Projet de loi de finances pour 2024 : Aide publique au développement

N° 128

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2023

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2024,

Par M. Jean-François HUSSON, 

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 4

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

Rapporteurs spéciaux : MM. Michel CANÉVET et Raphaël DAUBET

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16^ème législ.) : 1680, 1715, 1719, 1723, 1745, 1778, 1781, 1805, 1808, 1820 et T.A. 178

Sénat : 127 et 128 à 134 (2023-2024)

L'ESSENTIEL

I. LA FRANCE DEMEURE L'UN DES PRINCIPAUX CONTRIBUTEURS À L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

A. TOUT EN SE MAINTENANT PARMI LES PREMIERS DONATEURS, LA FRANCE A REVU À LA BAISSE SA TRAJECTOIRE D'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

La France occupe désormais la quatrième place parmi les pays donateurs pour ses contributions en valeur. En 2022, elle aura engagé 15,9 milliards d'euros au titre de l'aide publique au développement, soit 0,56 % de son revenu national brut (RNB) contre 0,33 % du RNB en moyenne pour les autres contributeurs.

Classement des pays donateurs d'aide publique
au développement en 2022 en fonction des montants engagés

(en milliards d'euros)

Source : document de politique transversale consacré à la politique d'aide au développement annexé au projet de loi de finances pour 2024

Les réunions du Conseil présidentiel du développement d'avril 2023 et du CICID de juin 2023 ont également acté le report de l'objectif de porter l'aide au développement de la France à 0,7 % du RNB de 2025 à 2030. La loi de programmation du 4 août 2021 avait, en effet, fixé 2025 comme année de réalisation de la cible de 0,7 % du RNB.

Comme les rapporteurs spéciaux l'avaient indiqué l'année dernière, le maintien d'un tel objectif était difficilement envisageable du fait de la progression mécanique du RNB. De plus, le contexte de remontée des taux d'intérêts au niveau mondial se traduit par un renchérissement pour l'État du coût des opérations de bonification des prêts accordés par les organismes concessionnels.

B. L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT FAIT INTERVENIR UNE VARIÉTÉ D'ACTEURS

Une part très importante de l'aide publique au développement de la France est mise en oeuvre par l'Agence française de développement (AFD) dont le volume d'activité - sur lequel seule une partie est comptabilisée comme de l'aide publique au développement au sens de l'OCDE - s'élève à 12 milliards d'euros en 2023.

Évolution de l'activité du groupe Agence française
de développement

(en millions d'euros - prévisions
pour l'année 2023)

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses aux questionnaires budgétaires

Depuis le 1^er janvier 2022, le groupe AFD intègre également l'agence Expertise France, dont l'activité est concentrée sur l'assistance technique.

En parallèle de l'Agence française de développement et de l'État, les collectivités locales participent de façon croissante à la politique d'aide publique au développement. Elles devraient avoir consacré 174 millions d'euros au financement de l'aide au développement en 2022, soit une augmentation de 38 % par rapport à l'année 2021. Cette forte hausse de l'APD des collectivités territoriales s'explique par l'augmentation des frais d'accueil des réfugiés.

II. UNE BAISSE CONJONCTURELLE DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2023, QUI NE REMET PAS EN CAUSE LE NIVEAU ÉLEVÉ DE L'APD

Par rapport à l'année 2023, où les autorisations d'engagement (AE) s'élevaient à 8 milliards d'euros et les crédits de paiement (CP) à 6,3 milliards d'euros, les crédits demandés pour 2024 présentent une légère baisse. En effet, les AE diminuent de 23,7 %, une fois corrigés de l'inflation hors tabac. Les CP diminuent également légèrement, de l'ordre de 2,4 % par rapport à 2023.

Toutefois, cette stabilisation conjoncturelle masque une hausse de certaines catégories de dépenses, notamment au sein des dispositifs de coopération bilatérale portés par les programmes 110 et 209.

Évolution des crédits de la mission aide publique au développement

(en millions d'euros)

	LFI 2023		PLF 2024		Évolution en valeur		Variation en pourcentage		Variation corrigée de l'inflation
Programme/action	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
110 - Aide économique et financière au développement	3 836,9	2 337,9	2 727,1	2 337,9	-1 109,8	0	-28,9 %	-	-30,7 %	-
365 - Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement	150	150	150	150	0	0	-	-	-	-
209 - Solidarité à l'égard des pays en développement	4 054,8	3 436	3 409,4	3 434,9	-645,4	-1,1	-15,9 %	-0,03 %	-18 %	-2,5 %
370 - Restitution des biens mal-acquis	-	-	6,1	6,1	-	-	-	-	-	-
Mission Aide publique au développement	8 041,7	5 923,9	6 297,6	5 928,9	-1 749,1	5	-21,7 %	0,1 %	-23,7 %	- 2,4 %

Note : la prévision d'inflation retenue correspond à la variation de l'indice des prix à la consommation hors tabac figurant au rapport social, économique et financier annexé au PLF pour 2024.

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

A. UNE BAISSE DES CRÉDITS CONSACRÉS À L'AIDE MULTILATÉRALE DÉCOULANT DU CYCLE DE RECONSTITUTION DES FONDS INTERNATIONAUX COMPENSÉE EN PARTIE PAR LE RENCHÉRISSEMENT DU COÛT DES OPÉRATIONS DE BONIFICATIONS DES PRÊTS CONCESSIONNELS DE L'AFD

Sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement », les montants de crédits demandés diminuent de 1,1 milliard d'euros en AE, soit une baisse de 29 % par rapport à 2023, mais restent stables en CP avec un montant identique à celui demandé en 2023. La baisse des crédits en AE s'explique essentiellement par les cycles de refinancement des fonds internationaux.

Toutefois, le montant des autorisations d'engagement dédiées à la bonification des prêts de l'AFD augmente de 322 millions d'euros pour 2024.

Évolution du coût des opérations de bonifications
des prêts concessionnels de l'AFD

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Afin de permettre à l'AFD de prêter à des taux concessionnels aux bénéficiaires de l'aide au développement, l'État assume, par le versement de crédits de bonification, la différence entre le coût de financement de l'AFD et le taux auquel elle prête. Or, dans le contexte de remontée des taux d'intérêt au niveau mondial, les coûts de financement de l'AFD ont augmenté alors même que, pour être regardés comme concessionnels, les taux qu'elle propose doivent rester inférieur à un seuil fixé par le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE.

B. LE MAINTIEN D'UN NIVEAU IMPORTANT DE CRÉDITS CONSACRÉS À L'AIDE HUMANITAIRE ET À LA GESTION DE CRISES

Les crédits bilatéraux pour l'aide humanitaire et la gestion de crise devraient ainsi atteindre un total de 905 millions d'euros en 2024, soit 42 % des crédits bilatéraux du programme 209.

Si ces moyens restent stables en 2024, les conclusions du CICID de juillet 2023, compte tenu d'un contexte de multiplication des crises humanitaires et sanitaires, prévoient désormais de consacrer 1 milliard d'euros à ces dépenses d'ici 2025.

La provision pour crises majeures, dispositif créé en 2022 pour réagir à des engagements non anticipés, est dotée comme en 2023 de 270 millions d'euros. Au 1er septembre 2023, la réserve avait été engagée à hauteur de 148,5 millions d'euros.

En dépit d'une indéniable utilité, cette réserve doit faire l'objet de garanties de la part du Gouvernement, notamment au regard de son utilisation par « temps calmes ». Il importe que ces crédits ne constituent pas une réserve de budgétisation et donnent effectivement lieu à des annulations ou des reports en fin de gestion.

C. UNE PREMIÈRE MISE EN oeUVRE DU MÉCANISME DE RESTITUTION DES BIENS MAL ACQUIS

Le programme 370 « Restitution des biens mal acquis » est alimenté pour la première fois par le projet de loi de finances pour 2024 avec l'ouverture de 6,1 millions d'euros de crédits.

Ce versement correspond au produit de la vente par l'Agence de gestion et de recouvrement des biens saisis et confisqués (AGRASC) de biens mal acquis issus de l'affaire « Obiang » du nom du fils de l'ancien président et lui-même vice-président de la Guinée-Équatoriale, Teodorín Obiang. Ce dernier a été condamné en définitivement par la Cour de cassation en juillet 2021 dans une affaire de biens mal acquis. Le décaissement de ces crédits est subordonné à un accord avec les autorités équato-guinéennes sur leur destination.

III. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »

Le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » retrace les prêts consentis à des États dans une logique d'aide publique au développement, à l'exception du compte 854 relatif à la participation de la France au désendettement de la Grèce et qui ne supporte plus aucune dépense. Ces crédits évoluent faiblement en 2024 et n'appellent pas d'observation particulière.

Réunie le jeudi 9 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Aide publique au développement » tels que modifiés par son amendement. Elle a proposé d'adopter, sans modification, les crédits du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».

Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Aide publique au développement » tels que modifiés par son amendement et d'adopter, sans modification, les crédits du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».

Au 10 octobre 2023, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 58,97 % des réponses portant sur la mission « Aide publique au développement» et sur le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » étaient parvenues à la rapporteure spéciale.

I. L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE : UNE POLITIQUE PUBLIQUE INTERMINISTÉRIELLE DONT LES MOYENS ONT ÉTÉ RENFORCÉS DEPUIS 2018

A. PRINCIPES ET STRUCTURES DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

1. La définition de l'aide publique au développement

La notion d'aide publique au développement (APD) est née dans les années 1960. Selon Hubert de Milly^1(*), actuellement conseiller scientifique auprès de l'Agence française de développement (AFD), le concept d'une politique d'aide publique au développement (APD) a émergé de quatre champs de réflexion :

- une réflexion économique, qui repose sur le constat d'un déficit d'épargne domestique dans les pays dits « sous-développés » ;

- une réflexion morale sur la redistribution des richesses entre « Nord » et « Sud » ;

- une réflexion géopolitique, qui perçoit l'aide au développement comme un levier d'influence ;

- une réflexion « territoriale », qui vise à mettre en valeur les territoires des pays en développement.

L'aide publique au développement (APD) constitue un agrégat statistique défini par le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE.

L'APD est constituée de tous les apports en ressources - monétaire, en expertise ou en nature - qui sont fournis aux pays et territoires figurant sur une liste des bénéficiaires de l'APD (aide bilatérale) ou à des institutions multilatérales (aide multilatérale).

En outre, l'aide doit répondre aux conditions suivantes :

- émaner d'organismes publics ou agissant pour leur compte ;

- avoir pour objectif essentiel de favoriser le développement économique et l'amélioration du niveau de vie des pays bénéficiaires ;

- être assortie de conditions d'octroi favorables, plus particulièrement dans le cas de prêts.

L'APD peut prendre plusieurs formes et notamment :

- l'octroi de subventions directes ;

- l'octroi de prêts à conditions préférentielles (« prêts concessionnels ») ;

- l'allègement de dette d'un débiteur ;

- la réalisation de projets au profit d'un bénéficiaire ;

- la prestation de ressources techniques ou d'expertise ;

- la prise en charge du coût représenté par l'accueil de réfugiés ressortissants des pays bénéficiaires de l'APD ;

- la prise en charge du coût de l'accueil et de la scolarisation d'étudiants ressortissants de pays bénéficiaires.

La comptabilisation de l'APD réalisée au titre d'une année incombe à chaque pays dans le cadre fixé par le CAD de l'OCDE.

Par ailleurs, l'organisation procède à la collecte et à l'agrégation des données relatives à l'APD par pays afin de mesurer et de comparer l'effort réalisé ainsi que la nature et la destination des aides.

2. La France progresse parmi les principaux pays donateurs au niveau mondial

En 2022, l'aide publique au développement versée par la France au sens de l'OCDE devrait s'élever à 15,3 milliards d'euros. Selon les données provisoires transmises à l'OCDE, elle dépasserait le Royaume-Uni et se hisserait au quatrième rang des pourvoyeurs d'aide dans le monde et au deuxième rang s'agissant des membres du G7.

Cette progression dans le classement des pays donateurs s'explique tant par la hausse continue de l'APD française depuis 2018 que par la réduction de l'aide britannique, passée de 0,70 % du RNB à 0,51 % en deux ans.

Classement des pays donateurs d'aide publique
au développement en 2022 en fonction des montants engagés

(en milliards d'euros)

Source : document de politique transversale consacré à la politique d'aide au développement annexé au projet de loi de finances pour 2024

Rapporté à son revenu national brut (RNB), l'effort consenti par la France en aide publique au développement s'élève à 0,56 % ce qui est supérieur à la moyenne des pays du CAD (0,36 %).

Classement des pays donateurs d'aide publique au développement en 2022
en fonction des montants engagés par rapport au revenu national brut

(en point de revenu national brut)

Source : document de politique transversale consacré à la politique d'aide au développement annexé au projet de loi de finances pour 2024

Toutefois, ce résultat reste encore inférieur à la cible de 0,7 % du RNB retenue par l'Organisation des Nations-Unies et que la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales a fixé comme un objectif à atteindre en 2025.

3. Le périmètre de la politique française en faveur du développement s'étend au-delà de la mission « Aide publique au développement »

Au-delà de la mission interministérielle « Aide publique au développement », la politique française en faveur du développement rassemble des crédits issus de 26 programmes budgétaires. En 2022, la mission « Aide publique au développement » ne représentait que 45 % du total de l'APD française.

Le coeur de cette politique repose cependant sur les deux programmes principaux de la mission « Aide publique au développement », à savoir le programme 110 « Aide économique et financière au développement », relevant du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », géré par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères.

Les canaux de financement de l'aide publique au développement de la France

(en millions d'euros et en pourcentage)

	2018	2019	2020	2021	2022	2023*
Crédits budgétaires	6 363	7 706	8 914	9 383	10 312	11 508
Mission Aide publiques au développement (hors prêts)	2 297	2 726	3 117	3 961	4 397	5 433
Prêts bilatéraux de l'AFD au secteur public	1 131	1 364	2 280	1 721	1 848	2 072
Instruments du secteur privé (prêts, prises de participation)	428	564	571	918	625	490
Autres missions budgétaires	2 506	3 052	2 946	2 784	3 442	3 513
Autres prêts	709	146	334	258	449	173
Contrats de désendettement (décaissements)	319	366	139	117	430	442
Contribution financée par le budget de l'Union européenne	1 476	1 451	1 658	1 948	2 486	2 394
Allègement de dette	57	18	333	-	11	49
Dons de doses de vaccins contre le covid- 19	-	-	-	269	255	-
Fonds de solidarité pour le développement	835	733	494	663	746	738
Total budget de l'État et de ses agences	9 759	10 421	11 872	12 565	14 689	15 304
Collectivités territoriales et agences de l'eau	131	138	138	144	191	194
Frais administratifs de l'AFD hors rémunération des opérations de l'AFD pour le compte de l'État	394	349	384	402	414	461
Total de l'aide publique au développement	10 284	10 908	12 394	13 112	15 294	15 959
En % du revenu national brut	0,43	0,44	0,53	0,51	0,56	0,55

Note : les montants 2023 sont prévisionnels.

Source : document de politique transversale consacré à la politique d'aide au développement annexé au projet de loi de finances pour 2024

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* ¹ Hubert de Milly, Les déterminants institutionnels de l'impact de l'aide publique au développement sur l'économie rurale des pays "à régime d'aide" : l'APD, pièce d'un équilibre de faible niveau ou incitation au développement ?, thèse de doctorat, 2002, Institut national agronomique Paris-Grignon.