, par des cotisations patronales supplémentaires de 5,1 milliards d'euros, dont 0,3 milliard d'euros pour la branche famille.

Le présent article propose de réaffecter 266 millions d'euros de la branche famille vers la branche maladie, considérant de facto qu'il n'y a pas de raison que les recettes supplémentaires de l'article 6 bénéficient à la branche famille. Certes, l'évaluation préalable de l'article 8 indique qu'il ne s'agit de réaffecter à la branche maladie qu'« une partie de l'effet » dont aurait pu bénéficier la branche famille ; toutefois, si l'on prend en compte le fait que le montant de 0,3 milliard d'euros précité est un arrondi, c'est de fait la quasi-totalité, voire la totalité, de ces recettes supplémentaires, qui seraient transférées de la branche famille à la branche maladie.

B. Autres dispositions du présent article

1. L'affectation des excédents du FSV à la Cnav

Le II du présent article prévoit que lorsque, à la clôture d'un exercice, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) présente un résultat excédentaire, celui-ci est transféré, à hauteur d'un montant fixé par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), qui l'enregistre en fonds propres dans ses comptes.

Les sommes en jeu pourraient être significatives, comme le montre le tableau ci -après.

Prévisions du présent PLFSS pour les recettes, dépenses et solde du FSV

(en milliards d'euros)

	2023	2024 (p)	2025 (p)	2026 (p)	2027 (p)	2028 (p)
Recettes	20,4	21,4	22	22,8	23,5	24,2
Dépenses	19,3	20,6	21,3	21,9	21,6	21,1
Solde	1,1	0,8	0,7	0,9	1,9	3,1

Source : PLFSS 2025

Selon l'évaluation préalable du présent article, « cette affectation est estimée à 0,8 milliard d'euros en 2025 pour l'exercice 2024 et à 0,7 milliard d'euros en 2026 pour l'exercice 2025 ». C'est donc la totalité des excédents prévisionnels de 2024 et 2025 qui serait ainsi transférée.

L'excédent actuel et prévu du FSV vient notamment du fait que celui-ci finance non seulement le minimum vieillesse, mais aussi les cotisations d'assurance vieillesse des chômeurs, d'autant plus faibles que le taux de chômage est faible.

Cette disposition correspond à une simple opération financière, sans effet sur le solde de la Cnav et du FSV.

2. Deux dispositions destinées à permettre l'équilibrage par l'État des régimes spéciaux fermés dans le cadre de la réforme des retraites de 2023

L'article 15 de la LFSS 2024 prévoit qu'à partir du 1^er janvier 2025, la Cnav devra équilibrer deux régimes spéciaux déficitaires - la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel ferroviaire (CPRPF) et la caisse de retraites du personnel de la RATP (CRP RATP) - à la place de l'État.

La Cnav doit percevoir pour ce faire des crédits budgétaires prévus en loi de finances.

Ainsi, le III du présent article modifie l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, qui détermine les contributions assurant la couverture des charges de l'assurance vieillesse. Il y ajoute en effet les sommes versées par l'État pour l'équilibre de la CPRPF et de la CRP RATP dans le cadre de la réforme des retraites de 2023.

Le droit actuel prévoit que l'équilibrage de la CPRPF et de la CRP RATP est réalisé à compter de l'exercice au cours duquel ces régimes auraient épuisé leurs réserves. Selon les termes de l'évaluation préalable du présent article, « il est proposé dans un souci de simplification de prévoir que les réserves qui ne suffisent pas à faire face aux engagements pour 2025 soient transférées à la branche vieillesse qui aura en tout état de cause à assurer l'équilibrage du système pour ce même exercice ».

Aussi, le V du présent article prévoit que les fonds propres, tels que constatés à la clôture de l'exercice 2024, de la CPRPF et de la CRP RATP, « font l'objet, au plus tard le 30 juin 2025, d'une reprise par la Caisse nationale d'assurance vieillesse, qui les enregistre en fonds propres dans ses propres comptes ». Il est précisé que « les modalités de cette reprise, ainsi que des actifs correspondants, sont fixées par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget ». En effet, selon les termes de l'évaluation préalable, « l'opération ne pouvant être définitivement fixée qu'à la clôture de l'exercice 2024, il est proposé que le montant exact du transfert soit fixé par arrêté début 2025 après cette clôture ».

3. Une disposition de coordination avec le plafonnement de la compensation à l'Unédic des allégements généraux résultant de la LFSS 2024

Enfin, le IV du présent article prévoit, selon les termes de l'exposé des motifs, de « mettre en cohérence le taux de prélèvement au titre du risque de non-recouvrement avec le périmètre des sommes qui sont effectivement versées à l'Unédic ».

On rappelle que l'article 16 de la LFSS 2024 (« article-tuyau ») a modifié le 7° bis de l'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale pour prévoir que la compensation par l'Acoss à l'Unédic du dispositif de réduction dégressive des contributions patronales d'assurance chômage se fait « dans la limite d'un montant fixé par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget ».

Actuellement, le troisième alinéa du 5° bis de l'article L. 225-1-1 précité prévoit que les sommes versées par l'Urssaf aux différents régimes sont égales au « montant des sommes dues par les redevables, après application d'un taux forfaitaire fixé au regard du risque de non-recouvrement d'une partie de ces sommes ».

Il en résulte que bien que la compensation par l'Acoss à l'Unédic des allégements de cotisations sociales patronales ait été réduite par l'article 16 de la LFSS 2024, le prélèvement sur l'Unédic au titre du non-recouvrement est calculé sans prendre en compte cette réduction.

Le IV du présent article propose donc de compléter le 7° bis de l'article L. 225-1-1 précité pour prévoir que « les sommes excédant [le montant de la compensation par l'Acoss] ne peuvent se voir appliquer le taux forfaitaire » prévu au troisième alinéa du 5°.

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

Comme indiqué supra, le présent article prévoit un transfert de 266 millions d'euros de la branche famille vers la branche maladie, correspondant à peu près au montant estimé du supplément de cotisations patronales permises par la réforme des allégements généraux par l'article 6 (0,3 milliard d'euros selon l'évaluation préalable de l'article 6).

Dans le cadre de l'examen du PLFSS 2024, le Sénat, à l'initiative de sa commission des affaires sociales, a adopté un amendement majorant de 2 milliards d'euros la part de la taxe sur les salaires affectée à la branche famille et diminuant à due concurrence celle affectée à la branche maladie.

En effet, l'article 20 de la LFSS 2023 avait transféré à la Cnaf 60 % de la charge des indemnités journalières (IJ) pour congé de maternité et l'intégralité des IJ relatives à l'adoption et à l'accueil de l'enfant. Le Gouvernement n'avait pas transféré les ressources correspondantes. La commission considère à la fois, d'une part, que ce transfert ne se justifiait pas et, d'autre part, qu'il symbolise l'absence d'ambition de la politique familiale du précédent Gouvernement alors même que l'évolution du taux de natalité devait figurer au premier rang de ses préoccupations.

La commission est toutefois consciente du fait que la dégradation de la situation des finances publiques en 2024 ne permet pas de transférer 2 milliards d'euros de cette branche vers la branche famille.

Si le transfert de 266 millions d'euros de la branche famille vers la branche maladie peut s'expliquer au regard de la situation financière préoccupante de la branche maladie, la commission restera vigilante au fait que la branche famille dispose des moyens nécessaires pour répondre à ses propres enjeux.

La commission a adopté un amendement n° 127 de sa rapporteure générale corrigeant l'erreur matérielle indiquée supra (non-prise en compte, dans le calcul des parts de taxe sur les salaires, du transfert de 11,1 millions d'euros de la branche maladie vers la branche famille résultant de l'article 5^161(*)), ainsi qu'une erreur de référence.

La commission propose d'adopter cet article modifié par l'amendement qu'elle a adopté.

Article 8 bis (nouveau)
Validation de l'immatriculation Urssaf des entreprises étrangères
sans établissement stable en France non agricoles

Cet article vise à conférer à l'Urssaf un rôle de contrôle et de validation de toute immatriculation d'entreprises étrangères sans établissement stable en France non agricoles au registre national des entreprises.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit actuel : l'obligation pour les entreprises étrangères sans établissement stable en France non agricoles de s'inscrire au registre national des entreprises sans contrôle ou validation

La loi du 22 mai 2019, dite « PACTE », a créé un guichet unique des entreprises visant à unifier les formalités exécutées par ces dernières lors de leur création, de modification de situation ou de cessation de leur activité. En complément, un registre national des entreprises a été créé. Ce dernier devait devenir au 1^er janvier 2023 un registre unique d'immatriculation pour toutes les entités ayant une activité économique sur le territoire français. Le guichet unique sera finalement mis en place au 1^er janvier 2025. L'Institut national de la propriété industrielle est l'opérateur en charge du guichet unique des formalités des entreprises (GUFE) et du registre national des entreprises (RNE).

Le 6° de l'article L. 123-36 du code de commerce prévoit que les entreprises étrangères sans établissement stable en France ayant une activité en France s'inscrivent au RNE. Les informations et les dépôts des pièces sont prévues par un décret en Conseil d'État^162(*). La notion d'établissement stable est définie par chaque convention fiscale bilatérale. Le droit de l'Union européenne l'appréhende comme « tout établissement autre que le siège de l'activité économique visé à l'article 10 du présent règlement, qui se caractérise par un degré suffisant de permanence et une structure appropriée, en termes de moyens et techniques, lui permettant de recevoir et d'utiliser les services qui sont fournis pour les besoins propres de l'établissement »^163(*). Afin d'éviter toute double imposition, dans le cadre de conventions fiscales bilatérales, le statut d'entreprise étrangère sans établissement stable en France permet à ces entités de ne pas être imposable en France mais dans le pays de domicile.

Toutes les entités mentionnées à l'article L. 123-36 précité disposent une autorité de validation et de contrôle de leur immatriculation, modification de situation et cessation d'activité, à l'exception des entreprises étrangères sans établissement stable en France non agricoles. Pourtant, même les entreprises étrangères sans établissement stable en France agricoles voient l'ensemble de ces procédures être contrôlées et validées par les caisses départementales ou pluridépartementales de la mutualité sociale agricole.

Si l'article L. 123-38 du code du commerce prévoit que la fourniture, de mauvaise foi, d'informations inexactes ou incomplètes dans le cadre d'une immatriculation, d'une modification de situation ou d'une radiation du registre national des entreprises est sanctionné de 4 500 euros d'amende et de six mois d'emprisonnement, les entreprises étrangères sans établissement stable en France non agricoles ne sont pas soumises à un processus de contrôle et de validation de l'immatriculation, la modification de situation ou la cessation d'activité.

L'absence d'autorité de validation et de contrôle pour les entreprises étrangères sans établissement stable en France non agricoles apparaît donc à la fois comme une exception mais aussi une source éventuelle de fraudes.

B. L'ajout d'une autorité de contrôle et de validation

Le présent article, issu d'un amendement du Gouvernement et retenu par ce dernier dans le texte transmis au Sénat, prévoit de conférer à l'Urssaf un rôle de contrôle et de validation de l'immatriculation, la modification de situation et la cessation d'activité des entreprises sans établissement stable en France non agricoles.

Le risque de fraude par la création d'entreprises étrangères fictives sans établissement stable en France non agricoles est renforcé par l'absence d'une compétence de contrôle et de validation attribuée à une autorité. Cet article vise ainsi à harmoniser les procédures relatives à l'immatriculation au registre national des entreprises, mais aussi à lutter contre la fraude.

II - La position de la commission

La commission des affaires sociales approuve l'attribution à l'Urssaf d'une compétence de validation et de contrôle de toutes les procédures liées à l'immatriculation des entreprises étrangères sans établissement stable en France non agricole à la fois pour assurer la cohérence et l'uniformité des procédures entre toutes les entreprises, mais aussi pour lutter contre un facteur de fraude.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8 ter (nouveau)
Données recueillies dans le cadre de la déclaration sociale nominative (DSN) et du prélèvement à la source pour les revenus autres (Pasrau)

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit la déclaration des sommes non-imposables dans le cadre du prélèvement à la source pour les revenus autres (Pasrau).

Il permet par ailleurs l'utilisation des données issues de la déclaration sociale nominative (DSN) et du dispositif Pasrau pour la conception, la conduite ou l'évaluation des politiques publiques. Plusieurs modifications rédactionnelles sont également apportées.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. La déclaration sociale nominative (DSN) et le dispositif de prélèvement à la source pour les revenus autres (Pasrau) ont été récemment généralisés dans un objectif de simplification des démarches

1. Les règles de la déclaration sociale nominative (DSN) et du dispositif de prélèvement à la source pour les revenus autres (Pasrau)

La déclaration sociale nominative (DSN) est une déclaration en ligne, réalisée tous les mois par les employeurs à partir de la fiche de paie. Elle leur permet de payer leurs cotisations sociales et de transmettre les données relatives à leurs salariés aux organismes sociaux (caisse primaire d'assurance maladie, organismes complémentaires de santé, Urssaf, France Travail notamment).

L'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale dispose que la DSN établit, pour chacun des salariés ou assimilés, le lieu d'activité et les caractéristiques de l'emploi et du contrat de travail, les montants des rémunérations, des cotisations et contributions sociales et la durée de travail retenus ou établis pour la paie de chaque mois et les dates relatives au contrat de travail. Ces données servent notamment :

- au recouvrement des cotisations, des contributions sociales et de certaines impositions et à la vérification de leur montant ;

- à l'ouverture et au calcul des droits des salariés en matière d'assurances sociales, de formation et de prévention des effets de l'exposition à certains facteurs de risques professionnels ;

- au versement de certains revenus de remplacement ;

- et à l'accomplissement par les administrations et organismes destinataires de leurs missions.

La DSN a été ouverte à partir de 2013 aux entreprises volontaires puis généralisée à l'ensemble des employeurs du secteur privé au 1^er janvier 2017^164(*) et du secteur public au 1^er janvier 2022^165(*).

Pour les revenus qui ne transitent pas par la DSN, le dispositif applicable est celui du prélèvement à la source pour les revenus autres (Pasrau).

Le Pasrau s'applique d'une part, à tout organisme versant des sommes imposables autres que des salaires transmis via la DSN, et d'autre part, à tout organisme versant des prestations sociales y compris les organismes de protection sociale complémentaire.

Sont ainsi concernés les organismes qui versent des indemnités journalières (maladie, accident du travail, maternité, congés payés), des pensions de retraite ou d'invalidité, des allocations chômage ou de préretraite ou tout autre revenu qui n'est pas déclaré via la DSN.

La liste non exhaustive de ces organismes comprend notamment la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) et la Mutualité sociale agricole (Msa) au titre des régimes de santé de base, les organismes conventionnés du régime social des indépendants (RSI), les régimes de retraite dont la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), et France Travail au titre de l'assurance chômage.

Ces organismes déclarent chaque mois, en ligne via le dispositif Pasrau, les revenus et prestations versés en précisant leur détail.

2. Les apports de la DSN et du Pasrau en matière de simplification et de modernisation des démarches

La création de la DSN et du dispositif Pasrau s'inscrivent dans un objectif de simplification des démarches.

Le déploiement de ces deux outils a notamment permis la mise en oeuvre du prélèvement à la source. Cette modalité de prélèvement de l'impôt sur le revenu fait intervenir un tiers collecteur (le plus souvent l'employeur) pour retenir le montant de l'impôt sur les paiements qu'il verse (salaires, traitements, pensions, revenus de remplacement) au profit du contribuable, et le verser directement à l'administration fiscale. Elle a permis de mettre fin au décalage d'un an entre la perception des revenus et le paiement de l'impôt correspondant.

Au-delà de cette réforme, le déploiement de la DSN répond à un objectif de simplification. Cette déclaration mensuelle unique s'est en effet substituée à de nombreuses déclarations relatives aux prélèvements sociaux des entreprises. Dans le prolongement de la création de la DSN, le Pasrau a été conçu comme une version allégée, élaborée spécifiquement pour le prélèvement à la source des revenus autres que les salaires. Selon la Cour des comptes, ce choix a permis de mutualiser l'effort de transformation publique entre sphère fiscale et sphère sociale^166(*).

3. La poursuite de la modernisation des démarches

Dans la continuité de la réforme du prélèvement à la source, d'autres chantiers ont été lancés pour moderniser le système d'octroi des prestations sociales, améliorer le recouvrement et lutter contre la fraude.

Un dispositif de ressources mensuelles (DRM) a notamment été mis en production en 2019^167(*). Alimenté par des données de la DSN et du dispositif Pasrau, il agrège un ensemble de données relatives aux salaires et aux revenus de remplacement de l'ensemble de la population. Les projets qui s'appuient sur ce dispositif s'inscrivent dans la mise en oeuvre du principe « Dites-le-nous une fois »^168(*), en allégeant voire supprimant certaines démarches déclaratives des usagers, tout en sécurisant les données utilisées pour le calcul des droits aux prestations.

B. Le dispositif proposé : élargir le périmètre et l'usage des données recueillies dans le cadre de la DSN et du dispositif Pasrau

1. Compléter les informations transmises dans le cadre du dispositif Pasrau

À ce jour, la loi ne prévoit pas explicitement la déclaration du versement de sommes non imposables dans le cadre du dispositif Pasrau. Il en résulte que les données recueillies ne sont pas exhaustives, empêchant le plein déploiement du dispositif de ressources mensuelles (DRM) évoqué précédemment.

La loi dispose actuellement que les organismes concernés par le dispositif Pasrau doivent déclarer les sommes versées lorsque celles-ci sont imposables ou soumises à cotisations ou contributions sociales. Le a) du 2° du II modifie l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale pour que l'obligation de déclaration concerne toute somme, qu'elle soit ou non imposable.

Par ailleurs, la déclaration sociale nominative des employeurs ne porte actuellement que sur les rémunérations qu'ils versent. Le 1° du II modifie l'article du code de la sécurité sociale susmentionné pour préciser que la déclaration sociale nominative s'applique également aux employeurs dans le cas où ils versent des revenus de remplacement à leurs salariés ou à leurs anciens salariés.

Enfin, plusieurs modifications rédactionnelles sont apportées à ce même article (b) du 2° du II et 4°).

2. Permettre l'utilisation des données issues des déclarations dans le cadre de projets numériques innovants

Dans le cadre des réformes menées par le Gouvernement pour simplifier et renforcer l'accès aux droits sociaux, notamment celle de la solidarité à la source, plusieurs projets numériques innovants sont à l'étude. Pour les mener à leur terme, l'utilisation des données issues des DSN et du dispositif Pasrau s'avère nécessaire.

Afin de garantir l'accès à ces données, le 3° insère un paragraphe II quater à l'article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale, disposant que les données issues des déclarations sociales nominatives peuvent être utilisées pour la conception, la conduite ou l'évaluation des politiques publiques.

3. Dispositions de coordination

Le I opère une mesure de coordination.

L'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023^169(*) a transféré aux URSSAF le recouvrement de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) due sur les revenus de remplacement des personnes assujetties au régime agricole, et dont la collecte est réalisée au moyen du dispositif Pasrau.

Le présent article modifie l'article L. 761-5 du code rural et de la pêche maritime afin de transférer aux mêmes URSSAF le recouvrement des prélèvements sociaux dus par les salariés agricoles assujettis au régime local d'assurance complémentaire obligatoire des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

II - La position de la commission

La commission estime qu'il est nécessaire de mener à son terme le chantier de la modernisation de la délivrance des prestations sociales et du recouvrement, dans un double objectif de simplification des démarches des usagers et de lutte contre la fraude.

Elle comprend ainsi l'intérêt d'élargir le périmètre des données recueillies dans le cadre de la DSN et du dispositif Pasrau, pour garantir une centralisation exhaustive de l'information.

Par ailleurs, elle ne s'oppose pas à l'usage des données issues de ces déclarations pour mener à bien des projets de modernisation numérique, tant que cet usage respecte la règle de proportionnalité et la sécurisation des données.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8 quater (nouveau)
Élargissement du droit de communication aux organismes du recouvrement pour lutter contre la fraude

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, élargit le droit de communication des agents des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales à l'ensemble des actions de contrôle et de lutte contre la fraude.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Le droit de communication a été octroyé aux agents des organismes de sécurité sociale pour renforcer le contrôle et la lutte contre le travail dissimulé

1. Le droit de communication des organismes de sécurité sociale

Le droit de communication au profit des agents des organismes de sécurité sociale a été institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008^170(*), à la suite d'une réflexion engagée par le comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale^171(*).

L'objectif était alors d'aligner autant que possible les prérogatives accordées aux agents des organismes de sécurité sociale sur celles dont disposent les agents de l'administration fiscale. Ainsi, les agents des organismes de sécurité sociale qui assurent le versement des prestations et les agents de contrôle des Urssaf et des caisses de MSA se sont vu attribuer un droit d'obtention des informations et des documents qui leurs sont nécessaires, sans que cela puisse toutefois porter atteinte au secret professionnel.

Ce droit de communication s'exerce :

- pour les agents des organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale, dans le cadre du contrôle de la sincérité ou de l'exactitude des déclarations souscrites ou l'authenticité des pièces produites en vue de l'attribution et du paiement des prestations services par lesdits organismes ;

- pour les agents de contrôle des Urssaf et des caisses de MSA, dans le cadre de leurs missions de contrôle et de lutte contre le travail dissimulé ;

- pour les agents des organismes de sécurité sociale, afin de recouvrer les prestations versées indûment ou des prestations recouvrables sur la succession ;

- et s'agissant des agents des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales, pour le recouvrement des créances relatives à une infraction aux interdictions de travail dissimulé^172(*).

Le législateur a souhaité calquer le plus possible ce droit de communication sur le droit existant pour les administrations fiscales. Aussi, l'article L. 114-20 du code de la sécurité sociale, qui précise envers quelles personnes s'exerce le droit de communication, se réfère aux dispositions du livre des procédures fiscales relatives aux conditions d'exercice du droit de communication des agents de l'administration fiscale.

En outre, l'article L. 114-21 du même code garantit, en cas d'usage du droit de communication par un organisme de sécurité sociale, que celui-ci est dans l'obligation de motiver sa décision à l'égard de la personne physique ou morale, qu'il s'agisse de la suppression du service d'une prestation ou du recouvrement d'une somme. À cet effet, l'organisme doit communiquer, avant l'application de la décision, une copie des documents motivant la décision si la personne en fait la demande.

2. L'opportunité d'un élargissement du droit de communication

La lutte contre la fraude sociale reste, à ce jour, un objectif central pour les pouvoirs publics.

Bien que l'ampleur du phénomène soit, par définition, difficile à évaluer, un récent rapport du Haut conseil du financement de la protection sociale^173(*) estime que la fraude sociale (sur les recettes et les prestations) représenterait 13 milliards d'euros par an. Les fraudes constatées et stoppées ne s'élèveraient qu'à 2,1 milliards d'euros, dont 0,5 milliard évité avant le versement de la prestation.

Pour y faire face, les sources et les méthodes de contrôle ont été progressivement diversifiées notamment via l'élargissement du droit de communication. Ce renforcement du réseau de lutte contre la fraude au sein des organismes de recouvrement a notamment permis de mettre en évidence de nouveaux types de fraude, contre lesquels le Gouvernement estime que le droit de communication existant demeure trop limité.

B. Le dispositif proposé : étendre le droit de communication des agents du recouvrement

Le 1° du présent article étend le droit de communication prévu à l'article L. 114-19 du code de la sécurité sociale aux directeurs et directeurs comptables et financiers des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales et aux agents placés sous leur autorité, dans le cadre des actions de contrôle et de lutte contre la fraude.

Le champ d'application du droit de communication dont disposent les agents concernés est ainsi élargi, le droit existant le limitant au cadre du recouvrement des créances relatives à une infraction aux interdictions de travail dissimulé.

Le 2° opère une coordination rédactionnelle au même article.

II - La position de la commission

La commission, constante dans son volontarisme en matière de lutte contre la fraude sociale, ne peut qu'encourager le Gouvernement à renforcer les dispositifs de contrôle et de lutte contre la fraude au sein des organismes de recouvrement.

Les dispositions proposées par cet article permettront d'adapter et d'enrichir les sources d'information des corps de contrôle, contribuant à l'amélioration de la détection des fraudes.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8 quinquies (nouveau)
Ajustements techniques au dispositif de précompte des cotisations
et contributions sociales par les plateformes de mise en relation
sur le chiffre d'affaires reversé aux micro-entrepreneurs qui les utilisent

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, opère certains ajustements techniques au dispositif de prélèvement des cotisations et contributions sociales par les plateformes de mise en relation sur les sommes versées à leurs utilisateurs, introduit par la LFSS pour 2024 et entrant en vigueur au 1^er janvier 2027.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé : des ajustements techniques au dispositif de précompte des cotisations et contributions par les plateformes sur les sommes versées à leurs vendeurs exerçant en qualité de micro-entrepreneurs

A. Le droit existant : afin de lutter contre la sous-déclaration, la LFSS pour 2024 a instauré un dispositif de prélèvement des cotisations et contributions par les plateformes de mise en relation

L'article 6 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 a mis à la charge des plateformes de mise en relation une obligation de déclaration et de précompte des cotisations dues par les quelque 206 000 micro-entrepreneurs qui l'utilisent.

Cette mesure, qui entrera en vigueur au 1^er janvier 2027, a pour principal objectif de lutter contre la sous-déclaration auprès de l'Urssaf Caisse nationale, qui estimait, selon l'étude d'impact de la mesure, que 69 % des micro-entrepreneurs utilisant une plateforme déclaraient des chiffres d'affaires inférieurs aux montants enregistrés par celles-ci, et que 55 % d'entre eux ne déclaraient rien.

Le chiffre d'affaires non déclaré par ces travailleurs est estimé à 814 millions d'euros en 2021 et à 927 millions d'euros en 2022. Les cotisations et contributions éludées se seraient dès lors élevées à 144 millions d'euros en 2021 et à 175 millions d'euros en 2022^174(*).

Cette mesure de prélèvement concernera notamment les micro-entrepreneurs et les assimilés salariés relevant du régime « micro-RG ». Le dispositif de précompte s'appliquera aux cotisations et contributions sociales, ainsi qu'aux taxes, et, en cas recours à cette option, au versement libératoire de l'impôt sur le revenu dus par ces derniers au titre de la part de leur chiffre d'affaires ou des recettes versées par la plateforme^175(*).

Les micro-entrepreneurs étant exonérés de TVA sous condition de chiffre d'affaires^176(*), la taxe sur la valeur ajoutée sera exclue de ce précompte.

La réforme du circuit de déclaration et de paiement des cotisations
dues par les micro-entrepreneurs utilisant des plateformes
portée par l'article 6 de la LFSS pour 2024

Source : Fiches d'évaluation préalable du PLFSS pour 2024 (annexe 9)

B. Le dispositif proposé : des ajustements techniques et opérationnels afin d'assurer la bonne mise en oeuvre du dispositif au 1^er janvier 2027

Dans le cadre des travaux préparatoires de mise en oeuvre de la mesure portée à l'article 6 de la LFSS pour 2024, le présent article rectifie certains mécanismes du dispositif de précompte des cotisations dues par les seuls micro-entrepreneurs et restreint le périmètre d'application de la phase pilote.

Il modifie tout d'abord le I de l'article L. 613-6-1 du code de la sécurité sociale afin d'exclure des sommes précomptées certaines taxes dont peuvent être redevables les micro-entrepreneurs, à savoir les taxes industrielles et artisanales, ainsi que les taxes sur les métaux précieux, bijoux et objets d'art, qui figurent à l'article 150 VI du code général des impôts, ainsi qu'au chapitre I^er du titre VII du livre IV du code des impositions sur les biens et services. Ces taxes ne seraient donc plus recouvrées par les plateformes, mais directement par la puissance publique.

Il rajoute à l'article L. 613-6-1 précité deux alinéas :

- le premier sécurise la mise en oeuvre de ce dispositif de précompte afin qu'il ne s'applique qu'une fois les informations nécessaires connues, soit à l'issue d'un délai défini par arrêté et qui court à compter du début, ou de la reprise, d'une activité sur une plateforme ;

- le second crée un mécanisme permettant à l'Urssaf Caisse nationale de régulariser les sommes prélevées lors du précompte dans l'hypothèse où un vendeur micro-entrepreneur serait redevable de la TVA. La définition de ce mécanisme est renvoyée à un décret.

Enfin, le présent article modifie, en son II, l'article 6 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024, afin de restreindre le périmètre de la phase pilote qui débutera en 2026 aux seules plateformes volontaires, dont la liste sera fixée par arrêté, et non plus selon des critères prédéterminés.

II - La position de la commission

La commission des affaires sociales fait de la lutte contre la fraude une priorité absolue. À ce titre, elle est favorable aux ajustements proposés, qui doivent assurer la bonne mise en oeuvre du prélèvement par les plateformes de mise en relation, des cotisations et contributions dues par les micro-entrepreneurs, sur le chiffre d'affaires qu'elles leur reversent.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 9
Clauses de sauvegarde des médicaments et dispositifs médicaux

Cet article vise à préciser l'assiette, les modalités de liquidation, d'appel et de recouvrement des clauses de sauvegarde des médicaments et des dispositifs médicaux. Il fixe, pour l'année 2025, les seuils de déclenchement de ces deux clauses. Enfin, il porte trois mesures transitoires destinées à permettre et faciliter l'entrée en vigueur de la réforme de la clause de sauvegarde des médicaments au titre de l'année 2025 prévue par la LFSS pour 2024.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendement(s) qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé

A. Réformée en 2024, la clause de sauvegarde est progressivement devenue un outil de régulation budgétaire de premier plan

1. Conçue comme un outil de régulation de dernier recours, la clause de sauvegarde a été profondément réformée en 2024

Depuis sa création par la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 1999^177(*), la clause de sauvegarde a été conçue comme une corde de rappel budgétaire, destinée à permettre le respect de l'Ondam dans le cas où les outils de régulation infra-annuelle et microéconomique du secteur ne permettraient pas de respecter le niveau de dépenses d'assurance maladie prévues.

Le dispositif a, depuis, subi de nombreuses modifications. La LFSS pour 2019^178(*) lui a donné sa forme actuelle, en substituant aux « taux Lv » et « taux Lh », qui visaient respectivement à maîtriser l'évolution des dépenses de ville et des dépenses hospitalières, un unique « montant M » visant le chiffre d'affaires de l'ensemble des entreprises du secteur. La LFSS pour 2024^179(*) a, de son côté, profondément réformé l'assiette, les modalités de liquidation et d'appel de la clause de sauvegarde à compter du 1^er janvier 2026.

a) La clause de sauvegarde est conçue comme une corde de rappel budgétaire

(1) La clause de sauvegarde des médicaments

• Depuis la LFSS pour 2019, la clause de sauvegarde des médicaments se déclenche lorsque l'activité du secteur dépasse le seuil déterminé, c'est-à-dire lorsque le chiffre d'affaires réalisé au cours d'une année civile par l'ensemble des entreprises exploitant une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques est supérieur au montant M fixé annuellement en LFSS. Dans ce cas, l'ensemble de ces entreprises est assujetti à une contribution, affectée à la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam)^180(*).

La définition, chaque année, d'un montant M a vocation à inciter, collectivement et individuellement, les entreprises du secteur à maintenir leur chiffre d'affaires en-deçà de ce seuil : la clause de sauvegarde constitue en principe un outil de régulation de dernier ressort, déclenché dans le seul cas où les outils de régulation infra-annuelle (remises, baisses de prix négociées avec le CEPS) n'ont pas suffi à maintenir les dépenses de médicaments à un niveau susceptible d'assurer le respect de l'Ondam voté.

• Lorsque le chiffre d'affaires minoré des remises excède toutefois le montant M, un barème progressif lui est alors appliqué :

- la part inférieure à 1,005 fois le montant M est soumise à un taux de prélèvement de 50 % ;

- la part comprise entre 1,005 et 1,01 fois le montant M à un taux de 60 % ;

- la part supérieure à 1,01 fois le montant M, enfin, est soumise à un taux de 70 %.

Les modalités de répartition de la contribution ainsi liquidée ont été révisées à compter de la clause de sauvegarde pour 2023^181(*). Désormais, la contribution est répartie :

- à concurrence de 70 %, au prorata de leur chiffre d'affaires - part dite « activité » ;

- à concurrence de 30 %, en fonction de la progression de leur chiffre d'affaires par rapport à l'année précédente - part dite « croissance »^182(*).

• Des règles de plafonnement et d'abattement peuvent, enfin, conduire à moduler la contribution due par chaque entreprise.

D'une part, le montant de la contribution due par chaque entreprise redevable ne peut, en principe, excéder 10 % de son chiffre d'affaires hors taxes réalisé au titre des médicaments concernés réalisé en France métropolitaine et dans les départements, régions et collectivités d'outre-mer concernés^183(*).

D'autre part, un mécanisme d'abattement est prévu par le code de la sécurité sociale. Les entreprises qui ont conclu avec le CEPS une convention en cours de validité au 31 décembre de l'année au titre de laquelle la contribution est due, portant sur 90 % au moins du chiffre d'affaires de l'année, peuvent signer un accord prévoyant le versement de l'ensemble ou d'une partie de la contribution sous forme de remises. Lorsque ce versement est égal ou supérieur à 95 % du montant de la contribution due, l'entreprise est exonérée de cette dernière.

Ce taux peut être abaissé entre 80 % et 95 % lorsque l'entreprise a, par convention avec le CEPS, consenti une baisse du prix net d'une ou plusieurs spécialités qu'elle exploite^184(*) :

- 90 % lorsque les économies générées sont inférieures ou égales à 0,70 % du chiffre d'affaires ;

- 85 % lorsqu'elles sont comprises entre 0,70 % et 3 % du chiffre d'affaires ;

- 80 % lorsqu'elles sont supérieures à 3 % du chiffre d'affaires^185(*).

• L'assiette de la clause de sauvegarde a été progressivement élargie pour comprendre l'ensemble des médicaments pris en charge, entièrement ou partiellement, par l'assurance maladie.

Celle-ci correspond au chiffre d'affaires réalisé au cours de l'année civile en France métropolitaine, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin au titre des médicaments par l'ensemble des entreprises assurant l'exploitation, l'importation ou la distribution parallèle de spécialités pharmaceutiques^186(*).

Sont pris en compte pour le calcul du chiffre d'affaires les médicaments :

- dispensés en ville et inscrits au remboursement^187(*) ;

- inscrits sur la liste de rétrocession et pouvant, en conséquence, être rétrocédés par des pharmacies à usage intérieur à des patients^188(*) ;

- pris en charge en sus de la tarification à l'activité hospitalière et relevant de la « liste en sus » pour les activités de médecine, chirurgie et obstétrique (MCO)^189(*) ou de soins de suite de réadaptation (SSR)^190(*) ;

- bénéficiant d'une autorisation ou d'un cadre de prescription compassionnelle^191(*) ou d'une autorisation d'importation parallèle^192(*) ;

- bénéficiant du régime dérogatoire de prise en charge à l'issue de la période d'accès précoce^193(*) ;

- ceux pris en charge au titre de l'accès direct^194(*).

Depuis la LFSS pour 2023, sont également intégrés à l'assiette les médicaments acquis par Santé publique France pour faire face aux menaces sanitaires graves ou aux défaillances du marché^195(*). La LFSS pour 2024 a, toutefois, exclu les médicaments acquis par Santé publique France et indiqués dans le traitement de la covid-19, dont la liste est fixée par arrêté, de l'assiette de la contribution due au titre de la même année^196(*).

Le chiffre d'affaires, ainsi calculé, est minoré du montant des remises conventionnelles consenties par les exploitants au moment de la négociation avec le Comité économique des produits de santé (CEPS) du prix de leurs spécialités ou postérieurement. L'assiette de la clause de sauvegarde des médicaments ne comprend ainsi que la part des ventes du secteur pharmaceutique ayant, in fine, donné lieu à une prise en charge totale ou partielle de l'assurance maladie^197(*).

• La procédure de déclaration et de recouvrement de la clause de sauvegarde a été réformée par la LFSS pour 2023^198(*) et prévoit que :

- les entreprises redevables de la contribution sont tenues de remettre à un Urssaf la déclaration permettant de déterminer le chiffre d'affaires réalisé au cours de l'année avant le 1^er avril de l'année n+1 ;

- avant le 15 juillet de l'année n+1, le CEPS communique à l'Urssaf les éventuelles différences identifiées avec les données dont il dispose et, à l'Acoss, le montant des remises négociées pour chaque entreprise redevable ;

- l'Urssaf communique sans délai aux entreprises une éventuelle différence signalée par le CEPS, celles-ci disposant d'un délai de 15 jours pour rectifier leur déclaration ;

- l'Urssaf notifie au plus tard le 1^er octobre de l'année n+1, à chaque entreprise, le montant de la contribution dont elle est redevable.

- les entreprises concernées doivent verser la contribution, au plus tard, le 1^er novembre de l'année n+1.

Pour fiabiliser la procédure et inciter les entreprises à respecter le calendrier prévu, la LFSS pour 2023 a également instauré une sanction en cas de retard de déclaration. Ainsi, lorsque l'entreprise redevable méconnaît le délai de déclaration ou de rectification, l'Urssaf met à sa charge une majoration forfaitaire pour déclaration tardive, affectée à la Cnam, égale à 0,05 % du chiffre d'affaires hors taxes total déclaré par période de quinze jours de retard, sans pouvoir être inférieure à 2 000 ni excéder 100 000 euros^199(*).

(2) La clause de sauvegarde des dispositifs médicaux

Plus récente, la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux a été créée par la LFSS pour 2020^200(*). Sur le modèle de la clause relative aux médicaments, elle met à la charge des exploitants de dispositifs médicaux inscrits sur la liste des produits et prestations remboursables (LPPR) une contribution, dès lors que le montant remboursé par l'assurance maladie au cours de l'année civile, minoré des remises conventionnelles, est supérieur à un montant Z déterminé chaque année en LFSS^201(*).

• L'assiette de cette contribution est toutefois réduit : elle ne concerne que les dispositifs médicaux pris en charge par l'assurance maladie et distribués en établissement de santé au titre de la liste en sus^202(*) ainsi que, depuis 2022, ceux pris en charge à titre transitoire^203(*). En sont donc exclus les dispositifs médicaux :

- dispensés par un distributeur détaillant - pharmacien d'officine, opticien, audioprothésiste, prestataire de santé ;

- pris en charge en établissement de santé au sein des groupements homogènes de séjour (GHS) de la tarification à l'activité.

• En outre, l'assiette de la clause et les règles de calcul de la contribution diffèrent de celles traditionnellement retenues pour les médicaments.

Le seuil de déclenchement de la clause des dispositifs médicaux repose non sur le chiffre d'affaires du secteur, mais sur le montant remboursé par l'assurance maladie. Ce n'est que lorsque ce montant remboursé est supérieur au montant Z, fixé annuellement en LFSS, que la contribution est mise à la charge des exploitants.

Dans ce cas, celle-ci est égale à 90 % de la différence entre le montant remboursé par l'assurance maladie, minoré des remises, et le montant Z.

La contribution due par chaque exploitant est déterminée au prorata du montant remboursé par l'assurance maladie au titre des produits et prestations qu'il exploite. Elle ne peut excéder 10 % de ce montant remboursé^204(*).

• Enfin, la procédure d'appel et le calendrier de recouvrement diffèrent également, dans la mesure où la liquidation de la contribution repose sur des éléments connus de l'assurance maladie et des établissements de santé.

La Cnam et l'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH) sont chargées de transmettre directement à l'Urssaf Caisse nationale les montants remboursés, le CEPS de transmettre les montants des remises^205(*). Comme pour les médicaments et depuis la LFSS pour 2024, la contribution doit être versée au plus tard le 1^er novembre de l'année n+1^206(*).

b) La LFSS pour 2024 a réformé la clause de sauvegarde des médicaments

La clause de sauvegarde des médicaments a été profondément réformée par la LFSS pour 2024^207(*), qui a visé à simplifier la procédure de liquidation et d'appel de la clause en la rapprochant de celle applicable aux dispositifs médicaux. Cette réforme doit entrer en vigueur le 1^er janvier 2026 et s'appliquera, en conséquence, à la contribution due par les entreprises au titre de l'année 2025.

• Cette réforme modifie, d'abord, l'assiette de la clause pour asseoir celle-ci non plus sur le chiffre d'affaires des entreprises, mais sur le montant remboursé par l'assurance maladie aux assurés sociaux au cours de l'année civile, minoré des remises consenties par les entreprises, des marges des distributeurs, des honoraires de dispensation et des taxes en vigueur^208(*).

Elle révise, en conséquence, la règle de calcul de la contribution en prévoyant que celle-ci sera égale, désormais, à 90 % de la différence entre le montant remboursé par l'assurance maladie et le montant M.

La contribution demeure, en revanche, répartie entre les entreprises assujetties, à concurrence de 70 %, au prorata du montant remboursé par l'assurance maladie au titre des médicaments qu'elles exploitent, importent ou distribuent et, à concurrence de 30 %, en fonction de la progression de ce montant remboursé par rapport à l'année précédente.

Enfin, le plafond de la contribution due par chaque entreprise est également adapté à la nouvelle assiette. Celui-ci ne s'élèvera plus à 10 % de son chiffre d'affaires hors taxes, mais à 12 % du montant remboursé par l'assurance maladie au titre des médicaments que l'entreprise exploite, importe ou distribue^209(*).

• La LFSS pour 2024 a, en conséquence, revu les modalités de liquidation et d'appel de la clause.

Désormais, il n'appartiendra plus à chaque entreprise de déclarer son chiffre d'affaires, mais à la Cnam, à l'Atih et à Santé publique France de transmettre à l'Urssaf Caisse nationale, avant le 15 juillet de l'année n+1 et selon des modalités prévues par décret, les montants totaux remboursés par l'assurance maladie pour chaque entreprise. Le CEPS demeure, lui, chargé de transmettre à l'Urssaf Caisse nationale, pour la même date, les montants des remises prises en compte pour les entreprises redevables^210(*).

L'Urssaf Caisse nationale devra communiquer sans délai aux entreprises redevables la liste des médicaments pris en compte dans le calcul du montant remboursé.

La réforme a, enfin, laissé inchangées :

- la date à laquelle l'Urssaf doit notifier à chaque entreprise le montant de la contribution dont elle est redevable, fixée au 1^er octobre de l'année n+1 ;

- la date à laquelle la contribution doit être intégralement versée par chaque entreprise redevable, fixée au 1^er novembre de l'année n+1.

Le Gouvernement a défendu cette réforme en indiquant que celle-ci visait à alléger les contraintes déclaratives des entreprises et résoudre les difficultés de liquidation et de recouvrement observées ces dernières années^211(*). Les règles actuelles faisant dépendre le calcul de la clause des déclarations transmises par les entreprises, chaque erreur ou retard individuel est, en effet, susceptible de ralentir la procédure collective de liquidation.

2. Dans un contexte de fort dynamisme des dépenses de médicaments, le rendement de la clause a très fortement augmenté

Malgré l'effectivité des outils microéconomiques de régulation et du fait du dynamisme des dépenses, la clause de sauvegarde a été presque systématiquement déclenchée ces dix dernières années, et son rendement a fortement crû. En conséquence, le Gouvernement a cherché à stabiliser ce dernier.

a) Le dynamisme des dépenses et l'insuffisance des outils de régulation

• Portées par le vieillissement de la population, le développement des maladies chroniques et une grappe d'innovations récentes, les ventes de médicaments ont connu une croissance soutenue ces dernières années.

D'après le CEPS, le chiffre d'affaires global hors taxes des médicaments remboursables s'est ainsi établi, en 2022, à 33,4 milliards d'euros. En hausse de près de 10 % par rapport à 2021^212(*), ce montant marque une accélération sensible du dynamisme des dépenses.

Une telle tendance apparaît dans les deux principales catégories de dépenses :

- les médicaments délivrés en pharmacies d'officine, dont les ventes progressent de 9,7 % entre 2021 et 2022 pour atteindre 23,2 milliards d'euros, portées notamment par la commercialisation en ville de molécules innovantes à un prix élevé^213(*) ;

- les médicaments figurant sur la « liste en sus » hospitalière, réunissant les molécules les plus onéreuses financées indépendamment des GHS et de la tarification à l'activité, dont les ventes ont augmenté de 12,3 % sur la même période, portées notamment par la progression d'anticancéreux innovants.

Ventes de médicaments remboursables (2012-2022)

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après des données publiées par le CEPS (2024)

Dans un périmètre différent, incluant les médicaments rétrocédés comme les remises conventionnelles consenties par les industriels à l'assurance maladie, la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) des ministères sociaux fait état d'une augmentation de la consommation de médicaments en ambulatoire de 5,3 % entre 2021 et 2022. Cette progression, constatée pour la deuxième année consécutive, contraste avec une baisse presque continue observée entre 2014 et 2020^214(*).

• Deux principaux outils de régulation microéconomique permettent au CEPS de maîtriser l'augmentation des dépenses de l'assurance maladie, sans toutefois suffire à contenir le dynamisme observé ces dernières années.

D'une part, le comité procède à des campagnes de baisse de prix sur des produits d'ores et déjà inscrits au remboursement, selon des critères fixés par le code de la sécurité sociale^215(*) - ancienneté de l'inscription, prix net des médicaments à même visée thérapeutique, etc. - ou dans certaines situations prévues par l'accord-cadre conclu avec Les Entreprises du médicament (Leem)^216(*).

Les économies attendues des baisses de prix sont, chaque année, précisées dans les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et s'élèvent à plusieurs centaines de millions d'euros. D'après le CEPS, ces baisses de prix se sont traduites, en 2022, par près de 842 millions d'euros d'économies.

Économies permises par les baisses de prix (2012-2022)

(en millions d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après des données publiées par le CEPS (2024)

D'autre part, le CEPS négocie avec les entreprises des remises, remboursées par l'exploitant à l'assurance maladie sans venir pour autant réduire le prix facial affiché. Deux principaux types de remises peuvent être distingués :

- les remises dites « produits »^217(*), qui peuvent être subordonnées à la réalisation d'une ou plusieurs conditions - accord prix/volume, plafonnement de la dépense totale, etc. - ou, au contraire, inconditionnelles - remises « à la première boîte » ;

- les remises associées aux procédures d'accès dérogatoires : autorisations d'accès précoce^218(*) ou d'accès compassionnel^219(*).

Soutenu, notamment, par l'arrivée sur le marché de thérapies innovantes et onéreuses, le montant des remises a très fortement crû ces dernières années : entre 2012 et 2022, celui des remises « produits » aurait, d'après les données publiées par le CEPS, été multiplié par plus de douze.

Remises « produits » et « accès dérogatoires » brutes facturées (2012-2022)

(en millions d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après des données publiées par le CEPS (2024)

Malgré leur efficacité, ces outils de régulation apparaissent insuffisants pour maîtriser la croissance importante des dépenses de médicaments constatée ces dernières années.

Dans l'annexe au PLFSS déposé relative à l'Ondam, le Gouvernement fait état d'une nette accélération de la progression des dépenses d'assurance maladie relatives aux produits de santé depuis 2019. Ainsi, le taux de croissance annuel moyen des dépenses suivies s'est établi :

- pour la période 2010-2019, à 1,5 % : 0,6 % pour les médicaments et 4,4 % pour les dispositifs médicaux ;

- pour la période 2019-2023, hors covid-19, à 2,8 % : 2,1 % pour les médicaments et 3,7 % pour les dispositifs médicaux.

Le Gouvernement estime que les dépenses brutes, avant application des recettes atténuatives - remises et clause de sauvegarde - et des mesures d'économies, pourraient croître en 2025 de 9,5 % pour les médicaments et de 4,4 % pour les dispositifs médicaux^220(*).

b) L'augmentation du rendement de la clause de sauvegarde

• Sous l'effet du dynamisme des dépenses de médicaments et du fait de l'insuffisance des mécanismes de régulation microéconomique, la clause de sauvegarde, pourtant conçue comme une corde de rappel budgétaire, a agi ces dernières années en véritable dispositif fiscal, au rendement comparable à celui des outils de régulation traditionnellement mobilisés par le CEPS.

À l'exception de l'année 2020, la clause a, en effet, systématiquement été déclenchée ces dernières années. Depuis 2022, le Gouvernement tient d'ailleurs compte de cette évolution en anticipant, désormais, un déclenchement du dispositif et en estimant, en conséquence, un rendement attendu dans les annexes jointes aux PLFSS déposés^221(*).

Surtout, le produit de la clause de sauvegarde a très fortement augmenté ces dernières années. Alors qu'il demeurait, depuis 2015, inférieur à 200 millions d'euros, il s'est établi à 671 millions d'euros pour 2021 et 1,2 milliard d'euros pour 2022, d'après le CEPS^222(*).

Le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2023 soulignait l'importance prise par le dispositif, en indiquant que celui-ci suffit à ramener le taux de croissance annuel moyen des dépenses de produits de santé, pour la période 2019-2022, de 3,4 % à 2,5 %^223(*).

• La LFSS pour 2024 a cherché à maîtriser cette croissance du rendement de la clause de sauvegarde.

Pour ce faire, elle a, d'une part, révisé à la hausse le montant M pour 2023, réduisant de 120 millions d'euros la recette attendue au titre de la même année pour la maintenir à 1,6 milliard d'euros^224(*). Cette révision avait pour contrepartie un engagement des industriels sur des objectifs renforcés de baisse de prix et de maîtrise des volumes de vente^225(*).

La même loi a, d'autre part, fixé le montant M pour 2024 à 26,4 milliards d'euros, de manière à contenir le rendement de la clause de sauvegarde due au titre de l'année 2024 au même montant de 1,6 milliard d'euros^226(*).

Ce niveau de rendement stabilisé demeure supérieur de 32 % à celui observé en 2022 et de 138 % à celui observé en 2021.

Produit de la clause de sauvegarde des médicaments après abattements

(en millions d'euros)

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, sur la base de données publiées par le CEPS (2024)

B. L'article 9 vise à préciser les modalités de liquidation, d'appel et de recouvrement de la clause de sauvegarde et à stabiliser son rendement

L'article 9 porte, d'abord, diverses mesures destinées à préciser l'assiette, les modalités de liquidation, d'appel et de recouvrement des clauses de sauvegarde. Il fixe, ensuite, les seuils de déclenchement M et Z pour 2025. Il prévoit, enfin, trois mesures transitoires destinées à permettre le calcul de la clause de sauvegarde des médicaments pour 2025.

1. Mesures précisant l'assiette des clauses de sauvegarde

L'article 9 précise, d'abord, plusieurs règles entourant l'assiette des clauses de sauvegarde des médicaments et dispositifs médicaux.

• Le a) du 1° du I exclut, d'abord, de l'assiette de la clause de sauvegarde des médicaments l'écart rétrocession indemnisable^227(*) et l'écart médicament indemnisable^228(*). Ces deux dispositifs permettent de récompenser les établissements de santé qui parviennent à négocier des spécialités inscrites sur la liste de rétrocession ou la liste en sus à un prix inférieur au tarif de responsabilité négocié, au niveau national, par le CEPS. Dans ce cas, l'assurance maladie rembourse à l'établissement une part de l'écart constaté, fixée par arrêté à 50 %^229(*).

Ces mécanismes permettent, en conséquence, d'intéresser les établissements négociateurs tout en limitant le sur-remboursement consenti par l'assurance maladie. La possibilité, pour les entreprises, de déduire ces montants de l'assiette de la clause de sauvegarde constitue une incitation supplémentaire à la négociation.

• Le b) du 1° du I complète, par ailleurs, la liste des médicaments pris en compte pour le calcul du montant remboursé par l'assurance maladie en modifiant l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de la LFSS pour 2024.

Il remplace ainsi, d'abord, la référence aux médicaments « inscrits » sur les listes des spécialités remboursables aux assurés sociaux définies à l'article L. 162-17 du code de la sécurité sociale, par une référence aux médicaments « pris en charge ou remboursés au titre de leur inscription » sur ces listes.

Il précise, par ailleurs, que l'assiette comprend les médicaments inscrits, pour certaines de leurs indications seulement, sur les listes en sus de médecine, chirurgie, obstétrique et odontologie (MCO)^230(*) comme de soins de suite et de réadaptation (SSR)^231(*).

Enfin, il ajoute à la liste prévue par l'article L. 138-10 du code de la sécurité sociale modifié :

- les médicaments, ou les indications, pris en charge par l'assurance maladie dans le cadre du dispositif dit « AMM miroir »^232(*) ;

- les médicaments prescrits en dehors des indications couvertes par leur autorisation de mise sur le marché et pris en charge « hors AMM »^233(*).

Le 1° du I entrerait en vigueur le 1^er janvier 2026, avec la réforme de la clause de sauvegarde des médicaments portée par la LFSS pour 2024.

• Les 6° et 7° du I, enfin, modifient les articles L. 138-19-8 et L. 138-19-9 du code de la sécurité sociale pour exclure la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de l'assiette de calcul de la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux.

Selon l'évaluation préalable du présent article, « cette clarification est d'autant plus nécessaire que le taux de TVA est variable selon les modalités d'inscription des dispositifs médicaux (5,5 % ou 20 %) »^234(*).

2. Mesures précisant les modalités de liquidation

L'article 9 apporte, par ailleurs, des précisions relatives aux modalités de liquidation de la clause de sauvegarde des médicaments.

• Le a) du 2° du I réécrit, d'abord, le III de l'article L. 138-12 du code de la sécurité sociale.

Il précise que, lorsque le montant remboursé par l'assurance maladie, au titre des médicaments commercialisés par une entreprise, minoré des marges, honoraires de dispensation et taxes exclus de l'assiette de la clause de sauvegarde, est inférieur à celui des remises consenties par cette même entreprise, le montant de la contribution due par cette dernière au titre de la clause de sauvegarde est nul.

Selon l'évaluation préalable du présent article, de telles contributions négatives peuvent survenir « dans de très rares cas (...), par exemple lorsqu'une spécialité a un faible taux de prise en charge et un montant important de remises conventionnelles »^235(*).

• Le b) du 2° du I complète, par ailleurs, le même article L. 138-12 par deux paragraphes.

Le premier précise que, lorsqu'une entreprise cesse l'exploitation d'une spécialité et la transfère à une autre entreprise, la date d'entrée en vigueur de l'arrêté déterminant le changement d'exploitant publié au Journal officiel est retenue comme date de référence pour le calcul des montants remboursés par l'assurance maladie imputés à chaque entreprise.

Le second paragraphe reprend le plafonnement de la contribution à 12 % du montant total remboursé par l'assurance maladie au titre des médicaments de chaque entreprise, auparavant porté par le III de l'article L. 138-12.

• Le 2° du I entrerait en vigueur le 1^er janvier 2026, et serait applicable à la liquidation de la contribution due pour 2025.

3. Mesures relatives à la procédure d'appel et de recouvrement

• Le 3° du I de l'article 9 complète l'article L. 138-13 du code de la sécurité sociale pour prévoir que le CEPS notifie à chaque entreprise le montant de la remise exonératoire dont elle est redevable, dans le délai prévu au II de l'article L. 138-15, soit au plus tard le 1^er octobre de l'année n+1.

• Le a) du 4° du I modifie l'article L. 138-15 du code de la sécurité sociale pour :

- avancer du 15 juillet au 15 juin de l'année n+1 la date à laquelle la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam), l'Agence technique de l'information sur les hospitalisations (ATIH) et l'Agence nationale de santé publique (ANSP) doivent communiquer à l'Acoss le montant total remboursé par l'assurance maladie au titre des médicaments de chaque entreprise ;

- reculer du 15 au 31 juillet de l'année n+1 la date à laquelle le CEPS doit communiquer à l'Acoss le montant des remises consenties par chaque entreprise redevable ;

- préciser que les entreprises concernées sont réputées avoir accepté la liste des médicaments pris en compte dans le calcul de la clause de sauvegarde, en l'absence de demande de rectification de leur part dans un délai de vingt jours à compter de sa communication « sans délai » par l'Acoss.

• Le b) du 4° du I réécrit le IV de l'article L. 138-15, rendu obsolète par la réforme de la procédure d'appel et de liquidation de la clause de sauvegarde portée par la LFSS pour 2024.

Il propose, ainsi, de substituer aux dispositions prévoyant une majoration forfaitaire mise à la charge des entreprises méconnaissance les délais de déclaration, des dispositions prévoyant que, lorsque la communication du montant total remboursé par la Cnam, l'Atif et l'ANSP ne peut être réalisée pour le 15 juin du fait d'un défaut ou d'une absence de transmission des données :

- la date à laquelle les Urssaf notifient à chaque entreprise le montant de la contribution dont elle est redevable, fixée au 1^er octobre de l'année n+1, est retardée à due concurrence ;

- la date à laquelle chaque entreprise redevable verse intégralement la contribution due, fixée au 1^ernovembre de l'année n+1, est reportée un mois après cette dernière notification.

• Les 3° et 4° du I entreraient en vigueur le 1^er janvier 2026, avec la réforme de la clause de sauvegarde portée par la LFSS pour 2024. Ils seraient applicables à l'appel et au recouvrement de la contribution due pour 2025.

4. Abrogation des dispositions relatives à l'hépatite C

Le 5° du I de l'article 9 abroge, en outre, les dispositions du code de la sécurité sociale relatives à la contribution à la charge des entreprises exploitant des médicaments dédiés au traitement de l'hépatite C, portées par les articles L. 138-19-1 à L. 138-19-7 du code de la sécurité sociale.

Instaurées par la LFSS pour 2015 suite à l'entrée sur le marché de traitements innovants et onéreux contre le virus de l'hépatite C^236(*), ces dispositions demeuraient inutilisées depuis 2018^237(*).

5. Fixation des montants M et Z pour 2025

De manière habituelle, l'article 9 du PLFSS fixe, pour l'année 2025, les seuils de déclenchement des clauses de sauvegarde des médicaments et des dispositifs médicaux.

Le II de l'article fixe, ainsi, le montant Z pour 2025 à 2,27 milliards d'euros. Ce montant est inférieur à celui fixé pour 2024, qui s'établissait à 2,31 milliards d'euros. Cette diminution s'explique, toutefois, par l'exclusion de la TVA de l'assiette de la clause de sauvegarde. Selon l'évaluation préalable de l'article, il résulte de l'application d'un taux de progression des dépenses concernées de 4,1 %, après exclusion de la TVA.

Le III de l'article fixe, pour 2025, le montant M à 23,3 milliards d'euros. Ce montant est inférieur à celui fixé pour 2024, qui s'établissait à 26,4 milliards d'euros. Cette diminution s'explique, toutefois, par la réforme de l'assiette de la clause de sauvegarde des médicaments, portée par la LFSS pour 2024 et applicable à compter de l'année 2025.

Selon l'évaluation préalable, le montant M pour 2025, exprimé en chiffre d'affaires, se serait établi à 27,89 milliards d'euros. Il permettrait, en conséquence, une progression de 5,6 % des dépenses. Le Gouvernement indique viser ainsi une « stabilisation des rendements de la clause de sauvegarde par rapport aux déclenchements attendus pour les années 2023 et 2024^238(*). »

6. Mesures transitoires relatives à la clause de sauvegarde des médicaments pour 2025

Enfin, le IV de l'article 9 porte diverses mesures transitoires destinées à permettre l'entrée en vigueur de la réforme de l'assiette de la clause de sauvegarde des médicaments et la liquidation de la contribution due au titre de l'année 2025.

• Le 1° du IV précise, d'abord, les modalités de calcul de la part « croissance » de la clause de sauvegarde pour 2025, afin de tenir compte de l'intégration progressive des médicaments acquis par Santé publique France dans l'assiette de la clause. En effet, la loi avait exclu, pour 2024, les médicaments indiqués dans le traitement de la covid-19 de l'assiette de la clause de sauvegarde^239(*). Cette exclusion risquerait de majorer artificiellement, en 2025, la part de la clause de sauvegarde calculée en fonction de la progression observée du montant remboursé. Afin de neutraliser cet effet, l'article 9 prévoit d'imputer sur l'année 2024 les montants relatifs au périmètre retenu en 2025.

• Le 2° du IV vise, lorsque les montants remboursés par l'assurance maladie au titre des médicaments en accès compassionnel dispensés en rétrocession pour l'année 2024 ne sont pas connus, à leur substituer les montants remboursés pour l'année 2025. En conséquence, la part « croissance » de la clause de sauvegarde due au titre de l'année 2025 sera nulle pour ces médicaments.

L'évaluation préalable indique qu'il demeure pour ces médicaments, en 2024, « des codes prestations non affinés regroupant plusieurs spécialités ou présentations différentes », qui ne permettront pas d'associer un montant remboursé à une entreprise. Elle affirme, en revanche, que « Pour le 1^er janvier 2025, l'ensemble des médicaments en accès compassionnels sera remboursé avec un code UCD ce qui fournira l'information de l'exploitant. »^240(*)

• Le 3° du IV, enfin, propose d'exclure de l'assiette de la clause de sauvegarde les spécialités en importation dans le cadre de ruptures et de tensions d'approvisionnement dispensées en rétrocession pour lesquelles aucun code de suivi individuel n'a été créé par l'assurance maladie.

Ces médicaments présentent, d'après l'évaluation préalable, des difficultés similaires d'encodage.

Les dispositions du IV entreront en vigueur au 1^er janvier 2026, pour le calcul de la clause de sauvegarde due au titre de l'année 2025.

II - Le dispositif transmis par le Sénat

L'Assemblée nationale a adopté huit amendements rédactionnels du rapporteur général, M. Yannick Neuder, et un amendement rédactionnel du Gouvernement.

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article modifié par ces amendements adoptés par l'Assemblée nationale, en application de l'article LO. 111-7 du code de la sécurité sociale.

Le Gouvernement a transmis au Sénat cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission

1. Sur la fixation des montants M et Z pour 2025

La commission des affaires sociales regrette que la clause de sauvegarde, conçue comme un mécanisme de dernier recours permettant le respect de l'Ondam voté, soit désormais devenue de manière pérenne un outil de régulation à part entière des dépenses de médicaments.

Elle a déjà formulé de nombreuses inquiétudes face à cette évolution, à l'occasion de l'examen du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour 2022 comme du PLFSS pour 2024. Désormais systématiquement déclenchée pour un rendement très important, la clause de sauvegarde n'en demeure pas moins un outil imparfait de régulation des dépenses des produits de santé.

• Elle apparaît, d'abord, particulièrement imprévisible. Le montant dû au titre de la clause de sauvegarde au titre de l'année n n'est connu des entreprises concernées qu'à la fin de l'année n+1^241(*). Le législateur, lui, est contraint de débattre chaque année d'un seuil de déclenchement « M » pour l'année suivante, sans être en mesure de connaître précisément le rendement attendu du dispositif pour l'année n+1, pour l'année n ou, même, pour l'année n-1 du fait des retards régulièrement constatés dans sa liquidation.

À cet égard, la commission a relevé que le produit de la clause de sauvegarde s'est révélé, en 2021 comme en 2022, particulièrement éloigné de celui que le Gouvernement anticipait dans l'évaluation préalable^242(*). Elle observe également que les données définitives relatives à la clause de sauvegarde pour 2023 demeuraient indisponibles au début du mois de novembre 2024. Le Leem, interrogé par la rapporteure générale, indiquait ne pas être en mesure d'estimer la contribution due par les entreprises et identifier « un risque de dépassement par rapport aux engagements gouvernementaux (1,6 Md€) pour 2023^243(*). »

• Bien que les modalités de répartition de la clause de sauvegarde entre industriels aient été modifiées par la LFSS pour 2023^244(*), afin de tenir compte de la croissance des entreprises concernées, le dispositif demeure toutefois largement indiscriminé.

Si plusieurs mesures permettent, dans la fixation du prix des médicaments^245(*) comme dans la définition des remises tarifaires^246(*), de tenir compte de la criticité thérapeutique d'un médicament ou de la sécurité d'approvisionnement du marché français, les critères légaux de la clause de sauvegarde ne permettent pas une telle prise en compte. Le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur la pénurie de médicaments et les choix de l'industrie pharmaceutique française relevait, à ce sujet, que la clause de sauvegarde « ne permet pas d'adapter l'effort demandé à l'entreprise à la nature des médicaments qu'elle commercialise, aux priorités de santé publique ou à [sa] santé financière »^247(*).

• La commission rappelle, par ailleurs, que le rapport de la mission relative à la régulation des produits de santé, confiée par la Première ministre d'alors, Élisabeth Borne, à six personnalités qualifiées^248(*), jugeait « plus équitable et économiquement efficace de privilégier les négociations individuelles par laboratoires que de réguler par la clause de sauvegarde ». Il invitait, en conséquence, le Gouvernement à « fixer un objectif de décroissance rapide de [la clause] pour retrouver un niveau de l'ordre de grandeur des montants historiques (soit moins de 500 millions d'euros) et [accepter] de négocier des baisses de prix plus importantes »^249(*).

La commission regrette que, compte tenu de la structure actuelle de la régulation des dépenses de médicaments et de l'efficacité des différents outils mobilisables, cet objectif apparaisse aujourd'hui hors de portée. Elle a souligné que l'augmentation rapide du montant M, ces dernières années, permettait seulement de maintenir le rendement de la clause à 1,6 milliard d'euros, un niveau historiquement élevé et incompatible avec l'objet initial comme avec les limites, désormais bien documentées, du dispositif.

• S'agissant de la clause de sauvegarde des dispositifs médicaux, la commission a favorablement accueilli l'augmentation prévue de 4,1 % du montant Z.

Elle a toutefois souligné que ce taux d'évolution s'applique à une base fortement contestée par les représentants du secteur. Le Syndicat national de l'industrie des technologies médicales (Snitem), auditionné par la rapporteure générale, a notamment dénoncé « un Z qui, à l'origine, a été fixé à un niveau trop bas », ne tenant pas suffisamment compte de l'effet de la crise sanitaire sur le chiffre d'affaires du secteur^250(*).

2. Sur la réforme de la clause de sauvegarde des médicaments et les mesures de clarification portées par l'article 9

• S'agissant de la réforme de l'assiette de la clause de sauvegarde des médicaments, applicable pour la première fois à la contribution due au titre de l'année 2025, la commission a formulé, à nouveau, les inquiétudes soulignées lors de l'examen du PLFSS pour 2024.

En fondant le calcul de la contribution sur les dépenses remboursées par l'assurance maladie plutôt que sur le chiffre d'affaires déclaré par les industriels, cette réforme est susceptible d'avoir, en effet, des conséquences importantes sur la répartition de la charge entre entreprises. Elle concentre l'effort sur les industriels dont le portefeuille est composé de produits présentant un taux de prise en charge élevé soit, notamment, les médicaments innovants de la liste en sus, ceux intervenant dans le traitement des affections de longue durée (ALD) et ceux présentant un service médical rendu important.

Ce faisant, la réforme entraîne une redistribution de la contribution contraire aux préconisations de plusieurs travaux récents du Sénat. La commission des affaires sociales a, en effet, déjà eu l'occasion de regretter que « la clause de sauvegarde frappe les médicaments indépendamment de leur criticité thérapeutique ou industrielle »^251(*). La commission d'enquête relative à la pénurie de médicaments invitait de la même manière, à l'été 2023, à « mieux tenir compte de la criticité thérapeutique [...] des médicaments dans la répartition de la clause de sauvegarde »^252(*).

• La commission relève, au surplus, que ces effets redistributifs demeurent largement méconnus.

Le Leem a, ainsi, souligné lors de son audition que les « effets redistributifs [de la réforme] n'ont à ce jour pas fait l'objet d'expertises » et demande, en conséquence, « de reporter d'un an l'entrée en application de la réforme afin de documenter ces effets »^253(*). Les évaluations préalables du Gouvernement, annexées aux PLFSS pour 2024 et 2025, ne permettent pas davantage de documenter ces effets.

La commission des affaires sociales demeure attachée à ce que la clause de sauvegarde soit affinée, pour mieux tenir compte des enjeux de santé publique et de la criticité thérapeutique des médicaments qu'elle vise. Elle juge problématique l'entrée en vigueur d'une réforme dont les effets redistributifs, potentiellement contraires à cet objectif, demeurent largement méconnus de l'ensemble des acteurs impliqués.

En conséquence, la commission a adopté un amendement n° 128 de sa rapporteure générale, visant à reporter d'un an l'entrée en vigueur de la réforme de l'assiette de la clause de sauvegarde et à modifier, en conséquence, le montant M pour 2025. Celui-ci s'établirait à 27,89 milliards d'euros, soit un montant présenté comme équivalent par le Gouvernement dans son évaluation préalable, dans le cadre d'une contribution demeurant fondée sur le chiffre d'affaires.

Afin de stabiliser la répartition de la clause de sauvegarde et pour tenir compte de leur contribution à la maîtrise des dépenses d'assurance maladie, la commission a également adopté un amendement n° 129 de sa rapporteure générale plafonnant à 2 % du chiffre d'affaires réalisé la contribution mise à la charge de chaque entreprise pour les spécialités génériques et les spécialités de référence soumises à un tarif forfaitaire de responsabilité. Ce plafond, adopté par le Sénat lors de l'examen du PLFSS pour 2024 à l'initiative du Gouvernement^254(*), s'applique à la contribution due pour l'année 2024 et demeurerait, ainsi, applicable en 2025. Ainsi que la commission l'avait déjà proposé l'année dernière, cet amendement vise également à plafonner, dans les mêmes proportions, la contribution assise sur les médicaments matures et peu onéreux, dont le prix de vente au public serait inférieur à un seuil, fixé par décret pour chaque classe thérapeutique.

La commission appelle le Gouvernement à mieux documenter les effets redistributifs de la réforme de l'assiette envisagée pour permettre son entrée en vigueur au 1^er janvier 2027 et son application à la clause de sauvegarde pour 2026.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article additionnel après l'article 9
Améliorer l'information du Parlement sur les dépenses de produits
de santé lors de l'examen du PLFSS

Cet article additionnel vise à améliorer l'information du Parlement sur les dépenses de produits de santé et leur régulation lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Pour cela, il contraint le comité économique des produits de santé (CEPS) à transmettre au Parlement, au plus tard le 30 septembre de l'année suivant celle à laquelle il se rapporte, son rapport d'activité ou, à défaut, un rapport d'activité provisoire.

La commission propose d'adopter cet article additionnel ainsi rédigé.

I - Le rôle du CEPS dans la régulation des dépenses de produits de santé et l'information du Parlement

• Organisme interministériel placé sous l'autorité conjointe des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et de l'économie, le comité économique des produits de santé (CEPS) joue un rôle central dans la régulation des dépenses de produits de santé.

Le CEPS est ainsi, d'abord, chargé par la loi :

- d'élaborer la politique économique du médicament et des dispositifs médicaux, en application de la LFSS adoptée et des orientations qu'il reçoit des ministres compétents ;

- d'assurer un suivi périodique des dépenses, afin de vérifier si l'évolution de celles-ci demeurent compatibles avec le respect de l'Ondam voté^255(*).

Pour cela, le CEPS est organisé en deux sections, respectivement chargées des médicaments et des dispositifs médicaux. Il comprend un président et deux vice-présidents, quatre représentants de l'État, trois représentants des caisses nationales d'assurance maladie et un représentant de l'Union des organismes d'assurance maladie complémentaire (Unocam)^256(*).

• Le CEPS intervient dans la conception et la mise en oeuvre de l'ensemble des outils de régulation des dépenses de produits de santé.

Le CEPS est chargé, d'abord, de fixer le prix des médicaments. La loi prévoit, ainsi, que le prix de vente au public des médicaments dispensés en officine est fixé par convention entre l'exploitant et le CEPS ou, à défaut, par décision unilatérale de ce dernier. Le prix fixé tient compte, principalement, de l'amélioration du service médical rendu (ASMR) par le médicament^257(*).

Le comité intervient également dans la négociation des remises tarifaires, correspondant à des sommes confidentielles remboursées par l'exploitant à l'assurance maladie ne réduisant pas le prix facial affiché. Ces sommes, dont le versement peut ou non être ou non subordonnée à la réalisation d'une ou plusieurs conditions, sont fixées par convention entre l'exploitant et le CEPS ou, à défaut, par décision de ce dernier^258(*). Les remises, dont le montant a fortement augmenté ces dernières années, sont devenues un outil de régulation des dépenses de premier plan. En 2022, hors clause de sauvegarde et dispositifs d'accès dérogatoires, elles s'élevaient à 5,7 milliards d'euros^259(*).

Le CEPS conduit également, chaque année, des campagnes de baisses de prix destinées atteindre l'objectif d'économies adopté par le Parlement en LFSS. Depuis la LFSS pour 2017, le code de la sécurité sociale énumère les critères généraux pouvant justifier de telles baisses. Celles-ci sont négociées avec les exploitants et fixées par convention ou, à défaut, par décision unilatérale du CEPS^260(*). Pour l'année 2025, l'objectif de baisses de prix fixé par le Gouvernement s'élève à 1 milliard d'euros pour les médicaments et 200 millions d'euros pour les dispositifs médicaux^261(*).

Enfin, le CEPS participe à la liquidation et au recouvrement de la clause de sauvegarde, sous la forme de remises spécifiques^262(*).

• Sur l'ensemble de ces éléments, le CEPS contribue de manière déterminante à l'information du Parlement.

En application de la loi, le comité est, en effet, chargé d'établir un rapport d'activité remis chaque année au Parlement^263(*). Ce rapport comprend notamment :

- une description des principes généraux applicables et de la doctrine élaborée par le CEPS en matière de fixation et de révision des prix et des tarifs applicables aux produits de santé ;

- une analyse des marchés du médicament et des dispositifs médicaux et des dépenses qui y sont associées ;

- le niveau et la répartition des baisses de prix et des remises négociées par le CEPS au cours de l'année considérée ;

- le montant de l'assiette et de la contribution due au titre de la clause de sauvegarde de l'année considérée, ainsi que le taux d'abattement observé^264(*).

Aucun des documents annexés au PLFSS^265(*) par le Gouvernement ne contient ce niveau d'information et d'analyse sur le marché des produits de santé, sa régulation économique et financière.

Ces éléments sont pourtant indispensables à l'élaboration et à l'examen des dispositions du PLFSS visant, chaque année, à fixer le seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde et, plus largement, à établir les objectifs de l'année suivante en matière de maîtrise des dépenses de produits de santé.

II - La nécessité de renforcer l'information du Parlement lors de l'examen du PLFSS

• La date à laquelle le rapport d'activité du CEPS peut être transmis constitue, en conséquence, un enjeu important pour le Gouvernement comme pour le Parlement.

Dans un relevé d'observations définitives récent, la Cour des comptes observait que la publication de ce rapport était systématiquement intervenue avec retard depuis 2020 : le rapport d'activité de 2019 a été publié en septembre 2020, celui de 2020 l'a été en décembre 2021, celui de 2021 a été publié fin décembre 2022 et celui de 2022, en janvier 2024. La Cour observe, pourtant, que « la logique institutionnelle voudrait que la direction de la sécurité sociale, chargée de préparer les lois de financement de la sécurité sociale, en soit destinataire au plus tard au début de l'été suivant l'exercice concerné, afin d'orienter le contenu du PLFSS de l'année suivante^266(*). »

Pour les mêmes raisons, le Parlement devrait pouvoir disposer de ces informations pour examiner le PLFSS déposé. Le Sénat a, en ce sens et à l'initiative du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires, adopté des amendements lors de l'examen des PLFSS pour 2023267(*) et 2024268(*), visant à avancer au 15 septembre de l'année suivante la date de publication du rapport d'activité du CEPS. Ces amendements ont reçu le soutien de la commission des affaires sociales du Sénat et, s'agissant du PLFSS pour 2023, de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale269(*). Ils n'ont, toutefois, pas été retenus dans les textes sur lesquels le Gouvernement a engagé sa responsabilité en nouvelle lecture.

Dans son amendement visant à supprimer ces dispositions du PLFSS pour 2023, le Gouvernement mettait en avant que certaines informations « ne sont pas disponibles au 15 septembre de l'année n+1, du fait notamment des retards pouvant intervenir dans les déclarations de chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques » nécessaires pour la liquidation de la clause de sauvegarde^270(*).

Pour dépasser ces difficultés, la Cour des comptes suggère, dans son relevé d'observations définitives récent, une « scission du rapport d'activité en deux à compter de 2024 (s'agissant de l'activité de 2023), avec une publication des éléments disponibles à l'été »^271(*).

• Soucieuse d'améliorer l'information du Parlement lors de l'examen des LFSS tout en préservant le périmètre et la qualité du rapport publié annuellement par le CEPS, la commission propose de retenir cette solution. Elle a adopté, en ce sens, un amendement n° 130 portant article additionnel.

Cet amendement vise à modifier l'article L. 162-17-3 du code de la sécurité sociale pour prévoir que le rapport annuel d'activité du CEPS est remis au Parlement avant le 30 septembre de l'année suivant celle à laquelle il se rapporte. Dans les cas où ce rapport ne pourrait être établi avant cette date, le CEPS devrait remettre au Parlement, dans le même délai, un rapport d'activité provisoire comportant l'ensemble des données utiles disponibles à cette date.

Le caractère indispensable de ces informations pour l'examen des dispositions fixant, chaque année, le seuil de déclenchement de la clause de sauvegarde justifie leur place en deuxième partie du PLFSS.

La commission propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction de l'amendement n° 130.

Article 9 bis (nouveau)
Réforme de la contribution sur les boissons à sucres ajoutés

Cet article, inséré à l'Assemblée nationale par un amendement de M. Cyrille Isaac-Sibille et plusieurs de ses collègues du groupe Les Démocrates, vise à renforcer la fiscalité sur les boissons sucrées en adaptant le barème actuel de la taxe fixé par l'article 1613 ter du code général des impôts.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé

A. La contribution sur les boissons sucrées : une efficacité limitée, un consensus pour la réformer

La France a été précurseur en instaurant dès 2012 une contribution sur les boissons sucrées. Si elle a été réformée en 2018 pour lui conférer un caractère progressif et donc, plus incitatif, les évaluations conduites par divers experts démontrent toutefois qu'elle produit des effets limités.

1. Une taxe peu incitative au format complexe

a) Un format complexe et peu lisible

• L'article 1613 ter du code général des impôts prévoit la perception d'une contribution sur les boissons et les préparations liquides pour boissons destinées à la consommation humaine contenant des sucres ajoutés, c'est-à-dire celles dans lesquelles la présence de sucres résulte d'une adjonction intentionnelle lors du processus de fabrication.

Cette contribution a été instituée par l'article 27 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2012. Son montant a été fixé à 7,31 euros par hectolitre, indépendamment de la teneur en sucres ajoutés contenu dans la boisson. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a modifié le barème de cette taxe en le corrélant au taux de sucre ajouté contenu dans la boisson^272(*). Le barème fixé par cette loi, désormais progressif, se décompose en quinze tranches fiscales. Il est reproduit ci-après.

Au-delà de quinze kilogrammes de sucres ajoutés par hectolitre, pour chaque kilogramme supplémentaire, le montant est majoré de 2,21 euros par hectolitre de boisson. Les boissons contenant moins d'un demi-kilogramme de sucres ajoutés par hectolitre ne sont pas soumises à la contribution.

À l'inverse de celle sur les produits du tabac ou de l'alcool, la fiscalité sur les boissons non alcooliques n'est pas encadrée par le droit européen ; ses règles relèvent donc uniquement de la législation nationale.

Tarif de la contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés

Quantité de sucre (en kg de sucres ajoutés par hl de boisson)	Tarif applicable (en euros par hl de boisson)
Inférieure ou égale à 1	3,17
2	3,7
3	4,22
4	4,74
5	5,8
6	6,86
7	7,91
8	10,02
9	12,13
10	14,23
11	16,34
12	18,45
13	20,56
14	22,67
15	24,78

• Les boissons concernées par cette contribution sont les suivantes :

- les colas, boissons aux fruits, limonades, limes, tonics ;

- les boissons à base de lait (notamment le lait aromatisé ou chocolaté), de cacao, de café, de thé ou de sirops ;

- les boissons à base de soja, de céréales, de graines ou de fruits à coque, y compris lorsque ces boissons sont présentées comme des substituts de lait ;

- les préparations toniques susceptibles d'être consommées sans être diluées, lorsqu'elles ne constituent pas des médicaments ;

- les jus de fruits ou de légumes dilués.

En revanche, sont exclus du champ de la contribution le lait, la crème de lait et les yaourts à boire, les sirops et les fruits ou légumes mixés de type smoothies lorsqu'ils ne sont pas mélangés à des jus.

b) Un effet peu incitatif

• Si l'on considère que la taxe sur les boissons à sucres ajoutés poursuit un objectif comportemental, ses impacts doivent être évalués de deux points de vue : l'évolution du prix des produits ciblés, dont la hausse devrait décourager leur achat par les consommateurs ; la transformation de la composition des produits par les industriels, compte tenu de leur intérêt à bénéficier d'un niveau de taxation plus faible.

L'impact de la contribution sur les boissons à sucres ajoutés a fait l'objet d'une évaluation, dans son format issu de la révision opérée en 2018, par une équipe de recherche interdisciplinaire sous le patronage de l'École des hautes études en santé publique (EHESP)^273(*). Celle-ci conclut à des pratiques hétérogènes de la part des fabricants et à un nombre de reformulations limité, témoignant d'un faible impact de la taxe. Le rapport constate finalement « une faible baisse des achats de sucres en provenance de boissons existantes ciblées par la taxe, notamment en comparaison aux effets bien plus importants documentés au Royaume-Uni ».

• Au Royaume-Uni, la contribution sur les boissons sucrées a eu un effet substantiellement plus important que celui constaté en France. Cette taxe présente un format relativement simple et lisible : son barème est fixé en deux tranches, avec des différentiels de taxation significatifs d'une tranche à l'autre, créant des effets de seuils importants. Le barème de la taxe britannique ménage en outre une tranche « vierge » pour permettre aux boissons présentant un taux de sucres inférieur à 5 milligrammes par litre d'échapper à la taxation.

L'évaluation de cette taxe démontre qu'après son entrée en vigueur, environ un tiers des marques de boissons à sucres ajoutés ou avec édulcorants ont procédé à des reformulations.

Comparaison des taxes sur les boissons sucrées au Royaume-Uni et en France

Royaume-Uni

(taux de sucres total)

France

(taux de sucres ajoutés)

Boissons contenant moins de 50 g de sucres pour 1 litre

(soit moins de 5 kg de sucres par hectolitre)

Pas de taxe

De 3,03 € à 4,55 € pour 1 kg à 4 kg de sucres ajoutés par hectolitre

Boissons contenant 50 g à 80 g de sucres pour 1 litre

(soit 5 à 8 kg de sucres par hectolitre)

18 pence (0,21 €) par litre

21 € pour 5 à 8 kg de sucres par hectolitre

De 5,56 € à 9,6 €
pour 5 à 8 kg de sucres ajoutés par hectolitre

Boissons contenant plus de 80 g de sucres pour 1 litre

(soit plus de 8 kg de sucres par hectolitre)

24 pence (0,28 €) par litre

28 € pour plus de 8 kg de sucres par hectolitre

De 11,62 € à 23,74 €
pour 9 à 15 kg de sucres ajoutés par hectolitre

Source : Mecss du Sénat, rapport d'information n° 638

• Par ailleurs, il convient de relever que le montant des recettes fiscales issues de cette contribution est en croissance constante depuis 2018, ce qui témoigne de l'augmentation continue de la consommation de boissons à sucres ajoutés. En 2023, le produit de la contribution sur les boissons à sucres ajoutés s'élevait à 443 millions d'euros. Il est intégralement affecté à la branche « assurance maladie, invalidité et maternité » du régime de protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles (2° de l'article L. 722-8 code rural).

2. Un consensus pour faire évoluer la taxe sur les boissons à sucres ajoutés

Le barème actuel, trop complexe, est également peu lisible pour les industriels, ce qui ne favorise pas leur repositionnement sur le marché. Alors que l'impact recherché réside principalement dans l'incitation des industriels à opérer une reformulation de la composition de leurs produits, le caractère très progressif de la contribution ne les incite que peu à baisser le taux de sucres ajoutés pour limiter l'impact de la taxe.

• La mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat a récemment conduit des travaux sur la fiscalité comportementale, qui la conduisent à recommander de renforcer la fiscalité appliquée aux boissons à sucres ajoutés^274(*). Dans le rapport auquel ces travaux ont donné lieu, les sénatrices Elisabeth Doineau et Cathy Apourceau-Poly, comparant les effets de la taxe française et ceux de la taxe britannique, relevaient :

« Alors que le format de la taxe française sur les boissons sucrées apparaît complexe et peu incitatif, une fiscalité simplifiée, lisible dans ses objectifs et aisément compréhensible par les acteurs du marché faciliterait donc le repositionnement des industriels. En agissant avec peu de tranches fiscales et des effets de seuil significatifs, les fabricants sont davantage incités à reformuler la composition de leurs produits et les reports d'achats des consommateurs sont plus nets, en raison d'effets marqués sur les prix. »

En conséquence, les rapporteures ont recommandé de réformer le barème de la taxe sur les boissons à sucres ajoutés, en augmentant ses taux et en limitant le nombre de tranches d'imposition, afin de renforcer son efficacité et d'accentuer sa visée comportementale (proposition n° 11).

• De même, les députés Cyrille Isaac-Sibille et Thierry Frappé, à l'occasion des travaux concluant le Printemps social de l'évaluation à l'Assemblée nationale, préconisaient de réformer le dispositif de la contribution sur les boissons à sucres ajoutés en revalorisant son montant et en simplifiant son format, sur le modèle de la taxe britannique^275(*).

• Enfin, dans une note de juillet 2023, le Conseil des prélèvements obligatoires recommandait de renforcer l'efficacité de la fiscalité sur les boissons à sucres ajoutés en augmentant le barème de la contribution, voire en élargissant son assiette aux boissons à base de soja et aux sirops^276(*).

B. Une révision de la contribution sur les boissons sucrées qui s'inspire du modèle britannique

1. Un barème fiscal simplifié

Cet article propose de simplifier le barème de la contribution sur les sucres ajoutés en ne conservant que trois tranches au lieu de quinze. Son format s'inspire donc de la taxe en vigueur au Royaume-Uni.

Toutefois, la première tranche fait bien l'objet d'une taxation alors que la taxe britannique préserve une tranche vierge pour permettre aux boissons faiblement sucrées d'échapper à la taxe.

Barème proposé par cet article

Quantité de sucre (en kilogrammes de sucre ajouté par hectolitre de boisson)	Tarif applicable (en euros par hectolitre de boisson)
Inférieure à 5	3,5
Entre 5 et 8	21
Au-delà de 8	28

2. Un barème fiscal revalorisé par rapport au droit actuel

Le barème fiscal proposé constitue une nette revalorisation des taux actuellement en vigueur.

En effet, par rapport au barème fiscal actuel, le premier palier serait à peine en-deçà de la moyenne des tarifs appliqués pour les boissons contenant jusqu'à 5 kilogrammes de sucre ajouté par hectolitre de boisson (cette moyenne équivaut aujourd'hui à 3,79 euros), le second palier correspondrait à un triplement de la moyenne des tarifs appliqués pour les boissons contenant entre 5 et 8 kilogrammes de sucre ajouté par hectolitre de boisson (cette moyenne équivaut aujourd'hui à 7,3 euros) et à une hausse de 60 % du tarif moyen des dernières tranches (qui équivaut actuellement à 17,7 euros en moyenne).

Comparaison du tarif proposé par cet article et du tarif moyen actuel

Quantité de sucre (en kg de sucre ajouté par hl de boisson)	Tarif moyen actuel (en euros par hl de boisson)	Tarif projeté (en euros par hl de boisson)
Inférieure à 5	3,79	3,5
Entre 5 et 8	7,3	21
Au-delà de 8	17,7	28

Cette revalorisation vise d'une part à inciter plus fortement les industriels à baisser le taux de sucres ajoutés dans leurs boissons, d'autre part à produire un effet plus important sur le prix des boissons et donc le comportement des consommateurs. Au global, ce barème devrait à court terme engendrer une augmentation du rendement de la taxe.

Selon le Gouvernement, cet article augmenterait le produit de la taxe sur les boissons sucrées de 150 millions d'euros à comportements inchangés.

II - La position de la commission

• Le surpoids, l'obésité et les diverses maladies chroniques qui leur sont associées telles que les maladies cardio-vasculaires, le diabète de type 2 ou les cancers, représentent un véritable fardeau économique et sanitaire. On estime ainsi que la seule obésité serait responsable de 27 000 décès chaque année en France et présenterait un coût évalué à 9,5 milliards d'euros.

L'OMS recommande la mise en oeuvre de taxes sur les boissons sucrées comme un instrument de politique sanitaire. Au cours des dix dernières années, près d'une cinquantaine de pays dans le monde s'est doté de ce type de taxe, à l'instar de la France. Ce mouvement reflète une adhésion générale à la taxation d'un aliment de faible qualité nutritionnelle et aisément substituable dans le panier des consommateurs.

Loin d'être régressive, la fiscalité comportementale vise au contraire à corriger des inégalités nutritionnelles préexistantes. Ainsi, le programme national nutrition santé (PNNS) de 2019-2023 indique que les individus dont le niveau d'étude équivaut au primaire ou au collège ont une consommation de boissons de type sodas deux fois plus élevée que celle des individus dont le niveau d'étude équivaut au moins à bac + 4 et leur consommation de fruits est 1,5 fois moins élevée. Cet effet de correction des inégalités nutritionnelles qui se reflètent dans le profil socio-économique des individus est également souligné par le Haut Conseil de la santé publique.

• Ayant récemment approuvé les conclusions des travaux conduits sur la fiscalité comportementale par les sénatrices Elisabeth Doineau et Cathy Apourceau-Poly dans le cadre de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss)^277(*), la commission soutient le renforcement de la taxation des boissons à sucres ajoutés en l'inscrivant dans une visée comportementale.

À cet égard, elle propose a minima de rehausser le tarif de la première tranche par rapport aux tarifs actuellement appliqués, soit 3,79 euros pour les boissons contenant jusqu'à 5 kilogrammes de sucre ajouté par hectolitre. L'amendement n° 131 permet ainsi de fixer le montant de la première tranche à 4 euros par hectolitre, contre 3,5 euros dans la rédaction de l'article issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Elle propose également d'augmenter le tarif de la dernière tranche qui pèse sur les boissons les plus sucrées et donc, les plus défavorables du point de vue de l'équilibre nutritionnel. Alors que l'augmentation pratiquée par la deuxième tranche du nouveau barème correspond à un triplement de la moyenne des tarifs appliqués pour les boissons contenant entre 5 et 8 kilogrammes de sucre ajouté, la hausse pratiquée par la dernière tranche n'engendre qu'une hausse de 60 % de la moyenne des tarifs actuellement pratiqués pour les boissons contenant plus de 8 kilogrammes de sucre ajouté par hectolitre. L'amendement n° 132 vise à ainsi à fixer le tarif de la dernière tranche à 35 euros par hectolitre de boisson, pour correspondre à un doublement de la moyenne des tarifs actuels pour les boissons entrant dans cette tranche fiscale.

• La commission relève par ailleurs que la contribution sur les boissons édulcorées n'a pas été révisée depuis 2012. Celle-ci conserve un caractère linéaire, son montant étant fixé forfaitairement à 3,17 euros par hectolitre, sans corrélation avec le taux d'édulcorants contenu dans le produit. Cette contribution ne produit donc aucun effet désincitatif vis-à-vis des industriels ou des consommateurs.

Pourtant, si les édulcorants permettent une réduction de l'apport calorique global, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) considère qu'il n'existe pas d'élément probant permettant d'encourager, dans le cadre d'une politique de santé publique, la substitution des sucres par des édulcorants intenses. Cet objectif de réduction des apports en sucres doit être atteint par la réduction globale du goût sucré de l'alimentation, et ce dès le plus jeune âge. En outre, d'autres études plus récentes indiquent un lien entre la consommation d'édulcorants de synthèse et un risque accru de cancer.

Par l'amendement n° 133, la commission propose donc de renforcer la fiscalité sur les boissons édulcorées en instaurant un barème progressif à deux seuils, en substitution au barème actuel fixé à l'article 1613 quater du code général des impôts. Le premier seuil est augmenté par rapport au tarif actuellement en vigueur et ne s'appliquerait plus qu'aux boissons contenant jusqu'à 120 milligrammes d'édulcorants de synthèse par litre ; un second seuil serait créé, d'un montant supérieur, qui s'appliquerait aux boissons contenant des édulcorants de synthèse au-delà de cette concentration.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Article additionnel après l'article 9 bis
Renforcement de la fiscalité sur les jeux

Cet article additionnel vise à renforcer la fiscalité sur les jeux d'argent et de hasard et à créer une contribution sur les publicités et les offres promotionnelles relatives à ces jeux.

Il ne porte pas sur les paris hippiques, physiques et en ligne, afin de ne pas fragiliser l'équilibre financier de la filière hippique.

La commission propose d'adopter cet article additionnel ainsi rédigé.

I - L'addiction au jeu : une problématique de santé publique

• L'ouverture à la concurrence du marché des jeux en ligne par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 pour le poker, les paris sportifs et les paris hippiques, a engendré un fort développement de ce secteur d'activité.

En 2023, le marché français des jeux d'argent réalise un produit brut de 13,4 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,5 % par rapport à 2022, et de 2,3 milliards d'euros pour le seul secteur des jeux en ligne, soit une hausse de 7,2 % par rapport à l'année précédente. En 2019, les jeux les plus vendus ou pratiqués sont les jeux de loterie, suivis des paris sportifs.

Composition du secteur des jeux d'argent et de hasard

Source : « Les jeux d'argent et de hasard : un secteur en mutation, des enjeux de régulation », rapport de la Cour des comptes, septembre 2023

L'assurance maladie indique qu'entre 2,4 et 2,9 millions de joueurs en ligne étaient dénombrés en 2017. 13 % d'entre eux sont considérés comme des « joueurs excessifs », soit une proportion en nette progression depuis 2012. En cinq ans, les montants misés par les joueurs ont été multipliés par 2,8. En outre, bien que les jeux d'argent et de hasard soient interdits aux mineurs, une enquête Escapad^278(*) de l'Observatoire français des drogues et des tendances addictives (OFDT) portant sur un public de 17 ans montre qu'en 2017, 38,9 % des jeunes de cet âge avaient joué au moins à un type de ces jeux dans l'année, et que 10,1 % d'entre eux y avaient joué dans la semaine.

• L'addiction au jeu est une addiction comportementale reconnue comme une pathologie, pour laquelle existent des dispositifs de prévention et de prise en charge spécifiques. Ce type d'addiction induit de nombreuses conséquences négatives pour les individus concernés : difficultés financières, problèmes familiaux, isolement social, troubles anxieux et troubles de l'humeur, consommation accrue d'alcool, de tabac et de cannabis...

L' ordonnance n° 2019-1015 du 2 octobre 2019 a réformé l'organisation de la régulation des jeux d'argent et de hasard. Elle inscrit parmi les objectifs poursuivis par l'État au titre de sa politique d'encadrement de l'offre et de la consommation des jeux la prévention du jeu excessif et la protection des mineurs. Outre que le renforcement de la fiscalité prévu par le présent article contribue à la poursuite de cet objectif, il permettrait de générer de nouvelles recettes affectées à la branche maladie.

II - Le dispositif proposé

• Le présent article renforce, d'une part, la fiscalité sur les jeux d'argent et de hasard, notamment les jeux automatiques des casinos, les paris sportifs, les jeux de cercle et les jeux de cercle en ligne.

À cet égard, le présent article rehausse :

- de 11,2 % à 11,9 % le taux de la contribution due sur une fraction égale à 68 % du produit brut des jeux automatiques des casinos (1° du I modifiant l'article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale) ;

- de 6,6 % à 7,6 % le taux de la contribution sur le produit brut des jeux pour les paris sportifs commercialisés en réseau physique de distribution, et de 10,6 % à 15 % pour les paris sportifs en ligne (2° du I modifiant l'article L. 137-21 du code de la sécurité sociale) ;

- le prélèvement sur les jeux de cercle en ligne, actuellement fixé à 0,2 % du montant des sommes engagées par les joueurs, en le fixant à 10 % du montant du produit brut des jeux, constitué par la différence entre les sommes misées par les joueurs et les sommes versées ou à reverser aux gagnants (3° du I modifiant l'article L. 137-22 du code de la sécurité sociale).

Le prélèvement sur les jeux de cercle en ligne est également étendu aux jeux de cercle organisés sous forme de tournois (4° du I modifiant l'article L. 137-23 du code de la sécurité sociale).

• Le présent article prévoit, d'autre part, d'instaurer une contribution sur la publicité et les offres promotionnelles des opérateurs développant des activités de jeux d'argent et de hasard.

En insérant dans le code de la sécurité sociale un nouvel article L. 137-27 (4° du I), il crée une contribution au profit de la Caisse nationale de l'assurance maladie pesant sur les opérateurs se livrant à l'exploitation de divers jeux d'argent et de hasard, notamment les casinos, les jeux de loterie, les paris sportifs en réseau physique de distribution et les paris sportifs et jeux de cercle en ligne^279(*).

Cette contribution, dont le taux est fixé à 15 %, est assise sur le montant des charges des opérateurs précités comptabilisées au titre des frais de publication et des achats d'espaces publicitaires, ainsi que des prestations externalisées de même nature.

• Enfin, le présent article abroge l'article L. 2333-57 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que les casinos installés à bord des navires de commerce transporteurs de passagers battant pavillon français, à l'exception de ceux immatriculés à Wallis-et-Futuna, sont soumis :

- à la contribution sur le produit brut des jeux automatiques des casinos (III de l'article L. 136-7-1 du code de la sécurité sociale) que le présent article rehausse de 11,2 % à 11,9 % ;

- à une contribution de 3 % assise sur la totalité du produit brut des jeux dans les casinos régis par la loi du 15 juin 1907 relative aux casinos.

Cette abrogation permet de clarifier et d'harmoniser le régime de la fiscalité des jeux applicable à l'ensemble des casinos.

• Il est prévu que les dispositions du présent article s'appliquent aux contributions et prélèvements dus à compter de l'exercice 2025.

Le rendement de cet article additionnel est estimé à environ 0,2 milliard d'euros.

La commission propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction de l'amendement n° 134.

Article additionnel après l'article 9 bis
Anticipation de la hausse de prix du paquet de cigarettes

Cet article vise à augmenter le barème de l'accise sur les produits du tabac afin de s'approcher dès 2025 de l'objectif d'un paquet de cigarettes à 13 euros en 2027 figurant dans le plan national de lutte contre le tabac (PNLT) 2023-2027.

La commission propose d'adopter cet article additionnel ainsi rédigé.

I - La fiscalité, outil le plus efficace pour réduire la prévalence du tabagisme

A. Le tabagisme : 75 000 morts prématurées par an et une contribution au déficit public d'une quinzaine de milliards d'euros

Selon l'Observatoire français des drogues et toxicomanies (OFDT), en 2019, 73 189 décès prématurés auraient été imputables au tabac. Compte tenu d'une espérance de vie à la naissance de 83 ans, ces personnes perdraient 14 années de vie pour le tabac (décès à 69 ans en moyenne).

Par ailleurs, le coût net du tabac pour les finances publiques serait de 1,7 milliards d'euros.


Nombre de décès prématurés	Coût net pour les finances publiques*	Coût social total

* Cette estimation ne prend pas en compte l'impact négatif sur le PIB.

Source : Pierre Kopp, Le coût social des drogues : estimation en France en 2019, OFDT, juillet 2023

Toutefois, comme souligné par la commission dans un récent rapport d'information^280(*), l'impact de la perte de PIB sur les finances publiques pourrait susciter un déficit supplémentaire de plus de dix milliards d'euros.

B. L'inefficacité de la fiscalité du tabac n'est qu'apparente

1. Une prévalence du tabagisme toujours forte malgré le niveau élevé de la fiscalité

a) Une fiscalité élevée

En France, la fiscalité des produits du tabac rapporte à la sécurité sociale 13 milliards d'euros par an.

Un paquet de 20 cigarettes était vendu au 1^er janvier 2024 environ 12 euros, dont environ 8 euros d'accise sur les tabacs, 2 euros de TVA, 1 euro de rémunération du buraliste et 1 euro de marge du fabriquant.

La France fait partie des six États de l'OCDE où le prix du paquet de cigarettes est le plus élevé. En Europe, seuls le Royaume-Uni et l'Irlande ont des tarifs supérieurs.

b) Une prévalence du tabagisme elle aussi élevée

On pourrait donc s'attendre, compte tenu des moyens mis en oeuvre, à ce que la politique de lutte contre le tabagisme soit un succès.

Pourtant, contrairement aux autres États couvertes par l'OCDE, la France affiche une prévalence du tabagisme à peu près stable depuis 1960, malgré l'effet de la hausse de la fiscalité de 2018-2020.

Proportion de fumeurs quotidiens parmi la population de 15 ans et plus
selon l'OCDE (1960-2022)

(en %)

Source : D'après l'OCDE

2. la fiscalité : l'outil le plus efficace, même s'il ne peut suffire

Si on regarde attentivement le graphique ci-avant, on constate toutefois que les deux fortes hausses de la fiscalité, en 2003-2004 et en 2017-2020, ont coïncidé avec une baisse de la prévalence du tabagisme.

Ainsi, selon l'OMS, « l'augmentation des taxes sur les produits du tabac est la mesure de lutte antitabac la plus efficace »^281(*).

Cela était reconnu par le précédent Gouvernement, même s'il ne prévoyait pas d'augmentation de la fiscalité des cigarettes. Ainsi, comme Aurélien Rousseau, alors ministre de la santé et de la prévention, l'indiquait dans son « édito » au PNLT 2023-2027, « le levier du prix, c'est ce qui fonctionne le mieux ».

La quasi-totalité des études disponibles concernent l'élasticité-prix de la demande de cigarettes (c'est-à-dire la manière dont le prix influe sur le nombre total de cigarettes vendues), et non la manière dont la prévalence du tabagisme (c'est-à-dire la proportion de fumeurs dans la population) dépend d'une augmentation du prix de la cigarette, qui est ce qui importe du point de vue de la santé publique.

Certaines études^282(*) suggèrent qu'aux Etats-Unis l'élasticité-prix de la demande de cigarettes proviendrait pour environ la moitié de la baisse du nombre de fumeurs et la moitié de celle du nombre de cigarettes par fumeur.

Il ne semble pas exister de telle étude dans le cas de la France.

On observe toutefois que même s'il n'existe pas de corrélation, au sens statistique du terme, entre croissance du prix du paquet de cigarettes et évolution du taux de prévalence du tabagisme, la première conditionne fortement la seconde, comme le montre le graphique ci-après.

Impact de la croissance du prix du paquet de cigarettes sur
la prévalence du tabagisme (2001-2022)

Les prévalences absentes ont été interpolées de manière linéaire.

Source : Mecss du Sénat, d'après des données de l'OFDT

Schématiquement, si une année donnée le prix des cigarettes augmente de moins de 4 %, la prévalence du tabagisme augmente ; si elle augmente de plus de 4 %, elle diminue (d'environ 0,2 point pour une augmentation autour de 5 %).

3. Une occasion historique : sécuriser par la fiscalité la sortie des jeunes du tabagisme

La perspective d'une baisse importante de la prévalence du tabagisme au cours des prochaines décennies est aujourd'hui enfin envisageable, du fait de sa récente diminution parmi les lycéens, dont on peut espérer qu'elle s'étendra à l'ensemble de la population au fil du renouvellement générationnel.

Cette baisse résulte notamment du prix élevé de la cigarette, qui dissuade l'entrée dans le tabagisme.

Usage du tabac au lycée

(en %)

Source : Observatoire français des drogues et des tendances addictives (OFDT)

Le revenu moyen d'une classe d'âge augmente au cours du temps, du fait de la croissance du PIB, mais aussi du fait que le revenu augmente en fonction de l'âge.

La reprise d'une certaine augmentation de la fiscalité du tabac (en plus de l'indexation actuelle sur l'inflation des tarifs et minima de perception) est donc nécessaire si l'on veut s'assurer que les personnes qui ne sont pas entrées dans le tabagisme au lycée n'y entrent pas plus tard.

4. Des « effets pervers » de la fiscalité à relativiser

a) La diminution du nombre de buralistes vient essentiellement d'autres facteurs

Il n'y a pas de corrélation évidente entre les hausses de prix des cigarettes et l'évolution du nombre de buralistes (cf. graphique ci-après). De fait, ceux-ci ne réalisent qu'une faible part de leurs marges sur la vente de produits du tabac.

Évolution du nombre de buralistes

Source : Confédération des buralistes

Il résulte du mécanisme de la « remise » qu'une augmentation du prix du tabac se traduit normalement par une augmentation des bénéfices des buralistes sur la vente des produits du tabac^283(*). Par ailleurs, les produits du tabac représentent moins de la moitié des ventes des buralistes^284(*) et une part bien plus faible de leurs marges^285(*). L'impact de la hausse du prix du tabac sur les bénéfices des buralistes, indirect et difficilement chiffrable, vient essentiellement du fait que le tabac joue le rôle de « produit d'appel ».

D'autres facteurs ont joué un rôle, comme une image moins favorable des produits du tabac, la désertification des centres-villes et les départs à la retraite.

b) Il n'est pas prouvé que le marché parallèle se développe et que la fiscalité y contribue

Par ailleurs, l'argument de l'industrie du tabac selon lequel les hausses de prix favoriseraient l'augmentation du marché parallèle (c'est-à-dire le commerce transfrontalier légal, la contrebande et la contrefaçon) doit être relativisé.

Ses estimations, figurant dans une étude annuelle commandée au cabinet KPMG par Philip Morris et reposant sur des données fournies par l'industrie du tabac, s'appuient sur une méthodologie peu transparente et sont contestées, notamment, par la Direction générale des finances publiques (DGFiP), la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et l'Observatoire français des drogues et des tendances addictives (ODFT).

Par ailleurs, comme le montrent les graphiques ci-après, selon les chiffres de l'industrie du tabac, l'augmentation continue depuis 2010 de la part du marché parallèle proviendrait essentiellement de la diminution du nombre de cigarettes vendues par les buralistes, l'augmentation du nombre de cigarettes vendues dans le cadre du marché parallèle étant bien moins spectaculaire, et concentrée sur les seules années 2021 et 2022.

Principales estimations du marché parallèle

en % du nombre total de cigarettes	en milliards de cigarettes

Source : Mecss du Sénat, d'après les sources indiquées

C. Les conditions d'une trajectoire de forte augmentation de la fiscalité du tabac ne semblent toutefois pas réunies

Aussi, un récent rapport d'information^286(*) de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) de la commission des affaires sociales du Sénat préconise^287(*) de renouer avec une augmentation des prix du tabac significativement supérieure à l'inflation, afin notamment de conforter la forte baisse de la prévalence du tabagisme quotidien chez les lycéens.

Toutefois les conditions d'une trajectoire de forte augmentation du prix du tabac ne semblent pas réunies. En effet, une telle augmentation impliquerait tout d'abord de mieux évaluer le nombre de cigarettes vendues dans le cadre du marché parallèle. Elle impliquerait aussi, comme cela a été souligné lors de l'examen en séance du présent PLFSS par l'Assemblée nationale, de renforcer la lutte contre le commerce illicite, mais aussi contre le commerce transfrontalier licite, en particulier en promouvant une révision en ce sens des directives tabac. Aussi, le rapport précité de la Mecss assortit sa proposition d'augmenter les prix du tabac d'une proposition concernant ces différents sujets^288(*).

II - Le dispositif proposé : une augmentation temporaire du barème de l'accise sur les produits du tabac

A. Une fiscalité correspondant à plus de 80 % du prix des cigarettes

1. Un produit de plus de 13 milliards d'euros

Le produit de l'accise sur les tabacs est de plus de 13 milliards d'euros.

Malgré la diminution de la consommation qu'elle a entraînée, l'augmentation des tarifs et taux de l'accise en 2017-2020 en a fortement accru le produit, comme le montre le graphique ci-après.

Produit de l'accise sur les tabacs

(en millions d'euros)

Source : DGFiP

Plus de 80 % du produit de l'accise sont assis sur les cigarettes, comme le montre le tableau ci-après.

Répartition par catégorie du produit de l'accise sur le tabac

(en euros)

	Total 2023
Cigarettes	10 941 173 953
Tabac à rouler	1 977 215 953
Cigares	317 077 182
Tabac à priser ou à mâcher	25 387 975
TOTAL	13 260 855 064

Source : Direction générale des douanes et droits indirects

2. Un prix de vente dont plus de la moitié correspond à l'accise sur le tabac

Le prix de vente des différents produits est fixé par les fabricants et homologué par arrêté sur l'ensemble du territoire.

À partir de ce prix de vente sont calculés :

- la « remise », qui constitue la rémunération du buraliste et dont le taux est actuellement de 10,19 % ;

- l'accise sur les produits du tabac, égale soit à un minimum de perception, soit à la somme du prix de vente multiplié par le taux de l'accise et du tarif de l'accise. Les minima, taux et tarifs diffèrent selon la catégorie fiscale^289(*). Les minima et tarifs sont indexés chaque 1^erjanvier sur l'inflation par arrêté. La LFSS 2023 a supprimé la disposition selon laquelle leur évolution annuelle ne pouvait excéder 1,8 %^290(*) ;

- la TVA dite « en dedans », correspondant à 16,6667 % du prix de vente^291(*).

À titre d'illustration, le tableau ci-après décompose le prix d'un paquet de cigarettes au 1^er janvier 2024.

Celui-ci est d'environ 12 euros, dont 8 euros d'accise (taux en % du prix de vente plus tarif à l'unité), 2 euros de TVA (taux de 16,6667 % du prix de vente), 1 euro pour le buraliste (taux de 10,09 % du prix de vente) et 1 euro pour le fabricant (par différence).

Décomposition du prix d'un paquet de 20 cigarettes (1^er janvier 2024)

(en euros)

Structure du prix	Taux / Tarif	Cigarettes « bas de marché »	Cigarettes « premium »
Prix de vente au détail (pour un paquet de 20 cigarettes)		11,50	12,50
Accise hors minimum de perception
Taux de l'accise	55 %	6,33	6,88
Tarif de l'accise (en € pour 1 000 unités)	71,30	1,43	1,43
Minimum de perception (en € pour 1 000 unités) - non concerné ici	371,40	7,43	7,43
TVA « en dedans » sur le prix de vente au détail	16,6667 %	1,92	2,08
Remise brute du débitant de tabac	10,19 %	1,17	1,27
Marge du fabricant		0,66	0,84
Total		11,5	12,5

Source : Direction générale des douanes et droits indirects

3. Une accise reposant sur un pourcentage du prix de vente et un prix unitaire indexé sur l'inflation

Pour chaque catégorie de produits, l'accise repose sur un pourcentage du prix de vente et un prix unitaire indexé sur l'inflation.

Le tableau ci-après indique le barème applicable en 2024.

Taux, tarif et minima de perception applicables en 2024
pour l'accise sur les tabacs

Catégorie fiscale	Paramètres de l'accise	Montant
Cigares et cigarillos	Taux (%)	36,3
	Tarif (€/1 000 unités)	54,7
	Minimum de perception (€/1 000 unités)	296,6
Cigarettes	Taux (%)	55
	Tarif (€/ 1000 unités)	71,3
	Minimum de perception (€/1 000 unités)	371,4
Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes	Taux (%)	49,1
	Tarif (€/1 000 grammes)	99,7
	Minimum de perception (€/1 000 grammes)	345,4
Tabacs à chauffer commercialisés en bâtonnets	Taux (%)	51,4
	Tarif (€/1 000 unités)	30,2
	Minimum de perception (€/1 000 unités)	268
Autres tabacs à chauffer	Taux (%)	51,4
	Tarif (€/1 000 grammes)	113,9
	Minimum de perception (€/1 000 grammes)	1011,3
Autres tabacs à fumer ou à inhaler après avoir été chauffés	Taux (%)	51,4
	Tarif (€/1 000 grammes)	35,2
	Minimum de perception (€/1 000 grammes)	149,5
Tabacs à priser	Taux (%)	58,1
Tabacs à mâcher	Taux (%)	40,7

Source : Arrêté du 22 décembre 2023 modifiant l'arrêté du 13 décembre 2022 constatant divers tarifs et seuils de régimes d'impositions relatifs à certaines impositions sur les biens et services

B. Le dispositif proposé par le présent article additionnel

1. Une augmentation temporaire de la fiscalité pour approcher dès à présent son produit de 2027

Cet article additionnel propose d'accélérer la hausse du prix des cigarettes par une augmentation de la fiscalité, en approchant dès à présent l'objectif, fixé par le plan national de lutte contre le tabac (PNLT) 2023-2027, d'un prix moyen du paquet de vingt cigarettes de 13 euros. L'impact de cette hausse de la fiscalité sur le prix du paquet de cigarettes dépendra toutefois de la réaction des industriels du tabac.

Les prix des produits du tabac sont libres mais doivent être uniques sur l'ensemble du territoire et homologués par arrêté. Afin de laisser aux industriels du tabac le temps d'ajuster leurs prix, l'augmentation de l'accise ne serait effective qu'à compter du 1^er mars 2025.

2. Un produit que l'on peut estimer à environ 200 millions d'euros en 2025 compte tenu des changements de comportement espérés

À comportements inchangés, le montant de l'accise serait accru d'environ 0,7 milliard d'euros en 2025. Toutefois cet article additionnel n'a pas pour objet d'augmenter les recettes, mais bien d'infléchir les comportements. Après prise en compte de la moindre consommation de cigarettes, le rendement serait d'environ 0,2 milliard d'euros.

L'augmentation de la fiscalité proposée par cet amendement remplace une augmentation progressive du prix par une « marche » plus haute, sans modifier la cible de prix fixée en 2027 par le PNLT.

Le renouvellement de mesures remplaçant une hausse de prix continue par des hausses « en marche d'escalier », sans remettre en cause la tendance de long terme, pourrait être une manière efficace de lutter contre le tabagisme, sans amener le prix des cigarettes à des niveaux très élevés, difficilement soutenables sur la durée. L'évaluation ex post de la mesure proposée par cet amendement sera l'occasion d'apprécier l'efficacité de cette utilisation de l'outil fiscal.

La commission propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction de l'amendement n° 135.

Article 9 ter (nouveau)
Extension des remises commerciales aux médicaments
biosimilaires et hybrides substituables

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, vise à étendre aux exploitants de médicaments hybrides et biosimilaires substituables la possibilité de consentir aux pharmaciens d'officines des remises, ristournes et avantages commerciaux.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Les pharmacies d'officine peuvent bénéficier de remises commerciales augmentées sur les médicaments génériques

Le code de la sécurité sociale autorise les exploitants de médicaments à consentir des remises, ristournes et avantages commerciaux aux pharmacies d'officine, destinés à favoriser la pénétration de leurs produits et à adapter son prix aux réalités économiques.

• Les remises, ristournes et avantages commerciaux sont encadrés par le code de la sécurité sociale.

Celui-ci prévoit notamment, d'abord, un plafonnement des gestes commerciaux consentis à hauteur :

- de 2,5 % du prix fabricant hors taxes (PFHT), pour l'ensemble des médicaments ;

- de 50 %, au plus, du PFHT, pour les médicaments inscrits au répertoire des groupes génériques, les spécialités de référence dont le prix de vente au public est identique à celui des autres spécialités du même groupe générique ou les spécialités non génériques soumises à un tarif forfaitaire de responsabilité^292(*).

Pour cette dernière catégorie de médicaments, le plafond des remises, ristournes et avantages commerciaux pouvant être consentis par l'exploitant est précisé par voie réglementaire. Un arrêté de 2014 le fixe à 40 % du PFHT par année civile et par ligne de produits, pour chaque officine^293(*).

Le code de la sécurité sociale prévoit également que les gestes commerciaux consentis aux pharmacies d'officine par les fournisseurs doivent déclarés au comité économique des produits de santé (CEPS). En cas d'absence de déclaration dans les délais requis, ou lorsque celle-ci s'avère manifestement inexacte, le CEPS peut fixer une pénalité financière annuelle à la charge du fournisseur fautif, dans la limite de 5 % du chiffre d'affaires hors taxes réalisé au titre des ventes concernées^294(*).

• Sur les produits génériques ou les spécialités de référence soumises à un tarif forfaitaire de responsabilité, les avantages commerciaux consentis apparaissent élevés.

D'après le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur la pénurie de médicaments, publié en 2023, « le CEPS relève que le niveau relativement élevé et croissant des remises commerciales accordées par les exploitants de produits génériques constitue le signe d'une rentabilité du secteur. Le comité indique que ces remises étaient en 2021, en moyenne, de 24 % du PFHT, pour un plafond fixé par arrêté ministériel à 40 % par produit. »^295(*)

Ces gestes commerciaux permettent, notamment, de favoriser la pénétration des médicaments concernés dans les ventes officinales et d'adapter leur prix à l'évolution des réalités économiques.

Parce que les remises, ristournes et avantages commerciaux agissent en indicateur de la rentabilité de certains produits, le code de la sécurité sociale les fait figurer parmi les critères justifiant que des baisses de prix soient négociées ou imposées par le CEPS. Celui-ci doit, en effet, tenir compte dans ses plans de baisses de prix du « prix d'achat constaté de la spécialité concernée et des médicaments à même visée thérapeutique par les établissements de santé ou les distributeurs de gros ou de détail, compte tenu des remises, ristournes et avantages commerciaux et financiers assimilés de toute nature consentis »^296(*).

• Ce plafond dérogatoire visant les gestes commerciaux des fournisseurs, appliqué aux médicaments génériques et spécialités de référence soumises à un tarif forfaitaire de responsabilité, n'est pas applicable aux médicaments biosimilaires et hybrides dont l'assurance maladie cherche, par ailleurs, à favoriser la pénétration.

Ces derniers pourraient, pourtant, permettre la réalisation d'économies substantielles. Dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de 2017, la Cour des comptes estimait ainsi qu'en prenant pour hypothèse une substitution à 80 % des huit principaux biomédicaments dont le brevet arrivait à expiration avant 2020, l'assurance maladie pourrait économiser plus de 680 millions d'euros^297(*). Le CEPS applique, en effet, des taux de décote initiale, en ville, de 20 % pour le médicament biologique de référence et de 40 % pour le biosimilaire^298(*).

Ce potentiel d'économies est, de plus, aujourd'hui limité par le faible nombre de médicaments biosimilaires que les pharmaciens sont autorisés à substituer au médicament biologique de référence. En application de la loi, le pharmacien ne peut délivrer, par substitution au médicament biologique prescrit, un médicament biosimilaire que lorsque :

- celui-ci appartient au même groupe biologique similaire que le médicament prescrit ;

- le prescripteur n'a pas exclu cette substitution par une mention expresse et justifiée portée sur l'ordonnance ;

- ce groupe biologique similaire figure sur une liste, accompagnée le cas échéant de conditions de substitution et d'information du prescripteur et du patient, fixée par arrêté après avis de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM)^299(*).

Un arrêté d'octobre 2024 est venu ajouter un groupe biologique similaire à la liste prévue par la loi, qui demeure toutefois limitée à trois groupes^300(*).

La pénétration des biosimilaires, dans la délivrance officinale, demeure relativement faible. D'après l'assurance maladie, au 1^er mai 2024, 67 noms de marques de médicaments biosimilaires étaient commercialisés pour 13 classes thérapeutiques différentes. En ville, les remboursements associés à ces classes thérapeutiques s'élevaient à 1,9 milliard d'euros, dont 780 millions d'euros seulement pour les médicaments biosimilaires, soit un taux de pénétration d'environ 32 %. L'assurance maladie indique pourtant que « des niveaux élevés (supérieurs à 80 %) de pénétration des médicaments génériques et des médicaments biosimilaires constituent un enjeu majeur pour la soutenabilité du système de santé et sa capacité à financer un égal accès à l'innovation thérapeutique »^301(*).

B. L'article 9 ter vise à permettre aux industriels de consentir des remises commerciales sur les médicaments hybrides et les médicaments biosimilaires substituables

L'article 9 ter, issu de quatre amendements identiques de M. Thibault Bazin (Droite Républicaine), Mme Justine Gruet (Droite Républicaine), M. Frédéric Valletoux (Horizons et indépendants) et M. Bertrand Bouyx (Horizons et indépendants) adoptés par l'Assemblée nationale, vise à étendre aux médicaments hybrides et biosimilaires substituables la faculté de consentir aux pharmaciens d'officine des remises, ristournes et avantages commerciaux importants.

Pour ce faire, le 1° de l'article intègre, à l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale, les spécialités hybrides substituables et les médicaments biologiques similaires dont la substitution est autorisée par arrêté à la liste des spécialités pouvant faire l'objet pour lesquelles les fournisseurs peuvent consentir des remises, ristournes et avantages commerciaux et financiers renforcés, dans la limite d'un plafond ne pouvant pas dépasser 50 % du PFHT et fixé par arrêté.

Le 2° de l'article modifie, en conséquence, l'article L. 138-9-1 du même code pour prévoir que les fournisseurs de médicaments hybrides et biosimilaires substituables sont tenus de déclarer au CEPS, par année civile et par spécialité, les remises, ristournes et avantages commerciaux et financiers consentis, ainsi que les chiffres d'affaires hors taxes réalisés au titre de ces spécialités.

II - La position de la commission

Consciente des enjeux financiers associés à une plus grande pénétration des médicaments hybrides et biosimilaires dans le secteur officinal, la commission a soutenu sans réserve ces dispositions.

Elle souligne que la substitution par les pharmaciens d'officine constitue, à cet égard, un outil essentiel. À cet égard, la commission a souligné regretter que la liste des spécialités biosimilaires substituables demeure si restreinte, plusieurs années après l'introduction de ce dispositif. Elle juge indispensable que cette liste soit, compte tenu des études réalisées, rapidement élargie et appelle le Gouvernement à simplifier encore, en ce sens, le droit existant.

Pour les spécialités d'ores et déjà substituables, l'augmentation des remises commerciales consenties par les laboratoires devraient permettre de favoriser leur développement. En conséquence, la rapporteure générale a proposé à la commission d'adopter le présent article.

La commission propose d'adopter cet article sans modification

Article 9 quater (nouveau)
Taxe sur les publicités sur les prothèses auditives
au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie

Cet article, inséré à l'Assemblée nationale par un amendement de Mme Stéphanie Rist et plusieurs de ses collègues et retenu par le Gouvernement dans le texte transmis au Sénat, vise à instituer une taxe perçue sur les dépenses de publicité pour les dispositifs d'aides auditives engagées par les entreprises produisant ou commercialisant ces dispositifs, au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie.

La commission propose de supprimer cet article.

I - Le dispositif proposé

A. Portées par le succès de la réforme du 100 % santé dans le domaine des prothèses auditives, des pratiques commerciales agressives se sont multipliées au détriment des consommateurs et de la maîtrise des dépenses de santé

Selon la Drees, les prothèses auditives représentaient en 2022 un marché d'environ deux milliards d'euros, dont 42 % est à la charge de l'assurance maladie obligatoire. Par ailleurs, ce marché concerne une population spécifique : en 2021, 1,5 % de la population a acheté un appareil auditif, dont 79 % de personnes de 65 ans ou plus^302(*).

1. Le succès de la réforme du 100 % santé a permis d'améliorer la couverture de la population en équipements d'aides auditives

La réforme du 100 % santé vise à faciliter l'accès à certains biens de santé parmi lesquels les aides auditives. Elle consiste en la définition d'un panier de biens dans les champs dentaire, optique et des dispositifs d'aides auditives, pour lequel les assurés titulaires d'un contrat de santé responsable et solidaire n'ont aucun reste à charge, après remboursement de leurs dépenses par l'assurance-maladie et les complémentaire santé.

Lancée en 2018 et pleinement appliquée depuis le 1^er janvier 2021, la réforme a permis selon plusieurs études une amélioration de la couverture en équipement de la population. En 2022, à la demande de la commission des affaires sociales du Sénat, la Cour des comptes avait établi un premier bilan de la réforme^303(*). Elle indiquait alors qu'en 2021, 1,4 millions d'appareils avaient été vendus contre 0,8 million en 2018. Surtout, alors que 72 % des personnes ayant acheté des audioprothèses en 2018 avaient déjà consommé ces produits dans les huit années précédentes, cette part chutait à 48 % pour les personnes qui avaient acheté des audioprothèses en 2021. Cette évolution traduit une part importante de nouveaux recourant et donc d'amélioration du taux d'équipement.

Selon une étude plus récente publiée par l'Institut de recherche et documentation en économie de santé (Irdes) et menée dans plusieurs pays européens, la France connait désormais un taux d'équipement parmi les plus élevée d'Europe. Ainsi 46 % des personnes souffrant de déficience auditive seraient couvertes, juste derrière le Royaume-Uni avec 53 % mais largement devant des pays comme la Suède avec 37 %^304(*).

Cette forte augmentation de la couverture en équipements auditifs concerne tant les appareils couverts par le panier 100 % santé que l'achat de prothèses auditives en dehors de ce panier. Ainsi, selon le Drees, le nombre de personnes recourant au panier libre en 2021 ou en 2022 (plus de 470 000 personnes) est supérieur au nombre total de personnes recourant à des prothèses auditives en 2018 (415 000 personnes)^305(*).

Toutefois, le dynamisme économique du secteur qui peut résulter de la mise en place du 100 % santé ne doit pas entraîner un surcoût pour les finances publiques ni se faire au détriment des consommateurs via notamment un « sur-appareillage ».

2. Un consensus pour limiter les dérives constatées dans le secteur

De fait, le marché français est l'un des plus dynamiques en termes d'équipement en audioprothèses. L'amélioration de la solvabilité du secteur a pu attirer certaines entreprises motivées par une vision de court terme centrée sur la vente d'appareillage au détriment notamment du suivi par l'audioprothésiste. À ce titre, un rapport de l'Igas de 2021 évoquait une « progression forte du taux d'appareillage à laquelle il convient de prêter attention » et invitait les pouvoirs publics à une vigilance accrue dans « la surveillance des pratiques promotionnelles »^306(*).

Dès 2020, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) avait engagé un vaste plan de contrôle dans les secteurs de l'audiologie et de l'optique. Sur plus de 1 000 contrôles effectués dans 710 établissements (dont 36 % de centres audio et de points de vente optique et audio), un taux de non-conformité de 72 % avait alors été trouvé.

Dans sa communication précitée à la commission des affaires sociales, la Cour des comptes alertait également sur l'importance d'établir un meilleur contrôle des campagnes promotionnelles. À ce titre, la DGCCRF a engagé en 2023 une nouvelle vague de contrôles sur les établissements au regard du taux de non-conformité et de l'importance des contournements délibérés de la réforme. Ces pratiques sont d'autant plus condamnables dans le domaine des équipements médicaux où le consommateur, du fait de l'asymétrie d'information, s'en remet le plus souvent à l'expertise des professionnels.

B. L'instauration d'une taxe sur les dépenses de publicités afin de mieux contrôler le secteur

1. Des publicités déjà strictement encadrées

En application de l'article L. 5213-3 du code de la santé publique, la réglementation autorise la publicité pour les dispositifs médicaux qui présentent un faible risque pour la santé humaine. L'arrêté du 21 décembre 2012 précise que la liste de ces dispositifs pouvant faire l'objet de publicité comprend les dispositifs de classe I et de classe IIa, catégories auxquelles appartiennent les dispositifs d'aides auditives.

Toutefois, cette publicité est strictement encadrée.

Le code de la sécurité sociale dans son l'article L. 165-8 interdit la mention dans les publicités auprès du public « que ces produits sont remboursés, même partiellement, par les régimes obligatoires d'assurance maladie ou par un régime complémentaire est interdite ». L'information au consommateur sur les conditions de remboursement doit dès lors être fournie sur le lieu et au moment de la vente. Les infractions aux dispositions de cet articles sont punies de 37 500 euros d'amende, dont le montant maximum peut être portée à 50 % des dépenses de publicité constituant l'infraction.

Le code de la santé publique précise les modalités dans lesquelles la publicité autorisée peut s'exercer. Ainsi, les articles L. 5213-1 et suivants ainsi que les décrets pris pour leur application indiquent que la publicité ne doit pas faire mention du fait que le dispositif médical est pris en charge, en totalité ou partie, par les régimes obligatoires d'assurance maladie ou par un régime complémentaire. Mais également que la publicité ne peut faire apparaître la consultation médicale ou l'intervention chirurgicale comme superflue. Toutefois, dans le cadre des dispositifs d'aides auditives de classe I ou IIa sont autorisées des publicités comportant « des offres de primes, objets ou produits quelconques ou d'avantages matériels directs ou indirects de quelconque nature que ce soit »^307(*).

Enfin, l'article L. 4361-7 du code de la santé publique précise que « la location, le colportage, les ventes itinérantes, les ventes dites de démonstration, les ventes par démarchage et par correspondance des appareils de prothèse auditive sont interdites ».

2. L'instauration d'une taxe sur les dépenses de publicité

Le présent article vise à compléter le chapitre V du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale relatif aux ressources autres que les cotisations par une section intitulée « Taxation des publicités relatives aux appareils de prothèse auditive », constituée d'un article L. 245-13 (nouveau).

Le I de l'article L. 245-13 précise que la taxe est instituée sur « les dépenses de publicité portant sur la promotion des aides auditives ». En revanche, il exclut du champ de la taxation les prestations mentionnées au deuxième alinéa de l'article L. 4361-1 du code de la santé publique. Ainsi les publicités portant sur le « choix, l'adaptation, la délivrance, le contrôle d'efficacité immédiate et permanente de la prothèse auditive et l'éducation prothétique du déficient de l'ouïe appareillé » ne rentrent pas dans le champ de la taxe proposée.

Le II de l'article L. 245-13 indique que sont redevables de cette taxe l'ensemble des entreprises produisant ou commercialisant les aides auditives mentionnées au chapitre 3 du titre II de la liste des produits et prestations (LPP), sans distinction relatives à leur statut ou leur chiffre d'affaires.

Son IV fixe le taux de cette taxe à 40 % du montant hors taxe des dépenses de publicité. Ce taux monte à 80 % lorsque la publicité mentionne un avantage promotionnel ou une opération commerciale.

Enfin, son VI précise que le produit de cette taxe est versé à la Caisse nationale d'assurance maladie. Ce paragraphe assure ainsi la recevabilité de cet article au regard des dispositions organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale.

II - La position de la commission

Si la commission soutient l'objectif de mettre un terme aux pratiques commerciales et publicitaires abusives et de protéger les consommateurs, notamment les plus vulnérables, de ces pratiques agressives, elle s'interroge sur la pertinence de l'outil fiscal pour y parvenir.

Une telle taxe affecterait l'ensemble des acteurs de secteur, au risque de fragiliser considérablement les plus petites entreprises souvent implantées localement, au lieu de viser uniquement les entreprises ayant effectivement des pratiques promotionnelles abusives.

De plus l'absence d'étude approfondie sur l'impact de cette mesure, notamment au regard de son assiette ou de ses modalités de recouvrement, et le caractère extrêmement dissuasif des taux proposés amènent la commission à considérer cet article avec circonspection. Par ailleurs, dans le temps qui lui était imparti la commission n'a pas pu évaluer avec précisions l'impact d'une telle disposition.

Dans ce cadre, la rapporteure générale a souhaité déposer un amendement n° 136 de suppression de cet article.

La commission propose de supprimer cet article.

TITRE II

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Article 10
Approbation du montant de la compensation
des exonérations mentionné à l'annexe 4

Cet article a pour objet d'approuver le montant prévisionnel de la compensation des exonérations, réductions ou abattements d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale qui font l'objet de l'annexe 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 14 mars 2022.

Article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale
(extrait)

« Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de l'année :

(...)

c) Approuve le montant de la compensation mentionnée à l'annexe prévue au 2° de l'article L.O. 111-4-1 du présent code ; »

Il propose d'approuver un montant de 6,45 milliards d'euros correspondant au montant prévisionnel de la compensation des exonérations, réductions ou abattements d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale, mentionné à l'annexe 4 jointe au présent PLFSS. Il s'agit des exonérations dites « ciblées compensées », faisant l'objet d'une compensation au moyen de crédits budgétaires inscrits au projet de loi de finances^308(*).

Ce montant est l'arrondi de celui, de 6,448 milliards d'euros, figurant page 57 de l'annexe 4 au présent PLFSS.

Il est en diminution de 7,1 milliards d'euros par rapport à celui de la LFSS 2024.

Cette diminution marque une inflexion par rapport à l'augmentation continue observée ces dernières années, comme le montre le graphique ci-après.

Montants approuvés par les LFSS 2020 à 2025

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, d'après les LFSS 2020 à 2024 et le PLFSS 2025

Le tableau figurant page 57 de l'annexe 4 montre que cette diminution concerne en particulier les contrats d'apprentissage et les jeunes entreprises innovantes, dont l'article 7 propose de rendre le régime moins favorable.

De manière plus générale, le montant global des allègements et exonérations recouvre des exonérations et allègements de différentes natures que l'on peut distinguer comme suit :

Synthèse des exonérations par nature (Robss)

(en milliards d'euros)

	2022	2023	2024 (p)	2025 (p)
Allègements généraux	58,4	65,4	65,9	66,9
Exonérations compensées	6,6	6,7	6,7	6,9
Exonérations non compensées	2,5	2,7	2,9	2,9
Total	67,6	74,8	75,4	76,7

Remarque : ces montants, exprimés en droits constatés, ne sont pas directement comparables aux montants prévisionnels des exonérations compensées inscrits dans les LFSS, exprimés en comptabilité de caisse. Ainsi, le montant prévu pour 2025, de 6,9 milliards d'euros selon le tableau, est de 6,45 milliards d'euros selon le présent article.

Source : Annexe 4 au PLFSS

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

La commission a approuvé le présent article, dont il convient de rappeler qu'il présente un caractère estimatif et informatif - et non normatif. Il ne saurait évidemment constituer une quelconque limite aux crédits budgétaires que l'État consacrera à ces compensations en 2025.

On souligne par ailleurs que le présent article ne porte que sur une faible part des compensations d'exonérations. Selon l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, « toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'État pendant toute la durée de son application ». Cette compensation intégrale s'interprète comme une compensation par crédits du budget de l'État, à l'euro, des pertes de recettes occasionnées pour la sécurité sociale.

Toutefois, dans le cas des allégements généraux de cotisations sociales patronales, la compensation est en quasi-totalité réalisée par affectation de recettes fiscales (très majoritairement de la TVA) pour « solde de tout compte ». Ainsi, les recettes des régimes obligatoires de base peuvent se trouver fortement réduites quand, du fait d'une inflation élevée, une forte croissance du Smic suscite une croissance des cotisations sociales inférieure à celle de la masse salariale, comme cela s'est produit en 2023.

Impact des allégements généraux de cotisations sociales patronales
sur les comptes de la sécurité sociale

Les allégements généraux de cotisations sociales patronales, en forte augmentation depuis la crise sanitaire, ont atteint en 2023 un montant de 65,5 milliards d'euros, dont :

- 26,9 milliards d'euros pour les allégements dégressifs ;

- 28,4 milliards d'euros pour le « bandeau maladie » (ex-CICE) (jusqu'à 2,5 Smic) ;

- 10,2 milliards d'euros pour le « bandeau famille » (jusqu'à 3,5 Smic).

Les allégements généraux dégressifs

Les allégements généraux dégressifs étaient compensés jusqu'en 2010 par un panier de recettes fiscales (dont la composition a été modifiée par les lois de finances successives), évoluant selon sa dynamique propre et dont le produit était réparti entre les branches au prorata de leur poids dans les allégements généraux. Depuis la LFSS pour 2011, les recettes constituant ce panier sont définitivement affectées aux régimes de sécurité sociale selon des clés définies par arrêté.

La LFSS pour 2019, qui a élargi le champ des allégements généraux aux cotisations Agirc-Arrco et d'assurance chômage, a prévu une compensation à l'euro près à ces organismes via l'Urssaf caisse nationale, qui est désormais attributaire d'une fraction de TVA à ce titre. Le dispositif prévoit que tout déséquilibre de cette opération se répercute directement sur le solde des branches du régime général. Alors que jusqu'en 2021, le solde du dispositif était excédentaire, il a été déficitaire en 2022 (- 0,5 milliard d'euros) et 2023 (- 1,5 milliard d'euros), grevant d'autant le solde du régime général.

Le « bandeau maladie »

Le « bandeau maladie » a fait l'objet d'une compensation « pour solde de tout compte » en LFSS pour 2019, qui a affecté à la Cnam 23,13 % de TVA (cette recette évoluant indépendamment de la dynamique du bandeau).

Le « bandeau famille »

Le « bandeau famille » a fait l'objet d'une compensation à la Cnaf via un transfert en 2015 puis en 2016 des dépenses d'aides au logement au budget de l'État.

Source : D'après le rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale de mai 2024

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 11
Tableaux d'équilibre 2025 et FSV

Cet article détermine les tableaux d'équilibre pour 2025 du Fonds de solidarité vieillesse et des différentes branches des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 14 mars 2022.

Article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale
(extraits)

« Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de l'année :

(...)

2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. Cet équilibre est défini au regard des données économiques, sociales et financières décrites dans le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. À cette fin, la loi de financement de l'année :

a) Prévoit les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base, par branche, ainsi que celles des organismes concourant au financement de ces régimes ;

(...)

d) Retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre établis pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, par branche, ainsi que pour les organismes concourant au financement de ces régimes ;

(...) »

Il présente le tableau d'équilibre contenant, par branche, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour 2025. Ce tableau est depuis la LFSS 2023 désormais le seul à être approuvé par le Parlement, le nouveau cadre organique ne prévoyant plus d'approbation des tableaux d'équilibre du régime général.

Ce tableau, qui agrège les régimes obligatoires de base et le FSV, fait apparaître une prévision de déficit consolidé de 16 milliards d'euros selon la répartition par branche suivante.

Tableau d'équilibre des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
et du Fonds de solidarité vieillesse pour l'année 2025

(en milliards d'euros)

	Recettes	Dépenses	Solde
Maladie	247,4	260,8	- 13,4
Accidents du travail et maladies professionnelles	17,1	17,0	0,2
Vieillesse	297,1	300,2	- 3,1
Famille	59,7	59,7	0,0
Autonomie	42,0	42,4	- 0,4
Toutes branches (hors transferts entre branches)	644,4	661,1	- 16,7
Toutes branches (hors transferts entre branches) y compris Fonds de solidarité vieillesse	645,4	661,5	- 16,0

Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025

Dans le cas du FSV, les recettes, les dépenses et le solde seraient de respectivement 22,0, 21,3 et 0,7 milliards d'euros.

Les prévisions pour 2025 ont été commentées par la rapporteure générale dans le tome I du rapport général. En particulier, les prévisions de dépenses de la branche maladie paraissent optimistes. Si l'Ondam augmentait de 3,5 % au lieu de 2,8 %, cela majorerait les dépenses de 1,8 milliard d'euros.

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

L'approbation de cet article obligatoire est avant tout une prise d'acte des prévisions du Gouvernement par le Parlement.

Quant aux conséquences des votes du Sénat, par exemple sur les soldes des branches famille et maladie, il reviendra au Gouvernement d'en tenir compte dans la suite de la navette.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission a approuvé l'adoption du présent article.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 12
Objectif d'amortissement de la dette sociale
et prévisions sur les recettes du FRR et du FSV

Cet article détermine, pour l'année 2025, l'objectif d'amortissement de la dette sociale ainsi que les prévisions de recettes du Fonds de réserve pour les retraites et de recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 14 mars 2022.

Article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale
(extraits)

« Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de l'année :

(...)

b) Détermine l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir des organismes chargés de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement et prévoit, par catégorie, les recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes à leur profit ; »

Le I du présent article fixe l'objectif d'amortissement au titre de l'année à venir de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) à 16,28 milliards d'euros (après 16 milliards d'euros pour la LFSS 2024). Au 31 décembre 2025, l'amortissement cumulé représenterait ainsi 275,0 milliards d'euros. La dette nette à amortir par la Cades devrait s'élever à 121,5 milliards d'euros au 31 décembre 2025.

Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) n'étant plus affectataire d'aucune recette depuis la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, le II du présent article propose logiquement de maintenir l'absence de recettes du fonds en 2025.

Contrairement aux années précédentes, le présent article ne comprend pas de III relatif au Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Selon les indications de la direction de la sécurité sociale, cela vient du fait que, contrairement au FRR, le FSV n'a plus de mission de mise en réserve depuis la LFSS pour 2016.

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

L'objectif d'amortissement de la dette sociale est purement prévisionnel. Il correspond à l'écart entre la prévision de ressources de la Cades (en quasi-totalité constituée par la CRDS et une fraction de CSG) et ses prévisions de charges (constituées par la charge d'intérêt).

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 13
Liste et plafonds de trésorerie des régimes et organismes habilités à recourir à des ressources non permanentes et allongement de la durée des ressources permanentes auxquelles l'Acoss peut recourir

Cet article vise à :

- fixer les limites de recours à des ressources non permanentes pour les organismes de financement de la sécurité sociale ;

- autoriser l'Acoss à s'endetter à l'horizon de deux ans (contre un actuellement).

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé

A. Plafonds de trésorerie

Le I de cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 14 mars 2022.

Article L.O. 111-3-4 du code de la sécurité sociale
(extraits)

« Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de l'année :

(...)

e) Arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources. »

Le présent article propose donc d'habiliter l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)^309(*), la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM) et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)^310(*) à recourir à des ressources non permanentes afin de couvrir leurs besoins de trésorerie.

Le présent article fixe les plafonds de recours à ces ressources non permanentes comme suit :

Proposition de plafonds pour 2025

(en millions d'euros)

	Rappel des plafonds de la LFSS 2023	Rappel des plafonds de la LFSS 2024	Plafonds proposés pour 2025
Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)	45 000	45 000	65 000
Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)	350	0	0
Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF)	550	595	0
Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF)	400	350	0
Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM)	450	450	450
Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL)	7 500	11 000	13 200

Source : LFSS 2023 et 2024, PLFSS 2025

Le plafond d'emprunt de l'Acoss augmente donc fortement, passant de 45 milliards d'euros à 65 milliards d'euros. Cela s'explique par le déficit prévisionnel important de la sécurité sociale en 2025 et la fin des reprises de dette par la Cades.

L'annexe 3 au PLFSS pour 2025 précise qu'en 2025, l'Acoss devrait débuter l'année avec un solde net prévisionnel de trésorerie de - 7,6 milliards d'euros. Après la prise en compte des mesures du PLFSS 2025, le solde moyen net devrait s'établir à - 16,4 milliards d'euros. Le solde moyen brut serait de - 41,3 milliards d'euros en 2025, avec un besoin de financement maximal de -57,7 milliards d'euros le 15 décembre 2025.

Le plafond demandé, de 65 milliards d'euros, laisse donc une marge de sécurité de 7,3 milliards d'euros.

Prévisions de soldes de trésorerie de l'Acoss pour 2024 et 2025

(en millions d'euros)

Source : Annexe 3 du PLFSS pour 2025

Comme l'année dernière, le plafond de la CNRACL augmente fortement (13,2 milliards d'euros, après 11 milliards d'euros en 2024, 7,5 milliards d'euros en 2023 et 4,5 milliards d'euros en 2022), du fait des déficits que continue d'enregistrer cette caisse. En effet, l'augmentation de quatre points en 2025 du taux de cotisation employeur à la CNRACL ne fera que réduire de 2,3 milliards d'euros son déficit.

Pour ce qui concerne les autres organismes, le plafond serait nul. L'exposé des motifs du présent article précise à cet égard que cela n'empêcherait pas l'Acoss de leur accorder, le cas échéant, des avances de trésorerie^311(*).

B. Autorisation de l'Acoss à s'endetter à deux ans, avec une durée moyenne d'un an

Le II de cet article propose modifier l'article L. 139-3 du code de la sécurité sociale, pour prévoir que l'Acoss (et plus généralement les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale), qui ne peut actuellement s'endetter qu'à douze mois, puisse désormais s'endetter à vingt-quatre mois, avec une « durée moyenne annuelle pondérée [...] inférieure ou égale à douze mois ».

Il s'agit en effet de permettre à l'Acoss de s'endetter effectivement à un an. En effet, pour des raisons techniques, la limite actuelle d'un an ne permet pas à l'Acoss de s'endetter à cette échéance, ce qui, compte tenu de la structuration de la demande sur le marché, l'amène à s'endetter en moyenne à un horizon de seulement quelques mois.

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

Les montants d'emprunt à court terme proposés par le I du présent article semblent adaptés et laissent une marge de manoeuvre raisonnable aux différents organismes concernés.

Il est à souligner que le cadre organique mis en place en 2022 offre au Parlement un meilleur suivi de ces autorisations, l'article L.O. 111-9-2 du code de la sécurité sociale prévoyant désormais que les décrets de relèvement soient pris en Conseil d'État, après avis des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

L'extension de la durée d'emprunt maximale de l'Acoss, proposée par le II du présent article, contribuera utilement à sécuriser le financement de la sécurité sociale. Toutefois il s'agira toujours d'emprunt à court terme, dont la crise de liquidité rencontrée par l'Acoss en 2020 a montré le caractère risqué en cas de paralysie du marché. Cette disposition ne dispense donc pas de se doter dès que possible d'une trajectoire crédible de retour de la sécurité sociale à l'équilibre, afin de réaliser de nouveaux transferts de dette à la Cades.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14
Approbation du rapport sur l'évolution pluriannuelle
du financement de la sécurité sociale

Cet article propose d'approuver le rapport sur l'évolution pluriannuelle du financement de la sécurité sociale constituant l'annexe à la future LFSS.

Le rapport prévoit une aggravation du déficit de la sécurité sociale, qui, sur la base d'hypothèses pourtant optimistes en matière de croissance du PIB et de l'Ondam, passerait de 16 milliards d'euros en 2025 à 19,9 milliards d'euros en 2020.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

I - Le dispositif proposé

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale, conformément à la loi organique du 14 mars 2022.

Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale

« Le projet de loi de financement de l'année est accompagné d'un rapport décrivant, pour les quatre années à venir, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base, par branche, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1^eraoût 2001 relative aux lois de finances.

Le rapport précise les hypothèses sur lesquelles repose la prévision de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces hypothèses prennent en compte les facteurs concourant à l'évolution tendancielle de cet objectif ainsi que l'impact attendu des mesures nouvelles.

En outre, ce rapport présente, pour chacun des exercices de la période de programmation de la loi de programmation des finances publiques en vigueur, les écarts cumulés entre, d'une part, les prévisions de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement qui figurent dans cette même loi et, d'autre part, les objectifs de dépenses décrits dans ce rapport.

Le rapport précise les raisons et hypothèses expliquant ces écarts ainsi que, le cas échéant, les mesures prévues par le Gouvernement pour les réduire. »

Conformément aux dispositions organiques rappelées supra, le rapport constituant l'annexe de la future LFSS^312(*) détaille, pour les années 2024 à 2028, les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et les soldes par risque pour les régimes obligatoires de base et par branche pour le régime général.

Le tableau ci-après reprend, par branche, les prévisions de recettes, de dépenses et de solde des Robss figurant dans le rapport annexé qu'il est proposé d'approuver.

Prévisions des recettes, dépenses et soldes
de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV

(en milliards d'euros)

	2023	2024 (p)	2025 (p)	2026 (p)	2027 (p)	2028 (p)
Maladie
Recettes	232,8	239	247,4	254,2	262	269,5
Dépenses	243,9	253,6	260,8	268,3	276,2	284,4
Solde	-11,1	-14,6	-13,4	-14,2	-14,3	-14,9
Accidents du travail et maladies professionnelles
Recettes	16,8	16,7	17,1	17	17,6	18,1
Dépenses	15,4	16	17	17,4	18,2	18,6
Solde	1,4	0,7	0,2	-0,4	-0,6	-0,5
Famille
Recettes	56,8	58,3	59,7	60,9	63	64,9
Dépenses	55,7	57,9	59,7	61,4	62,8	64
Solde	1	0,4	0	-0,5	0,2	0,9
Vieillesse
Recettes	272,5	287,4	297,1	307,6	315,9	322,1
Dépenses	275,1	293,7	300,2	309,3	318,6	328,2
Solde	-2,6	-6,3	-3,1	-1,7	-2,7	-6,1
Autonomie
Recettes	37	40,9	42	42	43,9	45,1
Dépenses	37,6	40	42,4	44	45,7	47,6
Solde	-0,6	0,9	-0,4	-1,9	-1,8	-2,5
Régimes obligatoires de base de sécurité sociale consolidés
Recettes	598,5	624,2	644,4	662,4	682,1	699,1
Dépenses	610,4	643	661,1	681	701,2	722,1
Solde	-11,9	-18,9	-16,7	-18,6	-19,1	-23
Recettes, dépenses et soldes des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse
Recettes	600	625,3	645,4	663,6	684,3	702,5
Dépenses	610,7	643,4	661,5	681,4	701,6	722,4
Solde	-10,8	-18	-16	-17,7	-17,2	-19,9

Source : Annexe au PLFSS pour 2025

Cette programmation, et les hypothèses sous-jacentes, ont été présentées dans le tome I du présent rapport général.

II - Le dispositif transmis au Sénat : une transmission sans modification

Le Gouvernement a transmis cet article au Sénat dans sa version initiale, en application de l'article L.O. 111-7 du code de la sécurité sociale.

III - La position de la commission

Il y a un an, le Sénat, à l'initiative de sa commission des affaires sociales, a supprimé l'article correspondant du PLFSS 2024, au motif qu'il prévoyait une aggravation du déficit de la sécurité sociale, qui devait alors passer de 8,7 milliards d'euros en 2023 à 17,2 milliards d'euros en 2027.

Si le présent article prévoit toujours un déficit de 17,2 milliards d'euros en 2027, sa prévision de déficit est nettement supérieure à celle de la LFSS 2023 pour l'exercice 2024 et lui est légèrement supérieure pour les exercices 2025 et 2026, et le déficit augmenterait encore en 2028 pour approcher 20 milliards d'euros.

Solde de la sécurité sociale (Robss+FSV) : comparaison
des prévisions du PLFSS 2025 avec celles de la LFSS 2024

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, d'après la LFSS 2024 et le PLFSS 2025

Par cohérence, la commission des affaires sociales ne peut approuver le présent article sans modifier le rapport annexé.

Certes, en pratique ces prévisions ne prennent en compte que les mesures actuellement prévues, en particulier dans le cadre du PLFSS ou de futurs textes réglementaires. On pourrait donc a priori considérer qu'elles ont un caractère purement informatif, indiquant ce que serait la trajectoire à politiques inchangées.

Pourtant, l'article L.O. 111 4 précité du code de la sécurité sociale indique que le rapport décrit, « pour les quatre années à venir, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base ». Selon la lettre de la loi organique, ce rapport ne devrait donc pas avoir une vocation purement prévisionnelle, sur la base des mesures existantes ou prévues, mais devrait bien correspondre à une programmation, indiquant clairement les objectifs de dépenses.

Or, il est manifeste qu'en l'état, le rapport annexé n'est pas cohérent avec la programmation de finances publiques à moyen terme de la France, le plan budgétaire et structurel national à moyen terme (PSMT) adressé à la Commission européenne fin octobre 2024. En effet, comme indiqué dans le tome I du rapport général, le PSMT implique de réaliser chaque année un effort structurel primaire entre 0,7 et 0,8 point de PIB, et donc de prendre des mesures d'environ 25 milliards d'euros, qui reposeront forcément en partie sur la sécurité sociale.

La commission juge donc nécessaire de préciser que les prévisions du rapport annexé s'entendent à politiques inchangées par rapport aux mesures prévues.

C'est pourquoi elle a adopté un amendement n° 137, insérant une mention en ce sens au début du rapport annexé.

Elle a également adopté un amendement n° 138 modifiant le rapport annexé pour prévoir que la hausse de 12 points du taux des cotisations à la CNRACL doit se faire sur quatre ans, et non trois.

La commission propose d'adopter cet article modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

TROISIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES
POUR L'EXERCICE 2025

* ¹ Voir notamment la proposition de loi organique n° 492 (2020-2021) tendant à renforcer le pilotage financier de la sécurité sociale et à garantir la soutenabilité des comptes sociaux de M. Jean-Marie Vanlerenberghe et le rapport du Sénat n° 825 (2020-2021) sur la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

* ² Sur la base de l'estimation de la croissance potentielle par la Commission européenne (mai 2024), de 1,1 % (soit identique à la prévision de croissance effective du Gouvernement) et de la prévision d'augmentation des prix du PIB du Gouvernement, l'augmentation du PIB potentiel en valeur serait de 3,5 % en 2024, contre 5,4 % pour les dépenses de la sécurité sociale.

* ³ Les montants présentés prennent en compte la mobilisation des mises en réserve de début d'année.

* ⁴ Le graphique présente la progression de l'Ondam entre 2023 et 2024 sur la base des données rectifiées pour l'Ondam 2023. En 2023, le sous-objectif relatif aux soins de ville s'établit finalement à 105,2 milliards d'euros contre 105 milliards d'euros selon la LFSS pour 2024, et le sous-objectif relatif aux établissements de santé s'établit à 103 milliards d'euros contre 102,5 milliards d'euros selon la LFSS pour 2024.

* ⁵ Les données citées dans l'encadré sont issues du rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2024.

* ⁶ Réponse de la Fédération hospitalière de France (FHF) au questionnaire transmis par la rapporteure.

* ⁷ Cour des comptes, rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2024.

* ⁸ Avis du comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie, daté du 26 juillet 2024.

* ⁹ Articles L. 722-4 et suivants du code rural et de la pêche maritime.

* ¹⁰ Article L. 321-6 du code de la sécurité sociale.

* ¹¹Cette cotisation est actuellement fixée à un taux de 2,24 % mais selon les données figurant en annexe 9 du PLFSS pour 2025, ce taux serait de 2,36 % au 1^er janvier 2026.

* ¹² Il s'agit des taux fixés au 1^er janvier 2025 par l'article 3 du décret n° 2024-688 du 5 juillet 2024.

* ¹³ Loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de La Passion-Clipperton.

* ¹⁴ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ¹⁵ Loïc Peyen, Rapport sur l'intelligibilité du droit dans les Terres australes et antarctiques françaises, 2022.

* ¹⁶ Articles L. 766-4 à L. 766-12 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁷ Cour des comptes, Les Terres australes et antarctiques françaises et le groupement économique (GIE) Marion Dufresne II, 2022.

* ¹⁸ Décision n° 471203 du 9 février 2024 du Conseil d'Etat statuant au contentieux (FR:CECHR :2024:471203.20240209).

* ¹⁹ Le taux de droit commun de la cotisation annuelle du régime complémentaire obligatoire d'assurance vieillesse des travailleurs indépendants relevant de l'article L. 631-1 du code de la sécurité sociale, hors régime micro-social, était fixé, par l'article D. 635-7 de ce code, à 7 %. Les travailleurs indépendants pouvaient choisir un taux de cotisation nul. Toutefois, seuls 0,1 % d'entre eux avaient fait ce choix.

* ²⁰ Décret n° 2024-484 du 30 mai 2024 modifiant les taux globaux de cotisations et contributions de certains travailleurs indépendants exerçant dans le cadre de la microentreprise.

* ²¹ Projet annuel de performances, programme 381, p. 6.

* ²² Article 62 de la loi n° 95-95.

* ²³ Avis n° 188 (1994-1995) de la commission des affaires sociales du Sénat de M. Bernard Seillier, déposé le 21 décembre 1994.

* ²⁴ Article D. 741-58 du code rural et de la pêche maritime.

* ²⁵ Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

* ²⁶ Article D. 741-60 du code rural et de la pêche maritime.

* ²⁷ La CCMSA ne dispose toutefois pas de données sur la proportion d'exploitants agricoles optant pour les allègements généraux.

* ²⁸ Article 16 de la loi n° 2020 1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

* ²⁹ Ce surplus est à diviser par deux pour 2025.

* ³⁰ Conférence de presse de M. Gabriel Attal, Premier ministre, sur la crise agricole, le 21 février 2024.

* ³¹ Cf. commentaire de l'article 6.

* ³² Cet assouplissement est issu de l'article 13 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.

* ³³ La loi d'orientation agricole n° 2006-11 du 5 janvier 2006.

* ³⁴ L'article D. 521-4 du code rural et de la pêche maritime, aujourd'hui abrogé, disposait que la mise à disposition de salarié se faisait dans un plafond de 30 % puis de 49 % de la masse salariale totale de la Cuma.

* ³⁵ Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* ³⁶ Décret n° 2016-1402 du 18 octobre 2016.

* ³⁷ Amendements de M. Monnet, M. Potier, Mme Hamelet, M. Le Gac, M. Buchou, M. Fabrice Brun, Mme Duby-Muller, Mme Brulebois, M. Lepers, Mme Laporte, M. Neuder et M. Mandon.

* ³⁸ Article 8 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000.

* ³⁹ Rapport n° 58 (1999-2000), tome IV, fait par M. Charles Descours, au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 9 novembre 1999.

* ⁴⁰ Cette hausse était motivée par la réduction des taux de droit commun, en contrepartie de la création de la CSG, réduisant l'avantage comparatif des jeunes agriculteurs par rapport à leurs confrères.

* ⁴¹ Également déterminés par la loi jusqu'à la codification des dispositions en 2000.

* ⁴² Des ajustements à ces âges sont possibles dans des conditions prévues à l'article D. 731-51 du code rural et de la pêche maritime.

* ⁴³ Article D. 731-52 du code rural et de la pêche maritime.

* ⁴⁴ Prévue à l'article L. 131-6-4 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁵ Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* ⁴⁶ Article L. 613-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁷ Article L. 722-4 du code rural et de la pêche maritime.

* ⁴⁸ Article D. 613-1 du code de la sécurité sociale.

* ⁴⁹ Article 3 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat.

* ⁵⁰ Codifié au deuxième alinéa de l'article L. 731-13 du code rural et de la pêche maritime.

* ⁵¹ Les modalités de ce droit d'option sont prévues à l'article D. 731-51 du code rural et de la pêche maritime.

* ⁵² Conférence de presse de M. Gabriel Attal, Premier ministre, sur la crise agricole, le 21 février 2024.

* ⁵³Cour des comptes, La politique d'installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles, communication à la commission des finances du Sénat, avril 2023.

* ⁵⁴ Le gain varie selon l'année d'application de l'exonération JA.

* ⁵⁵ Loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* ⁵⁶ Ceux-ci se partagent traditionnellement entre gérants de SARL/EURL, les dirigeants de SA/SAS/SASU et les autres dirigeants assimilés salariés (SNC, GIE).

* ⁵⁷ Loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

* ⁵⁸ Le prélèvement social des micro entrepreneurs était déjà unifié, puisqu'il s'agit aussi bien en matière fiscale que sociale du chiffre d'affaires réalisé déduit de frais professionnels forfaitaires.

* ⁵⁹ Article D. 136-5 du code de la sécurité sociale.

* ⁶⁰ Exposé sommaire de l'amendement n°2342 à l'Assemblée nationale.

* ⁶¹ Articles 151 et 238 quindecies du code général des impôts.

* ⁶² Loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

* ⁶³ Cette définition est notamment codifiée à l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale prévoyant l'assiette de la CSG.

* ⁶⁴ Les indemnités journalières ou prestations versées au titre de la maladie (hors affection de longue durée, la maternité, paternité et l'accueil de l'enfant).

* ⁶⁵ Article L. 731-14 du code de la sécurité sociale.

* ⁶⁶ Voir le commentaire de l'article 5 bis.

* ⁶⁷ Ordonnance relative à l'amélioration de la santé publique, à l'assurance maladie, maternité, invalidité, décès et autonomie, au financement de la sécurité sociale à Mayotte et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte.

* ⁶⁸ Loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.

* ⁶⁹ Loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.

* ⁷⁰ Ordonnance n° 2013-837 relative à l'adaptation du code des douanes, du code général des impôts, du livre des procédures fiscales et d'autres dispositions législatives fiscales et douanière applicables à Mayotte a précisé les conditions de cette application et prévu les adaptations nécessaires à la situation de Mayotte.

* ⁷¹ Annexe 9 du PLFSS 2025, p. 10.

* ⁷² Article 92 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale.

* ⁷³ Hors micro-entrepreneurs.

* ⁷⁴ Urssaf Mayotte, « Reprise du recouvrement des cotisations pour les travailleurs indépendants à Mayotte », communiqué d'août 2024.

* ⁷⁵ Loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

* ⁷⁶ Ce chiffre de 800 000 emplois figure notamment dans un article publié en janvier 2006 par Yannick L'Horty (« Dix ans d'évaluation des exonérations sur les bas salaires », in Connaissance de l'emploi, n° 24, janvier 2006), synthétisant la quinzaine d'études qui avaient été faites sur le sujet.

* ⁷⁷ « Une partie du débat sur l'efficacité du CICE a été accaparée par la comparaison des effets emploi entre les deux équipes de recherche mandatées par France Stratégie (effets nuls pour le LIEPP, effets positifs pour le TEPP), entraînant des commentaires précis de plusieurs discutants ainsi qu'une tentative de réconciliation des résultats par l'Insee. Le comité de suivi du CICE a retenu finalement l'ordre de grandeur de 100 000 emplois créés ou sauvegardés » (France Stratégie, 2018, 2020) » (Antoine Bozio, Étienne Wasmer, Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 3 octobre 2024).

* ⁷⁸ Yannick L'Horty, Philippe Martin, Thierry Mayer, « Baisses de charges : stop ou encore ? », Les notes du Conseil d'analyse économique, n° 49, janvier 2019.

* ⁷⁹ Marc Ferracci, Jérôme Guedj, « Rapport d'information en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur le contrôle de l'efficacité des exonérations de cotisations sociales », n° 1685 (XVIe législature), 28 septembre 2023.

* ⁸⁰ Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale.

* ⁸¹ Antoine Bozio, Étienne Wasmer, Mission sur l'articulation entre les salaires, le coût du travail et la prime d'activité : quels effets sur l'emploi, le niveau des salaires et l'activité économique ?, document d'étape, 25 avril 2024.

* ⁸² Antoine Bozio, Étienne Wasmer, Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 3 octobre 2024.

* ⁸³ Le rapport propose toutefois trois autres scénarios, dénommés « scénario adapté aux moins de 26 ans », « suppression des bandeaux » et « recyclage des bandeaux », augmentant les recettes de respectivement 0,8 milliard d'euros, 12,2 milliards d'euros et 0,8 milliard d'euros.

* ⁸⁴ Cf. en particulier Yannick L'Horty, Philippe Martin, Thierry Mayer, « Baisses de charges : stop ou encore ? », Les notes du Conseil d'analyse économique, n° 49, janvier 2019.

* ⁸⁵ Pierre Cahuc, Gilbert Cette et Yannick L'Horty.

* ⁸⁶ L'élasticité de l'emploi à son coût est le taux d'évolution de l'emploi quand son coût augmente de 1 %. Par exemple si cette élasticité est de - 1, une augmentation du coût salarial de 1 % suscite une diminution de l'emploi de 1 %.

* ⁸⁷ Pour les entreprises de plus de 50 salariés.

* ⁸⁸ La direction de la sécurité sociale (DSS) considère que l'impact de l'intégration de la prime de partage de la valeur se traduira en 2025 non par un effet plus important qu'en 2024 (par le passage en année pleine), mais par le recours des entreprises à d'autres formes de complément de salaire.

* ⁸⁹ Le tableau figurant dans l'évaluation préalable indique un impact nul sur le solde de l'Unédic.

* ⁹⁰ Source : Cour des comptes, rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, mai 2024.

* ⁹¹ Impôt sur le revenu, cotisations salariales, contributions sociales y compris CSG.

* ⁹² Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités.

* ⁹³ En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion.

* ⁹⁴ L'habilitation concernerait les « réductions dégressives de cotisations patronales dont le bénéfice est cumulable avec les réductions prévues aux articles L. 241-2-1 [bandeau maladie] et L. 241-6-1 [bandeau famille] du code de la sécurité sociale dans leur rédaction antérieure à la présente loi mais ne peut se cumuler avec les dispositions prévues à l'article L. 241-13 [allégement dégressif] ».

* ⁹⁵ Cet article tendait à exprimer les seuils jusqu'auxquels s'appliquent les bandeaux maladie et famille en multiples du Smic de fin 2023, réduisant ainsi progressivement les seuils maximaux des bandeaux en multiples du Smic de l'année en cours (cf. I.A.3 supra).

* ⁹⁶ « Patrick Martin : « Baisser les allègements de charges détruira des centaines de milliers d'emplois », Les Échos, 9 octobre 2024.

* ⁹⁷ Observatoire français des conjonctures économiques, « La croissance à l'épreuve du redressement budgétaire, Perspectives 2024-2025 pour l'économie française », OFCE policy brief n° 137, 16 octobre 2024.

* ⁹⁸ Principales hypothèses (inspirées du « rapport Bozio-Wasmer ») : élasticité de l'offre de travail par les entreprises à son coût de - 0,6 au niveau du Smic, dont la valeur absolue diminue linéairement jusqu'à ce qu'elle devienne égale à - 0,1 à partir de 2 Smic ; augmentation du coût du travail sans impact sur le salaire brut au niveau du Smic, cet impact augmentant linéairement pour être « capté » pour 60 % par de moindres salaires à partir de 1,2 Smic.

* ⁹⁹ Malgré la similitude du résultat global, les barèmes de 2025 et 2026 auraient des conséquences très différentes. Dans le cas du barème 2025, les allégements n'étant accrus pour aucun niveau de salaire, il n'y aurait que des destructions d'emplois, concentrées sur les salaires proches du Smic. Dans le cas du barème de 2026 en revanche, les destructions d'emplois, toujours concentrées sur les salaires proches du Smic, et plus nombreuses, seraient en partie compensées par des créations d'emplois autour de 1,5 Smic.

* ¹⁰⁰ Selon l'hypothèse d'un coût de 20 000 euros par chômeur (se répartissant entre 15 000 euros d'indemnisation et 5 000 euros de moindres cotisations).

* ¹⁰¹ Le présent article propose une réduction des allégements de 4 points au niveau du Smic, contre 4,05 points selon le « rapport Bozio-Wasmer ».

* ¹⁰² Lodéom SPM et Lodéom SPM renforcée.

* ¹⁰³ Article L. 6222-27 du code du travail.

* ¹⁰⁴ Article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁰⁵ Le a du 1° du III de l'article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale procède à cette exclusion. Pour rappel, le taux de CSG applicable aux revenus d'activité salariée est de 9,2 % - dont 6,8 % déductible de l'impôt sur le revenu - et celui de CRDS, non déductible de l'impôt sur le revenu pour sa part correspond à 0,5 %.

* ¹⁰⁶ Article L. 6243-2 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁰⁷ Loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale.

* ¹⁰⁸ Article 81 bis du code général des impôts.

* ¹⁰⁹ Igas-IGF, Revue des dépenses publiques d'apprentissage et de formation professionnelle, mars 2024.

* ¹¹⁰ Article L124-1 du code de l'éducation nationale.

* ¹¹¹ Au titre du b du 1° du III de l'article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹¹² Elle est désormais de vingt-neuf ans, contre vingt-six ans auparavant.

* ¹¹³ Revue de dépense Igas-IGF.

* ¹¹⁴ Ibid.

* ¹¹⁵ La décision du Conseil constitutionnel n° 90-285 du 28 décembre 1990 relative à la loi de finances pour 1991 ayant qualifié la CSG d'imposition de toute nature visée par l'article 34 de la constitution, elle n'est pas constitutive d'acquisition de droit.

* ¹¹⁶ Décret n° 2014-1514 du 16 décembre 2014 portant application des dispositions relatives aux cotisations de sécurité sociale des apprentis et fixant les modalités de prise en compte des périodes d'apprentissage au titre de l'assurance vieillesse.

* ¹¹⁷ Loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français.

* ¹¹⁸ Article 137 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* ¹¹⁹Loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue, dite « loi Leroy ».

* ¹²⁰ Communication C(2004) 43 de la Commission européenne.

* ¹²¹Cette condition est assurée par les services de l'État qui procèdent à la délivrance d'une autorisation préalable le cas échéant.

* ¹²² D'après l'Enim.

* ¹²³ Cour des comptes, L'Établissement national des invalides de la marine, 2024.

* ¹²⁴ Annexe n°9 du PLFSS.

* ¹²⁵ Codifié aux articles 44 sexies A et 44 sexies-0 A du code général des impôts.

* ¹²⁶ Article 69 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

* ¹²⁷ Sociétés de capital-risque, fonds communs de placement à risque, fonds professionnels de capital investissement, sociétés financières d'innovation.

* ¹²⁸ Étudiants, personnes titulaires depuis moins de cinq ans d'un diplôme conférant le grade de master ou d'un doctorat, ou personnes affectées à des activités d'enseignement ou de recherche.

* ¹²⁹ Article 44 de la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

* ¹³⁰ Décret n° 2024-464 du 24 mai 2024 relatif à la définition des indicateurs de performance économique prévus au c du 3° de l'article 44 sexies-0 A du code général des impôts.

* ¹³¹ L'article 44 sexies A du code général des impôts précise également qu'elles bénéficient d'un abattement de 50 % sur les bénéfices dégagés lors de l'exercice immédiatement postérieur à la période d'exonération.

* ¹³² Articles 1466 D du code général des collectivités territoriales.

* ¹³³ Articles 1383 D du code général des collectivités territoriales.

* ¹³⁴ Article 199 terdecies-0 A du code général des impôts.

* ¹³⁵ Article 131 de la loi de finances pour 2004.

* ¹³⁶ Loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (titre II).

* ¹³⁷ Article L. 3133-7 du code du travail.

* ¹³⁸ Article L. 3133-12 du code du travail.

* ¹³⁹ Article L. 137-41 du code du travail.

* ¹⁴⁰ Article L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁴¹ Loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (titre III).

* ¹⁴² Article L. 14-10-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹⁴³ Loi n° 2020 992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie (article 5).

* ¹⁴⁴ CNSA, Les chiffres clés de l'aide à l'autonomie 2024, juin 2024.

* ¹⁴⁵ CNSA, De la journée de solidarité au Service public de l'autonomie, communiqué de presse, mai 2024.

* ¹⁴⁶ Projections du nombre de personnes âgées en perte d'autonomie par lieu de vie (modèle LIVIA), DREES, mise à jour du 6 mars 2024.

* ¹⁴⁷ Dominique Libault, Grand âge, le temps d'agir, concertation « Grand âge et autonomie », mars 2019.

* ¹⁴⁸ Annexe du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025.

* ¹⁴⁹ Se référer au commentaire de l'article 31.

* ¹⁵⁰ Rapport d'information fait au nom de la commission des affaires sociales par Chantal Deseyne, Solange Nadille et Anne Souyris, Ehpad : un modèle à reconstruire, septembre 2024.

* ¹⁵¹ Laurent Vachey, La branche autonomie : périmètre, gouvernance et financement, septembre 2020.

* ¹⁵² Loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 de finances pour 1991.

* ¹⁵³ Il existe également un taux médian et un taux réduit, respectivement de 6,6 % et 3,8 % selon le niveau de la pension.

* ¹⁵⁴ CJCE, 15 février 2000, aff. C-34/98 et C-169-98, Commission européenne c/ France.

* ¹⁵⁵ Cette règle est posée par l'article 13 du règlement CEE n° 1408/71 portant coordination des régimes de sécurité sociale des États membres.

* ¹⁵⁶ Cass. soc., 15 juin 2000, n° 98-12.469 et Cass. soc., 18 octobre 2001, n° 00-12. 463.

* ¹⁵⁷ CJCE, 26 février 2015, aff. C-623/13, Ministre de l'économie et des finances c/ Gérard de Ruyter.

* ¹⁵⁸Cumul de l'exonération applicable aux jeunes agriculteurs et des taux réduits de droit commun des cotisations maladie et famille.

* ¹⁵⁹ Arrêté du 27 décembre 2023 fixant la répartition de la fraction de la taxe sur la valeur ajoutée affectée à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale ainsi que le plafonnement de la compensation prévu au 7° bis de l'article L. 225-1-1 du code de la sécurité sociale. Selon cet arrêté, cette reprise (via une moindre compensation des allégements généraux) est de 2 milliards d'euros en 2023, 2,6 milliards d'euros en 2024, 3,35 milliards d'euros en 2025 et 4 milliards d'euros en 2025.

* ¹⁶⁰ Selon les termes de l'évaluation préalable.

* ¹⁶¹ Cumul de l'exonération applicable aux jeunes agriculteurs et des taux réduits de droit commun des cotisations maladie et famille.

* ¹⁶²Article L. 123-37 du code du commerce et décret n° 2022-1014 du 19 juillet 2022 relatif au Registre national des entreprises et portant adaptation d'autres registres d'entreprises.

* ¹⁶³Règlement d'exécution (UE) n° 282/2011 du Conseil du 15 mars 2001 portant mesures d'exécution de la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

* ¹⁶⁴ Ordonnance n° 2015-682 du 18 juin 2015 relative à la simplification des déclarations sociales des employeurs, article 9 ; décret n° 2016-611 du 18 mai 2016 fixant les délais limites pour la transmission obligatoire de la déclaration sociale nominative, article 1^er.

* ¹⁶⁵ Loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, article 43 ; décret n° 2018-1048 du 28 novembre 2018 fixant les dates limites pour la transmission obligatoire de la déclaration sociale nominative pour les régimes mentionnés aux 1°, 2° et 3° de l'article R. 711-1 du code de la sécurité sociale, article 1^er.

* ¹⁶⁶ Cour des comptes, La mise en oeuvre du prélèvement à la source, novembre 2021.

* ¹⁶⁷ Décret n° 2019-969 du 18 septembre 2019 relatif à des traitements de données à caractère personnel portant sur les ressources des assurés sociaux.

* ¹⁶⁸ Principe codifié à l'article L. 114-8 du code des relations entre le public et l'administration.

* ¹⁶⁹ Loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023 (article 13).

* ¹⁷⁰ Loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 (article 115).

* ¹⁷¹ Comité créé par le décret n°2006-1296 du 23 octobre 2006 créant un Comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.

* ¹⁷² Article L. 114-19 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁷³ Haut conseil du financement de la protection sociale, Lutte contre la fraude sociale : état des lieux et enjeux, juillet 2024.

* ¹⁷⁴ Fiches d'évaluation préalable des articles du PLFSS pour 2024 (annexe 9), pages 38 et 42.

* ¹⁷⁵ Nouvel article L. 613-6-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁷⁶ Article 293 B du code général des impôts.

* ¹⁷⁷ Article 31 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999.

* ¹⁷⁸ Article 21 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.

* ¹⁷⁹ Article 28 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

* ¹⁸⁰ Article L. 138-16 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁸¹ Article 18 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023.

* ¹⁸² Article L. 138-12 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁸³ Ibid.

* ¹⁸⁴ Article L. 138-13 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁸⁵ Arrêté du 31 janvier 2022 fixant le barème prévu à l'article L. 138-13 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁸⁶ Article L. 138-10 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁸⁷ Premier alinéa de l'article L. 162-17 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁸⁸ Deuxième alinéa de l'article L. 162-17 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁸⁹ Article L. 162-22-7 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹⁰ Article L. 162-23-6 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹¹ Articles L. 5121-12 et 5121-12-1 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹² Article L. 5124-13 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹³ Article L. 162-16-5-1-2 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹⁴ Article 62 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022.

* ¹⁹⁵ Article L. 1413-4 du code de la santé publique.

* ¹⁹⁶ IV de l'article 28 de la loi n° 2023-1250 du26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

* ¹⁹⁷ Article L. 138-11 du code de la sécurité sociale.

* ¹⁹⁸ Article 18 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 précitée.

* ¹⁹⁹ Article 138-15 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰⁰ Article 23 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

* ²⁰¹ Article L. 138-19-8 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰² Article L. 162-22-7 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰³ Article L. 165-1-5 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰⁴ Article L. 138-19-10 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰⁵ Article L. 138-19-9 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰⁶ Article L. 138-19-12 du code de la sécurité sociale.

* ²⁰⁷ Article 28 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

* ²⁰⁸ Article L. 138-10 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de la LFSS pour 2024.

* ²⁰⁹ Article L. 138-12 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de la LFSS pour 2024.

* ²¹⁰ Article L. 138-15 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de la LFSS pour 2024.

* ²¹¹ Annexe n° 9 « Fiches d'évaluation préalable des articles du projet de loi » jointe au PLFSS pour 2024, p. 114.

* ²¹² Comité économique des produits de santé, Rapport d'activité 2022, janvier 2024, p. 71.

* ²¹³ Le CEPS décompose, chaque année, l'évolution observée des ventes en ville en trois effets distincts : l'effet prix correspondant à l'évolution des prix unitaires, l'effet boîtes correspondant à l'évolution du nombre de boîtes vendues et l'effet structure reflétant, le cas échéant, le déport des ventes vers les spécialités les plus onéreuses. L'effet structure explique l'essentiel de la progression des ventes en ville observée depuis 2018.

* ²¹⁴ Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, Les dépenses de santé en 2022. Résultats des comptes de la santé, 2023, p. 88.

* ²¹⁵ Article L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale.

* ²¹⁶ Accord-cadre du 5 mars 2021 entre le Comité économique des produits de santé et Les Entreprises du médicament (Leem).

* ²¹⁷ Article L. 162-18 du code de la sécurité sociale.

* ²¹⁸ Article L. 162-16-5-1-1 du code de la sécurité sociale.

* ²¹⁹ Article L. 162-16-5-2 du code de la sécurité sociale.

* ²²⁰ Annexe n° 5 « Ondam et dépenses de santé » jointe au PLFSS pour 2025, p. 35.

* ²²¹ Évaluations préalables annexées aux PLFSS pour 2022, 2023, 2024 et 2025.

* ²²² Rapport d'activité 2022 du CEPS, p. 66.

* ²²³ Rapport à la commission des comptes de la sécurité sociale. Résultats 2022. Prévisions 2023 et 2024, septembre 2023, p. 73.

* ²²⁴ Article 4 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

* ²²⁵ Annexe n° 9 « Fiches d'évaluation préalable des articles du projet de loi » jointe au PLFSS pour 2024, p. 6.

* ²²⁶ Article 28 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

* ²²⁷ Défini au III de l'article L. 162-16-5 du code de la sécurité sociale.

* ²²⁸ Défini au III de l'article L. 162-16-6 du code de la sécurité sociale.

* ²²⁹ Arrêté du 12 février 2015 fixant la fraction d'écart médicament indemnisable en rétrocession mentionnée au II de l'article L. 162-16-5 du code de la sécurité sociale.

* ²³⁰ Article L. 162-22-7 du code de la sécurité sociale.

* ²³¹ Article L. 162-23-6 du code de la sécurité sociale.

* ²³² Article L. 162-18-1 du code de la sécurité sociale.

* ²³³ Article L. 5121-12-1-2 du code de la santé publique.

* ²³⁴ Annexe 9 « Fiches d'évaluation préalable des articles du projet de loi », p. 63.

* ²³⁵ Ibid.

* ²³⁶ Article 3 de la loi n° 2014-1554 du 22 décembre 2014 de financement de la sécurité sociale pour 2015.

* ²³⁷ L'article 30 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017 fixait encore, en application de ces dispositions, un « montant W » à 600 millions d'euros.

* ²³⁸ Annexe 9 « Fiches d'évaluation préalable des articles du projet de loi », p. 64.

* ²³⁹ IV de l'article 28 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024.

* ²⁴⁰ Annexe 9 « Fiches d'évaluation préalable des articles du projet de loi », p. 62.

* ²⁴¹ En application de l'article L. 138-13 du code de la sécurité sociale, celui-ci est communiqué à chaque entreprise, au plus tard, le 1^er octobre de l'année suivante.

* ²⁴² Rapport n° 789 (2022-2023) de Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale, déposé le 28 juin 2023, p. 44.

* ²⁴³ Réponses écrites du Leem au questionnaire transmis par la rapporteure générale.

* ²⁴⁴ Article 18 de la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023.

* ²⁴⁵ Voir, notamment, l'article L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale, modifié par l'article 65 de la loi n° 2021-1754 du 23 décembre 2021 de financement de la sécurité sociale pour 2022 pour permettre la prise en compte de la sécurité d'approvisionnement du marché français que garantit l'implantation des sites de production dans la fixation du prix.

* ²⁴⁶ Voir, par exemple, les avoirs sur remises au titre du guichet du Conseil stratégique des industries de santé (CSIS) permis par l'article 29 de l'accord-cadre du 5 mars 2021 précité, visant les entreprises ayant réalisé des investissements dans l'Union européenne et notamment en France.

* ²⁴⁷ Rapport n° 828 (2022-2023), Pénurie de médicaments : Trouver d'urgence le bon remède, tome I, déposé le 4 juillet 2023, p. 265.

* ²⁴⁸ Agnès Audier, Claire Biot, Frédéric Collet, Anne-Aurélie Epis de Fleurian, Magali Leo et Mathilde Lignot Leloup, Pour un “new deal” garantissant un accès égal et durable des patients à tous les produits de santé, août 2023.

* ²⁴⁹ Ibid., pp. 63-64.

* ²⁵⁰ Réponses écrites au questionnaire adressé par la rapporteure générale.

* ²⁵¹ Rapport n° 789 (2022-2023) de Mme Élisabeth Doineau sur le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale pour l'année 2022, déposé le 28 juin 2023, p. 43.

* ²⁵² Rapport n° 828 (2022-2023) Pénurie de médicaments : Trouver d'urgence le bon remède, tome I, déposé le 4 juillet 2023, p. 263.

* ²⁵³ Réponses écrites du Leem au questionnaire transmis par la rapporteure générale.

* ²⁵⁴ Amendement n° 1328 du Gouvernement au PLFSS pour 2024, adopté par le Sénat.

* ²⁵⁵ Article L. 162-17-3 du code de la sécurité sociale.

* ²⁵⁶ Articles L. 162-17-3 et D. 162-2-1 du code de la sécurité sociale.

* ²⁵⁷ Article L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale.

* ²⁵⁸ Article L. 162-18 du code de la sécurité sociale.

* ²⁵⁹ Rapport d'activité du CEPS pour 2022, p. 62.

* ²⁶⁰ Article L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale.

* ²⁶¹ Annexe n° 5 Ondam et dépenses de santé jointe au PLFSS pour 2025 déposé, p. 36.

* ²⁶² Article 138-13 du code de la sécurité sociale.

* ²⁶³ Article L. 162-17-3 du code de la sécurité sociale.

* ²⁶⁴ Rapport d'activité du CEPS pour 2022.

* ²⁶⁵ Article L.O. 111-4-1 du code de la sécurité sociale.

* ²⁶⁶ Cour des comptes, relevé d'observations définitives, Le CEPS : un organisme à conforter pour une régulation plus efficace, 29 octobre 2024.

* ²⁶⁷ Amendement n° 919 de Mme Poncet Monge au PLFSS pour 2023, adopté par le Sénat.

* ²⁶⁸ Amendement n° 779 de Mme Souyris au PLFSS pour 2024, adopté par le Sénat.

* ²⁶⁹ Rapport fait au nom de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, sur le PLFSS pour 2023, p. 115.

* ²⁷⁰ Amendement n° 837 au PLFSS pour 2023 déposé à l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, par le Gouvernement.

* ²⁷¹ Cour des comptes, relevé d'observations définitives, Le CEPS : un organisme à conforter pour une régulation plus efficace, 29 octobre 2024.

* ²⁷² Article 19 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* ²⁷³ Yann Le Bodo, Françoise Jabot, Éric Breton, Fabrice Étilé, Sébastien Lecocq, Christine Boizot-Szantai, Chantal Julia, Marine Friant-Perrot, Soda tax, rapport de recherche sur l'élaboration, la mise en oeuvre et les effets de la taxe soda appliquée en France depuis juillet 2018, mai 2024.

* ²⁷⁴ Elisabeth Doineau, Cathy Apourceau-Poly, La fiscalité comportementale en santé : stop ou encore ? rapport d'information n° 638 (2023-2024), mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, 29 mai 2024.

* ²⁷⁵ Cyrille Isaac-Sibille, Thierry Frappé, « Les mesures récentes relatives à la « fiscalité comportementale », in Rapport d'information en conclusion des travaux du Printemps social de l'évaluation, n° 1318 (XVI^e législature), commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, 2 juin 2023.

* ²⁷⁶ Capucine Grégoire, Pierre Prady, La fiscalité nutritionnelle, Les notes du CPO, n° 5, juillet 2023.

* ²⁷⁷ Élisabeth Doineau, Cathy Apourceau-Poly, La fiscalité comportementale en santé : stop ou encore ?, rapport d'information n° 638 (2023-2024), mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, 29 mai 2024.

* ²⁷⁸ Enquête sur la santé et les consommations lors de la journée défense et citoyenneté.

* ²⁷⁹ Article L. 320-6 du code de la sécurité intérieure.

* ²⁸⁰ Élisabeth Doineau, Cathy Apourceau-Poly, La fiscalité comportementale en santé : stop ou encore ?, rapport d'information n° 638 (2023-2024), mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, 29 mai 2024.

* ²⁸¹ Organisation mondiale de la Santé, Rapport de l'OMS sur l'épidémie mondiale de tabagisme, 2021 - Les produits nouveaux et émergents, 2021.

* ²⁸² Centers for Disease Control and Prevention (CDC), « Response to increases in cigarette prices by race/ethnicity, income, and age groups-United States, 1976-1993 », Morbidity and Mortality Weekly Report (MMWR), 31 juillet 1998 ; 47(29):605-9. Selon cet article, aux Etats-Unis, en 1976-1993, l'élasticité-prix aurait été de - 0,15 pour la prévalence et de - 0,10 pour la consommation, conduisant à une élasticité-prix totale de - 0,25. Cet ordre de grandeur est repris dans International Agency for Research on Cancer (IARC), « Effectiveness of Tax and Price Policies for Tobacco Control », IARC handbooks of cancer prevention: tobacco control, volume 14, 2011.

* ²⁸³ La rémunération des buralistes, ou « remise », est fixée réglementairement en proportion du prix de vente des cigarettes (elle est actuellement fixée à 10,19 %). En supposant une élasticité-prix de la demande de - 0,4, une augmentation de 10 % du prix des cigarettes réduit le nombre de cigarettes vendues de 4 % et augmente le chiffre d'affaires (et donc la rémunération des buralistes) de (0,96×1,1-1)×100 = 5,6 %.

* ²⁸⁴ Selon la confédération des buralistes, en 2021 la part du tabac dans le chiffre de ventes des buralistes était de 45 % en moyenne.

* ²⁸⁵ Les marges sont plus importantes pour des activités comme le bar, la restauration, la vente de cigarettes électroniques, la restauration légère.

* ²⁸⁶ Élisabeth Doineau, Cathy Apourceau-Poly, La fiscalité comportementale en santé : stop ou encore ?, rapport d'information n° 638 (2023-2024), mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat, 29 mai 2024.

* ²⁸⁷ Proposition n° 4 : « Augmenter le prix des produits du tabac d'au moins 3,25 % par an hors inflation jusqu'en 2040, par la fiscalité et par une augmentation du taux de rémunération des buralistes ».

* ²⁸⁸ Proposition n° 5 : « Chiffrer selon une méthodologie fiable et transparente le nombre de cigarettes vendues dans le cadre du marché parallèle, et réduire ce nombre, par un renforcement de la lutte contre le commerce illicite, par des actions de prévention ciblées dans le cas du commerce transfrontalier licite, et en promouvant une révision en ce sens des directives tabac (harmonisation des prix à la hausse, application obligatoire des règles sur l'approvisionnement proportionné des marchés prévues par le protocole de 2012 à la convention de l'OMS sur la lutte antitabac) ».

* ²⁸⁹ Cigares et cigarillos, cigarettes, tabac à rouler, tabacs à chauffer commercialisés en bâtonnets, autres tabacs à chauffer, autres tabacs à fumer ou à inhaler après avoir été chauffés, tabacs à priser, tabacs à mâcher.

* ²⁹⁰ Elle prévoit en outre que la fiscalité du tabac est dorénavant liée à l'inflation de l'année précédente (et non plus à celle de l'année n-2), à partir de la prévision de l'indice des prix figurant dans le rapport économique, social et financier (Resf) joint au projet de loi de finances pour l'année de la révision.

* ²⁹¹ Le prix de vente étant par nature TTC, la TVA qui s'applique est égale au taux normal de TVA (ici, 20 %, soit 0,2) divisé par la somme de 1 et du taux normal (ici, 1+0,2 = 1,2).

* ²⁹² Article L. 138-9 du code de la sécurité sociale.

* ²⁹³ Arrêté du 22 août 2014 fixant les plafonds de remises, ristournes et autres avantages commerciaux et financiers assimilés prévus à l'article L. 138-9 du code de la sécurité sociale.

* ²⁹⁴ Article L. 138-9-1 du code de la sécurité sociale.

* ²⁹⁵ Rapport n° 828 (2022-2023) Pénurie de médicaments : Trouver d'urgence le bon remède, tome I, déposé le 4 juillet 2023.

* ²⁹⁶ Article L. 162-16-4 du code de la sécurité sociale.

* ²⁹⁷ Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2017, p. 377.

* ²⁹⁸ Article 25 de l'accord-cadre du 5 mars 2021 entre le Comité économique des produits de santé et Les Entreprises du médicament (Leem).

* ²⁹⁹ Article L. 5125-23-2 du code de la santé publique.

* ³⁰⁰ Arrêté du 31 octobre 2024 portant modification de l'arrêté du 12 avril 2022 modifié fixant la liste des groupes biologiques similaires substituables par le pharmacien d'officine et les conditions de substitution et d'information du prescripteur et du patient telles que prévues au 2° de l'article L. 5125-23-2 du code de la santé publique.

* ³⁰¹ Cnam, Améliorer la qualité du système de santé et maîtriser les dépenses. Propositions de l'assurance maladie pour 2025, pp. 367 et 368.

* ³⁰² Drees, Les dépenses de santé en 2022 - Résultats des comptes de la santé - Édition 2023

* ³⁰³ Communication publiée en annexe de : Corinne Imbert, 100 pour cent santé : des promesses partiellement tenues, un suivi à renforcer, rapport n° 832, 2021-2022, 27 juillet 2022.

* ³⁰⁴ Irdes, Financement et accès aux aides auditives en Europe : une comparaison entre la France, l'Angleterre, la Belgique et la Suède, Questions d'économie de la santé, octobre 2024.

* ³⁰⁵ Drees, La complémentaire santé : acteurs, bénéficiaires, garanties - Édition 2024

* ³⁰⁶ Igas, Évaluation de la filière auditive, novembre 2021.

* ³⁰⁷ Article R. 5213-1 du code de la santé publique.

* ³⁰⁸ Les montants de la compensation par l'État, reposant sur un calcul en comptabilité de caisse, ne peuvent pas être directement rapprochés des coûts des exonérations figurant dans les tableaux habituellement utilisés pour chiffrer le coût des exonérations, établis sur la base des droits constatés.

* ³⁰⁹ Malgré le changement de nom au 1^er janvier 2021 de l'Acoss, devenue « Urssaf Caisse nationale », le code de la sécurité sociale se réfère toujours à l'« Agence centrale des organismes de sécurité sociale ».

* ³¹⁰ Contrairement à ce qui a été le cas en 2023, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) n'aurait pas de besoins de financement en 2024.

* ³¹¹ Selon l'exposé des motifs, « les ressources mobilisées par l'Acoss doivent permettre de couvrir également, outre l'ensemble des besoins de financement du régime général de sécurité sociale, ceux du régime des exploitants agricoles, du régime de sécurité sociale dans les mines, du régime spécial de la Caisse de prévoyance et retraite du personnel ferroviaire et du régime d'assurance vieillesse des fonctionnaires locaux et hospitaliers (CNRACL), auxquels l'Acoss est autorisée à accorder des avances de trésorerie ».

* ³¹² Cette annexe se distingue en cela des annexes 1 à 9 du PLFSS, destinées à l'information du citoyen et du Parlement et qui n'ont pas vocation à être annexées à la future LFSS.

Les thèmes associés à ce dossier

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EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire

Article 1erRectification des tableaux d'équilibre

Article 2Rectification de l'Ondam et des sous-objectifs de l'Ondam

Article 3Alignement de l'effort contributif des non-salariés agricolessur celui des travailleurs indépendants

Article 3 bis (nouveau)Affiliation au régime général de la sécurité sociale des agents employés par l'administration des Terres australes et antarctiques françaises

Article 3 ter (nouveau)Extension du régime simplifié des professions médicalesaux médecins libéraux en situation de cumul emploi-retraiteet aux médecins participant aux campagnes de vaccination

Article 3 quater (nouveau)Sécurisation de la hausse progressive du taux global de cotisations et contributions des travailleurs indépendants libéraux exerçant dans le cadre de la microentreprise

Article 4Pérennisation de l'exonération en faveur des employeurs agricoles de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi (TO-DE)

Article 4 bis (nouveau)Éligibilité des coopératives d'utilisation de matériel agricole à l'exonération TO-DE

Article 5Cumul de l'exonération applicable aux jeunes agriculteurs et des taux réduits de cotisations

Article 5 bis (nouveau)Modification de l'assiette des cotisations et contributions des salariés indépendants

Article 5 ter (nouveau)Application à Mayotte de la réforme de l'assiette sociale pour les travailleurs indépendants non-agricoles et extension d'une habilitation à légiférer par ordonnance

Article 5 quater (nouveau)Rapport sur la réforme de l'assiette sociales des travailleurs indépendants

Article 6Réforme des allègements généraux de cotisations patronales

Article 7Rationalisation des exonérations de cotisations sociales pour les contrats d'apprentissage, les entreprises d'armement maritime, les jeunes entreprises innovantes et les jeunes entreprises de croissance

Article additionnel après l'article 7Contribution de solidarité par le travail en faveur de l'autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap

Article 8Transferts financiers au sein des administrations de sécurité socialeet avec le budget de l'État (« article tuyau »)

Article 8 bis (nouveau)Validation de l'immatriculation Urssaf des entreprises étrangères sans établissement stable en France non agricoles

Article 8 ter (nouveau)Données recueillies dans le cadre de la déclaration sociale nominative (DSN) et du prélèvement à la source pour les revenus autres (Pasrau)

Article 8 quater (nouveau)Élargissement du droit de communication aux organismes du recouvrement pour lutter contre la fraude

Article 8 quinquies (nouveau)Ajustements techniques au dispositif de précompte des cotisationset contributions sociales par les plateformes de mise en relationsur le chiffre d'affaires reversé aux micro-entrepreneurs qui les utilisent

Article 9Clauses de sauvegarde des médicaments et dispositifs médicaux

Article additionnel après l'article 9Améliorer l'information du Parlement sur les dépenses de produits de santé lors de l'examen du PLFSS

Article 9 bis (nouveau)Réforme de la contribution sur les boissons à sucres ajoutés

Article additionnel après l'article 9 bisRenforcement de la fiscalité sur les jeux

Article additionnel après l'article 9 bisAnticipation de la hausse de prix du paquet de cigarettes

Article 9 ter (nouveau)Extension des remises commerciales aux médicaments biosimilaires et hybrides substituables

Article 9 quater (nouveau)Taxe sur les publicités sur les prothèses auditives au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie

Article 10Approbation du montant de la compensationdes exonérations mentionné à l'annexe 4

Article 11Tableaux d'équilibre 2025 et FSV

Article 12Objectif d'amortissement de la dette sociale et prévisions sur les recettes du FRR et du FSV

Article 13 Liste et plafonds de trésorerie des régimes et organismes habilités à recourir à des ressources non permanentes et allongement de la durée des ressources permanentes auxquelles l'Acoss peut recourir

Article 14Approbation du rapport sur l'évolution pluriannuelle du financement de la sécurité sociale

Les thèmes associés à ce dossier

Article 1er
Rectification des tableaux d'équilibre

Article 2
Rectification de l'Ondam et des sous-objectifs de l'Ondam

Article 3
Alignement de l'effort contributif des non-salariés agricoles
sur celui des travailleurs indépendants

Article 3 bis (nouveau)
Affiliation au régime général de la sécurité sociale des agents employés par l'administration des Terres australes et antarctiques françaises

Article 3 ter (nouveau)
Extension du régime simplifié des professions médicales
aux médecins libéraux en situation de cumul emploi-retraite
et aux médecins participant aux campagnes de vaccination

Article 3 quater (nouveau)
Sécurisation de la hausse progressive du taux global de cotisations et contributions des travailleurs indépendants libéraux exerçant dans le cadre de la microentreprise

Article 4
Pérennisation de l'exonération en faveur des employeurs agricoles de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi (TO-DE)

Article 4 bis (nouveau)
Éligibilité des coopératives d'utilisation de matériel agricole à l'exonération TO-DE

Article 5
Cumul de l'exonération applicable aux jeunes agriculteurs
et des taux réduits de cotisations

Article 5 bis (nouveau)
Modification de l'assiette des cotisations
et contributions des salariés indépendants

Article 5 ter (nouveau)
Application à Mayotte de la réforme de l'assiette sociale
pour les travailleurs indépendants non-agricoles
et extension d'une habilitation à légiférer par ordonnance

Article 5 quater (nouveau)
Rapport sur la réforme de l'assiette sociales
des travailleurs indépendants

Article 6
Réforme des allègements généraux de cotisations patronales

Article 7
Rationalisation des exonérations de cotisations sociales pour les contrats d'apprentissage, les entreprises d'armement maritime, les jeunes entreprises innovantes et les jeunes entreprises de croissance

Article additionnel après l'article 7
Contribution de solidarité par le travail en faveur de l'autonomie des personnes âgées et des personnes en situation de handicap

Article 8
Transferts financiers au sein des administrations de sécurité sociale
et avec le budget de l'État (« article tuyau »)

Article 8 bis (nouveau)
Validation de l'immatriculation Urssaf des entreprises étrangères
sans établissement stable en France non agricoles

Article 8 ter (nouveau)
Données recueillies dans le cadre de la déclaration sociale nominative (DSN) et du prélèvement à la source pour les revenus autres (Pasrau)

Article 8 quater (nouveau)
Élargissement du droit de communication aux organismes du recouvrement pour lutter contre la fraude

Article 8 quinquies (nouveau)
Ajustements techniques au dispositif de précompte des cotisations
et contributions sociales par les plateformes de mise en relation
sur le chiffre d'affaires reversé aux micro-entrepreneurs qui les utilisent

Article 9
Clauses de sauvegarde des médicaments et dispositifs médicaux

Article additionnel après l'article 9
Améliorer l'information du Parlement sur les dépenses de produits
de santé lors de l'examen du PLFSS

Article 9 bis (nouveau)
Réforme de la contribution sur les boissons à sucres ajoutés

Article additionnel après l'article 9 bis
Renforcement de la fiscalité sur les jeux

Article additionnel après l'article 9 bis
Anticipation de la hausse de prix du paquet de cigarettes

Article 9 ter (nouveau)
Extension des remises commerciales aux médicaments
biosimilaires et hybrides substituables

Article 9 quater (nouveau)
Taxe sur les publicités sur les prothèses auditives
au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie

Article 10
Approbation du montant de la compensation
des exonérations mentionné à l'annexe 4

Article 11
Tableaux d'équilibre 2025 et FSV

Article 12
Objectif d'amortissement de la dette sociale
et prévisions sur les recettes du FRR et du FSV

Article 13
Liste et plafonds de trésorerie des régimes et organismes habilités à recourir à des ressources non permanentes et allongement de la durée des ressources permanentes auxquelles l'Acoss peut recourir

Article 14
Approbation du rapport sur l'évolution pluriannuelle
du financement de la sécurité sociale