EXAMEN EN COMMISSION
M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons, en deuxième lecture, le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - En octobre 2022, le Sénat adoptait en première lecture la proposition de loi déposée par Éliane Assassi et Arnaud Bazin visant à traduire les préconisations faites en mars 2022 par la commission d'enquête sénatoriale sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques à la suite du recours massif par l'État à ces prestations au cours du précédent mandat présidentiel.
En séance publique, le ministre de la transformation et de la fonction publiques, Stanislas Guerini, s'était engagé à ce que la navette parlementaire poursuive rapidement son cours, sans aller toutefois jusqu'à engager la procédure accélérée sur ce texte, ni même à inscrire le texte à l'ordre du jour des travaux parlementaires sur une semaine du Gouvernement.
Cette proposition de loi fait ainsi partie des très rares textes pour lesquels la procédure de droit commun s'applique : c'est dire l'envie du Gouvernement de la voir aboutir un jour !
Bien plus, il a fallu attendre plus d'un an pour que cette proposition de loi soit inscrite à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale, sur la semaine dite « transpartisane ». L'Assemblée nationale l'a finalement adoptée le 1er février dernier, mais son vote s'est soldé par la réécriture de la plupart des dispositions du texte, dans un sens souvent opposé au vote du Sénat.
Pour vous donner quelques chiffres : sur les dix-neuf articles que comportait le texte à l'issue du vote au Sénat, un seul a été adopté conforme par l'Assemblée nationale, tandis que cinq ont été supprimés et treize autres modifiés.
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale se caractérisent par deux orientations majeures. D'une part, le texte adopté par les députés tend à alléger, dans l'ensemble, les obligations s'imposant aux prestataires et aux consultants et à réduire les moyens donnés à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) pour remplir ses nouvelles missions de contrôle des obligations déontologiques des consultants. D'autre part, l'Assemblée nationale a adopté l'amendement du Gouvernement visant à étendre le champ d'application de la proposition aux collectivités territoriales de plus de 100 000 habitants, et ce sans la moindre consultation préalable des associations d'élus locaux ni étude sérieuse de la question, et alors même que la mission « flash » de l'Assemblée nationale, qui s'est conclue en juillet 2023, n'a pas préconisé une telle extension.
Depuis mars 2022, le contexte du recours aux cabinets de conseil par l'État semble certes avoir évolué dans le bon sens, sous l'influence des travaux du Sénat et de la pression de l'actualité. Citons ainsi le nouvel accord-cadre de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), qui tient compte de certaines préconisations sénatoriales. Citons également l'instauration, lors du projet de loi de finances (PLF) pour 2023, d'un jaune budgétaire consacré au recours aux conseils extérieurs ainsi que la création, en mars 2024, de l'agence de conseil interne de l'État. Plus significatif encore, le recours aux prestations de conseil en stratégie par les administrations centrales a fortement diminué depuis 2021, le Gouvernement évoquant une réduction par trois.
Ces différentes mesures d'initiative gouvernementale vont dans le sens d'un plus grand encadrement du recours aux cabinets de conseil par l'État et d'une plus grande transparence. Elles ne sauraient toutefois remplacer la nécessité d'un cadre légal unifié, contrôlé et sanctionné.
J'évoquerai tout d'abord les points sur lesquels nous pouvons trouver un accord avec l'Assemblée nationale, avant de vous présenter les sujets pour lesquels il me semble au contraire nécessaire de rétablir les dispositions adoptées en première lecture au Sénat.
Je vous proposerai d'accepter ou de ne modifier que marginalement, dans un objectif d'opérationnalité, un certain nombre de modifications apportées par les députés. Il en va ainsi des dispositions visant à garantir la transparence dans le recours aux cabinets de conseil, objectif que l'Assemblée nationale a confirmé.
Ainsi, l'article 2, qui crée de nouvelles règles afin, d'une part, de mieux identifier les consultants dans leurs relations avec l'administration et avec des tiers et, d'autre part, de mettre en évidence leurs apports dans les documents qu'ils produisent pour l'administration, n'a fait l'objet que de modifications mineures à l'Assemblée nationale, qui a prévu deux exceptions, limitées à des cas ciblés, à l'application de ces règles. Sans revenir entièrement sur ces exceptions, je ne vous proposerai que de rétablir l'obligation de mentionner la participation d'un cabinet de conseil à la rédaction d'un document à destination du public, y compris lorsqu'il s'agit d'une prestation de conseil en communication.
Nous pouvons également nous féliciter que, malgré le souhait inverse du Gouvernement, l'Assemblée nationale ait maintenu, à l'article 3, la publication d'un rapport listant les prestations de conseil effectuées pour le compte de l'État et de ses établissements publics. Le maintien de ce rapport paraît d'autant plus nécessaire que le jaune budgétaire, créé par la loi de finances pour 2023, ne respecte pas pleinement les obligations légales puisqu'il ne contient pas toutes les informations demandées par la loi de finances et que ces informations n'ont pas été publiées en format ouvert. Par conséquent, je vous proposerai de rétablir en grande partie la rédaction initiale de l'article 3 - les députés ayant réduit le périmètre des informations demandées - et d'y adjoindre l'obligation de publication en format ouvert qui figurait initialement à l'article 4, dont nous pourrions alors maintenir la suppression.
L'Assemblée nationale a également reconnu la nécessité de procéder à l'évaluation systématique et formalisée des prestations de conseil externes par l'administration en ayant bénéficié, si bien que je vous propose d'adopter l'article 6 sans modification.
En outre, les articles 17 et 18, qui traitent de la protection des données de l'administration, pourraient également être adoptés dans leur version votée par l'Assemblée nationale. L'article 17 a en effet été modifié dans un sens qui renforce utilement le dispositif adopté par le Sénat, tandis que l'article 18 constitue un compromis qui me semble acceptable, bien que le texte initial du Sénat fût plus ambitieux puisqu'il prévoyait la réalisation systématique d'un audit de sécurité des systèmes d'information des cabinets de conseil. Cet audit ne sera désormais qu'optionnel, à la demande de l'administration bénéficiaire et pour certaines données considérées comme sensibles.
En définitive, ce sont neuf articles que je vous propose d'adopter dans leur version votée par l'Assemblée nationale.
En revanche, sur un nombre non négligeable de sujets, la rédaction de l'Assemblée nationale semble bien en deçà de l'ambition initiale portée au travers de la proposition de loi et des enjeux sous-jacents. En conséquence, je vous proposerai, afin de garantir l'effectivité du texte, de rétablir certaines dispositions adoptées en première lecture au Sénat. Par ailleurs, je vous indiquerai les raisons pour lesquelles l'extension du champ d'application du texte aux collectivités territoriales ne paraît pas opportune.
La proposition de loi vise à instaurer, sous le contrôle de la HATVP, un cadre déontologique applicable aux prestataires de conseil et aux consultants. Il convient de s'assurer à la fois que les obligations nouvellement créées sont proportionnées et que les mécanismes de contrôle et de sanction sont adaptés et efficaces.
Dans ce double objectif, je vous proposerai tout d'abord de clarifier la nature des obligations déontologiques prévues et le champ des personnes physiques concernées.
Il faut saluer l'adoption par l'Assemblée nationale de l'obligation faite aux prestataires et aux consultants d'adresser à l'administration une déclaration exhaustive, exacte et sincère de leurs intérêts. Il me semble néanmoins souhaitable, dans un souci de proportionnalité, de recentrer l'obligation de déclaration d'intérêts sur les seuls consultants ayant des fonctions d'encadrement ou de supervision, pour en exempter les consultants ayant un profil « junior » qui n'ont qu'une mission d'exécution. De plus, il me semble nécessaire d'objectiver le plus possible les éléments devant figurer dans la déclaration d'intérêts et de les borner dans le temps. Telles sont les modifications que je vous proposerai d'apporter par un amendement visant à réécriture de l'article 10.
Par ailleurs, si nous confions à la HATVP une nouvelle mission de contrôle du respect, par les cabinets de conseil, de leurs obligations déontologiques, il est logique de la doter des moyens adaptés à cette fin.
En particulier, la suppression du pouvoir de contrôle sur place, votée par l'Assemblée nationale en séance sur un amendement du Gouvernement, me semble dommageable. Un tel pouvoir garantirait en effet l'efficacité et la crédibilité du dispositif de contrôle institué par la loi et mis en oeuvre par la HATVP ; c'est pourquoi je vous proposerai de le rétablir à l'article 12.
De plus, je continue à penser que le recours à la sanction pénale n'est guère adapté s'agissant du manquement aux obligations déclaratives. Aussi me semble-t-il nécessaire de rétablir, à l'article 13, le régime de sanctions administratives adopté par le Sénat en première lecture. Ces sanctions, pouvant prendre la forme d'amendes, seraient prononcées par la commission des sanctions, qui serait un nouvel organe créé au sein de la HATVP composé de trois magistrats. Je vous proposerai de rétablir l'article 14 à cette fin.
Enfin, l'article 16 tel qu'adopté par le Sénat en première lecture visait à instaurer un régime spécifique de contrôle des mobilités entre l'administration et le secteur du conseil. Il est vrai qu'un tel régime constitue une dérogation substantielle au régime actuel de contrôle des mobilités, tel qu'il découle de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Pour autant, cette dérogation continue à me paraître justifiée dans son principe au regard des enjeux propres au secteur du conseil. Du reste, elle serait raisonnable dans ses implications, au regard du nombre mesuré d'agents et de consultants concernés. C'est pourquoi je vous propose de rétablir l'article 16.
J'en viens désormais à la question du périmètre du texte, qui s'était déjà, nous nous en souvenons tous, posée lors de la première lecture. Sur ce point, nous pouvons accepter, dans un objectif de compromis, certaines des modifications apportées par l'Assemblée nationale.
Ainsi, à l'article 1er, je vous propose de maintenir certaines dérogations prévues par l'Assemblée nationale, en particulier la fixation d'un seuil de 60 millions d'euros de dépenses annuelles de fonctionnement pour déterminer les établissements publics nationaux concernés par le texte. En revanche, je suggère que nous supprimions l'exclusion des établissements publics à caractère industriel et commercial (Épic) ainsi que le seuil de 200 millions d'euros que l'Assemblée nationale souhaitait appliquer aux établissements publics de santé, le seuil de 60 millions d'euros me paraissant suffisamment restrictif puisqu'il ne concerne plus que 116 des 1 350 établissements de santé que compte le pays.
Pour éviter toute ambiguïté quant au périmètre du texte, il me semble en outre opportun de préciser qu'il ne s'appliquera pas au conseil financier effectué par les banques, celles-ci disposant déjà d'une réglementation propre. Par un même amendement, je vous proposerai également de recentrer les prestations informatiques auxquelles s'appliquera le texte sur celles qui revêtent un caractère stratégique.
En revanche, l'intégration des collectivités territoriales au périmètre du texte, opérée par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, n'est pas acceptable, autant pour des raisons d'opportunité qu'en raison d'un désaccord affirmé quant à la méthode employée. En effet, le recours aux prestations de conseil par les collectivités territoriales relève de préoccupations généralement plus ciblées et souvent, d'ailleurs, imposées par la loi, à l'instar des évaluations environnementales qui doivent être obligatoirement réalisées par des tiers. L'intégration des collectivités territoriales dans le périmètre de la proposition de loi constituerait ainsi une superposition d'obligations qui me paraît disproportionnée et représenterait une charge administrative trop importante.
En outre, l'opacité qui caractérisait, au vu des conclusions de la commission d'enquête, le recours aux prestations de conseil par l'État ne concerne pas avec la même acuité les collectivités territoriales, pour lesquelles de nombreux mécanismes de contrôle et de transparence existent déjà. D'une part, le code de la commande publique s'applique pleinement aux prestations de conseil contractées par les collectivités territoriales. D'autre part, le code général des collectivités territoriales permet aux assemblées délibérantes locales - conseils régionaux, départementaux, collectivités de plus de 100 000 habitants -, dans lesquelles siègent des membres de l'opposition, d'exercer un contrôle sur ces prestations de conseil, ce qui représente une différence essentielle avec les administrations centrales et les établissements publics nationaux.
Concernant la méthode, je relève trois difficultés majeures.
En premier lieu, les travaux de la commission d'enquête n'ont pas porté sur le recours par les collectivités territoriales aux prestations de conseil : aucun panorama exhaustif n'a pu, par conséquent, être dressé quant à l'étendue de ce recours. Le Gouvernement lui-même, d'après ce que m'a dit la direction générale des collectivités locales, ne dispose pas de données agrégées.
En deuxième lieu, si l'Assemblée nationale a bien mené une mission « flash » sur le sujet, celle-ci s'est opposée à une large extension du périmètre du texte aux collectivités territoriales. De plus, elle a suggéré d'approfondir l'étude de la question avant de légiférer. Or une telle étude n'a pas été réalisée à ce jour.
En troisième lieu, et il s'agit de la difficulté la plus significative, le Gouvernement, qui est pourtant à l'origine de cette extension, n'a mené aucune consultation auprès des associations des élus locaux avant de la proposer. Du reste, les associations d'élus locaux que j'ai auditionnées ont unanimement exprimé leur opposition à leur intégration dans le texte.
C'est donc modifiée par les amendements que je vous présenterai tout à l'heure que je vous propose d'adopter cette proposition de loi, en formulant le voeu que nous n'ayons pas de nouveau à attendre un an et demi pour qu'elle soit examinée à l'Assemblée nationale.
Mme Audrey Linkenheld. - Je félicite Cécile Cukierman pour la clarté et la précision de son rapport. Nous étions impatients de voir cette proposition de loi poursuivre la navette parlementaire. Je le dis d'autant plus que je n'étais pas élue en octobre 2022 ; notre collègue Jean-Pierre Sueur et d'autres collègues du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) avaient alors déposé des amendements. Nous sommes donc très heureux que ce texte fasse l'objet d'une deuxième lecture et qu'un compromis se dessine entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
Les amendements portés par la rapporteure, qui rétablissent l'essentiel des dispositions votées au Sénat tout en acceptant certaines modifications introduites à l'Assemblée nationale, nous satisfont. Nous partageons ses interrogations relatives à l'extension du périmètre aux collectivités territoriales. La tentative du Gouvernement d'étendre aux collectivités territoriales les reproches qui sont faits à l'État peut paraître assez cocasse. L'opacité dénoncée par la commission d'enquête dans le recours aux cabinets de conseil ne saurait s'étendre aux collectivités locales. Cela ne signifie pas que le périmètre du texte ne pourra pas évoluer, mais cela nécessiterait des études spécifiques. De plus, le Gouvernement a utilisé des cabinets de conseil privés pour exercer le coeur de métier des politiques publiques. Je doute que cela se produise pour les collectivités territoriales.
Nous partageons aussi ce qui a été dit sur les insuffisances du jaune budgétaire. Il est indispensable que nous allions au bout de la navette parlementaire et que le texte soit adopté dans le format proposé par la rapporteure.
Lors de l'examen du projet de loi de finances, j'ai souligné que des efforts avaient été faits. Nous avons ainsi validé le recrutement de huit équivalents temps plein à la délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (Diese) pour internaliser les prestations de conseil. Les progrès restent cependant à poursuivre. Nous serons favorables, dans l'ensemble, aux amendements et au texte, mais formulerons une demande d'explication, davantage juridique que politique, sur l'article 5 bis, qui vise à interdire l'interdiction du Gouvernement à recourir aux cabinets de conseil pour rédiger un projet de loi.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'amendement COM-4 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-1 devient sans objet.
L'article 1erest adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 1er bis (nouveau)
L'amendement COM-3 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-2 devient sans objet.
L'article 1er bis est supprimé.
Article 2
L'amendement COM-5 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3
L'amendement COM-6 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 3 bis (nouveau)
L'article 3 bis est adopté sans modification.
Article 4 (supprimé)
L'article 4 demeure supprimé.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Il n'est évidemment pas question d'inciter le Gouvernement à avoir recours aux cabinets de conseil pour écrire des projets de loi ; pour autant, une telle interdiction ne relève pas de la loi ordinaire.
L'amendement COM-11 est adopté.
L'article 5 bis est supprimé.
Article 6
L'article 6 est adopté sans modification.
Article 6 bis (nouveau)
L'amendement COM-8 est adopté.
L'article 6 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 8 (supprimé)
L'article 8 demeure supprimé.
Division additionnelle avant l'article 9
L'amendement COM-7 est adopté.
La division additionnelle est rétablie.
Article 9
L'article 9 est adopté sans modification.
Article 10
L'amendement COM-12 est adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 11
L'amendement COM-13 est adopté.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 12
L'amendement COM-14 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 13
L'amendement COM-15 est adopté.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 14 (supprimé)
L'amendement COM-16 est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 15
L'article 15 est adopté sans modification.
Division additionnelle avant l'article 16 (supprimé)
L'amendement COM-10 est adopté.
La division additionnelle est rétablie.
Article 16 (supprimé)
L'amendement COM-17 est adopté.
L'article 16 est rétabli.
Article 17
L'article 17 est adopté sans modification.
Article 18
L'article 18 est adopté sans modification.
Article 19 (supprimé)
L'amendement COM-9 est adopté.
L'article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Chapitre Ier : Champ d'application |
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Article 1er |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
4 |
Modification du périmètre d'application de la proposition de loi |
Adopté |
|
Mme Nathalie DELATTRE |
1 |
Suppression de la demande de rapport sur le recours aux prestations de conseil par certaines collectivités territoriales |
Rejeté |
|
Article 1er bis (nouveau) |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
3 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
Mme Nathalie DELATTRE |
2 |
Suppression de l'intégration des collectivités territoriales au périmètre de la proposition de loi |
Rejeté |
|
Chapitre II : Renforcer la transparence dans le recours aux prestations de conseil |
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|
Article 2 |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
5 |
Maintien de l'obligation de mentionner la participation d'un cabinet de conseil à la rédaction d'un document à destination du public, y compris dans le cadre des prestations de conseil en communication |
Adopté |
|
Article 3 |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
6 |
Élargissement de la liste des informations demandées dans le rapport et rétablissement d'un rythme de publication annuel |
Adopté |
|
Chapitre III : Mieux encadrer le recours aux consultants |
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|
Article 5 bis (nouveau) |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
11 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
Article 6 bis (nouveau) |
|||
|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
8 |
Amendement de coordination |
Adopté |
|
Chapitre IV : Renforcer les exigences déontologiques |
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|
Division(s) additionnelle(s) avant Article 9 |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
7 |
Rétablissement de la section 1 du chapitre IV |
Adopté |
|
Article 10 |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
12 |
Modification des modalités relatives à la déclaration d'intérêts par les prestataires de conseil et les consultants |
Adopté |
|
Article 11 |
|||
|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
13 |
Modification des dispositions relatives à la déclaration des actions de démarchage, de prospection et de mécénat par les cabinets de conseil |
Adopté |
|
Article 12 |
|||
|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
14 |
Rétablissement du pouvoir de contrôle sur place de la HATVP |
Adopté |
|
Article 13 |
|||
|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
15 |
Rétablissement du régime des sanctions administratives en cas de manquement aux obligations déontologiques |
Adopté |
|
Article 14 (Supprimé) |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
16 |
Rétablissement de la commission des sanctions au sein de la HATVP |
Adopté |
|
Division(s) additionnelle(s) avant Article 16 (Supprimé) |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
10 |
Rétablissement de la section 2 du chapitre IV |
Adopté |
|
Article 16 (Supprimé) |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
17 |
Rétablissement de l'article 16 dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture |
Adopté |
|
Chapitre VI : Entrée en vigueur |
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Article 19 (Supprimé) |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
9 |
Rétablissement de l'article 19 |
Adopté |