EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 13 MARS 2024
M. Laurent Lafon, président. - Nous examinons le rapport de notre collègue Agnès Evren sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à pérenniser les jardins d'enfants gérés par une collectivité publique ou bénéficiant de financements publics.
Il s'agit d'un sujet sur lequel notre assemblée s'est exprimée à de nombreuses reprises. Je vous rappelle que ce texte sera examiné en séance publique mardi 19 mars prochain.
Mme Agnès Evren, rapporteure. - Je me réjouis que nous examinions ce matin la proposition de loi de notre collègue députée Michèle Tabarot. Je sais que la commission s'est très fortement mobilisée en faveur des jardins d'enfants. Je pense à la fois à Max Brisson, à Annick Billon, à Marie-Pierre Monier et à Elsa Schalck, qui avait elle aussi déposé une proposition de loi sur ce sujet éminemment transpartisan.
Dans certains territoires, comme Paris, l'Alsace et l'île de La Réunion, les jardins d'enfants ont une importance toute particulière. Ces structures ont fait leurs preuves. Elles sont plébiscitées par les parents et les professionnels de la petite enfance. Elles sont également très développées dans les pays du nord de l'Europe, dont les résultats scolaires sont à certains égards meilleurs que les nôtres. À l'évidence, les jardins d'enfants fonctionnent très bien, notamment parce qu'ils sont adaptés aux besoins et aux rythmes de l'enfant. Il est essentiel de les sauver.
Ce mode d'accueil des jeunes enfants a été percuté de plein fouet en 2019 par la loi pour une école de la confiance, laquelle a abaissé l'instruction obligatoire à 3 ans.
Les jardins d'enfants ont bénéficié d'un sursis jusqu'en cette année 2024, mais désormais il y a urgence : sans modification législative, ils pourraient tout simplement cesser d'exister. La dérogation fixée arrivera à échéance au terme de cette année scolaire. Autant dire que le présent texte est très attendu, à la fois par les professionnels de ces structures, par les parents et par les élus, toutes tendances politiques confondues.
Les auditions que nous avons menées ont conforté ma conviction : la fin des jardins d'enfants est une conséquence imprévue, un impensé de l'abaissement de l'instruction obligatoire à 3 ans. Le texte initial restait totalement muet à leur sujet. Aucune étude préalable n'avait anticipé leur disparition. C'est d'ailleurs à la faveur d'un amendement de Bruno Studer, député du Bas-Rhin et alors président de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, que les jardins d'enfants ont enfin figuré dans le projet de loi pour une école de la confiance.
Rapporteur de ce texte au Sénat, Max Brisson l'avait souligné en commission, puis en séance : la rue de Grenelle a donné l'impression de découvrir l'existence de ces structures régies par le code de la santé publique, et non par le code de l'éducation, lors du dépôt de cet amendement ! C'est d'autant plus étonnant que, d'après les chiffres communiqués à l'époque, près d'un tiers des enfants de 3 à 6 ans non scolarisés étaient accueillis dans des jardins d'enfants.
La remise en cause de ce mode d'accueil a été contestée en séance au Sénat de manière transpartisane. À l'issue de la navette parlementaire, un compromis a été trouvé : l'article 18 de la loi précitée a créé une dérogation de cinq ans permettant de considérer comme satisfaite l'obligation d'instruction lorsqu'un enfant fréquente un jardin d'enfants. Dans le même temps, un contrôle de l'assiduité ainsi que du respect des programmes scolaires est mené par des inspecteurs de l'éducation nationale.
À la suite du vote de la loi, la plupart des jardins d'enfants qui n'accueillaient pas ou peu d'enfants de moins de 4 ans se sont transformés en crèche ou en halte-garderie, notamment lorsqu'il s'agissait de structures municipales. C'est l'une des raisons pour lesquelles le nombre de jardins d'enfants a chuté. Selon les estimations, on en comptait 260 en 2019, contre 83 en 2023, qui accueillent 4 000 enfants, dont 2 800 d'âge scolaire.
À Paris, pour environ 1 000 places, le nombre d'enfants accueillis est passé de 800 en 2019 à 588 en 2023. Les partenaires traditionnels des jardins d'enfants, par exemple les centres de protection maternelle et infantile (PMI) ou encore les professionnels du secteur médico-social, qui orientaient jusque-là les familles vers ces structures ou, à tout le moins, leur signalaient leur existence, ont actuellement un discours plus réservé, en raison de leur fermeture programmée.
Dans ce contexte, avec Patrick Bloche, adjoint à la maire de Paris chargé de l'éducation, de la petite enfance et des familles, et avec les différents maires d'arrondissement, nous avons pris soin d'écrire aux parents concernés pour leur recommander de procéder à la double inscription de leurs enfants pour la rentrée de septembre 2024, à la fois au jardin d'enfants et à l'école maternelle de secteur. Les inscriptions ont lieu en ce moment même et les parents ont besoin de visibilité.
J'en viens aux raisons de fond pour lesquelles il nous semble important de préserver les jardins d'enfants. Ces structures s'adaptent aux rythmes et aux besoins pédagogiques des enfants ; tous les acteurs concernés reconnaissent leur valeur ajoutée. Elles prennent en compte tous les aspects du développement personnel des enfants, tout en les préparant à l'entrée à l'école élémentaire.
En ce sens, l'ADN des jardins d'enfants est triple.
Premièrement, ces structures sont inclusives : c'est même leur spécificité. Au total, 11 % des enfants actuellement accueillis dans les jardins d'enfants sont en situation de handicap. Ces établissements sont une véritable chance pour des enfants à besoins particuliers, qu'il s'agisse de handicaps, de troubles du comportement ou encore de cas de phobie scolaire. À Paris, sur les 588 enfants qu'ils accueillent, 105 ont des besoins éducatifs particuliers et 75 d'entre eux sont en situation de handicap.
Dans la capitale, l'association pour l'accueil de tous les enfants (Apate) accomplit à ce titre un travail remarquable. Elle a fait de l'inclusion des enfants en situation de handicap l'un de ses principaux axes d'action ; la fermeture des jardins d'enfants, ou leur transformation en crèche ou en halte-garderie, a des conséquences graves pour certains enfants en situation de handicap qui sont d'âge scolaire. Certains de ces enfants de plus de 3 ans ne retrouvent plus d'accueil adapté à leur situation, l'école maternelle n'étant pas en mesure de les accueillir en journée entière ou toute la semaine. Lors de nos auditions, nous avons été alertés sur des cas précis d'enfants dont la qualité de prise en charge est aujourd'hui menacée. Pour la rentrée prochaine, à Paris, une centaine d'enfants devraient être confrontés à de graves difficultés pour trouver un nouvel établissement ou être accueillis à l'école.
Deuxièmement, les jardins d'enfants se distinguent par leur qualité d'encadrement et par leur vocation d'accompagnement à la parentalité. Il faut insister sur la notion de continuum éducatif, de 8h30 à 16h30, qui contribue aux bons résultats obtenus, en la matière, par les pays d'Europe du Nord. Y compris à l'heure du repas, les élèves sont accueillis par le même personnel, dans le même lieu. C'est extrêmement rassurant pour les enfants et leurs parents et cela permet de mener des projets pédagogiques et innovants, par exemple dédiés aux langues.
Les relations entre parents et éducateurs sont particulièrement fortes : les familles peuvent être accompagnées par des psychologues ou par des médecins, ce qui est très rare dans les écoles maternelles. En général, dans ces structures, on dénombre deux adultes au minimum pour vingt enfants. Ce taux d'encadrement est essentiel au bien-être des enfants accueillis, compte tenu des particularités de ces derniers.
Troisièmement et enfin, les jardins d'enfants présentent une très forte dimension sociale. Ils sont historiquement liés aux cités ouvrières et la mixité sociale est l'essence même de leur modèle. À Paris, treize jardins d'enfants sont actuellement situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).
Pour sauver ces établissements, plusieurs propositions de loi émanant de divers groupes politiques, à gauche comme à droite, ont été élaborées à l'Assemblée nationale comme au Sénat. Je pense tout particulièrement au texte déposé par Elsa Schalck en juin dernier. Notre collègue a bien voulu le retirer au profit du texte de Mme Tabarot, car il fallait aller très vite. Je tiens à saluer son élégance. De même, à l'échelle locale, ce sujet est totalement consensuel ; en témoignent les débats de nombreuses assemblées délibérantes.
Le présent texte a été voté par nos collègues députés le 1er février dernier. Je vous propose de l'adopter conforme afin que, dès mardi prochain, les familles concernées puissent, avec les 250 à 300 salariés des jardins d'enfants, se projeter sereinement vers la rentrée scolaire de septembre 2024.
Je tiens à rassurer ceux qui parmi vous s'inquiètent du suivi de ces élèves : la direction générale de l'enseignement scolaire (Dgesco) m'a confirmé qu'un contrôle pédagogique est réalisé chaque année. S'y ajoutent les contrôles menés par les PMI.
Je conclurai en exprimant un regret, né lors des auditions : si, à l'échelle locale, l'on observe des rapprochements de bon sens entre les jardins d'enfants et les rectorats, le ministère continue de considérer ces structures comme une anomalie. Or, loin d'entrer en concurrence avec les écoles maternelles, elles sont pleinement complémentaires : elles accueillent des enfants à besoins spécifiques, dans un contexte où l'école souffre d'un déficit de places.
Héritage de l'histoire, les jardins d'enfants ont fait leurs preuves depuis longtemps. À nous maintenant de prendre nos responsabilités pour leur assurer un avenir.
Mme Colombe Brossel. - J'adresse mes remerciements sincères à tous ceux qui, depuis 2019, se sont mobilisés pour sauver les jardins d'enfants, à commencer par les familles : le chemin fut long et escarpé, mais nous en voyons le bout.
À l'échelle de notre pays, nous parlons certes de 4 000 enfants, mais il ne s'agit pas pour autant d'un petit sujet. Les jardins d'enfants sont bel et bien complémentaires de l'école maternelle. Nous avons besoin d'innovations pédagogiques : ne tombons pas dans la caricature, dans ce mal français consistant à supprimer ce qui fonctionne.
J'y insiste à mon tour, nous avons besoin d'un vote conforme : c'est indispensable pour rassurer les familles et les professionnels.
Ces structures accueillent de nombreux enfants en situation de handicap. S'y ajoutent un grand nombre d'enfants qui, parce qu'ils sont très jeunes ou parce qu'ils n'ont pas encore reçu de diagnostic, ne sont pas encore reconnus comme tels par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH). Heureusement que les jardins d'enfants sont là pour les accueillir, les faire grandir et leur apprendre à devenir élèves.
M. Ahmed Laouedj. - Merci à Mme Evren de cet excellent rapport.
Les jardins d'enfants, qui jouent un rôle social et familial essentiel, sont menacés de disparition.
L'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) a rappelé l'attachement des maires à ces structures, qui répondent à des besoins particuliers des familles, et identifié les difficultés très concrètes que soulève leur éventuelle transformation - adaptation des locaux, formation des professionnels ou encore contrôle des enseignements.
Il est donc essentiel de légiférer afin de pérenniser leur existence. C'est l'objet du présent texte. Mais qu'en est-il des communes et des associations qui souhaiteraient ouvrir de nouveaux jardins d'enfants ? Il me semble crucial de favoriser de telles créations pour garantir un égal accès à ces structures, quel que soit le lieu de résidence de l'enfant.
Les élus du RDSE seront largement favorables à cette proposition de loi.
Mme Sonia de La Provôté. - Merci de ce rapport extrêmement complet.
Les élus du groupe Union Centriste voteront eux aussi le présent texte ; je précise que notre collègue Claude Kern s'est fortement mobilisé en faveur des jardins d'enfants. Prenons garde à ne pas déstabiliser, y compris affectivement, les enfants accueillis dans ces structures, dont le but est de permettre le parcours scolaire le plus long et le plus complet possible.
Les jardins d'enfants jouent un grand rôle pour la relation parent-enfant : ils préparent, dès le plus jeune âge, une meilleure autonomie : c'est un élément essentiel pour des enfants présentant des besoins particuliers et exigeant, de ce fait, un plus fort accompagnement.
En confortant les jardins d'enfants existants, cette proposition de loi reconnaît la qualité de leur travail : c'est une première étape. Ensuite, il faudra permettre la création de nouvelles structures.
M. Gérard Lahellec. - Les jardins d'enfants sont un bel héritage de l'histoire. Pour ma part, j'insiste sur la mixité sociale qu'ils garantissent, laquelle est tout sauf anodine.
On ne propose pas de généraliser ce modèle, mais de le préserver : nous ne pouvons qu'être favorables à un tel texte. J'ajoute que tous nos territoires sont concernés. Dans ma circonscription, qui dénombre très peu de jardins d'enfants, la carte scolaire ne tient absolument pas compte des enfants de moins de 3 ans. Face à cette situation, des familles sont en train d'inventer des systèmes qui ressemblent beaucoup aux jardins d'enfants. À l'évidence, l'heure est plutôt à leur expansion.
Enfin, souvenons-nous de notre combat en faveur des accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) : il a fallu beaucoup d'efforts pour que l'État prenne en charge leur travail, notamment sur le temps méridien. Or il n'est pas sûr que cette disposition soit pérennisée. C'est un argument supplémentaire en faveur d'un vote conforme.
M. Martin Lévrier. - Je ne remets pas en cause les jardins d'enfants en tant que tels : ils sont effectivement le fruit d'une belle histoire et accomplissent un travail d'une qualité indéniable. Cela étant, la loi de 2019 change complètement la donne en rendant l'école obligatoire dès l'âge de 3 ans.
Je suis prêt à admettre que l'échéance de 2024 était trop rapprochée : voilà pourquoi je propose, par l'amendement COM-1, de la reporter à 2026. Toutefois, on ne peut pas prolonger les exceptions sine die. C'est un enjeu de simplification, et les Français veulent que les lois votées soient respectées.
Les jardins d'enfants sont sans doute très précieux pour l'inclusion, mais les écoles maternelles le sont elles aussi - elles sont d'ailleurs fortes de leur diversité.
Enfin, j'appelle l'attention sur un véritable problème : les différences de diplômes requis pour enseigner dans les jardins d'enfants et dans les écoles maternelles.
Mme Mathilde Ollivier. - Il s'agit bien d'un sujet transpartisan. Parmi les différentes propositions de loi élaborées, je relève celle qui a été déposée par notre collègue députée écologiste Eva Sas en avril 2023. Il faut assurer la pérennité de ces établissements, notamment pour les enfants en situation de handicap.
En Allemagne et en Autriche, l'offre éducative dédiée à la petite enfance n'est pas du tout la même qu'en France. Les Kindergarten y déploient des méthodes diverses et innovantes. Ils proposent une entrée dans la vie collective adaptée aux besoins des jeunes enfants. Ces structures me semblent elles aussi tout à fait intéressantes.
Nous voterons ce texte conforme.
M. Max Brisson. - Je tiens à remercier Mme Evren, Mme Schalck et Mme Tabarot. Les jardins d'enfants, qui ont fait la preuve de leur efficacité, ont été déstabilisés par la loi de 2019. En écoutant Martin Lévrier, j'avais d'ailleurs l'impression d'entendre Jean-Michel Blanquer...
L'éveil des tout-petits à la sociabilité doit-il suivre un modèle unique ? Notre histoire répond non. En Alsace-Moselle, les jardins d'enfants sont d'inspiration bismarckienne ; ceux de la Ville de Paris ont, quant à eux, vu le jour dans l'entre-deux-guerres, dans un esprit éminemment social. Respectons nos territoires et leur histoire.
Jean-Michel Blanquer ne l'avouera bien sûr jamais, mais, pour ma part, j'en ai la certitude : en 2019, l'existence des jardins d'enfants était inconnue au ministère de l'éducation nationale.
C'est l'Assemblée nationale qui a fait découvrir au ministre l'existence des jardins d'enfants, en prévoyant un moratoire de deux ans. Au Sénat, nous avons voté à l'unanimité la pérennisation des jardins d'enfants - les consensus étaient pourtant rares entre David Assouline et moi-même... Afin d'aboutir à un accord en commission mixte paritaire (CMP), nous avons ensuite accepté un moratoire de cinq ans ; mais il s'agissait d'accompagner les jardins d'enfants vers d'autres solutions. Or il n'y a pas eu d'accompagnement. J'ai pu m'en assurer dans le département dont je suis l'élu.
Une prolongation d'un an ou deux ans ne changera rien. Aujourd'hui, nous sommes placés face à une alternative tout à fait claire : ou bien nous votons ce texte conforme et nous permettons aux jardins d'enfants de survivre - c'est le choix de la cohérence ; ou bien nous ne votons pas conforme et nous mettons ces structures en péril.
Enfin, je tiens à rendre hommage aux professionnels de ces structures. Ils n'ont certes pas les diplômes des enseignants des écoles maternelles, mais ils n'en font pas moins un excellent travail. Toutes les études le prouvent : lorsqu'ils entrent à l'école élémentaire, les enfants accueillis dans les jardins d'enfants sont tout à fait aptes à suivre la scolarité, de même que les enfants venant de l'école maternelle.
Pour toutes ces raisons, je plaide à mon tour pour le vote conforme.
M. Jacques Grosperrin. - Ce problème n'est ni parisien ni alsacien. C'est, en fait, un problème français : pourquoi supprimer ce qui fonctionne bien ?
Les jardins d'enfants ont fait leurs preuves en France et dans d'autres pays, comme la Finlande, où la scolarité obligatoire commence à 7 ans. En outre, de nombreuses formes de pédagogie sont en plein essor dans l'Hexagone, notamment les méthodes Montessori, Decroly et Freinet : et treize ans de scolarité obligatoire, cela peut sembler long.
Il me semble indispensable de voter conforme cette proposition de loi.
Mme Agnès Evren, rapporteure. - Je proposerai bien évidemment tout à l'heure à la commission un avis défavorable à l'amendement de notre collègue : il est urgent d'apporter des assurances aux familles et le vote conforme est le seul à même de permettre la publication du décret d'application en temps et en heure.
Les inscriptions à l'école maternelle pour septembre prochain ont lieu en ce moment même. Si le présent texte repart à l'Assemblée nationale, c'en sera fini des jardins d'enfants.
Aujourd'hui, il faut avant tout faire preuve de pragmatisme. Nous avons le talent, en France, de détricoter ce qui fonctionne bien.
Ces petites structures sont parfaitement adaptées aux rythmes et aux besoins des enfants. Elles accueillent 11 % d'enfants handicapés, et c'est grâce à leur fort taux d'encadrement qu'elles peuvent s'occuper d'eux dans de bonnes conditions.
L'urgence, c'est de pérenniser les jardins d'enfants ; et la seule solution, c'est de voter le présent texte conforme, dans l'intérêt des enfants et des familles.
M. Laurent Lafon, président. - Afin de passer à l'examen des amendements, pouvez-vous nous indiquer le périmètre que vous proposez pour l'application de l'article 45 de la Constitution ?
Mme Agnès Evren, rapporteure. - Le périmètre que je propose pour l'application des irrecevabilités prévues par l'article 45 de la Constitution inclut les dispositions relatives aux jardins d'enfants.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
M. Martin Lévrier. - J'ai déjà eu l'occasion de présenter mon amendement ; j'observe simplement que la France a une fâcheuse tendance à empiler les dispositifs...
Mme Agnès Evren, rapporteure. - En l'occurrence, on n'empile rien : ces structures font un travail remarquable depuis plus de cent ans !
M. Max Brisson. - Et, en toute rigueur, les jardins d'enfants sont antérieurs aux écoles maternelles.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
L'article 1er est adopté sans modification.
Articles 2 et 3
Les articles 2 et 3 sont successivement adoptés sans modification.
La proposition de loi est adoptée sans modification.
Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Article 1er |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. LÉVRIER |
1 |
Prolongation de la dérogation temporaire jusqu'en 2025-2026 |
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