Projet de loi de simplification de la vie économique

Rapports législatifs

Rapport n° 634 (2023-2024), déposé le 28 mai 2024

TITRE VIII
SIMPLIFIER POUR ACCÉLÉRER LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE ET ÉCOLOGIQUE DE NOTRE ÉCONOMIE

Article 19
Modification de certaines procédures prévues par le code minier

Cet article vise à modifier huit procédures prévues par le code minier, réformé en 2021-2022 :

- la modification de l'analyse environnementale, économique et sociale, avec la suppression d'avis (avis environnemental, avis économique et social et avis de certaines collectivités territoriales) et la modification de consultations (enquête publique et participation électronique) ;

- la prolongation exceptionnelle (pour trois ans) d'un permis exclusif de recherches (au-delà de 15 ans) sans nouvelle analyse environnementale, économique et sociale, ni mise en concurrence, ni réduction de surface, ni participation du public ;

- la modification du règlement d'un désaccord sur l'octroi d'un permis de recherches ou d'une concession par le ministre chargé des mines, avec la suppression de l'avis du conseil général de l'économie, de l'industrie et des technologies ;

- la modification de l'arrêt des travaux, avec l'introduction d'une possibilité de conversion des installations d'exploration ou d'exploitation d'hydrocarbures liquides ou gazeux ou des installations indispensables à la mine pour le stockage géologique du dioxyde de carbone ;

- la modification du règlement d'un désaccord sur l'octroi d'un titre minier ou d'une concession de stockage géologique de dioxyde de carbone par le ministre chargé des mines, avec la suppression de l'avis du conseil général de l'économie, de l'industrie et des technologies ;

- la suppression du contrat d'occupation du domaine public ou privé de l'État liant le détenteur d'un titre minier ou d'une autorisation d'exploitation avec le gestionnaire de ce domaine, dans les départements et régions d'outre-mer ;

- la suppression de l'accord du gestionnaire du domaine public ou privé de l'État pour la délivrance d'une autorisation d'exploitation, et l'intégration de l'autorisation d'occupation du domaine public dans cette autorisation, dans les départements et régions d'outre-mer ;

- la suppression de l'accord du gestionnaire du domaine public ou privé de l'État pour la délivrance d'une autorisation de recherches minière, et l'intégration de l'autorisation d'occupation du domaine public dans cette autorisation, en Guyane.

Sans être opposée à ces ajustements, qui auraient dû être présentés lors de la dernière réforme, dans un souci de transparence et d'équilibre, la commission spéciale a souhaité recalibrer certains d'entre eux.

Aussi a-t-elle adopté un amendement ( COM-348), présenté par le rapporteur.

Premièrement, l'amendement propose de consolider l'analyse environnementale, économique et sociale :

- en ajoutant une disposition manquante s'agissant de l'application de cette analyse au cas des concessions et de la possibilité pour le porteur de projet de répondre aux avis environnementaux et économiques et sociaux dans ce cadre ;

- en rétablissant la possibilité, pour l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements concernés, d'émettre un avis sur les demandes de concession et celles de permis de recherches ;

- en permettant au porteur de projet d'opter pour le régime souhaité afin d'éviter un vide juridique, entre l'entrée en vigueur de la réforme du code minier de 2021-2022 - au 1er juillet 2024 - et celle des modifications proposées par le projet de loi - sans doute plus tardive.

Deuxièmement, l'amendement tend à consolider la prolongation exceptionnelle des permis de recherches :

- en rétablissant une analyse environnementale, économique et sociale et une participation du public, dans la mesure où ces étapes permettent notamment aux collectivités territoriales et à leurs groupements de faire valoir leur point de vue ;

- en réservant l'application du principe « silence vaut acceptation » aux seules prolongations de permis de recherches de substances autres que les hydrocarbures.

Enfin, l'amendement prévoit de réintégrer, sous une forme plus souple, le rôle de l'Office national des forêts (ONF), dans la procédure d'autorisation de recherches minières en Guyane :

- d'une part, il confirme la suppression de son accord préalable ;

- d'autre part, il maintient la fixation par lui de conditions d'occupation du domaine dans le cadre d'un contrat avec le titulaire de l'autorisation d'exploitation ;

- enfin, il introduit un délai de 2 mois pour la mise en oeuvre de ce contrat, de sorte que cette procédure ne soit pas bloquante pour l'instruction du projet d'ensemble.

1. La situation actuelle - Un code du minier réformé par une habilitation à légiférer par ordonnance mais aussi par plusieurs articles « en dur » dans le cadre de la loi « Climat-Résilience » de 2021.

1.1. La loi « Climat-Résilience » a procédé à la réforme du code minier, par le biais d'une habilitation à légiférer par ordonnance mais aussi de plusieurs articles « en dur ».

L'article 81 a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour procéder à la réforme du code minier.

Les ordonnances devaient être prises dans un délai de 15 mois à compter de la publication de la loi « Climat-Résilience ». Un projet de loi de ratification devait être déposé dans un délai de 3 mois à compter de la publication de chacune des ordonnances. La mise en oeuvre de ces ordonnances devait faire l'objet d'une présentation par le Gouvernement, au plus tard un an après leur publication, devant les commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

À l'occasion de l'examen du projet de loi « Climat-Résilience », le rapporteur pour la commission des affaires économiques Daniel Gremillet avait souhaité supprimer 15 habilitations à légiférer par ordonnances et inscrire dans le corps du texte 6 dispositions :

- le caractère d'intérêt général de la gestion et de la valorisation des substances et des usages du sous-sol et l'administration de ces substances par l'État ou les collectivités territoriales (article L. 100-3 du code minier créé par l'article 67 de la loi « Climat-Résilience ») ;

- l'exigence de proportionnalité des modalités d'instruction des demandes et d'information, de consultation et de participation (article L. 114-4 du code minier créé par le même article) ;

- l'exigence d'information des collectivités territoriales ou de leurs groupements des demandes de titres miniers déposées et des candidats retenus au terme d'une procédure de mise en concurrence sur leur territoire (article L. 114-5 du code minier créé par le même article) ;

- le registre national minier, numérique et cartographique (article L. 113-4 du code minier créé par l'article 68) ;

- le dossier de reconversion des concessions (article L. 111-12-1 du code minier créé par l'article 80) ;

- le droit de suite permettant au titulaire d'un permis de recherches de présenter, sans mise en concurrence, une demande de concession à l'intérieur du périmètre et pour les substances de ce permis (article L. 136-2 du code minier créé par l'article 67 devenu article L. 142-4).

De plus, le rapporteur avait voulu réduire les délais d'habilitation (de 18 à 15 mois) et de dépôt (de 6 à 3 mois) et prévoir une présentation de la mise en oeuvre des ordonnances devant les commissions parlementaires compétentes, de manière à borner autant que de possible la latitude du Gouvernement.

Enfin, le rapport Daniel Gremillet avait examiné plusieurs articles « en dur » :

- L'article 67 sur la définition des principes généraux de la propriété et de la gestion des substances assujettis au régime légal des mines, l'introduction d'une analyse environnementale, économique et sociale, l'application d'un régime de plein contentieux, le maintien d'un droit de suite, l'exigence de proportionnalité et de consultation, l'introduction d'une phase de développement pour les gîtes géothermiques et les stockages souterrains ;

- L'article 69 sur l'habilitation des inspecteurs de l'environnement, des agents de l'Office national des forêts (ONF) et des agents des réserves naturelles nationales (RNN) à constater les infractions au code minier dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane ;

- L'article 71 sur l'application de la peine d'interdiction du territoire français à l'encontre de tout étranger coupable de certaines infractions prévues par le code minier, notamment dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane ;

- L'article 72 sur la modification de la possibilité de différer le départ de la garde à vue ou de la retenue douanière, notamment dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane ;

- L'article 74 sur l'accompagnement des demandes d'autorisation et de travaux de recherches ou d'exploitation relatives aux gîtes géothermiques d'un mémoire précisant les mesures déjà mises en oeuvre ou celles envisagées pour connaître la géologie du sous-sol ;

- L'article 77 sur l'octroi aux auxiliaires de police judiciaire de pouvoirs en termes de contrôles, de vérification ou de relevés d'identités, dans le cadre de la lutte contre l'orpaillage illégal en Guyane ;

- L'article 78 sur l'exigence de présentation d'un permis, d'une autorisation ou d'un titre pour les matériels des transporteurs fluviaux utilisés pour dans le cadre d'une exploitation aurifère ;

- L'article 79 sur l'institution d'un registre destiné à enregistrer, en Guyane, la production et le transfert de l'or sous toutes ses formes ;

- L'article 80 sur la recodification de l'obligation, pour les exploitants de concessions d'hydrocarbures, de présenter un dossier de reconversion de ces concessions, cinq ans avant leur fin.

Une fois le texte adopté, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 13 août 2021^160(*), a censuré l'extension d'une habilitation à légiférer par ordonnance par un amendement parlementaire, à raison de la méconnaissance de l'article 38 de la Constitution.

En effet, une référence à « la traçabilité du tungstène, de l'étain et du tantale » avait été ajoutée à l'habilitation portant sur le registre d'or (c du 4° du I) par un tel amendement à l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Depuis lors, 5 ordonnances ont été publiées :

- l'ordonnance n° 2022-534 du 13 avril 2022 relative à l'autorisation environnementale des travaux miniers ;

- l'ordonnance n° 2022-535 du 13 avril 2022 relative au dispositif d'indemnisation et de réparation des dommages miniers ;

- l'ordonnance n° 2022-536 du 13 avril 2022 modifiant le modèle minier et les régimes légaux relevant du code minier ;

- l'ordonnance n° 2022-537 du 13 avril 2022 relative à l'adaptation outre-mer du code minier ;

- l'ordonnance n° 2022-1423 du 10 novembre 2022 portant diverses dispositions relatives au code minier.

Un projet de loi ratifiant les quatre premières ordonnances a été déposé au Sénat le 20 avril 2022. De plus, un projet de loi ratifiant la dernière ordonnance a été déposé au Sénat le 4 janvier 2023.

Si la publication des ordonnances et le dépôt de leur projet de loi de ratification sont intervenus dans les délais prévus, le Gouvernement n'a pas présenté la mise en oeuvre de ces ordonnances, alors que l'article 81 dispose que « la mise en oeuvre des ordonnances mentionnées aux I et II fait l'objet d'une présentation par le Gouvernement, au plus tard un an après leur publication, devant les commissions permanentes compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. »

De plus, deux habilitations n'ont pas été couvertes par les différentes ordonnances : d'une part, la définition des modalités de fonctionnement du registre national minier, numérique et cartographique (b du 1° du I de l'article 81) ; d'autre part, la révision des obligations auxquelles sont tenus les opérateurs en matière de traçabilité de l'or (b du 4° du même I).

Cela peut s'expliquer par le fait que le registre national minier et le registre d'or en Guyane ont été inscrits directement dans la loi (articles 68 et 79).

1.2. Plusieurs procédures permettent aujourd'hui l'exploration et l'exploitation minières en France hexagonale, comme dans les territoires ultramarins.

L'article 114-2 du code minier, issu de l'article 67 de la loi « Climat-Résilience », du 22 août de 2021^161(*), et de l'ordonnance n°2022-1423 du 10 novembre 2022^162(*), prévoit l'analyse environnementale, économique et sociale.

Le I définit cette analyse comme un processus constitué de l'élaboration, par le demandeur du titre, d'un mémoire environnemental, économique et social pour les recherches ou d'une étude de faisabilité environnementale, économique et sociale pour l'exploitation, de la réalisation des consultations prévues au présent article ainsi que de l'examen, par l'autorité compétente pour prendre la décision, de l'ensemble des informations présentées dans le mémoire ou l'étude de faisabilité et des informations reçues dans le cadre desdites consultations et des réponses données par le demandeur.

Il précise que cette analyse présente les enjeux environnementaux, économiques et sociaux que représente le projet minier pour le territoire sur lequel il est envisagé et permet d'apprécier comment il s'inscrit dans la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol prévue par le présent code. Cette analyse doit permettre à l'autorité compétente de définir les conditions auxquelles l'activité de recherches ou d'exploitation devra être soumise ainsi que, le cas échéant, les obligations imposées dans le cahier des charges mentionné à l'article L. 114-3.

Le II prévoit que le mémoire ou l'étude de faisabilité font l'objet d'un avis environnemental de la formation d'autorité environnemental du Conseil général de l'environnement et du développement durable et d'un avis économique et social du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies. Ces avis font l'objet d'une réponse écrite de la part du demandeur.

Le III prévoit que le dossier de demande d'octroi, d'extension d'un permis exclusif de recherches ou le dossier de demande d'octroi, de prolongation ou d'extension d'une concession, comprenant le mémoire ou l'étude de faisabilité, les avis mentionnés au II et la réponse écrite du demandeur à ces avis sont transmis pour avis au représentant de l'État dans le département ainsi qu'aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale, au conseil départemental, au conseil régional, aux collectivités à statut particulier ou aux collectivités d'outre-mer concernées par le projet minier.

Il précise que les avis des collectivités territoriales ou groupements mentionnés au premier alinéa du présent III, dès leur adoption, ou l'information relative à l'absence d'observations énoncées dans le délai fixé par décret en Conseil d'État sont mis à la disposition du public sur le site internet de la préfecture du département.

Le IV prévoit que le demandeur met à la disposition du public, sur un site internet, son dossier de demande, éventuellement expurgé des informations couvertes par son droit d'inventeur ou de propriété industrielle, ainsi que sa réponse écrite aux avis prévus au II, avant l'ouverture de la consultation du public ou de l'enquête publique réalisées conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement.

L'article 142-2-1 du code minier, issu de l'ordonnance n° 2022-1423 du 10 novembre 2022^163(*), dispose que la validité d'un permis exclusif de recherches peut être prolongée à une ou plusieurs reprises à condition que la durée totale accordée n'excède pas quinze ans.

L'article 152-2 du code minier, issu de l'ordonnance n°2022-1423 du 10 novembre 2022^164(*), dispose que, sous réserve des dispositions de l'article L. 124-1-4 du même code^165(*), un permis exclusif de recherches ou une concession recouvrant, partiellement ou totalement, le périmètre d'un titre minier existant ne peut être délivré que pour la recherche ou l'exploitation d'autres substances que celles correspondant au titre existant.

Il précise que le titre est accordé, lorsque le détenteur du titre minier déjà attribué auquel il se superpose y donne son consentement. À défaut de ce consentement, le désaccord est tranché par le ministre chargé des mines, après avis du conseil général de l'économie de l'industrie et des technologies.

L'article 163-11 du code minier, issu de l'article 5 de la loi « Hydrocarbures », du 30 décembre 2017^166(*), prévoit que l'explorateur ou l'exploitant est tenu de remettre aux collectivités intéressées ou aux établissements publics de coopération intercommunale compétents les installations hydrauliques que ces personnes publiques estiment nécessaires ou utiles à l'assainissement, à la distribution de l'eau ou à la maîtrise des eaux pluviales, de ruissellement et souterraines. Les droits et obligations afférents à ces installations sont transférés avec elles.

Il précise que les installations hydrauliques nécessaires à la sécurité sont transférées à leur demande aux personnes publiques énumérées précédemment dans les mêmes conditions. Ce transfert est approuvé par l'autorité administrative. Il est assorti du versement par l'exploitant d'une somme correspondant au coût estimé des dix premières années de fonctionnement de ces installations et dont le montant est arrêté par l'autorité administrative.

Il précise que les litiges auxquels donne lieu l'application de l'article 163-11 du code minier sont réglés comme en matière de travaux publics.

Enfin, l'article prévoit, qu'en vue de leur utilisation pour d'autres usages du sous-sol, les installations d'exploration ou d'exploitation d'hydrocarbures liquides ou gazeux ainsi que les installations indispensables à la mine, au sens des articles L. 153-3 et L. 153-15 du même code, peuvent être converties ou cédées, en concertation et après avis des collectivités territoriales concernées, par l'explorateur ou l'exploitant à d'autres personnes publiques ou privées. Ce transfert s'accompagne du transfert des droits et obligations relatifs aux installations transférées mentionnés au titre V du livre Ier du même code^167(*). Il est approuvé par l'autorité administrative, sous réserve de l'exécution par le cédant de la procédure d'arrêt de travaux pour toutes les installations non nécessaires au nouvel usage projeté et sous réserve de l'octroi préalable d'un titre minier pour ce nouvel usage.

L'article 252-1 du code minier, issu de l'ordonnance n°2011-91 du 20 janvier 2011^168(*), prise en application de la loi « Simplification » du 12 mai 2009^169(*), dispose que, si les formations souterraines recherchées sont déjà couvertes par des titres miniers ou une concession de stockage géologique de dioxyde de carbone, les recherches sont entreprises avec le consentement des détenteurs de ces titres miniers ou du détenteur de la concession de stockage géologique de dioxyde de carbone. À défaut, le désaccord est tranché par le ministre chargé des mines, après avis du conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies.

L'article 611-1-2 du code minier, issu de l'ordonnance n° 2022-537 du 13 avril 2022^170(*), dispose qu'à terre, sur le domaine public ou privé de l'État, le titre minier ou l'autorisation d'exploitation prévue à l'article L. 611-1 du même code vaut autorisation d'occupation de ce domaine pour sa durée.

Il précise que les conditions d'occupation du domaine et de rémunération sont fixées par contrat conclu avec le gestionnaire.

L'article 611-2-3 du code minier, issu de l'ordonnance n° 2022-537 du 13 avril 2022^171(*), dispose que la délivrance de l'autorisation est subordonnée à l'accord préalable, selon le cas, du propriétaire de la surface ou du gestionnaire du domaine public et privé de l'État ou de la collectivité territoriale.

Il précise que, sur le domaine, public ou privé, de l'État ou d'une collectivité territoriale :

- la demande de délivrance d'une autorisation d'exploitation est soumise à une mise en concurrence, sauf si elle fait suite à une phase de prospection minière conduite par le demandeur ;

- la demande de renouvellement d'une autorisation d'exploitation est soumise à concurrence lorsque sont remplies les conditions définies à l'article L. 142-4 du même code^172(*).

L'article dispose que la procédure de sélection est organisée par l'autorité compétente pour délivrer ou renouveler l'autorisation d'exploitation. Elle est conduite dans le respect des principes de transparence et d'égalité de traitement des demandeurs.

Il ajoute que l'examen par l'autorité compétente des demandes issues de la mise en concurrence se fonde sur des critères objectifs, non discriminatoires et liés à l'objet de la mise en concurrence, tirés, notamment, de la qualité technique du projet, de ses performances en matière de protection de l'environnement et de son efficacité.

Enfin, l'article précise que, outre les conditions d'exécution de l'exploitation prévues à l'article L. 611-13 du même code^173(*), l'autorité compétente peut définir des conditions qui prennent en compte des considérations à caractère social ou environnemental et poursuivent des objectifs de développement durable conciliant développement économique, protection et mise en valeur de l'environnement et progrès social. Ces conditions d'exécution ne peuvent avoir d'effet discriminatoire entre les demandeurs intéressés. Elles sont portées à leur connaissance.

L'article 621-22 du code minier, issu de l'ordonnance n° 2022-1423 du 10 novembre 2022^174(*) précise que la délivrance de l'autorisation de recherches minières, après mise en concurrence de la demande initiale, est subordonnée à l'accord préalable du service chargé de la gestion du domaine public ou privé de l'État.

Il précise que sa durée ne peut excéder deux ans.

2. Le dispositif envisagé - La modification de huit procédures prévues par le code minier.

2.1. L'article 19 du projet de loi prévoit de modifier huit procédures prévues par le code minier.

Tout d'abord, à l'article L. 114-2 du code minier, l'article supprime les modalités fixées aux II à IV pour les remplacer par les dispositions suivantes :

« Cette demande, complétée de l'ensemble des avis susmentionnés et, le cas échéant, expurgée des informations couvertes par le droit d'inventeur ou de propriété industrielle du demandeur, fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément aux dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement^175(*).

III. - La demande d'octroi, de prolongation ou d'extension d'un permis exclusif de recherches comportant le mémoire environnemental, économique et social mentionné au I est soumise pour avis aux collectivités territoriales intéressées par le projet minier et à leurs groupements, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

Cette demande, le cas échéant expurgée des informations couvertes par le droit d'inventeur ou de propriété industrielle du demandeur, fait l'objet d'une participation du public réalisée conformément aux dispositions de l'article L. 123-19-2 du code de l'environnement^176(*). »

L'article L. 142-2-1 du code minier est complété par trois alinéas :

« Par dérogation, en cas de circonstances exceptionnelles liées à des aléas de la recherche minière, indépendants du titulaire du titre, entravant la mise en oeuvre du programme de travaux arrêté lors de la délivrance du titre ou lors de la dernière période de prolongation, dûment justifiées par le titulaire, la validité d'un permis exclusif de recherches peut être prolongée au-delà de cette durée maximale de quinze ans.

Cette prolongation exceptionnelle, d'au plus trois ans, est accordée sans nouvelle analyse environnementale, économique et sociale, par dérogation aux dispositions de l'article L. 114-1^177(*), ni nouvelle mise en concurrence, ni réduction de surface, ni nouvelle procédure de participation du public.

La demande est adressée par le titulaire du permis à l'autorité compétente avant la date d'expiration du titre dans un délai fixé par voie règlementaire. Le délai à l'issue duquel le silence gardé par cette autorité vaut acceptation de la demande est déterminé par voie règlementaire. »

L'article L. 152-2 du code minier est remplacé par les dispositions suivantes :

« Le titre est accordé, lorsque le détenteur du titre minier déjà attribué auquel il se superpose y donne son accord. Si, dans un délai fixé par voie règlementaire, un accord exprès n'est pas donné ou que le silence est gardé par le titulaire de ce titre, le désaccord est tranché par le ministre chargé des mines. »

L'article L. 163-11 du code minier est complété pour prévoir que les installations d'exploration ou d'exploitation d'hydrocarbures liquides ou gazeux ainsi que les installations indispensables à la mine peuvent être converties ou cédées, en concertation et après avis des collectivités territoriales concernées, par l'explorateur ou l'exploitant à d'autres personnes publiques ou privés en vue de leur utilisation pour d'autres usages du sous-sol régis « pour les usages mentionnés aux sections 5 et 6 du chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement »^178(*) et sous réserve de l'octroi de l'octroi préalable « d'un titre relatif au stockage géologique de dioxyde de carbone ».

L'article L. 252-1 du code minier est modifié pour prévoir que si les formations souterraines recherchées sont déjà couvertes par des titres miniers ou une concession de stockage géologique de dioxyde de carbone, les recherches sont entreprises « avec l'accord » des détenteurs de ces titres miniers ou du détenteur de la concession de stockage géologique de dioxyde de carbone. et que « si, dans un délai fixé par voie règlementaire, un accord exprès n'est pas donné ou que le silence est gardé par le titulaire de ce titre, le désaccord est tranché par le ministre chargé des mines. ».

L'article L. 611-1-2 du code minier est remplacé par les dispositions suivantes :

« À terre, sur le domaine public ou privé de l'État, le titre minier ou l'autorisation d'exploitation prévue à l'article L. 611-1 vaut autorisation d'occupation de ce domaine pour sa durée et fixe les conditions d'occupation de l'emprise en cause ainsi que la redevance domaniale due au gestionnaire. »

Le premier alinéa de l'article L. 611-2-3 est remplacé par les dispositions suivantes :

« La délivrance de l'autorisation est subordonnée à l'accord préalable, selon le cas, du propriétaire de la surface ou du gestionnaire du domaine public et privé de la collectivité territoriale. L'acte octroyant l'autorisation d'exploitation sur le domaine public ou privé de l'État vaut, pour sa durée, autorisation d'occupation de ce domaine. »

L'article L. 621-22 du code minier est remplacé par les dispositions suivantes :

« La délivrance de l'autorisation de recherches minières est accordée après mise en concurrence de la demande initiale et vaut autorisation d'occupation du domaine public ou privé de l'État. Sa durée ne peut excéder deux ans. »

2.2. L'article 19 n'a pas soulevé de difficulté particulière, dans l'avis du Conseil d'État sur le projet de loi

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État n'a pas soulevé de difficultés d'ordre constitutionnel ou conventionnel s'agissant des dispositions proposées mais a regretté ne pas avoir été en mesure de se pencher sur les mesures relatives aux Outre-mer, dans la mesure où le délai de consultation des collectivités de Guadeloupe, Martinique et Guyane n'était pas expiré :

« 44. Le projet de loi modifie le code minier afin d'accélérer la procédure de délivrance des permis exclusifs de recherches minières, de permettre l'octroi d'une prolongation exceptionnelle de la durée de ces permis, de clarifier les dispositions permettant au ministre chargé des mines de trancher les désaccords entre le demandeur d'un titre minier et le titulaire d'un titre existant auquel viendrait se superposer le titre sollicité, et d'intégrer le stockage souterrain de dioxyde de carbone parmi les usages auxquels des puits d'hydrocarbures peuvent être affectés.

45. Le Conseil d'État estime que, sous réserve de modifications rédactionnelles qui ont recueilli l'accord du Gouvernement et de la nécessité d'adapter, en conséquence, l'étude d'impact, ces dispositions, qui ne méconnaissent aucune norme constitutionnelle ou conventionnelle, n'appellent pas d'observations particulières.

46. En revanche, il ne peut examiner les dispositions du projet de loi modifiant divers articles du code minier relatifs à l'outre-mer, dans leur rédaction applicable à compter du 1er juillet 2024, afin de prévoir que les autorisations préfectorales d'exploration ou d'exploitation de mines, ainsi que les autorisations de recherches minières, propres à l'outre-mer, valent autorisation d'occupation du domaine public ou privé de l'État.

47. Il constate, en effet avec regret, que le délai accordé au conseil départemental de la Guadeloupe, au conseil régional de la Guadeloupe, à l'assemblée de Martinique et à l'assemblée de Guyane pour se prononcer sur ces dispositions, qui constituent des adaptations applicables aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution et requièrent, comme telles, que les organes compétents des collectivités concernées soient consultés préalablement à l'examen du projet de loi par le Conseil d'État, n'est pas expiré. »

3. La position de la commission - Des simplifications des procédures prévues par le code minier intéressantes, dont certaines nécessitent néanmoins d'être recalibrées, au regard de leur impact sur le dialogue territorial et leur articulation avec la politique énergétique ou environnementale nationale.

3.1. Très techniques, les ajustements proposés modifient huit procédures prévues par le code minier.

Ces ajustements concernent :

- la modification de l'analyse environnementale, économique et sociale, avec la suppression d'avis (avis environnemental, avis économique et social et avis de certaines collectivités territoriales) et la modification de consultations (enquête publique et participation électronique) (article L. 114-2 du code minier) ;

- la prolongation exceptionnelle (pour trois ans) d'un permis exclusif de recherches (au-delà de 15 ans) sans nouvelle analyse environnementale, économique et sociale, ni mise en concurrence, ni réduction de surface, ni participation du public (article L. 142-2-1 du même code) ;

- la modification du règlement d'un désaccord sur l'octroi d'un permis de recherches ou d'une concession par le ministre chargé des mines, avec la suppression de l'avis du conseil général de l'économie, de l'industrie et des technologies (article 152-2 du même code) ;

- la modification de l'arrêt des travaux, avec l'introduction d'une possibilité de conversion des installations d'exploration ou d'exploitation d'hydrocarbures liquides ou gazeux ou des installations indispensables à la mine pour le stockage géologique du dioxyde de carbone (article 163-11 du même code) ;

- la modification du règlement d'un désaccord sur l'octroi d'un titre minier ou d'une concession de stockage géologique de dioxyde de carbone par le ministre chargé des mines, avec la suppression de l'avis du conseil général de l'économie, de l'industrie et des technologies (article L. 252-1 du même code) ;

- la suppression du contrat d'occupation du domaine public ou privé de l'État liant le détenteur d'un titre minier ou d'une autorisation d'exploitation avec le gestionnaire de ce domaine, dans les départements et régions d'outre-mer (article L. 611-1-2 du même code) ;

3.2. Les ajustements proposés doivent permettre de réduire les délais et faciliter les projets dans le secteur des mines.

Selon l'étude d'impact du projet de loi, l'article proposé a pour objectif de réduire les délais d'instruction des permis de recherches, de 6 à 9 mois, contre 12 à 18 mois actuellement. L'enjeu est de paralléliser et proportionner les démarches, ou de prolonger les titres, pour réduire les délais des procédures et les coûts des projets et relancer in fine la filière minière.

Pour autant, l'étude d'impact n'est assortie d'aucun chiffrage, de sorte qu'il est difficile d'apprécier l'incidence concrète des dispositions pour les porteurs de projets.

3.3. La modification proposée de l'analyse environnementale, économique et sociale soulève plusieurs difficultés.

Tout d'abord, la rédaction envisagée des alinéas 2 et 3 semble manifestement erronée.

Sollicitée sur ce point, la Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) a confirmé une difficulté : « Par rapport à la version issue du Conseil d'État, un alinéa manque dans le texte transmis, ce qui conduirait, outre des incohérences rédactionnelles de numérotation, à ne plus indiquer dans la loi les éléments essentiels de la procédure relative aux concessions minières. C'est pourquoi il est nécessaire de rectifier cette erreur. Un amendement porté par le Gouvernement ou proposé au rapporteur permettrait de rétablir la rédaction issue des travaux du Conseil d'État. » La direction a précisé que « Le nouveau II vise exclusivement les demandes de concessions. Le nouveau III vise exclusivement les demandes de permis exclusif de recherche. Le IV est inchangé. »

Au total, l'article proposé a pour intention d'appliquer à la demande d'octroi, de prolongation ou d'extension de la concession une étude de faisabilité et une enquête publique et à celle du permis de recherches un mémoire environnemental, économique et social et une participation du public électronique.

Il a également pour intention de supprimer l'avis environnemental et l'avis économique et social, ainsi que la réponse écrite du demandeur, pour les seuls permis de recherche.

Il a aussi pour intention de supprimer l'avis de certaines collectivités territoriales, en renvoyant leur précision à un décret

Il n'a pas pour intention de supprimer la mise à disposition par le demandeur de son dossier de demande sur un site Internet.

Plusieurs acteurs, économiques ou institutionnels, ont fait part de leurs observations sur cet article.

Tout d'abord, l'Alliance des Minerais, Minéraux et Métaux (A3M) a indiqué accueillir positivement la distinction des procédures des permis de recherches et des concessions. Cependant, A3M a relevé des difficultés liées, d'une part, à une erreur dans une rédaction des premiers alinéas de l'article, d'autre part, à l'imprécision des consultations et, enfin, à l'application des dispositions. Elle a appelé à modifier la date butoir actuelle du 1^er juillet 2024, prévue par la loi « Energie-Climat » de 2021, pour éviter un vide juridique pour la prolongation des PER, en particulier pour ceux de géothermie.

Plus encore, le conseil général de l'économie, de l'industrie et des technologies a indiqué que les avis économique et social, sur les PER et les concessions, de même que l'avis environnemental, n'ont sans doute pas de caractère législatif. Plus largement, il a considéré que les dispositifs prévus en matière d'instruction des permis constituent des simplifications, clarifications ou accélérations.

3.4. La prolongation proposée des permis exclusifs de recherches pose plusieurs questions.

Tout d'abord, la durée d'application des permis exclusifs de recherche pourrait être portée à 18 ans au total.

Plus encore, le décalque, pour ces permis, des dispositions prévues pour la géothermie - absence d'analyse environnementale, économique et sociale, absence de mise en concurrence, absence de réduction de surface, absence de participation du public, application du principe silence vaut acceptation - (article L. 142-2-5 du code minier) n'est pas toujours adapté.

D'une part, il est utile de maintenir un bon niveau d'évaluation environnementale et de participation du public en amont, afin de permettre notamment aux collectivités territoriales et à leurs groupements de faire valoir leur point de vue.

D'autre part, il est nécessaire de distinguer les permis de recherches autres que ceux portant sur les hydrocarbures liquides ou gazeux, pour lesquels le principe silence vaut acceptation peut utilement trouver à s'appliquer, et les autres ; c'est un signal utile, puisque la France est engagée dans la sortie progressive de sa production nationale d'énergies fossiles, depuis la loi « Hydrocarbures », du 30 décembre 2017^179(*).

Pour mémoire, cette loi a prévu l'interdiction de la délivrance de nouveaux permis d'hydrocarbures, l'interdiction de la délivrance de nouvelles concessions d'hydrocarbures et l'extinction de celles existantes après le 1^er janvier 2040, la prolongation de permis de recherches existants étant permise (article L. 111-9 du code minier).

Interrogé sur cet article, le Conseil général de l'économie, de l'industrie et des technologies a indiqué que la prorogation des titres n'appelle pas de commentaire particulier de sa part.

3.5. La suppression de l'avis du Conseil général de l'économie, de l'industrie et des technologies en cas de différents sur des titres miniers est plutôt bienvenue.

Sur ce point, le Conseil général de l'économie, de l'industrie et des techniques a lui-même estimé que son avis sur la décision prise par le ministre chargé des mines en cas de différends liés aux superpositions de titres n'a sans doute pas de caractère législatif. Plus généralement, il a considéré que les dispositifs prévus en matière de règlement des désaccords constituent des simplifications, des clarifications ou des accélérations.

3.6. La facilitation de la conversion des installations d'exploration ou d'exploitation d'hydrocarbures en installations de stockage géologiques du dioxyde de carbone est très pertinente.

Cette disposition est opportune, compte tenu des besoins à venir en matière de captage et de stockage du CO₂.

Ces besoins sont aujourd'hui bien identifiés par le cadre européen.

Tout d'abord, la proposition de règlement « Net-zero Industry Act » (NZIA)^180(*), en cours d'examen, prévoit un objectif de capacité d'injection annuelle d'au moins 50 millions de tonnes de CO₂ d'ici à 2030 dans les sites de stockage situés sur le territoire de l'Union européenne, dans ses zones économiques exclusives (ZEE) ou sur son plateau continental^181(*).

Ces besoins sont également bien identifiés par le cadre national.

Tout d'abord, le projet de plan national intégré en matière d'énergie et de climat (PNIEC) prévoit un objectif volume capté dans l'industrie compris entre 4 et 8,5 Mt CO₂ par an en 2030.

De son côté, le projet de stratégie française pour l'énergie et le climat (SFEC) évoque une réduction de 4 MtCO₂par an dans 200 sites industriels accompagnés par l'État.

Dans le même esprit, la stratégie Capture, stockage et utilisation du carbone (CCUS) identifie un potentiel de 4 à 8 MtCO2 captés par an, à horizon 2030, et entre 15 et 20, à horizon 2050.

Selon l'étude d'impact, il existe 1 105 puits miniers en sommeil, dont 789 avec une profondeur de plus de 800 mètres : la moitié d'entre eux présentent les caractéristiques requises pour leur conversion pour le captage et le stockage du CO₂.

Interrogé sur cet article, le Conseil général de l'économie, de l'industrie et des technologies a précisé que les dispositions prévues en matière de conversion des puits constituent des simplifications, clarifications ou accélérations.

3.7. La modification des titres dans les Outre-mer, avec notamment la suppression de l'accord du gestionnaire du domaine public ou privé de l'État appelle à être ajustée.

En Guyane, l'Office national des forêts (ONF) est le gestionnaire du domaine privé forestier de l'État pour le compte du ministère de l'agriculture.

Actuellement, il fait part de son accord sur la délivrance de l'autorisation et élabore un contrat d'occupation. L'article proposé vise à supprimer cet accord et à intégrer ce contrat dans l'autorisation.

Selon l'étude d'impact, il s'agit de faciliter les démarches des artisans mineurs en Guyane, sans remettre en cause des exigences environnementales.

L'Alliance des Minerais, Minéraux et Métaux (A3M) a accueilli positivement la suppression de l'accord du gestionnaire du domaine public ou privé de l'État pour la délivrance d'un titre minier dans les Outre-mer.

De son côté, le conseil général de l'économie, de l'industrie et des technologies a précisé que les simplifications sont bienvenues et que la collectivité territoriale de Guyane (CTG) y est favorable.

Quant à l'ONF, sans remettre en cause la modification proposée, il a évoqué la nécessité de le réintégrer partiellement, via le contrat d'occupation : « Pour l'ONF, il est important de conserver la maîtrise des conditions d'occupation et de veiller au respect et à la remise en état du foncier. Nous proposons d'en rester à la rédaction actuelle du L. 611-1-2 qui distingue bien l' autorisation d'occupation qui est délivrée par le préfet via l'autorisation d'exploitation, et la fixation des conditions de l'occupation, qui relève du gestionnaire (ONF). Nous proposons de supprimer le 6° de l'article 19 du PJL. À défaut, l'absence de maîtrise des conditions d'occupation du foncier domanial dans le domaine forestier permanent pourrait avoir des conséquences sur nos engagements vis-à-vis du Programme de reconnaissance des certifications forestières (PEFC). »

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement (COM-348), pour ajuster les procédures proposées à l'article 19 du projet de loi.

Premièrement, l'amendement propose de consolider l'analyse environnementale, économique et sociale :

- en rétablissant la possibilité, pour l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements concernés, d'émettre un avis sur les demandes de concessions et celles de permis de recherches ;

- en permettant au porteur de projet d'opter pour le régime souhaité afin d'éviter un vide juridique, entre l'entrée en vigueur de la réforme du code minier - au 1er juillet 2024 - et celle des modifications proposées par le projet de loi - sans doute plus tardive.

Deuxièmement, l'amendement tend à consolider la prolongation exceptionnelle des permis de recherches :

- en rétablissant une analyse environnementale, économique et sociale et une participation du public, dans la mesure où ces étapes permettant aux collectivités territoriales et à leurs groupements de faire valoir leur point de vue ;

- en réservant l'application du principe « silence vaut acceptation » aux seules prolongations de permis de recherches de substances autres que les hydrocarbures.

Enfin, l'amendement prévoit de réintégrer, sous une forme plus souple, le rôle de l'Office national des forêts (ONF) dans la procédure d'autorisation minière en Guyane :

- d'une part, il confirme la suppression de son accord préalable ;

- d'autre part, il maintient la fixation par lui de conditions d'occupation du domaine dans le cadre d'un contrat avec le titulaire du titre minier ;

- enfin, il introduit un délai de 2 mois pour la mise en oeuvre de ce contrat, de sorte que cette procédure ne soit pas bloquante pour l'instruction du projet d'ensemble.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 20
Dérogation aux règles des plans locaux d'urbanisme (PLU)
pour l'installation de systèmes de production d'énergie renouvelable

Cet article ajoute à la liste des travaux pouvant bénéficier de dérogations limitées au plan local d'urbanisme (PLU) les installations de production d'énergie renouvelable.

La commission a élargi le champ des travaux pouvant bénéficier de cette dérogation les réseaux de chaleur et de froid efficaces, ainsi qu'aux revêtements réflectifs en toiture. Elle a soumis la dérogation à l'accord du maire, lorsque ce dernier n'est pas compétent pour délivrer les autorisations d'urbanisme. Elle a également prévu la possibilité pour les plans locaux d'urbanisme (PLU) de prévoir des dérogations supplémentaires en matière de hauteur et d'emprise au sol pour les constructions faisant preuve d'exemplarité énergétique ou environnementale ou qui intègrent des procédés de production d'énergies renouvelables.

1. La situation actuelle - les possibilités pour les maires de déroger au PLU concernent principalement les travaux de rénovation énergétique

1.1. Des dérogations limitées au PLU peuvent être accordées au cas par cas par les maires pour favoriser les travaux de rénovation énergétique ou l'installation de systèmes de production d'énergie renouvelable

Afin de faciliter la rénovation énergétique des bâtiments par le recours à une isolation par l'extérieur, la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a introduit dans le code de l'urbanisme la possibilité pour les maires - ou autres autorités compétentes en matière de délivrance de autorisations d'urbanisme - de déroger au cas par cas, pour les opérations concourant à cet objectif, à certaines dispositions des documents d'urbanisme en vigueur.

Aux termes de l'article L. 152-5 du code de l'urbanisme^182(*), l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme peut ainsi, par décision motivée, déroger au cas par cas aux règles fixées par le plan local d'urbanisme (PLU(i)) afin d'autoriser :

- sur les constructions déjà existantes^183(*) : la mise en place de dispositifs d'isolation en saillie des façades ou par surélévation des toitures ;

- sur tous types de constructions, y compris les constructions nouvelles : la mise en oeuvre de dispositifs de protection contre le rayonnement solaire en saillie des façades.

La loi « Énergie-Climat » de 2019 a introduit un nouveau motif de dérogation, à savoir l'installation d'ombrières sur les aires de stationnement.

Les dérogations ainsi accordées doivent être motivées par l'autorité compétente qui les accorde ; l'autorisation peut en outre comporter des prescriptions destinées à assurer « la bonne intégration architecturale dans le bâti existant et dans le milieu environnant ».

Les dérogations peuvent concerner les règles relatives à l'emprise au sol, à la hauteur des constructions, à leur implantation ou à l'aspect extérieur des constructions, et leur ampleur a été précisée par le décret n° 2016-802 du 15 juin 2016 facilitant la délivrance d'une autorisation d'urbanisme pour la mise en oeuvre d'une isolation thermique ou d'une protection contre le rayonnement solaire, codifié aux articles R. 152-6 à 9 du code de l'urbanisme. L'isolation en saillie des façades est ainsi autorisée dans la limite d'un dépassement de 30 cm par rapport aux règles fixées dans le règlement du PLU, tandis que l'isolation par surélévation des toitures est autorisée dans la limite d'un dépassement de 30 cm par au-dessus de la hauteur maximale autorisée par le règlement du PLU.

Ces dérogations ne sont pas applicables aux immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, ou protégés au titre des abords d'un monument historique, ou situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, non plus qu'aux immeubles protégés en raison de leur identification en ce sens dans le plan local d'urbanisme^184(*).

1.2. Des dérogations limitées au PLU peuvent être accordées au cas par cas par les maires pour favoriser les travaux de rénovation énergétique ou l'installation de systèmes de production d'énergie renouvelable

Le code de l'urbanisme prévoit plusieurs autres possibilités de dérogations aux règles de droit commun, au bénéfice des constructions faisant preuve d'exemplarité environnementale en :

- permettant à l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme d'autoriser des dérogations aux règles des PLU relatives à la hauteur, afin d'aligner le nombre maximum possible d'étages dans ces constructions sur le nombre maximum possible d'étages dans les constructions classiques (article L. 152-5-2 du code de l'urbanisme) ;

- permettant de prévoir, dans les documents d'urbanisme, des règles différenciées, dans les zones urbaines ou à urbaniser, au bénéfice de ces constructions, ainsi que celles intégrant des procédés de production d'énergies renouvelables, sous la forme d'une possibilité de dépassement des règles relatives du PLU relatives au gabarit, dans la limite de 30 % (3° de l'article L. 151-28 du code de l'urbanisme) ;

- précisant que les règles du PLU susceptibles de s'opposer à l'utilisation de matériaux renouvelables ou de matériaux ou procédés de construction permettant d'éviter l'émission de gaz à effet de serre étaient inapplicables (art. L. 111-16 du code de l'urbanisme).

En revanche, depuis la loi « Énergies renouvelables » de mars 2023^185(*), le PLU et les autres documents d'urbanisme peuvent délimiter des secteurs « dans lesquels l'implantation d'installations de production d'énergie renouvelable, y compris leurs ouvrages de raccordement, est soumise à conditions, dès lors que ces installations sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l'usage des terrains situés à proximité ou qu'elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des installations dans le milieu environnant »^186(*). Initialement conçue uniquement pour les projets éoliens, et votée à l'initiative du Sénat dans la loi « 3DS »^187(*), cette disposition a été élargie à l'ensemble des implantations d'installations de production d'énergie renouvelable également à l'initiative du Sénat.

1.3. Des dérogations limitées au PLU peuvent être accordées au cas par cas par les maires pour favoriser les travaux de rénovation énergétique ou l'installation de systèmes de production d'énergie renouvelable

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015 a fixé un objectif de porter à 32 % de la consommation finale d'énergie la part des énergies renouvelables, à horizon 2030. Pour atteindre cet objectif, une accélération de la mise en place de systèmes de production d'énergie renouvelable est nécessaire.

En outre, la facilitation de l'implantation de tels systèmes de production est susceptible de faciliter la structuration de filières industrielles françaises pour les systèmes de production d'énergie renouvelable^188(*). Par exemple, le président de la République a annoncé un objectif de production d'un million de pompes à chaleur (PAC) d'ici à 2027^189(*). Parmi les mesures visant à atteindre cet objectif, présentées le 15 avril par les ministres Bruno Le Maire et Roland Lescure^190(*), figure la stimulation du marché français des pompes à chaleur, passant par la simplification de l'installation de PAC en toiture d'immeubles.

2. Le dispositif envisagé - une extension de la possibilité de déroger aux règles du PLU pour l'installation de systèmes de production d'énergie renouvelable

L'article insère à l'article L. 152-5 du code de l'urbanisme un 5°, qui inclut dans la liste des motifs de dérogations aux règles du PLU en matière d'emprise au sol, de hauteur des constructions, d'implantation ou d'aspect extérieur des constructions, pouvant être accordées au cas par cas par l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme, l'installation de systèmes de production d'énergie renouvelable au sens de l'article L. 211-2 du code de l'énergie - à savoir l'énergie éolienne, l'énergie solaire thermique ou photovoltaïque, l'énergie géothermique, l'énergie ambiante, l'énergie marémotrice, houlomotrice ou osmotique et les autres énergies marines, l'énergie hydroélectrique, la biomasse, les gaz de décharge, les gaz des stations d'épuration d'eaux usées et le biogaz.

3. La position de la commission - élargir le champ tout en sécurisant les collectivités

3.1. Élargir le champ du texte au-delà des seules énergies renouvelables

La commission approuve les dispositions prévues par cet article, qui visent à accélérer la production d'énergies renouvelables. Selon le Syndicat des Énergies Renouvelables (SER), le surcoût d'un panneau solaire fabriqué en Europe par rapport à un panneau solaire produit hors d'Europe à moindre coût est plus facilement absorbable dans l'économie globale d'un projet sur bâtiment, où le coût de l'infrastructure de production d'énergie renouvelable ne constitue pas la part majoritaire du coût du projet. En ce sens, cette disposition est également à même d'encourager la production de matériel français ou européen, en dépit de la concurrence d'acteurs extra-européens. Les acteurs français de la production de pompes à chaleur estiment également que ces dispositions seront de nature à stimuler la dynamique du marché de la pompe à chaleur, ainsi que la production française et européenne, notamment en raison de la spécificité que constituera le travail de leur intégration en toiture.

L'attention du rapporteur a été attiré sur une lacune du texte, relative aux réseaux de chaleur et de froid. Quoique certains de ces derniers puissent être qualifiés d'« efficaces » au sens de la réglementation européenne^191(*), ils ne peuvent en effet, au titre de la réglementation européenne, être considérés comme alimentés majoritairement par des énergies renouvelables, et se trouvent donc exclus de la dérogation prévue par le présent article. Or la conformité aux règles du PLU est un enjeu pour la mise en place de ces infrastructures, souvent installées, au moins partiellement, en toiture. Sur proposition du rapporteur, la commission spéciale a adopté les amendements identiques COM-349 du rapporteur, ainsi que COM-11 rectifié, COM-241 rectifié et COM-223 rectifié bis, intégrant les réseaux de chaleur et de froid dans le champ de l'article.

Sur proposition du rapporteur, la commission spéciale a également adopté l'amendement COM-219 rectifié, permettant de faire bénéficier des mêmes dérogations les revêtements réflectifs en toiture, vertueux environnementalement.

3.2. Assurer le contrôle des maires sur les dérogations aux règles du PLU

La commission souligne que la dérogation introduite par le texte est potentiellement très large, l'ampleur des dérogations permises étant fixée par voie réglementaire, et l'administration centrale n'ayant, en amont de l'établissement du texte de la commission, pas fourni d'informations au rapporteur quant au contenu des décrets qui devraient être actualisés pour permettre la mise en oeuvre effective des dispositions du présent article 20.

Or, selon l'Association Française pour la Pompe à Chaleur (AFPAC), interrogée par le rapporteur, la hauteur des unités extérieures des pompes à chaleur varie entre 1,3 et 2,1 m, et peut, lorsqu'on ajoute la hauteur du support (0,8 m), atteindre une hauteur totale de 2 à 2,7 m, ce qui impliquerait, pour pouvoir procéder à de telles installations sur les immeubles au plafond des hauteurs autorisées par le PLU, de prévoir une dérogation à des dernières pouvant aller jusqu'à 3 m.

Si dans la plupart des cas, cette faculté ne pourra être mobilisée qu'à l'initiative des maires, la plupart du temps compétents pour délivrer les autorisations d'urbanisme, rendant moins problématique cette possibilité de déroger très largement aux règles fixées par les documents d'urbanisme, la commission a souhaité sécuriser les cas où c'est l'autorité administrative de l'État qui est compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme^192(*), et donc accorder la dérogation prévue par le présent article. En conséquence, elle a adopté un amendement COM-350 du rapporteur prévoyant que, dans ce cas, ainsi que dans le cas où la délivrance des autorisations d'urbanisme a été délégué un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), l'avis conforme du maire est requis.

3.3. Assurer le contrôle des maires sur les dérogations aux règles du PLU

Enfin, afin de tirer pleinement parti des dérogations déjà existantes, dans le code de l'urbanisme, au bénéfice des bâtiments faisant preuve d'exemplarité environnementale ou intégrant des procédés de production d'énergies renouvelables, la commission a élargi, par l'adoption de l'amendement COM-351 du rapporteur, les dérogations aux règles du PLU au

bénéfice de ces derniers : ils pourront bénéficier d'un bonus allant jusqu'à 30 % non seulement pour les règles relatives au gabarit, mais aussi pour les règles relatives à la hauteur et à l'emprise au sol.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 20 bis (nouveau)
Abaissement du seuil de puissance pour les postes électrique
dont l'artificialisation peut être mutualisée à l'échelle nationale

L'article, introduit par un amendement du Sénateur Michel Canévet (COM-287), abaisse le seuil de puissance des postes électriques dont l'artificialisation peut faire l'objet d'une mutualisation à l'échelle nationale.

La loi « Climat-résilience » de 2021^193(*) fixé un objectif de réduction de moitié de l'artificialisation des sols (comptabilisée en consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers - ENAF), à l'échelle nationale, sur la décennie 2021-2031, par rapport à la décennie 2011-2021^194(*). Cet objectif national doit être décliné dans les différents documents de planification régionale (schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), plan d'aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC), schéma d'aménagement régional (SAR) pour les régions d'outre-mer, et schéma directeur de la région d'Île-de-France (SDRIF)).

Afin de mieux prendre en compte les projets artificialisant de grande ampleur dont la réalisation ne dépend pas des régions, ou dont l'intérêt excède celui de leur seule région d'implantation, l'article 3 de la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux (dite loi « ZAN 2 »), issue d'une proposition de loi sénatoriale, a créé une catégorie de « projets d'envergure nationale ou européenne » : la consommation d'ENAF induite par ces projets peut être mutualisée à l'échelle nationale, et non pas imputée à la seule région d'implantation, sous réserve de leur inscription sur un arrêté du ministre en charge de l'urbanisme, après avis des régions.

Les types de projets pouvant être qualifiés par arrêté de « projets d'envergure nationale ou européenne » sont listés limitativement au 7° du III de l'article 194 de la loi « Climat-résilience » précitée, également créé par la loi « ZAN 2 » de juillet 2023. Parmi eux figurent « les opérations de construction ou d'aménagement de postes électriques de tension supérieure ou égale à 220 kilovolts »^195(*).

Les échanges entre les régions et le ministère de la Transition écologique, en charge de l'élaboration de l'arrêté susmentionné, ont fait apparaître des difficultés liées à l'impossibilité de mutualiser la consommation d'ENAF induite par la réalisation de postes électriques de tension inférieure, dont la réalisation est rendue nécessaire par le développement des énergies renouvelables (c'est en particulier le cas de postes sources).

L'amendement COM-287, adopté par la commission spéciale avec avis favorable du rapporteur, vise donc à abaisser le seuil d'éligibilité des postes électriques à une tension supérieure ou égale à 63 kV - seuil bien connu tant dans la réglementation de l'environnement (les ouvrages de tension inférieure à 63 kV sont dispensés d'étude d'impact, tandis que ceux d'une tension supérieure à 63kV sont soumis à étude d'impact)^196(*) que de l'urbanisme (les ouvrages et accessoires des lignes électriques de mois de 63 kV sont dispensés de toute autorisation d'urbanisme)^197(*).

La commission a adopté l'article ainsi rédigé.

Article 21
Suppression du critère du « bilan carbone » conditionnant l'éligibilité
des projets de biogaz aux dispositifs de soutien publics
attribués par appels d'offres

Cet article vise à supprimer le critère « bilan carbone » conditionnant l'éligibilité des projets de biogaz aux dispositifs de soutien publics attribués par appels d'offres.

Soucieuse de garantir le caractère peu émissif des projets de biogaz ainsi soutenus par les deniers publics, mais aussi de ne pas pénaliser les projets nationaux ou européens par rapport à ceux étrangers, la commission spéciale a rejeté la suppression ainsi proposée.

C'est pourquoi elle a adopté un amendement (COM-352) présenté par le rapporteur, et déposé à l'identique par les Sénateurs Michaël Weber (COM-225) et Daniel Salmon (COM-371), supprimant l'article 21 du projet de loi.

1. La situation actuelle - Un critère du « bilan carbone » conditionnant l'éligibilité des projets de biogaz, mais aussi d'électricité et d'hydrogène renouvelables, aux dispositifs de soutien publics attribués par appels d'offres.

1.1. La prise en compte du « bilan carbone » comme critère d'attribution des dispositifs de soutien publics aux projets d'énergie ou d'hydrogène renouvelables fait suite à une initiative sénatoriale.

À l'initiative du rapporteur de la commission des affaires économiques Daniel Gremillet, la loi « Énergie-Climat »^198(*), du 8 novembre 2019, a ainsi conditionné à un « bilan carbone » l'éligibilité des projets de biogaz aux dispositifs de soutien publics - obligation d'achat et complément de rémunération - mis en place dans le cadre des procédures de mise en concurrence mentionnées aux articles L. 446-5 et L. 446-14 du code de l'énergie (article L. 446-1 du même code).

Le rapporteur a aussi appliqué ce critère aux dispositifs de soutien publics des projets d'électricité renouvelable - obligation d'achat et complément de rémunération -, mis en place dans le cadre de la procédure de mise en concurrence prévue à l'article L. 311-10 du même code (article 314-1 A du même code).

Dans le cadre de son rapport d'information sur l'application de la loi « Energie-Climat », du 8 novembre 2019^199(*), le rapporteur avait constaté que le Gouvernement avait supprimé la mesure d'application de ce dispositif, au détour de l'ordonnance n° 2021-167 du 17 février 2021 relative à l'hydrogène.

C'est pourquoi ce rapport comprend la recommandation n° 40 visant à « réintroduire une date d'entrée en vigueur du critère du "bilan carbone“ aux projets d'énergies renouvelables attribués par appels d'offres », celle n° 16 tendant à « renforcer la prise en compte du critère du "bilan carbone” dans la rédaction des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables attribués par appels d'offres » et celle n° 17 plaidant pour « étudier l'opportunité d'intégrer le critère précité aux dispositifs de soutien attribués en guichets ouverts ».

Dans le cadre de la loi « Climat-Résilience »^200(*) du 22 août 2021, le rapporteur a modifié sur ceux points ce « bilan carbone » :

- d'une part, il a rétabli la mesure d'application précitée ;

- d'autre part, il a prévu que le Gouvernement remette un rapport sur l'opportunité d'étendre ce critère aux dispositifs de soutien publics à la production d'électricité renouvelable attribués en guichets ouverts.

Remis cette année au Sénat, ce rapport indique que l'introduction du bilan est satisfaite pour l'énergie solaire - puisqu'un arrêté prévoit déjà un tel critère - et inadaptée pour l'énergie éolienne - puisque le périmètre de l'arrêté a été réduit ; cependant, « l'introduction d'un critère carbone pourrait en revanche être pertinente dans le cas des guichets ouverts pour l'hydroélectricité. »

Dans le cadre de la loi « Aper »^201(*) de 2023, le rapporteur pour la commission des affaires économiques Patrick Chauvet a introduit trois compléments à ce bilan carbone :

- tout d'abord, son champ a été étendu aux projets d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, par électrolyse, soutenus par le dispositif de soutien public prévu à l'article L. 812-1 du code de l'énergie (article L. 812-3 du même code) ;

- plus encore, son champ a également été élargi aux projets de biogaz soutenus par le dispositif de soutien public prévu à l'article L. 446-15 du même code (article L. 446-1 du même code) ;

- enfin, son contenu a été étendu aux métaux critiques indispensables à la transition énergétique pour tous les projets renouvelables, qu'il s'agisse de l'électricité, du gaz ou de l'hydrogène (articles L. 314-1 A, 446-1 et L. 812-3 du même code).

Au terme de ces évolutions législatives, le critère du « bilan carbone » trouve aujourd'hui à s'appliquer à la sélection des projets de biogaz bénéficiant d'un dispositif de soutien public.

L'article L. 446-1 du code de l'énergie applique ce critère aux dispositifs de soutien à la production de biogaz mis en place dans le cadre des procédures de mises en concurrence mentionnées aux articles L. 446-5, L. 446-14 et L. 446-15 du même code.

Ce critère doit être intégré parmi les critères d'éligibilité ou de notation, dans le respect des principes de transparence et d'égalité de traitement des producteurs.

Ce bilan doit inclure l'analyse de l'étape du cycle de vie jugée la plus pertinente au regard de l'objectif de discrimination effective entre les projets, parmi les étapes de l'extraction, de la fabrication, du transport, de l'utilisation et de la fin de vie des installations.

Il peut prendre la forme d'une bonification attribuée aux projets les plus performants.

Les modalités d'évaluation et de prise en compte de ce bilan varient selon que le biogaz est injecté ou non ainsi que le type d'installations.

Cette évaluation peut prendre en compte :

- pour l'étape de l'extraction, la consommation de minerais et de métaux stratégiques nécessaires aux installations ;

- pour l'étape de la fabrication, la consommation de biens et de services en approvisionnements directs ;

- pour l'étape du transport, l'impact des installations sur le développement des réseaux de distribution ou de transport de gaz ;

- pour l'étape de l'utilisation, la consommation d'énergie des installations et leur impact sur l'utilisation des sols ;

-°pour l'étape de la fin de vie, les garanties de démantèlement et de recyclage des installations ainsi que de remise en état des sols.

1.2. Comme les autres bioénergies, le biogaz est également assujetti à des critères de durabilité, issus du droit de l'Union européenne.

Sur le plan européen, la directive du 23 avril 2009^202(*), dite « EnR I »^203(*), a appliqué aux biocarburants et bioliquides des critères de durabilité, apprécié notamment au regard de l'atteinte d'objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) de 35 à 60 %^204(*) (article 17).

Ce cadre juridique a été modifié par la directive du 11 décembre 2018^205(*), dite « EnR II », qui a institué des objectifs de réduction des émissions de GES de 50 à 80 %^206(*) pour les biocarburants, le biogaz consommé dans le secteur des transports et les bioliquides et la production d'électricité, de chaleur et de froid à partir de combustibles issus de la biomasse (article 29).

L'article 39 de la loi dite « Énergie-Climat »^207(*), du 8 novembre 2019, a autorisé le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre toutes mesures nécessaires à la transposition de cette directive.

Sur ce fondement, une ordonnance n° 2021-235 du 3 mars 2021^208(*) a été prise pour la transposition des critères de durabilité précités ; elle a été ratifiée par l'article 96 de la loi dite « Climat et résilience », du 22 août 2021^209(*).

Depuis lors, les articles L. 281-2 et L. 281-4 du code de l'énergie soumettent certaines installations de production de bioénergies aux exigences de durabilité et de réduction d'émissions de GES^210(*).

De plus, l'article L. 446-27 prévoit que les installations de production de biogaz bénéficiant d'un contrat d'achat ou d'un complément de rémunération sont tenues au respect de ces exigences.

Le tableau suivant présente les objectifs de réduction des émissions de GES ainsi fixés.

Biocarburants, biogaz sans injection dans les réseaux de gaz naturel et consommé dans le secteur des transports et bioliquides		Production d'électricité, de chaleur et de froid à partir de combustibles ou carburants issus de la biomasse, production de biogaz injecté dans un réseau de gaz naturel, production de biogaz non injecté dans un réseau de gaz naturel et non destiné au secteur des transports
Installations mises en service avant le 06/10/2015	Au moins 50 %	Installations mises en service du 01/01/2021 au 31/12/2025	Au moins 70 %
Installations mises en service entre le 06/10/2015 et le 31/12/2020	Au moins 60 %	Installations mises en service à partir du 01/01/2026	Au moins 80 %
Installations mises en service à partir du 01/01/2021	Au moins 65 %

Ce cadre juridique doit encore évoluer avec la directive du 18 octobre 2013, dite « EnR III »^211(*) : elle s'appliquera à davantage d'installations, puisque son champ s'étend à celles existantes, au-delà de celles nouvelles, et que ses seuils sont abaissés (article 27)^212(*).

Pour autant, son délai de transposition, s'agissant de ces critères de durabilité, est fixé au 31 mai 2023.

2. Le dispositif envisagé - L'abrogation sèche du critère « bilan carbone » conditionnant l'éligibilité des projets de biogaz aux dispositifs de soutien publics attribués par appels d'offres.

A. L'article 21 du projet de loi propose d'abroger l'article L. 446-1 du code de l'énergie, qui constitue la base légale de l'application du critère du « bilan carbone » aux dispositifs de soutien publics des projets de biogaz attribués par appels d'offres.

B. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a estimé que l'abrogation du « bilan » carbone pour les projets de biogaz ne pose pas de difficultés au regard des objectifs de développement des énergies renouvelables, rappelant cependant que ce critère demeure nécessaire pour l'électricité et l'hydrogène renouvelables : « 48. Le projet de loi abroge l'article L. 446-1 du code de l'énergie qui impose la réalisation d'un bilan carbone des projets éligibles aux dispositifs de soutien à la production de biogaz, dans le cadre des procédures de mise en concurrence dont ils font l'objet. Cette obligation introduite en 2019 (article 30 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat) et complétée en 2023 (article 89 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables) vise à s'assurer de l'importance de la décarbonation à laquelle contribuent les projets et à effectuer une distinction entre projets concurrents, le bilan étant pris en compte dans leur notation. 49. Les mêmes projets sont toutefois soumis désormais à l'obligation de respecter les critères de durabilité et de réduction des émissions de gaz à effet de serre prévus par les articles L. 281-1 à L 281-13 du code de l'énergie, qui ont transposé en 2021 la directive dite RED II (directive (UE) 2018/2001 du Parlement et du Conseil européen du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables). Ces critères fixent des seuils de réduction d'émissions de gaz à effet de serre élevés, auxquels doivent satisfaire ces projets pour bénéficier d'avantages fiscaux et d'aides publiques. Le Conseil d'État estime ainsi que l'objectif poursuivi par l'article L. 446-1 du code l'énergie pourra désormais être atteint globalement par la seule application de ces critères, les cahiers des charges pouvant, en tout état de cause, retenir des critères de sélection complémentaires entre projets ayant une finalité semblable. 50. Si la disparition de l'obligation de réaliser un bilan carbone pour les installations de production de biogaz ne pose ainsi pas de difficulté au regard des objectifs de développement d'énergies renouvelables, le Conseil d'État relève que cette obligation demeure pour les projets de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et d'hydrogène, pour lesquels elle est prévue par les articles L. 314-1 A et L. 812-3 du code de l'énergie et reste pertinente. »

3. La position de la commission - Une abrogation sèche inopportune du critère du « bilan carbone » appliqué aux dispositifs de soutien publics des projets de biogaz attribués par appels d'offres

3.1. Le dispositif du « bilan carbone » constitue une initiative sénatoriale importante, issu d'un travail de co-construction avec l'Assemblée nationale et le Gouvernement.

Le critère du « bilan carbone » a été introduit par les rapporteurs pour la commission des affaires économiques du Sénat, Daniel Gremillet, pour l'électricité et le gaz renouvelables, dans la loi « Energie-Climat », du 8 novembre 2019^213(*), et Patrick Chauvet, pour l'hydrogène renouvelable, dans la loi « Aper », du 10 mars 2023^214(*).

C'est donc un dispositif soutenu de manière constante par la majorité sénatoriale. Son introduction en 2019 et son extension en 2023 ont d'ailleurs reçu l'appui de l'Assemblée nationale et des ministres chargés de l'énergie de l'époque.

Le revirement de position du Gouvernement sur ce sujet est incompréhensible : il ne participe pas de la stabilité des règles édictées, ni de la confiance dans les engagements pris.

Dans un récent rapport remis au Sénat, le Gouvernement a même envisagé son extension aux dispositifs de soutien publics des projets d'hydroélectricité attribués par guichets ouverts : « l'introduction d'un critère carbone pourrait en revanche être pertinente dans le cas des guichets ouverts pour l'hydroélectricité. »

3.2. Le dispositif du « bilan carbone » s'applique aujourd'hui uniformément aux projets d'électricité, de gaz et d'hydrogène renouvelables, dans un souci de neutralité technologique.

Actuellement, les articles L. 331-A du code de l'énergie, pour l'électricité, L. 446-1 du même code pour le gaz, et 812-3 du même code, pour l'hydrogène offre un cadre législatif complet, intelligible et prévisible.

Ils permettent de ne pas induire de distorsions de concurrence, et donc de garantir une neutralité technologique, entre les différentes filières engagées dans la transition énergétique.

3.3. Le doublon avancé entre le « bilan carbone » national et les critères de durabilité européens n'est pas avéré.

En préambule, les deux dispositifs coexistent sans difficulté depuis plusieurs années : en effet, le critère du « bilan carbone » a été introduit en 2019, tandis que les critères de durabilité ont été introduits en 2021. Il n'a jamais été indiqué au Sénat de difficultés, administratives ou contentieuses.

D'une part, les deux dispositifs n'ont pas le même champ. Le premier s'applique à tous les projets de biogaz injecté soutenus par appels d'offres. Le second s'applique aux projets de biogaz utilisé dans des installations d'électricité ou de chaleur supérieures à 2 MW ou injecté ou pouvant l'être dans des installations supérieures à 19,5 GWh.

D'autre part, les deux dispositifs n'ont pas le même objectif. Le premier est un critère de sélection des projets bénéficiant d'un soutien public, dans le cadre d'une procédure de mise en concurrence. En tenant compte des émissions de ces projets, il permet de garantir que l'ensemble des projets sont performants sur le plan des émissions mais aussi que les projets nationaux ou européens ne sont pas désavantagés par rapport à ceux étrangers. Le second est uniquement un critère de durabilité, qui garantit que le biogaz produit et commercialisé est bien de nature bas-carbone.

L'objectif du « bilan carbone » a bien été rappelé, dès son introduction dans la loi « Energie-Climat », du 8 novembre 2019^215(*), dans le rapport législatif publié par le Sénat^216(*) : « Un tel principe permettra : - d'admettre au guichet ouvert ou de sélectionner dans le cadre d'un appel d'offres les projets les plus performants sur le plan des émissions de gaz à effet de serre ; - indirectement, de soutenir les filières françaises et européennes et ainsi de contribuer au développement d'une industrie verte en France et en Europe. »

Au reste, dans sa réponse écrite au Sénat, de décembre dernier, dans le cadre de la loi « Ddadue », du 22 avril 2024^217(*), le Gouvernement avait indiqué que l'évolution du critère du « bilan carbone » pour tenir compte des critères de durabilité était inutile, s'agissant de l'hydrogène renouvelable : « Cela est inutile puisqu'il ne s'agit pas d'un critère de durabilité mais bien d'une manière de départager des offres dans le cadre d'un appel d'offres national pour soutenir la production. »

3.4. L'abrogation du « bilan carbone » n'aura sans doute pas les effets simplificateurs avancés.

Certes, certains acteurs économiques ont plaidé, auprès de la commission spéciale, pour l'adoption de l'article 21 du projet de loi : le Syndicat des énergies renouvelables (SER), France gaz (FG) et France gaz renouvelables (FGR).

Quant à la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), elles n'ont pas transmis de position sur l'article proposé à la commission spéciale.

Pour autant, puisqu'il s'agit d'un critère de sélection des appels d'offres, le critère du « bilan carbone » ne constitue pas, à proprement parler, une formalité administrative pesant sur les porteurs de projets.

Au demeurant, l'étude d'impact annexée au présent projet de loi indique, s'agissant de l'article proposé : « Aucun impact sur la filière biogaz n'est à prévoir dès lors que les installations qui doivent aujourd'hui mettre en oeuvre les dispositions de l'article L. 446-1 du code de l'énergie mettent déjà en oeuvre les exigences de la directive RED II. »

De plus, le critère du « bilan carbone » autorise aujourd'hui la mise en oeuvre d'une bonification pour les projets de biogaz soutenus par appels d'offres : ce bonus financier serait abrogé, en même temps que le critère lui-même, par l'article proposé.

Enfin, étant donné que le gaz bas-carbone a été introduit, aux côtés du gaz renouvelable, notamment dans le cadre du droit à l'injection, par la loi « Aper », du 10 mars 2023^218(*), le critère du « bilan carbone » a une évidente raison d'être actuelle : valoriser les petits projets de gaz renouvelable, issus de la méthanisation agricole, face aux plus grands projets de gaz bas-carbone, davantage industriels.

Dans ce contexte, le rapporteur a présenté un amendement (COM-352), déposé à l'identique par les Sénateurs Michaël Weber (COM-225) et Daniel Salmon (COM-371), supprimant l'article 21 du projet de loi.

La commission a supprimé l'article 21.

Article 21 bis (nouveau)
Application d'un fonds de garantie aux projets de production de biogaz

Présenté par plusieurs amendements proposés par la Sénatrice Vanina Paoli-Gagin (COM-177 rect.) et la Sénatrice Anne-Sophie Romagny (COM-376 rect.), ayant reçu un avis favorable du rapporteur, l'article propose d'appliquer un fonds de garantie aux projets de production de biogaz.

Depuis la loi « Aper », du 10 mars 2023^219(*), l'article L. 311-10-4 du code de l'énergie applique un fonds de garantie destiné à compenser les pertes financières qui résulteraient, pour l'exploitant d'une installation de production d'électricité renouvelable retenu à la suite d'un appel d'offres, d'une annulation par le juge administratif de son autorisation environnementale.

Les projets d'installation de production de biogaz ne bénéficient, en l'état actuel du droit, d'aucun dispositif comparable, ce qui n'est pas optimal du point de vue de la neutralité technologique, entre les différentes filières engagées dans la transition énergétique, mais aussi de l'atteinte des objectifs de décarbonation fixés, pour le secteur du gaz, par le droit national et européen.

Les amendements proposés (COM-177 rect. et COM-376 rect.), adoptés par la commission spéciale avec l'avis favorable du rapporteur, visent donc à appliquer un dispositif similaire aux projets d'installation de production de biogaz.

La commission a adopté l'article 21 bis ainsi rédigé.

Article 21 ter (nouveau)
Application aux projets d'installation de production d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone et à leurs projets d'installation de stockage
de la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM)

Présenté par un amendement proposé par la Sénatrice Nathalie Delattre (COM-25), ayant reçu l'avis favorable du rapporteur, l'article propose de consolider l'application de la raison impérative d'intérêt public majeur aux projets d'installation de production d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone ainsi qu'à leurs projets d'installation de stockage.

Depuis la loi « Aper », du 10 mars 2023^220(*), et la loi « Industrie verte », du 23 octobre 2023^221(*), les articles L. 211-2-1 du code de l'énergie et L. 300-6 du code de l'urbanisme permettent aux projets d'installation de production d'énergies renouvelables, ainsi qu'à leurs projets d'installation de stockage, de bénéficier de la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM), mentionnée au c du 4° du I de l'article L. 411-2 du code de l'environnement.

Si les projets d'installation de production d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone figurent à l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, au titre des projets d'installation de fabrication, d'assemblage ou de recyclage des produits ou des équipements, ils ne sont pas mentionnés à l'article L. 211-2-1 du code de l'énergie, au contraire des projets d'installation de production d'énergies renouvelables. Par ailleurs, leurs projets d'installation de stockage ne sont pas prévus.

L'amendement proposé (COM-25), adopté par la commission spéciale, avec l'avis favorable du rapporteur, vise à remédier à cette dissonance.

La commission a adopté l'article 21 ter ainsi rédigé.

* ¹⁶⁰ Décision n°2021-825 DC du 13 août 2021.

* ¹⁶¹ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (article 67).

* ¹⁶² Ordonnance n° 2022-1423 du 10 novembre 2022 portant diverses dispositions relatives au code minier.

* ¹⁶³ Ordonnance n° 2022-1423 du 10 novembre 2022 portant diverses dispositions relatives au code minier.

* ¹⁶⁴ Idem.

* ¹⁶⁵ Cet article porte sur l'existence d'une connexion hydraulique directe entre les gîtes géothermiques.

* ¹⁶⁶ Loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement (article 5).

* ¹⁶⁷ Ce titre porte sur les droits et obligations liés à l'activité minière.

* ¹⁶⁸ Ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier (annexe).

* ¹⁶⁹ Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures (article 92).

* ¹⁷⁰ Ordonnance n° 2022-537 du 13 avril 2022 relative à l'adaptation outre-mer du code minier.

* ¹⁷¹ Idem.

* ¹⁷² Cet article dispose que : « La prolongation d'une concession est accordée par décret. Elle est précédée d'une mise en concurrence en cas d'absence, d'insuffisance d'exploitation ou de prise en compte des intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 au cours de la période précédente ou si l'exploitant propose une prolongation selon des techniques ne répondant pas aux exigences posées à l'article L. 161-2 ou si le gîte peut faire l'objet d'une autre exploitation conformément aux objectifs de la politique nationale définie à l'article L. 100-4. L'instruction de la demande comporte une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. »

* ¹⁷³ Cet article dispose que : « L'acte autorisant l'exploitation, qui peut à cet égard être complétée à tout moment, fixe les conditions particulières dans lesquelles les travaux sont entrepris, exécutés et arrêtés dans le respect des intérêts mentionnés aux articles L. 161-1 et des obligations énoncées à l'article L. 161-2. L'autorisation définit, pour les travaux mentionnés à l'article L. 162-2, le montant et les modalités de constitution des garanties financières ainsi que les modalités d'actualisation de ce montant. Un décret en Conseil d'État définit la nature des garanties pouvant être constituées et les règles de fixation de leur montant. »

* ¹⁷⁴ Ordonnance n° 2022-1423 du 10 novembre 2022 portant diverses dispositions relatives au code minier.

* ¹⁷⁵ Ce titre porte sur la mise en oeuvre de l'enquête publique notamment.

* ¹⁷⁶ Cet article porte sur la mise à disposition du public par voie électronique.

* ¹⁷⁷ Cet article dispose que : « L'octroi, la prolongation et l'extension d'un permis exclusif de recherches ainsi que l'octroi, la prolongation et l'extension d'une concession sont précédés d'une analyse environnementale, économique et sociale ».

* ¹⁷⁸ Ces sections portent respectivement sur la recherche de formations souterraines aptes au stockage géologique du dioxyde de carbone et sur le stockage géologique de dioxyde de carbone et l'accès des tiers.

* ¹⁷⁹ Loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement.

* ¹⁸⁰ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'établissement d'un cadre de mesures en vue de renforcer l'écosystème européen de la fabrication de produits de technologie « zéro net » (règlement pour une industrie « zéro net ») - COM(2023) 161 final.

* ¹⁸¹ Cette capacité d'injection annuelle n'est pas combinée avec une récupération renforcée des hydrocarbures (DME).

* ¹⁸² Reprenant les dispositions de l'ancien article L. 123-5-2 du code de l'urbanisme créé par la loi pour la croissance verte précitée, abrogé depuis.

* ¹⁸³ Constructions achevées depuis plus de deux ans (article R. 152-5 du code de l'urbanisme).

* ¹⁸⁴ Article L. 152-5 du code de l'urbanisme.

* ¹⁸⁵ Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables.

* ¹⁸⁶ Art. L. 151-42-1 du code de l'urbanisme, repris quasi à l'identique à l'article L. 161-4.

* ¹⁸⁷ Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

* ¹⁸⁸ Dont témoignent notamment la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte, ou la création, dans la loi de finances pour 2024, d'un nouveau crédit d'impôt au titre des investissements dans l'industrie verte (C3IV).

* ¹⁸⁹ Allocution du président de la République à l'occasion du Conseil de planification écologique, 25 septembre 2023.

* ¹⁹⁰ Plan d'action pour produire 1 million de pompes à chaleur en France.

* ¹⁹¹ Directive (UE) 2023/1791 du Parlement européen et du Conseil du 13 septembre 2023 relative à l'efficacité énergétique et modifiant le règlement (UE) 2023/955.

* ¹⁹² Art. L. 422-2 du code de l'urbanisme.

* ¹⁹³ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ¹⁹⁴ Article 194.

* ¹⁹⁵ i) du 7° du III de l'article 194 de la loi « Climat-résilience ».

* ¹⁹⁶ Articles R. 122-5 et 8 du code de l'environnement

* ¹⁹⁷ Article R. 421-9 du code de l'urbanisme.

* ¹⁹⁸ Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (article 30).

* ¹⁹⁹ Rapport d'information de M. Daniel Gremillet, fait au nom de la commission des affaires économiques, « Où en est l'application de la loi « Énergie-Climat » ? Où en est l'atteinte de l'objectif de « neutralité carbone » ?, n° 553 (2020-2021) - 5 mai 2021, p. 49 et 90.

* ²⁰⁰ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (article 90).

* ²⁰¹ Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (articles 81 et 89).

* ²⁰² Directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE.

* ²⁰³ L'acronyme « EnR » signifie « Énergies renouvelables ».

* ²⁰⁴ La réduction de 35 % était appliquée initialement, celle de 50 % à compter du 1^er janvier 2017 et celle de 60 % à compter du 1^er janvier 2018 pour les installations mises en service à partir du 1^er janvier 2017.

* ²⁰⁵ Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion et à l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.

* ²⁰⁶ La réduction de 50 % est appliquée aux biocarburants, biogaz consommé dans le secteur des transports et bioliquides produits dans des installations mises en service le 5 octobre 2015 ou avant cette date, celle de 60 % entre le 6 octobre 2015 et le 31 décembre 2020, celle de 65 % à partir du 1^er janvier 2021. La réduction de 70 % est appliquée à la production d'électricité, de chaleur et de froid à partir de combustibles issus de la biomasse utilisés dans des installations mises en service du 1^er janvier 2021 au 31 décembre 2025 et celle de 80 % à partir du 1^er janvier 2026.

* ²⁰⁷ Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.

* ²⁰⁸ Ordonnance n° 2021-235 du 3 mars 2021 portant transposition du volet durabilité des bioénergies de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.

* ²⁰⁹ Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

* ²¹⁰ Au-delà de seuils de puissance de 20 MW (combustibles ou carburants solides utilisés pour la production d'électricité, de chaleur ou du froid ou de combustibles ou de carburants), de 2 MW (biogaz produisant de l'électricité, de la chaleur ou du froid) ou de 19,5 GWh PCI/an (biogaz injecté dans les réseaux de gaz naturel ou dont les caractéristiques le permettraient).

* ²¹¹ Directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil.

* ²¹² Des seuils de 2 à 7,5 MW sont prévus pour les installations de production d'électricité, de chaleur ou de froid issus de la biomasse, de même qu'un seuil de 200 m³ d'équivalent méthane par heure est prévu pour les installations de production de combustibles ou carburants gazeux issus de la biomasse.

* ²¹³ Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (article 30).

* ²¹⁴ Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (article 81).

* ²¹⁵ Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat (article 30).

* ²¹⁶ Rapport n° 657 (2018-2019) déposé le 10 juillet 2019, fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi relatif à l'énergie et au climat, par Daniel Gremillet, p. 94.

* ²¹⁷ Loi n° 2024-364 du 22 avril 2024 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole.

* ²¹⁸ Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (article 36).

* ²¹⁹ Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (article 24)

* ²²⁰ Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (article 19)

* ²²¹ Loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte (article 19).

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