EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes, réunie le jeudi 11 avril 2024, a engagé le débat suivant :
M. Jean-François Rapin, président. - La seconde proposition de résolution européenne soumise ce matin à l'examen de notre commission (n° 507) obéit elle aussi à un calendrier très contraint. J'en ai moi-même pris l'initiative avec le Président Bruno Retailleau, dans un contexte de tensions croissantes depuis l'invasion russe en Ukraine : l'Arménie est menacée par l'Azerbaïdjan mais aussi par la Russie, à mesure que l'Arménie se rapproche de l'Union européenne. En retour, l'Union se doit de soutenir l'Arménie au même titre que la Moldavie et la Géorgie, elles aussi inquiètes devant l'agressivité que la Russie manifeste en Ukraine.
L'intégrité territoriale de ces pays doit absolument être respectée : j'ai tenu à le faire rappeler par mes homologues des commissions des affaires européennes, réunis à la Conférence des organes spécialisés dans les affaires de l'Union (la COSAC) le 26 mars dernier. Le projet de contribution prévoyait que la COSAC exprime « son soutien inébranlable à l'indépendance, à la souveraineté et à l'intégrité territoriale de l'Ukraine, de la Moldavie et de la Géorgie à l'intérieur de leurs frontières internationalement reconnues ». J'ai déposé un amendement à ce projet pour intégrer l'Arménie à cette liste car c'est la paix dans toute cette région caucasienne que nous devons soutenir : l'amendement a été repris dans la version finale de la contribution de la COSAC. J'en suis honoré et je m'en félicite.
L'engagement européen auprès de ces pays menacés doit passer par des mots mais aussi par des actes, y compris en mobilisant la Facilité européenne pour la paix, cet instrument extrabudgétaire qui a pour objectif d'accroître la capacité de l'Union à prévenir les conflits et qui est déjà activé au profit de l'Ukraine depuis sa création en 2021. Le mobiliser aussi pour l'Arménie : voilà l'objet de la proposition de résolution européenne n° 507, que j'ai déposée avec Bruno Retailleau il y a une semaine, et que je remercie Valérie Boyer d'avoir bien voulu rapporter dans des délais très serrés, commandés par la suspension imminente de nos travaux et par le calendrier européen qui, nous venons de l'apprendre, devrait amener les 27 à se prononcer avant la fin du mois sur ce sujet. Je lui laisse la parole.
Mme Valérie Boyer. - Merci beaucoup Monsieur le Président. Mes chers collègues, tout d'abord mes premiers seront pour le président Rapin et le président Retailleau. Je les remercie de leur confiance pour m'avoir demandé de présenter cette proposition de résolution européenne qui vise à permettre le financement, par la facilité européenne pour la paix, d'une mesure d'assistance au profit de l'Arménie. Vous connaissez la situation dans cette zone, qui est chaque jour dramatique. Cette proposition de résolution européenne réitère et renforce la position que le Sénat avait adoptée le 17 janvier dernier.
Je rappelle en effet qu'à la suite des opérations militaires engagées par l'Azerbaïdjan au Haut-Karabagh, en Artsakh, du 27 septembre au 10 novembre 2020, connues sous le nom de « guerre des 44 jours », puis ensuite des 19 et 20 septembre 2023 qui ont très grièvement meurtri l'Arménie, le Sénat a adopté à trois reprises des résolutions, en application de l'article 34-1 de la Constitution.
Dans sa résolution du 17 janvier 2024, la dernière en date, le Sénat réaffirmait l'inviolabilité de l'intégrité territoriale de l'Arménie et demandait le retrait immédiat et inconditionnel, sur leurs positions initiales, des forces azerbaïdjanaises et de leurs alliés du territoire souverain de l'Arménie. La République d'Arménie, état souverain reconnu par la communauté internationale, est de fait attaquée quotidiennement. Le Sénat soulignait également que l'Arménie avait le droit de défendre son intégrité territoriale et de disposer des moyens d'assurer sa sécurité, y compris par la voie militaire. Comme l'a rappelé le président Rapin, ce point a également été souligné par la COSAC.
Nous avions également dénoncé, et je veux le souligner, l'exode forcé, à l'automne 2023, de la quasi-totalité des Arméniens qui vivaient au Haut-Karabagh. Récemment, des Azerbaidjanais ont filmé des moqueries et tortures infligées à une personne arménienne restée en Artsakh. Selon les informations qui m'ont été communiquées, il resterait moins de 10 personnes d'origine arménienne dans la région, des vieillards et des personnes en situation de handicap maltraitées par les forces par les forces azéries présentes sur le territoire. On peut dire que le nettoyage ethnique a été une grande réussite !
Ceci est en effet assimilable à une opération de nettoyage ethnique, comme nous l'avions affirmé et comme l'Assemblée nationale vient également de le faire dans une résolution adoptée début mars. C'est un point de la résolution que je vous proposerai de renforcer. La qualification de « nettoyage ethnique » incombera in fine aux juridictions, mais c'est un sujet sur lequel le Sénat et l'Assemblée nationale ont déjà pris position avec la force de la constatation.
La résolution adoptée le 17 janvier dernier soutenait enfin « toute initiative visant à défendre au niveau de l'Union européenne le recours à la Facilité européenne pour la paix (FEP) en faveur de l'Arménie ». C'est évidemment le point central de la proposition de résolution européenne qui nous réunit ce matin.
Pour préparer cette intervention, j'ai procédé à trois auditions. J'ai ainsi entendu des représentants de la direction de l'Union européenne et de la direction de l'Europe continentale du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, puis le conseiller diplomatique et le conseiller technique en charge des affaires parlementaires au cabinet du ministre des armées et, enfin, l'ambassadrice d'Arménie en France.
L'Arménie continue à faire face à des menaces importantes de la part de l'Azerbaïdjan, qui emploie une rhétorique agressive et qui essaie de lui imputer une volonté d'escalade des tensions. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères a fait part de sa préoccupation en la matière il y a seulement quelques jours. L'Azerbaïdjan pratique la diplomatie de la menace depuis des années et des incidents mineurs sont exploités, faisant régulièrement des morts.
N'oublions pas que le président Aliev parle de l'Arménie comme de « l'Azerbaïdjan occidental ». Cela va au-delà du nettoyage ethnique puisque de tels mots nient l'existence-même d'un État reconnu par la communauté internationale. Faisons attention aux mots des dictateurs. Les autorités de Bakou accusent l'Arménie de masser des troupes à la frontière, même si elle n'est pas en mesure de le faire. Le 31 mars dernier, la mission civile de l'Union européenne a effectué des patrouilles pour le vérifier et a déclaré n'avoir observé aucun mouvement militaire inhabituel de la part de la partie arménienne.
La menace est palpable et l'Azerbaïdjan n'a pas renoncé à établir un passage traversant le sud de l'Arménie, pour assurer une continuité jusqu'à l'enclave azerbaïdjanaise du Nakhitchevan et pouvoir ensuite rejoindre la Turquie. Celle-ci dispose en effet d'une frontière d'à peine 10 kilomètres avec le Nakhitchevan, fruit d'un échange de territoires avec l'Iran. L'Iran, qui comporte une très importante communauté azérie, se méfie pourtant des projets d'expansion territoriale de l'Azerbaïdjan et apparaît aujourd'hui comme un « allié » de l'Arménie sur cette question. Je dirais peut-être que c'est le seul État de la région qui n'agresse par l'Arménie, considérant que l'Iran comme d'autres États ne sont pas venus au soutien de l'Arménie lorsqu'elle fut attaquée.
Au-delà de la menace azérie, l'Arménie doit aussi faire face à une menace croissante de déstabilisation de la part de la Russie, à laquelle elle a longtemps été liée. L'Arménie demeure ainsi membre de l'Organisation du traité de sécurité collective (OTSC) qui rassemble la Russie, la Biélorussie, le Kazakhstan, le Kirghizistan et le Tadjikistan.
Ce lien datant de la Russie soviétique explique d'ailleurs, pour une part, les relations complexes que peut entretenir la Géorgie avec l'Arménie, mais aussi le regard méfiant qu'ont longtemps porté un certain nombre d'États membres de l'Union européenne vis-à-vis de l'Arménie, et notamment ceux qui ont pu se dégager du joug de l'empire soviétique à la chute du Mur. Cette perception est en train de changer, sous le coup de déclarations de plus en plus menaçantes de la part de la Russie, au fur et à mesure que l'Arménie se rapproche de l'Union européenne. Cela explique pourquoi une mission d'assistance au titre de la facilité européenne pour la paix devient possible.
L'Union européenne est engagée en faveur d'une paix juste et durable au Caucase et elle essaie de jouer un rôle de médiateur entre les parties. Mais au-delà, on note un rapprochement structurel avec l'Arménie, en particulier à travers l'accord de partenariat global et renforcé, entré en vigueur dès mars 2021. C'est dans ce cadre que l'Union européenne vient d'annoncer, le 5 avril, une enveloppe de 270 millions d'euros sur la période 2024-2027, dans le cadre d'un programme intitulé « Résilience et croissance de l'Arménie 2024-2027 ».
Un dialogue politique et de sécurité est également en place, la deuxième réunion de ce type ayant eu lieu en novembre 2023. L'Union européenne a également institué, en janvier 2023, une mission civile en Arménie, dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Celle-ci vise à contribuer à la stabilité dans les zones frontalières en Arménie, et ainsi à favoriser les efforts de normalisation entre l'Arménie et l'Azerbaïdjan, soutenus par l'Union européenne.
Enfin, devant le Parlement européen, en octobre dernier, le Premier ministre Pachinian a déclaré que « l'Arménie est prête à se rapprocher de l'UE aussi loin que l'UE le juge possible », ce qui constitue un pas très important de la part de l'Arménie.
En s'inscrivant dans le prolongement de ces propos, des responsables politiques arméniens de premier rang, notamment le Président de l'Assemblée nationale et le ministre des affaires étrangères, évoquent désormais ouvertement la possibilité que leur pays formule une demande d'adhésion à l'Union européenne. Celle-ci apparaît peu probable en l'état, compte tenu des relations que l'Arménie entretient encore avec les organisations dépendant de la Russie, notamment l'OTSC et l'Union économique eurasiatique. Mais c'est le signal d'un tournant stratégique pour ce pays.
La France, dans un cadre bilatéral, a apporté un soutien important à l'Arménie. Elle a renforcé sa relation dans le domaine de la défense et s'est fortement investie pour faire comprendre à ses partenaires de l'Union européenne le changement de dynamique à l'oeuvre dans le Caucase. La France soutient les forces armées arméniennes, non pas contre l'Azerbaïdjan ou la Russie, mais bien pour permettre à l'Arménie d'améliorer ses capacités défensives et, ainsi, d'assurer son intégrité territoriale. L'Arménie a notamment passé commande de dispositifs de défense antiaérienne auprès d'industriels français.
Pourtant, au regard des menaces auxquelles l'Arménie est confrontée et de l'état des forces armées arméniennes, le seul soutien de la France ne suffira pas, d'où l'intérêt d'une mesure d'assistance dans le cadre de la facilité européenne pour la paix qui marquerait un nouvel engagement de l'Union européenne à l'égard de l'Arménie.
Je rappelle que la facilité européenne pour la paix (FEP) a été établie en 2021 et qu'elle vise à permettre le financement, par les États membres de l'Union européenne, d'actions de l'Union européenne au titre de la politique étrangère et de sécurité commune destinées à préserver la paix, prévenir les conflits et renforcer la sécurité internationale. C'est en particulier l'outil utilisé pour apporter un soutien militaire à l'Ukraine, mais dans une autre dimension, le soutien militaire à l'Ukraine n'étant pas de même proportion que celui destiné à l'Arménie.
Dès le mois d'octobre 2023, Catherine Colonna avait écrit à Josep Borrell afin de lui demander d'intégrer l'Arménie dans le champ des bénéficiaires de cette FEP. Lors de sa réunion du 13 novembre 2023, le Conseil des affaires étrangères est convenu d'étudier la possibilité d'apporter un soutien non létal à l'Arménie au titre de la facilité européenne pour la paix et de renforcer la mission de l'Union européenne dans le pays, afin que le nombre d'observateurs et de patrouilles puisse augmenter, y compris dans des zones sensibles. Je me permets de les remercier et de souligner leur travail utile et important dans cette zone.
Les personnes auditionnées nous ont indiqué que l'Arménie a adressé une demande formelle de soutien dans le cadre de la facilité européenne pour la paix. Au départ, certains États membres sont apparus sur la réserve, en avançant notamment une possible crispation de l'Azerbaïdjan en retour. L'idée de mettre en place une mesure parallèle en faveur de l'Azerbaïdjan afin de contribuer à des opérations de déminage a même été évoquée. Elle semble aujourd'hui écartée dans la mesure où l'Azerbaïdjan, très critique sur les positions de l'Union européenne, n'en est pas demandeur. En outre, l'Union européenne soutient déjà des opérations de déminage.
Un accord de principe s'est dessiné lors d'une réunion récente du Comité politique et de sécurité (COPS). Les négociations devraient donc s'accélérer très fortement. Selon les informations que j'ai recueillies en début de semaine, des négociations auraient lieu cette semaine dans le cadre des groupes de travail du Conseil, en vue d'une adoption en COREPER la semaine prochaine, puis d'une adoption par le Conseil le 22 avril. La mesure pourrait ainsi être mise en oeuvre dès le lendemain.
Les délais sont donc extrêmement courts mais c'était une fenêtre qu'il ne fallait pas rater. La mesure étant en cours de négociation, compte tenu de sa nature et du caractère confidentiel des documents s'y rapportant, elle ne peut être détaillée dans le rapport. Elle devrait néanmoins être d'ampleur budgétaire limitée et bornée dans le temps, comme toute mesure de ce type. Des garanties devraient également être apportées sur le caractère strictement non létal de la mesure.
Il n'existe à ce stade aucun consensus permettant d'envisager le moindre soutien létal aux forces armées arméniennes dans le cadre de la facilité européenne pour la paix.
L'ambition, quoique limitée sur le plan budgétaire, est forte sur le plan symbolique. Elle s'inscrit en outre dans une démarche cohérente de soutien de l'Union européenne vis-à-vis de la Moldavie, qui a bénéficié de plusieurs mesures d'assistance, ainsi que de la Géorgie, pour laquelle des négociations sont également en cours.
Par le biais de cette proposition de résolution européenne, c'est donc un signal important que nous souhaitons voir l'Union européenne accorder à l'Arménie. S'agissant plus précisément du texte qui nous a été proposé par les présidents Rapin et Retailleau, je vous propose trois amendements :
- le premier, afin d'introduire un nouvel alinéa 12 pour faire référence à une résolution adoptée par l'Assemblée nationale le 4 mars 2024. Le but est de bien montrer que le Parlement français est à l'unisson dans cette démarche et que la position défendue est celle de la France dans son ensemble, par-delà les clivages politiques ;
- le deuxième, à l'alinéa 16, afin d'évoquer un « passage traversant le sud de l'Arménie », plutôt que d'évoquer le couloir du Zanguezour ;
- le troisième, à l'alinéa 24, pour souligner que l'exode des personnes qui vivaient au Haut-Karabagh était un exode forcé, assimilable à une opération de nettoyage ethnique. Il ne reste que des tombes, qui sont aujourd'hui profanées et, selon des données qui m'ont été communiquées, moins de 10 personnes d'origine arménienne en Artsakh.
M. Didier Marie. - Il me paraît judicieux d'employer le terme « assimilable ».
Mme Valérie Boyer. - Oui, c'est un terme non contestable en effet ! Cette position est cohérente avec la position adoptée par le Sénat le 17 janvier et correspond à la réalité que je vous décrivais.
Notre position pourra être utile à nos collègues qui participeront la semaine prochaine à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, laquelle a suspendu en janvier dernier les droits de la délégation de l'Azerbaïdjan, ainsi qu'à nos collègues qui se rendront en Arménie pendant la deuxième semaine de suspension, avec le groupe d'amitié. Elle sera également très utile aux parlementaires qui siègeront à l'assemblée parlementaire de l'OSCE fin juin à Bucarest, où nous déciderons vraisemblablement de faire part de cette position. Nous tenterons de soutenir cette proposition et de convaincre nos collègues de la partager dans leurs parlements respectifs. Je remercie une nouvelle fois les présidents Rapin et Retailleau pour leur engagement et leur confiance.
M. Jean-François Rapin, président. - Merci, Madame la rapporteure. C'est important de défendre cette position à un moment clef. Je crois que le Gouvernement français est demandeur d'un soutien des deux chambres afin de porter la voix de la France à l'unisson sur ce sujet.
M. Didier Marie. - Je remercie la rapporteure pour le travail effectué et les propositions qui sont faites. Une actualité chassant l'autre, on a malheureusement tendance à oublier ce qui s'est passé il y a peu de temps. La situation en Arménie reste particulièrement tendue et l'Azerbaïdjan demeure menaçant. Je siège à l'APCE et nous avons pu constater, à de nombreuses reprises, la position azerbaidjanaise, agressive et révisionniste, ce qui a amené cette délégation à être suspendue de l'assemblée parlementaire pendant un an. L'utilisation de la FEP, même dans des proportions relativement modestes, est un symbole que nous soutenons. J'ai une question sur la nature de l'aide apportée par cette facilité, concernant la guerre cyber et les attaques dont l'Arménie peut faire l'objet de la part de l'Azerbaïdjan en termes de désinformation. Des moyens sont-ils envisagés, le cas échéant, pour lutter contre celle-ci ?
M. Jacques Fernique. - J'exprime l'accord de mon groupe avec ce texte. La mesure d'assistance dans le cadre FEP déployée pour l'Arménie semble tout à fait opportune.
Mme Marta de Cidrac. - J'approuve entièrement tout ce qui a été dit.
M. Didier Marie. - La FEP est utilisée dans certains pays pour lutter contre les cyberattaques et la désinformation. Je ne citerai pas les pays déjà évoqués précédemment, mais ce sont des attaques provenant de la Russie et visant à remettre en cause le rapprochement en cours avec l'Union européenne. Ces attaques de désinformation ont lieu pour les mêmes raisons dans les Balkans, d'où ma question sur les moyens disponibles en Arménie pour faire face à ces menaces.
Mme Valérie Boyer. - C'est une première étape en effet. L'important est déjà de de faire en sorte que l'Arménie bénéficie de la FEP, ce qui reviendrait à une reconnaissance de son statut d'agressé. L'une des difficultés auxquelles fait face l'Arménie, c'est la capacité de conviction dont dispose l'Azerbaïdjan envers quelques États membres, proches de Bakou pour diverses raisons, et pas seulement pour le gaz. Il y a également une réelle méconnaissance de la situation de l'Arménie. Concernant le point que vous soulevez, l'Arménie a développé des capacités remarquables dans le domaine cyber et avait souhaité, avant même la guerre des 44 jours, faire de son territoire une île cyber au milieu de l'océan de dictatures qui l'entoure. Après la guerre en Ukraine, de nombreuses personnes travaillant dans le domaine ont quitté la Russie et se sont installées à Erevan, qui demeurait une échappatoire pour les opposants du régime. Ce n'est qu'une observation personnelle. Il existait également de nombreux accords avec les entreprises françaises sur ces questions cyber.
Mme Marta de Cidrac. - Merci pour ces observations, Madame la rapporteure. J'ai une question concernant la Géorgie, État voisin aujourd'hui candidat à l'adhésion à l'Union européenne. Comment le pays se positionne-t-il et vit-il la situation particulièrement complexe traversée par l'Arménie ?
Mme Valérie Boyer. - Je ne connais pas personnellement la Géorgie mais j'ai toujours été marquée par les tensions et la complexité des liens entre les deux pays. Je pense que c'est lié à leur histoire, notamment à la façon dont les évènements se sont déroulés après la chute de l'Union soviétique. La Géorgie s'est démarquée de façon différente de l'Arménie, qui était à l'époque pleinement imbriquée dans le bloc soviétique et qui n'a pas pu manifester de soutien à la volonté d'ouverture démocratique géorgienne. Par ailleurs, les liens entre la Géorgie et la Turquie sont excellents. La Turquie n'exprime pas d'intention génocidaire vis-à-vis de la Géorgie. Pourtant, l'Arménie et la Géorgie ont beaucoup de points communs et expriment, comme nombre d'anciens pays satellites de l'URSS, une envie d'émancipation et de processus démocratique.
M. Jean-François Rapin, président. - Merci beaucoup, je vous propose de passer au vote de cette proposition de résolution européenne.
La commission adopte, à l'unanimité, les amendements proposés par la rapporteure puis la proposition de résolution européenne, disponible en ligne sur le site Internet du Sénat.