II. LA HAUSSE DES CRÉDITS EST IMPUTABLE ESSENTIELLEMENT AUX DÉPENSES DE PERSONNEL, TANDIS QUE L'ÉVOLUTION DES AUTRES CRÉDITS INVITE À LA VIGILANCE
La hausse des crédits demandés pour 2024 pour la police et la gendarmerie nationales concerne tant les dépenses de personnel (dites de « titre 2 », + 4,8 %, soit + 923,6 millions d'euros en AE=CP) que le cumul des autres dépenses (dites « hors titre 2 », + 6,1 % en AE, soit + 235,6 millions d'euros, et + 3,9 % soit + 119,1 millions d'euros en CP).
Néanmoins, l'essentiel de la hausse en valeur provient en réalité des dépenses de personnel. En effet, si les dépenses de fonctionnement sont en hausse (+ 8,3 % en CP, soit + 238,6 millions d'euros et 8,7 % en AE, soit + 203,6 millions d'euros), les dépenses d'investissement sont pour leur part stables en CP (+ 0,5 %, soit + 5,1 millions d'euros) mais en forte baisse en CP (- 11,7 %, soit - 84,2 millions d'euros). En outre, la hausse des dépenses « hors titre 2 » doit en réalité être minorée de transferts de crédits entrants.
A. UNE AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 2024 LIÉE À LA POURSUITE DE LA HAUSSE DES EFFECTIFS ET DU COÛT DES MESURES CATÉGORIELLES
Le présent projet de loi de finances poursuit et renforce la trajectoire de hausse des dépenses de personnel constatée sur les précédents budgets, de 3,4 % pour la police nationale et de 6,6 % pour la gendarmerie nationale, en AE et en CP, et de 4,8 % en cumulant les deux programmes.
La hausse des dépenses de personnel atteint, en AE et en CP, 371,7 millions d'euros pour la police nationale (dont environ 136,5 millions au titre de la contribution au CAS « Pensions ») et 551,9 millions d'euros pour la gendarmerie nationale (dont environ 259,4 millions d'euros au titre de la contribution au CAS « Pensions »).
Au total, pour la police nationale, les dépenses de personnel atteignent 11,205 milliards d'euros en 2024 en CP=AE, dont 7,620 milliards d'euros hors CAS Pensions, quand le rapport annexé à la LOPMI prévoyait à titre indicatif 7,579 milliards d'euros, soit un écart à la hausse de 41 millions d'euros. Pour la gendarmerie nationale, les dépenses de personnel atteignent 8,907 milliards d'euros en 2024 en CP=AE, dont 4,925 milliards d'euros hors CAS Pensions, quand le rapport annexé à la LOPMI prévoyait 4,833 milliards d'euros, soit un écart à la hausse de 92 millions d'euros. Entre 2015 et 2024, en euros courants, les dépenses de personnel ont augmenté de 29 %, tant pour la gendarmerie que pour la police nationales.
Évolution des dépenses de personnel
de la police
et de la gendarmerie nationales
(en lois de finances initiales, en AE et CP, contribution au CAS « Pensions » comprise)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Cette hausse s'explique, d'une part, par des mesures générales (poursuite des recrutements et revalorisation du point d'indice) et, d'autre part, par des mesures catégorielles.
1. La poursuite du renforcement des effectifs et la revalorisation du point d'indice contribuent à la hausse des dépenses de personnel
Les deux principales mesures générales expliquant la hausse des dépenses de personnel en 2024 sont la poursuite des recrutements et la revalorisation du point d'indice.
Après la création de 2 857 ETP supplémentaires en 2023, le projet de loi de finances pour 2024 prévoit la création de 2 184 ETP pour les deux forces, dont 1 139 pour la police nationale (après 1 907 en 2023) et 1 045 pour la gendarmerie nationale (après 950 en 2023). La plafond d'emplois augmente quant à lui de 939 pour la police nationale (1 334 en 2023) et de 461 pour la gendarmerie nationale (814 en 2023), soit 1 400 au total (2 152 en 2023). Il atteint 151 959 ETPT pour la police nationale et 102 626 ETPT pour la gendarmerie nationale. Pour la gendarmerie nationale, ces recrutements permettront notamment d'armer en effectifs les 200 nouvelles brigades de gendarmerie et les 7 nouveaux escadrons de gendarmes mobiles prévus par la LOPMI.
Le coût direct en matière de dépenses de personnel de ces créations (schéma d'emplois pour 2023 et pour 2024) est en 2024 de 58,9 millions d'euros pour la police nationale et de 81,6 millions d'euros pour la gendarmerie nationale, hors contribution au CAS « Pensions ». S'y ajoutent les effets des recrutements des années antérieures.
Pour mémoire, le Président de la République s'était engagé à créer 10 000 emplois sur la période 2018/2022 pour renforcer les forces de sécurité intérieure. Entre 2017 et 2022 inclus, selon les schémas d'emplois présentés chaque année dans les documents budgétaires, 8 446 emplois de policiers et 2 083 emplois de gendarmes (en ETP) auraient été créés. Sur la même période, le plafond en ETPT pour la police nationale est passé de 147 076 à 149 686 ETPT (+ 2 610 ETPT) et celui de la gendarmerie nationale de 99 790 à 101 348 ETPT (+ 1 558 ETPT). Alors que ce plan de création de postes avait pris fin, la Première ministre Élisabeth Borne a annoncé, le 6 septembre 2022, la création de 8 500 postes de policiers et gendarmes d'ici à 2027, poursuivant ainsi sur la lancée du quinquennat précédent.
Schémas d'emploi successifs des deux programmes
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Par ailleurs, la revalorisation du point d'indice de la fonction publique intervenue au 1er juillet 2022 représente un coût, en 2024, de 42,8 millions d'euros pour la police nationale et de 29,1 millions d'euros pour la gendarmerie nationale, hors contribution au CAS « Pensions ».
S'y ajoutent notamment l'augmentation de la prévision de dépenses liées à la réserve civile de la police nationale à hauteur de + 8,4 millions d'euros (les crédits pour la rémunération des réservistes atteint au total 48,3 millions d'euros en 2024 hors CAS Pensions), et de + 28,9 millions d'euros pour la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale (pour atteindre 113,6 millions d'euros en 2024 hors CAS Pensions, dont 23 millions d'euros pour la préparation des jeux Olympiques et Paralympiques et 8,6 millions d'euros pour la montée en puissance de la réserve).
2. Des mesures catégorielles ayant un impact renforcé sur les dépenses de personnel en 2024, en lien avec les protocoles signés en mars 2022
Le projet de loi de finances pour 2024 prévoit des mesures catégorielles à hauteur de 195,7 millions d'euros, hors CAS « Pensions », pour la police nationale, contre 84,7 millions d'euros en 2023, soit une hausse de 131,1 % en un an. Pour la gendarmerie nationale, la prévision est de 155,6 millions d'euros pour 2024, contre 71,80 millions d'euros en 2023, soit une augmentation de 116,7 % en un an.
Ces hausses très significatives résultent principalement de l'application de deux protocoles signés en mars 2022 au sein, pour l'un, de la police nationale et, pour l'autre, de la gendarmerie nationale.
Ces protocoles s'ajoutent aux précédents. En effet, un premier protocole avait été signé en avril 2016 ; il comprenait d'importantes mesures de revalorisation des carrières et des rémunérations19(*). Un deuxième protocole a été conclu le 19 décembre 2018 avec les syndicats de police nationale, dans le contexte de la forte activité générée par le mouvement des « gilets jaunes ».
Les coûts supplémentaires cumulés liés à ces protocoles avaient été estimés à 475,3 millions d'euros en 2022, hors contribution au CAS « Pensions ». En outre, ainsi que le relevait la Cour des comptes20(*), l'ensemble de ces mesures catégorielles présentait un coût annuel élevé et mal maîtrisé, puisqu'elles prévoyaient également des avancements importants par repyramidage des corps, augmentant mécaniquement la part des gradés les plus élevés, et les dépenses de personnel associées.
Coût supplémentaire des protocoles de 2016 et de 2018
(en millions d'euros, en AE/CP)
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Coût cumulé |
|
|
Gendarmerie nationale |
3,5 |
64,1 |
27,2 |
51,3 |
54,9 |
3,6 |
1,4 |
206 |
|
Dont coûts hors PPCR |
3,5 |
46,1 |
27,2 |
20,3 |
10,9 |
2,5 |
1,4 |
111,9 |
|
Dont coûts PPCR |
/ |
18 |
/ |
31 |
44 |
1,1 |
/ |
94,1 |
|
Police nationale |
2,8 |
70,9 |
28,1 |
60,3 |
79,9 |
18,6 |
8,7 |
269,3 |
|
Dont coûts hors PPCR |
1,4 |
12,5 |
28,1 |
24 |
24,3 |
13,6 |
8,7 |
112,6 |
|
Dont coûts PPCR |
1,4 |
58,4 |
/ |
36,3 |
55,6 |
5,1 |
/ |
156,7 |
|
Total |
6,3 |
135 |
55,3 |
111,6 |
133,4 |
22,1 |
10,1 |
475,3 |
Source : commission des finances du Sénat (d'après la Cour des comptes)
Le coût supplémentaire de ces anciens protocoles est en forte baisse depuis 2021. En 2022, il était d'environ 10 millions d'euros, alors qu'il a atteint plus de 110 millions d'euros en 2019 et 2020. En 2024, les deux anciens protocoles pour la police nationale ne devraient plus induire qu'une dépense de 5 millions d'euros.
La signature des protocoles de mars 2022 dans la police nationale et dans la gendarmerie nationale a inversé cette récente dynamique de baisse des dépenses liées aux protocoles sociaux.
Protocole pour la modernisation des ressources
humaines
de la police nationale de mars 2022
Le protocole pour la modernisation des ressources humaines de la police nationale a été signé à l'unanimité des organisations syndicales représentatives le 2 mars 2022. Il repose sur quatre piliers :
- revaloriser les fonctions les plus exposées ;
- responsabiliser et valoriser l'encadrement ;
- revoir les règles de mobilité pour faciliter l'affectation des policiers sur le terrain ;
- améliorer la qualité de vie au travail des policiers.
En outre, il a acté l'ouverture d'une discussion sur l'augmentation du temps de travail, afin d'accroître la présence sur la voie publique.
Parmi les principales mesures du protocole, l'on trouve :
- une revalorisation de la rémunération de ceux qui sont exposés aux difficultés de la voie publique, notamment avec la création d'une prime spécifique de 100 euros par mois et le triplement de l'indemnité de travail de nuit ;
- une valorisation des tâches des personnels administratifs et techniques de la police nationale, avec la création d'une indemnité de sujétion spécifique ;
- la création d'un statut dérogatoire pour les personnels de « police scientifique » pour permettre à ces derniers de bénéficier de mesures statutaires adaptées à la réalité de leur métier et de leurs missions ;
- la revalorisation de la filière investigation via notamment une augmentation de la prime officier de police judiciaire, qui passe de 1 300 à 1 500 euros par an et la création des fonctions d'assistant d'enquête, nouveau métier des personnels administratifs de la police, qui sont spécifiquement formés pour exercer leurs nouvelles attributions ;
- la valorisation de la prise de responsabilités en confortant les fonctions d'encadrement du corps d'encadrement et d'application et en revalorisant l'indemnité de responsabilité et de performance des officiers et des commissaires.
L'ensemble des mesures représentent un total de 783 millions d'euros sur 5 ans.
S'agissant de ce qui relève de mesures catégorielles, le coût était de 72,4 millions d'euros en 2023 et est estimé à 120 millions d'euros en année pleine.
Source : commission des finances, d'après des données du ministère de l'Intérieur
En 2024, le coût du protocole de 2022 pour la police nationale atteint 96,92 millions d'euros hors CAS Pensions, avec notamment en 2024 la réforme du corps d'encadrement et d'application de la police, en vigueur depuis le 1er août 2023, estimée à 47,7 millions d'euros. Pour la gendarmerie nationale, si le montant total n'est pas fourni par le projet annuel de performances, il atteint a minima 89,6 millions d'euros.
Protocole pour la modernisation des ressources
humaines
de la gendarmerie nationale de mars 2022
Le protocole pour la modernisation des ressources humaines de la police nationale a été signé le 9 mars 2022. Il repose sur trois axes :
- « mieux protéger » par des mesures favorisant l'augmentation de la présence de voie publique ;
- « mieux encadrer » par des mesures soutenant la prise de responsabilité ;
- « mieux accompagner » par des mesures liées à l'action sociale et à la qualité de vie au travail.
Parmi les principales mesures du protocole, l'on trouve :
- la valorisation de l'engagement des personnels impliqués au quotidien sur la voie publique, en rénovant les parcours de carrière et la grille indiciaire des sous-officiers et en revalorisant le traitement des gendarmes adjoints volontaires ;
- la mise en place d'une indemnité d'absence missionnelle et d'une indemnité de sujétion spécifique au profit des corps militaires de soutien ;
- le soutien à la prise de responsabilité, en augmentant le contingent de la prime de qualification supérieure et en redimensionnant l'indemnité de fonction et de responsabilités ;
- en développant l'action sociale et la qualité de vie au travail, en renforçant l'aide aux blessés et à leurs familles et en densifiant le réseau de psychologues cliniciens ;
- en améliorant les conditions de vie des gendarmes et de leurs familles en portant un effort substantiel sur l'entretien des logements et des locaux de service.
L'ensemble des mesures représentent un total de 700 millions d'euros sur 5 ans.
S'agissant de ce qui relève de mesures catégorielles, le coût était de 48,6 millions d'euros en 2023 et est estimé à environ 100 millions d'euros en année pleine.
Source : commission des finances, d'après des données du ministère de l'Intérieur
S'ajoute aux coûts liés aux protocoles de mars 2022, celui d'autres mesures catégorielles. Dans la police nationale, l'augmentation générale de 5 points d'indice au 1er janvier 2024 décidée en juin 2023 conduit à une dépense de 65,5 millions d'euros hors CAS Pensions, tandis que la revalorisation des grilles B et C présente un coût en 2024 de 11,0 millions d'euros. Dans la gendarmerie nationale, l'augmentation générale de 5 points d'indice au 1er janvier 2024 conduit à une dépense de 42,5 millions d'euros hors CAS Pensions.
3. Des crédits de personnel qui continuent de représenter l'essentiel du budget pour les deux forces en 2024
En dépit de la hausse concomitante des dépenses « hors titre 2 », le fort dynamisme des dépenses de personnel (« titre 2 ») en 2024 entraine une stabilisation à un niveau très élevé de la part de ces dernières dépenses dans l'ensemble des crédits des deux programmes.
À l'échelle des deux forces, les dépenses de personnel représenteront 83,0 % de l'ensemble en AE, contre 83,2 % en 2023, pour s'établir à un niveau qui demeure élevé bien qu'inférieur de 3 points à celui de 2020. En CP, le taux s'établit de 86,2 % contre 86,1 % en 2023, un niveau élevé bien qu'inférieur de 2,5 points à celui de 2020.
Part des dépenses de personnel dans
l'ensemble des dépenses de la police
et de la gendarmerie nationales
en en CP (à droite)
(hors crédits de la mission
« Plan de relance »)
(en %)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
En 2024, l'évolution de la part des dépenses de personnel est inverse entre les deux forces. Pour la police nationale, leur part dans l'ensemble des dépenses est en baisse tant en AE (pour s'établir à 83,9 % en 2024 contre 85,3 % en 2023) qu'en CP (86,6 % en 2024 contre 87,6 % en 2023). Pour la gendarmerie nationale, elle est en hausse tant en AE (82,0 %, contre 80,6 % en 2024, soit une hausse significative d'1,5 point) qu'en CP (85,7 %, contre 84,3 % en 2023).
La proportion des dépenses de personnel comparé aux autres dépenses est cohérente avec la hausse significative des premières en 2024.
Néanmoins, il serait important qu'un rééquilibrage s'opère à moyen terme, les dépenses de fonctionnement et d'investissement conditionnant aussi l'efficacité des forces de sécurité intérieure. Il convient de souligner en particulier l'évolution peu satisfaisante s'agissant de la gendarmerie nationale pour 2024, comme d'ailleurs en 2023.
* 19 Il s'agissait, notamment, de la transposition pour la police et la gendarmerie nationale du protocole de modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR).
* 20 Cour des comptes, référé au Premier ministre du 13 mars 2018 sur les rémunérations et le temps de travail dans la police et la gendarmerie nationales.