C. L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT FAIT INTERVENIR UNE VARIÉTÉ D'ACTEURS
1. L'Agence française de développement constitue le principal opérateur de la mission
a) Le volume et la répartition géographique de l'activité de l'agence devraient rester stables en 2024
Héritière de la Caisse centrale de la France Libre, institut d'émission monétaire créé en 1941, l'Agence française de développement (AFD) est l'opérateur pivot de la politique de coopération et de développement de la France. Il s'agit d'un organisme disposant à la fois du statut d'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC)6(*) et, depuis 2018, de celui de société de financement, soumis au cadre prudentiel applicable à cette catégorie de société.
Le modèle d'une agence de mise en oeuvre de la politique d'aide au développement se retrouve dans d'autres pays européens. En Allemagne, il existe deux agences assurant le déploiement de l'APD : la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)7(*), agence de coopération financière, et la Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GiZ)8(*), agence de coopération technique. À l'inverse, il n'existe pas de telle agence au Royaume-Uni.
À noter que l'AFD, à l'instar d'Expertise France et de tous les organismes intervenant sur la mission, n'est pas considérée comme un opérateur au sens de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Le « jaune » opérateur, annexé au projet de loi de finances de l'année, ne mentionne pas cet organisme.
S'agissant de l'activité de l'AFD, en 2023 d'après les réponses aux questionnaires budgétaires des rapporteurs, le volume d'activité de son groupe, qui regroupe aussi Proparco qui finance et accompagne le développement d'entreprises à l'export, devrait rester stable et se maintenir à 12 milliards d'euros, hors fonds délégués (soit 12,7 milliards d'euros en incluant les fonds délégués).
Évolution de l'activité du groupe
Agence française de développement
(en millions d'euros - prévisions pour l'année 2023)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses aux questionnaires budgétaires
Dans ce volume d'activité, la part consacrée aux opérations au profit d'États étrangers s'élèverait à 9,4 milliards d'euros, soit un volume en augmentation par rapport à 2022.
En 2023, plus de la moitié de l'activité de l'AFD à l'étranger est réalisée sous forme de prêts concessionnels (4,4 milliards d'euros). Toutefois, environ 2,9 milliards d'euros de prêts non-concessionnels figurent au portefeuille de l'agence et bénéficient, pour 70 %, aux grands pays émergents. Par ailleurs, environ 774 millions d'euros sont engagés sous forme de dons-projets, c'est-à-dire de subventions directes.
En 2023, comme pour les exercices précédents, les activités de l'agence demeurent principalement tournées vers l'Afrique (37,9 %) et l'Orient (35,4 %). Comme le rappellent les documents budgétaires, l'activité de l'agence demeure marquée par une priorité africaine. Celle-ci faisait partie des grands axes fixés par le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD pour la période 2020-2022. Elle s'articulait jusqu'à son abandon par la dernière réunion du CICID avec la liste des 19 pays prioritaires de l'aide au développement dont 18, Madagascar compris, sont des pays africains.
Ventilation géographique de
l'activité du groupe
Agence française de développement
en 2023
(en millions d'euros et en pourcentage)
Source : document de politique transversale consacré à la politique d'aide au développement annexé au projet de loi de finances pour 2024
Sur le plan des ressources l'AFD dispose de plusieurs apports :
- d'une part, elles sont composées du produit de ses activités, à savoir des emprunts levés sur les marchés (9 milliards d'euros en 2023), minorés des remboursements d'emprunt (4,1 milliards d'euros en 2023) ;
- d'autre part, l'AFD perçoit des ressources apportées par l'État sous forme budgétaire ou extrabudgétaire.
Montant des crédits budgétaires versés à l'Agence française de développement
(en millions d'euros)
|
LFI 2023 |
PLF 2024 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Programme 110 - Aide économique et financière au développement |
1 833,9 |
520,3 |
1 897,5 |
662,5 |
|
Programme 209 - Solidarité à l'égard des pays en développement |
1 204,4 |
1 118,8 |
1 159,2 |
1 105,6 |
|
Programme 365 - Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement |
150 |
150 |
150 |
150 |
|
Programme 123 - Conditions de vie en outre-mer |
53,3 |
36,3 |
46,3 |
33 |
|
Programme 853 - Prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social |
150 |
150 |
150 |
150 |
|
Total |
3 391,6 |
1 975,4 |
3 403 |
2 101,1 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Pour 2024, le montant des crédits demandés en faveur de l'Agence reste stable par rapport à l'exercice 2023. En effet, les ressources budgétaires de l'Agence s'élèvent à 3,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2 milliards d'euros en crédits de paiement.
Si le montant total des crédits budgétaires au profit de l'AFD reste stable, certaines évolutions peuvent être notées au sein des différents programmes concourant à ce financement.
Une évolution notable se manifeste par l'absence d'ouverture de nouvelles autorisations d'engagement au titre de l'action « aide économique et financière multilatérale » du programme 110, qui s'explique par le cycle de reconstitution des grands fonds multilatéraux. L'année dernière, une ligne de financement pour la bonification des prêts accordés par l'AFD dans le cadre des programmes du Fonds vert avait notamment été ouverte pour un montant de 170 millions d'euros.
Cette baisse des AE au sein du programme 110 est compensée par l'ouverture de nouvelles AE au sein du ce même programme comme du programme 209, notamment l'augmentation des crédits de bonification des prêts aux États étrangers, à hauteur de 300 millions d'euros, mais également le doublement des aides budgétaires globales, pour 60 millions d'euros supplémentaires.
Il convient toutefois d'indiquer que l'Agence ne reçoit aucune dotation de fonctionnement de la part de l'État et que l'ensemble des crédits qui lui sont versés le sont pour la mise en oeuvre ou la rémunération des frais associés à la politique de développement.
En effet, pour plus de 90 %, les crédits budgétaires versés en autorisations d'engagement le sont au titre de :
- la bonification des prêts concessionnels accordés par l'agence à des États ou des organisations internationales ;
- la mise en oeuvre des interventions de la France en dons-projets, le financement des ONG et l'assistance technique dans le cadre de la coopération bilatérale ;
- la rémunération, par l'État, du service rendu par l'AFD.
L'administration a porté à la connaissance des rapporteurs spéciaux que les activités de l'AFD sont soumises à des risques de plus en plus importants en raison de la dégradation de la situation macroéconomique au niveau mondial.
Un certain nombre de pays africains, par exemple, connaissent un contexte macroéconomique difficile et présentent un risque de défaut plus significatif, ce qui limitera les interventions en prêts dans ces pays au nom de la doctrine sur l'endettement souverain soutenable (doctrine dite « Lagarde »9(*)), visant à concilier l'activité de prêt souverain de l'AFD et l'impératif de soutenabilité de l'endettement public externe des pays bénéficiaires. En effet, dans les pays dont la situation macroéconomique est fragile, la doctrine d'intervention de l'AFD privilégie les dons aux prêts. Elle n'intervient pas en prêts dans les pays les plus fragiles.
b) Le pilotage stratégique de l'agence demeure un point de divergence entre l'AFD et ses autorités de tutelle
Dans un contexte international et financier dégradé, le suivi et le pilotage de l'AFD par ses cotutelles - ministère des affaires étrangères et ministère chargé de l'économie et des finances - apparait déterminant.
En effet, la programmation pluriannuelle des crédits budgétaires alloués à l'AFD, via les programmes 110 et 209, est déterminée dans un cadre triennal par les contrats d'objectifs et de moyens (COM) signés entre l'État et l'organisme. Le pilotage stratégique de l'agence apparait d'autant plus complexe qu'il repose sur deux entités de tutelle, dont les moyens et les visions peuvent diverger.
Dans son rapport comparatif sur les politiques d'APD britannique, allemande et française, la Cour des comptes recommande un allègement des procédures de compte-rendu et de contrôle prévues dans le cadre des COM pour adopter un examen approfondi intervenant tous les deux ans.
Le projet de nouveau siège du groupe AFD
Le 30 janvier 2020, le conseil d'administration de l'AFD a approuvé l'acquisition de 50 000 m² de bureau au sein du complexe en cours de construction de la zone d'aménagement Paris-Rive Gauche.
Pour mémoire, la Direction de l'immobilier de l'État a validé, à l'automne 2019, les quatre orientations stratégiques proposées par l'AFD, dont l'objectif était de rationaliser et d'optimiser le fonctionnement de l'immobilier du groupe :
- regrouper les entités du groupe, actuellement réparties sur six implantations, sur un site unique ;
- optimiser les surfaces utilisées, via la mise en place d'un dispositif de « flex-office », permettant une baisse des surfaces occupées à ce jour de l'ordre de 20 % ;
- aligner les surfaces utilisées sur les normes de l'État (12m²/poste de travail) ;
- acquérir en pleine propriété les futurs bureaux, au regard de l'avantage économique que présente cette option par rapport à une location.
L'investissement net réalisé par l'AFD s'élèverait, pour ce projet à 550 millions d'euros après cession ou mise en location des bâtiments actuels. Vos rapporteurs avaient évalué à 1 milliard le coût de l'opération, ce dernier étant calculé après cessions envisagées des sites actuels propriétés de l'AFD.
Le projet comprend 8 000 m² d'espaces excédentaires par rapport aux besoins du groupe AFD. Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, l'administration indique que l'identification des acteurs susceptibles d'occuper les espaces excédentaires a débuté et qu'une stratégie d'occupation et de valorisation économique de ces espaces est en cours de définition.
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire.
Par ailleurs, les rapporteurs spéciaux soulignent la nécessaire vigilance à apporter à l'évolution des dépenses de personnel et des dépenses immobilières de l'agence ainsi qu'à la mise en oeuvre rapide de synergies dans le cadre de l'intégration d'Expertise France au sein du groupe AFD. En 2022, le groupe AFD, Proparco compris, compte 2 815 personnes contre 2 516 en 2018, soit une augmentation de 11,9 % sur la période.
Enfin, vos rapporteurs s'étonnent que le contrat d'objectifs et de moyens 2020-2022 conclu entre l'État et l'AFD n'ait pas été renouvelé à cette date.
2. Expertise France, un opérateur intégré au groupe AFD et dont les moyens sont renforcés
L'Agence française d'expertise technique internationale, « Expertise France », est une société par actions simplifiée, membre du groupe AFD depuis le 1er janvier 2022. Elle est placée sous la double tutelle du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Il s'agit de l'opérateur chargé de l'expertise et de l'assistance techniques internationales.
L'activité d'Expertise France se répartit entre les opérations bilatérales financées par la commande publique, d'une part, et les opérations multilatérales financées par un bailleur tiers suppléé par l'État si le financement est insuffisant, d'autre part.
Les moyens alloués à cet opérateur reposent à la fois sur le programme 110 et sur le programme 209, ce qui correspond à une répartition des financements entre les deux tutelles. Pour 2024 ce financement correspond :
- sur le programme 110, à la dotation versée à Expertise France qui s'élève à 10,9 millions d'euros en AE et 8,1 millions en CP. Cette part du financement est stable par rapport à 2023 ;
- sur le programme 209, en 2024, à un soutien public à Expertise France reposant sur 81,9 millions d'euros en AE et 70,8 millions d'euros en CP, en augmentation par rapport à 2023 (63,7 millions en AE et 58 en CP).
Le renforcement des moyens de l'agence Expertise France va dans le sens des positions de la Cour des comptes qui préconise un rééquilibrage entre assistance financière et assistance technique au sein de l'APD française.
Les rapporteurs spéciaux partagent le souci de renforcer l'expertise technique. Par rapport à l'assistance financière, l'assistance technique présente plusieurs avantages, soulignés dès 2001 dans un rapport de la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat10(*) :
- le séjour prolongé d'une mission d'expertise permet de renforcer la connaissance du pays bénéficiaire, de mieux identifier ses besoins et d'adapter l'assistance technique en conséquence ;
- l'assistance technique apparait comme un gage d'efficacité en assurant l'encadrement permettant le démarrage d'un projet ;
- la présence d'experts constitue une garantie aux yeux des bailleurs de fonds ;
- il s'agit, de plus, d'un vecteur d'influence pour le pays aidant.
3. La contribution des collectivités territoriales à l'aide publique au développement de la France
L'aide publique au développement des collectivités territoriales regroupe les dépenses destinées aux pays éligibles à l'aide au développement et qu'elles engagent sur fonds propres. Elle correspond à des projets de coopération décentralisée mais également au versement de subventions à des associations ou à des organisations multilatérales.
Sont également comptabilisées les actions menées en faveur de la sensibilisation au développement ou de l'accueil des populations réfugiées qui représentent, en pratique, plus de la moitié de l'aide publique au développement des collectivités territoriales.
Selon le document de politique transversale, les collectivités territoriales devraient avoir consacré 174 millions d'euros au financement de l'aide au développement en 2022, soit une augmentation de 38 % par rapport à l'année 2021. Cette forte hausse de l'APD des collectivités territoriales s'explique par l'augmentation des frais d'accueil des réfugiés.
Évolution de l'aide publique au développement des collectivités territoriales depuis 2015
(en millions d'euros)
* les données de l'année 2022 sont en cours de validation par l'OCDE.
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Concernant la répartition géographique, en 2021, l'aide publique au développement des collectivités territoriales s'est principalement portée sur l'Afrique de l'Ouest (16,8 millions d'euros), l'Afrique de l'Est (5,7 millions d'euros) et le Moyen-Orient (4,4 millions d'euros). Cette répartition se retrouve dans la liste des dix pays bénéficiant le plus de l'aide publique au développement des collectivités territoriales, à savoir : Madagascar (3,95 millions d'euros), le Sénégal (3,63 millions d'euros), le Burkina Faso (3,2 millions d'euros), le Mali (2,83 millions d'euros), le Bénin (2,35 millions d'euros), Haïti (1,93 million d'euros), le Liban (1,77 million d'euros), le Togo (1,71 million d'euros), l'Arménie (1,59 million d'euros) et la Cisjordanie et la bande de Gaza (1,39 million d'euros).
Concernant la répartition sectorielle de l'aide au développement, hors aides aux réfugiés, les principaux domaines dans lesquels les collectivités territoriales interviennent sont ceux de l'eau et l'assainissement, de l'agriculture, la sylviculture et la pêche, des aides multi-secteurs et de l'éducation.
La forte représentation des aides en matière d'eau et d'assainissement s'explique par le fait qu'une part importante de l'aide publique au développement mise en oeuvre par les collectivités locales est assumée par les agences de l'eau.
L'aide au développement des collectivités territoriales relevant de l'aide aux réfugiés s'élevait à 72,3 millions d'euros en 2021, soit une augmentation de 6 % par rapport à 2020.
Ventilation fonctionnelle de l'aide publique au
développement versée
par les collectivités
territoriales en 2021
(en millions d'euros - hors aides aux réfugiés)
Source : commission des finances du Sénat d'après les éléments de la base de données ouvertes sur l'aide au développement française
À noter que l'estimation de l'aide publique au développement des collectivités territoriales a été fiabilisée, au cours des dernières années, par la dématérialisation des déclarations des données d'APD et par les enquêtes de la délégation pour l'action extérieure des collectivités territoriales (DAECT) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
La déclaration annuelle permet à l'aide au développement des collectivités de figurer aux côtés de l'aide nationale dans le rapport annuel sur la coopération pour le développement établi par le CAD de l'OCDE. Pour 2021, selon le rapport annuel sur l'APD des collectivités territoriales réalisé par la commission nationale de la coopération décentralisée11(*), 452 collectivités avaient rempli la déclaration en ligne.
Plus de la moitié de l'aide au développement des collectivités territoriales est versée par dix grandes collectivités. La ville de Paris représentait à elle seule, en 2021, 21,4 % de l'APD des collectivités. Toutefois, certaines collectivités territoriales d'Outre-mer, proportionnellement à leur PIB, contribuent de manière conséquente à l'aide au développement, à l'image de La Réunion ou de la Martinique. Cette contribution participe de leur intégration dans l'environnement régional.
* 6 Conformément à l'article R. 515-6 du code monétaire et financier.
* 7 Traduction : établissement de crédit pour la reconstruction.
* 8 Traduction : agence de coopération internationale allemande pour le développement.
* 9 En référence au courrier envoyée par la ministre de l'économie et des finances au directeur général de l'AFD en 2009 (principes amendés par la suite en 2011).
* 10 Sénat, Rapport d'information fait au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sur la réforme de la coopération, par M. Guy PENNE, Mme Paulette BRISEPIERRE et M. André DULAIT, 2001.
* 11 Commission prévue à l'article L. 1115-6 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale.