C. UN CONTEXTE MARQUÉ EN 2024 À LA FOIS PAR L'ORGANISATION DES JEUX OLYMPIQUES ET PARALYMPIQUES ET PAR LA NÉCESSITÉ DE DAVANTAGE SÉCURISER NOS FRONTIÈRES
En 2024, l'activité des forces de sécurité intérieure sera notamment marquée, d'une part, par l'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques en France en 2024 et, d'autre part, par un fort besoin de sécurisation de nos frontières face à l'immigration irrégulière et clandestine. Compte tenu de ces objectifs, les forces de sécurité intérieure exigent des moyens importants, tant en effectifs qu'en matériels. Le budget proposé pour 2024, après celui pour 2023, prévoit d'y répondre, bien que de nombreux défis demeureront. Le rapporteur spécial restera vigilant quant à l'exécution des crédits concernés cette année et, s'agissant de la sécurisation des frontières, à leur budgétisation pour les années suivantes.
1. L'organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques en France en 2024 engendre des besoins importants pour les forces de sécurité intérieure
L'accueil des jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) en France en 2024 constitue un défi organisationnel de très grande ampleur, et ce dans de nombreux domaines. Selon les termes du rapport de notre collègue Agnès CANAYER présenté le 18 janvier 2023 à l'occasion de l'examen en première lecture du projet de loi relatif aux jeux Olympiques et Paralympiques de 202412(*), il s'agit d'un « évènement d'une ampleur inégalée ». Ainsi, 10 500 athlètes sont attendus pour participer à 549 épreuves dans 32 sports. Ces épreuves auront lieu dans 63 collectivités hôtes, en France métropolitaine mais aussi en outre-mer. Elles mobiliseront plus de 40 000 bénévoles et verront environ 13,5 millions de spectateurs y assister, tandis que 20 000 journalistes sont attendus. Aux 37 sites olympiques et paralympiques s'ajouteront la Seine et ses quais, qui accueilleront la cérémonie d'ouverture, sur un parcours de six kilomètres et en présence d'environ 600 000 spectateurs. C'est d'ailleurs la première fois qu'une cérémonie d'ouverture des jeux Olympiques et Paralympiques se tiendra en dehors d'un stade.
Alors que les risques terroriste, sanitaire et cyber sont par ailleurs concrets, l'organisation des JOP de 2024 constitue ainsi un défi majeur de sécurité, qui débutera concrètement avec l'arrivée le 8 mai 2024 de la flamme olympique en France. Ce défi est d'abord organisationnel pour nos forces de sécurité intérieure (FSI). Mais le défi se pose également en termes de moyens, tant en effectifs qu'en matériels. Il s'agit en effet de parvenir à assurer la sécurisation d'un évènement d'ampleur mondiale, tout en garantissant par ailleurs la sécurité du quotidien. En outre, d'autres évènements d'ampleur interviendront à l'été 2024 (80e anniversaire du débarquement en Normandie, Tour de France cycliste, cérémonies du 14 juillet, etc.).
D'un point de vue organisationnel, tout d'abord, le plan global de sécurité des Jeux, qui s'appuie sur une analyse nationale des risques régulièrement mise à jour, est désormais finalisé, ainsi que le précise la Cour des comptes dans un rapport de juillet 202313(*). Il implique une parfaite coordination entre les différentes parties prenantes, et notamment la direction générale de la police nationale (DGPN), la Préfecture de police de Paris, la direction générale de la police nationale (DGGN), les polices municipales, les sociétés privées de sécurité et la sécurité civile. Alors que le comité d'organisation est responsable de la sécurité et de la sûreté à l'intérieur des sites olympiques, de compétition ou de célébration officiels (s'appuyant notamment sur la filière de la sécurité privée, pour un besoin estimé à 25 000 postes), l'État a pour mission d'assurer la sécurité et la sûreté des participants comme du public à l'extérieur (voie publique, transports, etc.). Les forces de police seront néanmoins mobilisées pour intervenir à l'intérieur des périmètres relevant du comité d'organisation sur demande de l'organisateur ou sur initiative, en cas de trouble grave ou de nécessité absolue. Enfin, l'État assumera les missions de police judiciaire, ainsi que la sécurité des délégations pendant la durée de leur séjour.
Les enjeux organisationnels de sécurisation sont déterminants dans la réussite ou l'échec d'un évènement sportif, comme l'a rappelé le rapport de nos collègues François-Noël BUFFET et Laurent LAFON sur la finale de la Ligue des Champions au Stade de France14(*), qualifié de « fiasco ».
Du point de vue des moyens, ensuite, le défi est également très important. Certes, les effectifs, qui seront mobilisés à 100 % à certaines périodes (cérémonie d'ouverture et deux premiers week-ends de compétition notamment), et les moyens matériels de la gendarmerie et de la police nationales ont été renforcés ces dernières années. Il n'en demeure pas moins que des efforts supplémentaires ou spécifiques sont nécessaires pour sécuriser ce type d'évènement d'ampleur mondiale.
En 2024, des efforts budgétaires complémentaires sont fournis en ce sens. Globalement, pour la gendarmerie et la police nationales, les moyens complémentaires déployés consistent en l'acroissement des effectifs et en une densification de certains de leurs équipements.
S'agissant des effectifs, il est prévu la création de 2 184 postes au sein de la gendarmerie et de la police nationales, après une hausse de 2 857 postes en 2023. Une partie de cette hausse viendra alimenter les nouvelles unités de force mobile de la gendarmerie et de la police nationales (dont la création a été prévue par la LOPMI), spécialisées dans le maintien de l'ordre et la sécurisation des grands évènements. Pour la police nationale, l'objectif est de s'inspirer du modèle de la Compagnie républicaine de sécurité (CRS) 815(*), spécialisée dans l'intervention rapide contre les violences urbaines. Pour la gendarmerie nationale, la stratégie s'intégrera dans le dispositif d'intervention augmenté de la gendarmerie nationale (DIAG). La hausse des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales implique un coût budgétaire conséquent en 2024, présenté infra, tandis qu'il est également prévu une hausse des heures supplémentaires pour les policiers (à titre d'illustration, pour un coût de 7 millions d'euros pour les CRS). S'y ajoute la montée en puissance des réserves opérationnelles respectives de la gendarmerie nationale (pour un coût de 23 millions d'euros spécifiquement pour les JOP) et de la police nationale. Selon les éléments reccueillis par le rapporteur spécial, la gendarmerie nationale espère mobiliser 40 000 réservistes à l'été 2024, pour permettre une « empreinte au sol » cible de 5 000 réservistes par jour, contre 2 200 aujourd'hui.
Les hausses d'effectifs prévus sont opportunes. Il n'est néanmoins pas certain, en l'état des informations disponibles, qu'elles soient suffisantes, en particulier dans un contexte de déficit d'effectifs dans la sécurité privée ; le Gouvernement n'a d'ailleurs pas écarté l'hypothèse d'un recours à l'armée pour sécuriser les JOP, en complément. En outre, la mobilisation exceptionnelle des effectifs, qui atteindra 100 % à certaines périodes, aura des effets de bord. Par exemple, les CRS chargés de la surveillance des plages seront réquisitionnés pour sécuriser les jeux Olympiques et Paralympiques, ce qui nécessitera pour les communes du littoral de recruter des maîtres-nageurs en grand nombre.
S'agissant des équipements, la sécurisation des JOP implique pour une grande part l'utilisation des matériels habituels (véhicules, salles de commandement, armement classique, vidéoprotection, outils de communication, etc.), avec une plus grande intensité, mais également des matériels plus spécifiques, à l'image des moyens aériens.
A titre d'illustration, si la documentation budgétaire ne permet pas d'identifier l'ensemble des coûts spécifiquement dédiés à la préparation des JOP en 2024, on peut notamment noter pour la police nationale :
- une forte hausse des dépenses de carburant en raison non seulement de son renchérissement mais surtout de l'accroissement de l'activité opérationnelle induite par la sécurisation des JOP ;
- une hausse des crédits liés à l'utilisation des moyens de surveillance ;
- une augmentation de l'enveloppe dédiée aux heures supplémentaires des CRS ;
- l'acquisition de nouvelles technologies liées à la cybersécurité, à l'exploitation d'images et à la gestion des flux, et le renforcement de la robustesse des moyens de communication des forces de sécurité intérieure ;
- le renforcement des moyens aériens (drones, dispositifs anti-drones, etc.) et des dépenses liées aux barrières.
La gendarmerie nationale a quant à elle fourni des efforts comparables tout en centrant les moyens complémentaires en 2024 notamment sur le maintien de l'ordre (y compris en termes de véhicules spécialisés).
Selon les informations recueillies par le rapporteur spécial, le coût total des jeux Olympiques pour la gendarmerie nationale en 2024 est estimé de manière provisoire à 61 millions d'euros, répartis environ à moitié entre les dépenses de personnel et les autres dépenses. Mais globalement, si le rapporteur spécial constate que des efforts ont été faits en termes de moyens de la gendarmerie et de la police nationales pour préparer les JOP, les données disponibles ne permettent pas d'évaluer clairement ni le coût total des moyens déployés par les forces de sécurité intérieure pour les jeux Olympiques ni leur caractère suffisant ou non. Le rapporteur spécial y accordera une attention particulière.
2. Face à l'ampleur de la pression migratoire, la sécurisation de nos frontières par nos forces de sécurité intérieure doit être une priorité absolue
La pression migratoire à laquelle fait face notre pays atteint aujourd'hui un niveau très élevé. S'agissant de l'asile par exemple, 131 254 demandes ont été enregistrées par l'Ofpra (Office français de protection des réfugiés et apatrides) en 2022, soit un niveau très proche du record historique de 2019 (132 826 demandes). Selon le Gouvernement, ce record pourrait être largement dépassé, puisque 160 000 demandes d'asile sont attendues en 2024. Au-delà des demandes d'asile, le nombre de personnes entrant ou se maintenant sur notre territoire de manière irrégulière ne cesse d'augmenter. Si leur nombre est par nature difficile à évaluer, un indicateur permet de tenter d'appréhender l'ampleur du phénomène, comme le souligne notre collègue Marie-Carole CIUNTU dans son rapport sur le budget de la mission « Immigration, asile et intégration » pour 202416(*).
Il en va ainsi du nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'État (AME), qui sont des étrangers en situation irrégulière. En 2022, il atteint 411 36417(*), soit le niveau le plus élevé jamais enregistré et supérieur de 228 % par rapport à 2003. En outre, cette aide est versée sous condition de résidence ininterrompue en France de trois mois, et son taux de recours n'est pas connu ; elle ne peut donc donner qu'une image tronquée du nombre d'étrangers résidant en France en situation irrégulière, qui sont sans doute beaucoup plus nombreux.
Dans ce contexte, le travail des forces de sécurité intérieure pour lutter contre l'immigration irrégulière et clandestine est une condition d'autant plus essentielle à la sécurisation effective de nos frontières.
Au sein de la police nationale, la direction nationale de la police aux frontières (DNPAF) est chargée du contrôle aux frontières et de la lutte contre l'immigration clandestine.
La Direction nationale de la police aux frontières (DNPAF)
La DNPAF, rattachée à la DGPN, assure des missions de contrôle aux frontières, de lutte contre l'immigration irrégulière ainsi que de gestion opérationnelle des centres de rétention administrative (CRA). Elle coordonne également l'éloignement des étrangers en situation irrégulière. Son champ d'intervention comprend la sûreté des moyens et infrastructures de transports internationaux, la centralisation des informations relatives aux flux et risques migratoires et leur analyse à des fins opérationnelles. Enfin, cette direction est en charge de la mise en oeuvre de dispositifs de coopération opérationnelle européens et internationaux ; en France, elle définit les objectifs et anime l'action des services de la filière « police aux frontières ».
La DNPAF est composée de huit services, dont 5 sont présentés ici.
La sous-direction des frontières (SDF) est chargée de garantir la qualité et l'efficience du contrôle aux frontières sur les points de passage frontaliers (PPF) en métropole, et les points de passage contrôlés (PPC) en outre-mer, dont la PAF a la responsabilité. Elle a aussi la charge de contrôler la mise en oeuvre des mesures de sûreté destinées à assurer la protection des infrastructures et moyens de transport contre tout acte illicite.
La sous-direction de la rétention, de l'éloignement et des procédures (SDREP) lutte contre l'immigration irrégulière. Elle en assure le suivi, l'analyse et la coordination opérationnelle nationale. Elle conçoit et organise les opérations de dimension nationale. Elle assure la coordination et la mise en oeuvre des mesures d'éloignement forcé des étrangers en situation irrégulière (ESI).
Le groupement aérien et maritime de la police nationale (GAM-PN) assure la gestion opérationnelle des moyens aériens de la direction générale et leur coordination.
La direction de la police aux frontières des aérodromes parisiens (DAP) exerce son activité sur l'emprise des aérodromes de Paris Charles De Gaulle, du Bourget et de Paris-Orly. Elle y accomplit les missions de la DNPAF et, à cet effet, veille à l'application des textes nationaux et européens relatifs à la circulation transfrontière, au séjour des étrangers en France et à la sûreté des moyens de transport aériens.
L'office de lutte contre le trafic illicite de migrants (OLTIM) a en charge la répression des filières d'immigration irrégulière d'entrée, de séjour et de circulation sur le territoire national, du démantèlement des structures organisées employant des étrangers sans titres, des officines de faux documents liés à ces activités ainsi que de l'identification des flux illicites générés par ces trafics et la saisie des avoirs criminels.
Source : police nationale
Outre la DNPAF, d'autres directions de la DGPN contribuent de manière moins centrale aux fonctions de contrôle des flux migratoires, de sûreté des transports et de lutte contre l'immigration clandestine, notamment la direction nationale de la sécurité publique, les CRS et la préfecture de police de Paris. Au total, les effectifs concernés représenteraient 15 538 ETPT.
La DNPAF fait aujourd'hui face à de nombreux enjeux : hausse de la pression migratoire, hausse du nombre de personnes devant faire l'objet d'un retour forcé, maintien de la fluidité des contrôles dans les aéroports dans le contexte d'une hausse du trafic et de la nécessaire exigence du contrôle, gestion des risques sanitaires et terroristes, poids des changements géopolitiques (Brexit, conflit en Ukraine) et des évènements internationaux (JOP 2024), etc.
La sécurisation des frontières n'incombe toutefois pas qu'à la police nationale. En effet, la gendarmerie nationale, compétente sur 94 % du linéaire frontalier national, contribue également largement à cette mission. Si la gendarmerie nationale n'est pas dotée d'une direction spécialisée en la matière, contrairement à la police, c'est en raison de son organisation généraliste et pyramidale. Néanmoins, la lutte contre l'immigration clandestine fait partie de son quotidien. Elle assure notamment :
- un contrôle aux frontières : particulièrement sur la façade italienne, les côtes de la Manche et dans les Outre-Mer (Mayotte, Guyane) ;
- le traitement administratif et judiciaire des étrangers en situation irrégulière (y compris la lutte contre les filières d'immigration) ;
- un appui aux autres forces, notamment via la reprise de missions de surveillance de la DNPAF.
Selon les informations reccueillies par le rapporteur spécial, en 2022, la gendarmerie a procédé à l'interpellation de 105 519 étrangers en situation irrégulière (+ 11 % par rapport à 2021, + 227 % depuis 2017). 474 passeurs ont été arrêtés, et 9 filières démantelées. Environ 1 000 gendarmes mobiles et départementaux sont engagés à temps plein sur les missions de lutte contre l'immigration irrégulière ; s'y ajoutent environ 2 000 réservistes mobilisés quotidennent.
Face au besoin impérieux de protéger nos frontières et de lutter contre l'immigration clandestine, les moyens des deux forces doivent encore être renforcés. Récemment, la DNPAF a lancé une campagne de recrutements de près de 1 500 personnels contractuels en 2023 et 2024 pour le contrôle aux frontières de première ligne, aux côtés des policiers, en complément du développement d'outils numériques18(*). L'objectif final est de permettre le maintien de la fluidité et de l'exigence des contrôles dans les aéroports malgré la hausse du trafic. En outre, il est prévu que les unités de force mobile de la police et de la gendarmerie nationales, dont le nombre a été augmenté, puissent apporter leur concours à ces missions.
Par ailleurs, deux initiatives visant à contrôler davantage les flux de migration irrégulière ont récemment été déployées. D'une part, est expérimentée, depuis l'été 2023, une « Force frontière » dans les Alpes-Maritimes et dans les Hautes-Alpes. D'autre part, les financements britanniques prévus dans le cadre de l'accord Sandhurst avec la France (540,3 millions d'euros de 2023 à 2026) permettent de déployer des moyens supplémentaires à la frontière franco-britannique, notamment de la gendarmerie nationale.
Le rapporteur spécial considère qu'il convient néanmoins de faire plus. S'agissant par exemple de l'extension du nombre de places en centres de rétention administrative (CRA) prévue par la LOPMI, d'un peu moins de 1 900 aujourd'hui à 3 000 en 2027, la DNPAF doit pouvoir aligner ses moyens, tout comme la gendarmerie nationale. Plus largement, ces deux forces doivent disposer de moyens plus importants s'agissant de la sécurisation de nos frontières. Le budget de la police et de la gendarmerie nationales doivent faire de la lutte contre l'immigration irrégulière et clandestine une priorité centrale.
* 12 Rapport n° 248 (2022-2023), déposé le 18 janvier 2023.
* 13 L'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024, rapport complémentaire au Parlement, juillet 2023, Cour des comptes.
* 14 Rapport d'information n° 776 (2021-2022) de MM. François-Noël BUFFET et Laurent LAFON, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des lois, déposé le 13 juillet 2022.
* 15 Unité de police mobile rapidement déployable et spécialisée dans la lutte contre les violences urbaines.
* 16https://www.senat.fr/fileadmin/Commissions/Finances/20232024/Notes_de_presentation/NP_Immigration.pdf
* 17 Projet annuel de performances de la mission « Santé » annexé au projet de loi de finances pour 2024.
* 18 Le point sur l'action de la police aux frontières sur nos frontières extérieures et intérieures et les perspectives d'avenir, Fabrice Gardon, revue Administration, 2023/3.