B. PORTÉES PAR LES PROGRAMMES DE LA DIRECTION DES SERVICES DE LA NAVIGATION AÉRIENNE (DSNA), LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DU BACEA PROGRESSENT FORTEMENT
1. Une nouvelle impulsion budgétaire pluriannuelle en faveur des investissements de la DSNA
a) La nouvelle trajectoire pluriannuelle d'investissements de la DSNA se traduit par une hausse sensible des crédits d'investissement du BACEA
En 2024, les dépenses d'investissement du BACEA devraient progresser de 50 millions d'euros pour approcher les 370 millions d'euros. Cette augmentation s'explique quasi exclusivement par la hausse des dépenses d'investissement de la DSNA (voir infra).
Les dépenses d'investissement du BACEA (en CP) inscrites en LFI depuis 2013
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Comme l'illustre le graphique ci-après, l'impulsion budgétaire prévue en 2024 doit se prolonger dans les années à venir.
Trajectoire prévisionnelle des dépenses d'investissement du BACEA (en CP) jusqu'en 2027
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Dans son rapport d'information de juin 2023 intitulé « la navigation aérienne fait atterrir en urgence son programme de modernisation »41(*), le rapporteur spécial avait souligné à quel point, en matière d'investissements, « la DSNA se trouve actuellement, et pour au moins encore quelques années, dans une phase critique dans laquelle elle doit tout à la fois assumer le coût financier des dérives constatées sur ses différents programmes de modernisation, assurer leur aboutissement, anticiper les projets de modernisation à venir et combler des années de sous-investissement dans des infrastructures aujourd'hui en situation d'obsolescence avérée ».
Il y révélait également qu'au printemps 2023, la DSNA avait sollicité une nouvelle trajectoire d'investissements pluriannuelle, largement majorée par rapport à celle qui avait été programmée en fin d'année 2022. Cette nouvelle trajectoire intégrait notamment les coûts prévisionnels de la transition du programme 4-Flight vers un système mutualisé (voir infra le nouveau programme « 4-Flight révolution ») et les investissements indispensables pour traiter des situations d'obsolescence identifiées sur les infrastructures de la DSNA (voir infra le nouveau programme « infrastructures bas carbone »).
Le rapporteur spécial constate, non sans un certain soulagement, qu'une révision de la trajectoire pluriannuelle d'investissement de la DSNA a bien été adoptée en ce sens. Elle explique le sursaut des crédits d'investissement du BACEA observé dès 2024.
Toutefois, et comme il a pu le préciser dans son rapport d'information de juin 2023, s'il est tout à fait conscient des besoins de visibilité budgétaire de la DSNA tout comme de la situation de « bosse d'investissements » dans laquelle elle se trouve actuellement et s'il accueille favorablement cette évolution, le rapporteur spécial tient à rappeler qu'en contrepartie de cette majoration substantielle de ses crédits d'investissements, la DSNA doit absolument donner davantage de garanties en matière de transparence, de performance ou encore de pilotage opérationnel et budgétaire de ses projets. Pour y parvenir, le rapporteur spécial a formulé une série de recommandations :
- garantir une régulation réellement indépendante et efficace des performances de la DSNA et mettre en oeuvre un comité de suivi financier des grands programmes ;
- améliorer le pilotage budgétaire des programmes de la DSNA, notamment en généralisant la budgétisation AE ? CP ;
- instaurer un contrat d'objectifs et de performance pluriannuel entre la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et la direction du budget ;
- tenir les engagements pris par la DGAC au titre de la trajectoire de désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (DGAC).
b) Deux nouveaux projets expliquent la hausse de la programmation pluriannuelle des investissements de la DSNA
Le programme 612 « Navigation aérienne » représente à lui seul environ 85 % des dépenses d'investissement effective du BACEA, avec 315 millions d'euros de CP prévus en 2024, soit une hausse de 43 millions d'euros par rapport à 2023.
Évolution des CP inscrits en loi de
finances initiale
sur le programme 612
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Le montant de crédits d'AE inscrits en 2024 est plus exceptionnel encore puisqu'il atteint 480 millions d'euros, soit presque un doublement par rapport au montant inscrit en LFI pour 2023.
Cette augmentation est la traduction de la mise en oeuvre d'une trajectoire d'investissement pluriannuelle nettement plus ambitieuse que celle qui avait été envisagée en fin d'année dernière mais elle révèle également la nécessité pour la DGAC d'inscrire ces crédits d'engagement dès 2024 pour pouvoir intégrer les opérations d'investissements afférentes dans la nouvelle période de référence « RP 4 ». En effet elles pourraient ainsi être financées par les redevances de navigation aérienne dans le cadre prévu par la régulation européenne de la performance des prestataires de services de la navigation aérienne.
Pour éviter un déclassement technologique, la DSNA conduit une série de grands programmes de modernisation des outils du contrôle aérien. Comme le rapporteur spécial a pu le souligner dans son rapport précité de juin 2023, ces grands programmes, aussi indispensables soient-ils, ont malheureusement accumulé les déboires tant en termes de délais que de surcoûts financiers.
Coût des programmes de modernisation
du
contrôle de la navigation aérienne
(en millions d'euros)
|
Programme |
Durée du programme |
Dépenses cumulées fin 2022 |
Dépenses programmées en 2023 |
Dépenses programmées en 2024 |
Dépenses programmées après 2024 |
Coût total programme |
|
4-Flight |
2011-2027 |
745,8 |
80,0 |
59,0 |
14,2 |
899,0 |
|
4-Flight Révolution |
2024-2030 |
- |
2,0 |
45,6 |
294,6 |
342,0 |
|
Coflight |
2003-2027 |
248,8 |
23,0 |
23,5 |
10,4 |
305,7 |
|
Sysat |
2012-2032 |
114,4 |
28,0 |
28,5 |
265,8 |
436,7 |
|
Autres programmes |
- |
163,4 |
29,4 |
25,9 |
71,3 |
290,0 |
|
Total |
- |
1 272,4 |
162,4 |
182,5 |
656,3 |
2 273,4 |
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performance du BACEA
En incluant notamment les nouveaux surcoûts de 14 millions d'euros sur le programme 4-Flight mais surtout l'introduction du nouveau programme « 4-Flight révolution », le coût total cumulé des programmes de modernisation du contrôle de la navigation aérienne atteignent presque 2,3 milliards d'euros. Sur ce montant, 840 millions d'euros resteront encore à dépenser après le 31 décembre 2023.
Comme le montre le graphique ci-après, et pour différentes raisons42(*) qui avaient pour la plupart d'entre-elles été signalées dès 2018 par le rapporteur spécial dans son rapport d'information « Retards du contrôle aérien : la France décroche en Europe » publié le 13 juin 201843(*), les principaux programmes de modernisation du contrôle aérien ont enregistrés, depuis leur lancement, des surcoûts de près d'un milliard d'euros.
Évolution des coûts d'investissement
des programmes 4-Flight, Coflight et Sysat
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les annexes budgétaires aux lois de finances
En application de son nouveau plan stratégique à horizon 2030, à partir de l'année 2024, la DSNA va conduire deux nouveaux programmes d'investissement conséquents dont les détails sont précisés infra.
Il s'agit premièrement du programme « 4-Flight révolution » qui doit être le prolongement du programme « 4-Flight » (voir infra), la conception d'un nouvel outil d'assistance au contrôle aérien, dont le déploiement, lancé en 2022 doit s'achever d'ici 2027. Le coût total prévisionnel de ce programme est estimé à 342 millions d'euros d'ici à 2030.
Deuxièmement, à compter de 2024, pour remédier à des situations d'obsolescence de ses infrastructures qui ont notamment été mises en exergue par le rapporteur spécial dans son rapport de juin 2023 précité, la DSNA lance un programme d'investissements baptisé « infrastructures bas carbone ». Le coût total de ce nouveau programme d'investissement est estimé à 140 millions d'euros d'ici à 2029.
La budgétisation de ces deux nouveaux programmes explique largement les hausses de crédits observées dans la nouvelle trajectoire pluriannuelle d'investissement de la DSNA qui, elle-même, détermine très largement l'inflation des dépenses prévisionnelles d'investissement constatées sur le BACEA dans son ensemble.
Trajectoire prévisionnelle d'investissements de la DSNA (2023-2027)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
2. Le point sur les principaux programmes d'investissement de la DSNA
a) 4-Flight révolution : le projet qui doit succéder au programme 4-Flight - Coflight
Engagé en 2011, 4-Flight constitue le principal programme de modernisation du système français de gestion du trafic aérien. Alors qu'il devait être entièrement déployé dès 2015, 4-Flight n'a été mis en service que dans deux CRNA sur cinq en 2022. Il ne devrait être complètement déployé que d'ici fin 2026, c'est à dire après plus de 10 ans de retard. Entretemps, ses coûts ont doublé (+ 450 millions d'euros). Après avoir été réévalué de 35 millions d'euros en 2022, le coût prévisionnel du programme a une nouvelle fois été relevé en 2023, à hauteur de 14 millions d'euros, pour un total désormais estimé à 899 millions d'euros. Cette augmentation a pour origine, d'une part le financement du maintien en conditions opérationnelles (MCO) de l'outil Coflight qui n'avait pas été prévu à l'origine, et, d'autre part, les conséquences financières du report de la date de déploiement de 4-Flight dans le CRNA d'Athis-Mons (voir infra).
Pour enfin faire atterrir ce programme, la DSNA avait décidé en 2021 de déployer une version unique et harmonisée dans l'ensemble de ses cinq CRNA. Cette décision courageuse a rompu avec les habitudes qui privilégiaient des solutions hétérogènes, une pratique parfaitement inefficiente.
La prochaine étape du déploiement de l'outil 4-Flight devait être réalisée au CRNA Nord d'Athis-Mons au début de l'année 2024. Cependant, en raison des retards accumulés et du fait des risques pesant sur le calendrier de remontée en capacité du contrôle aérien à l'approche de la saison estivale aérienne et des Jeux olympiques de Paris, la DSNA a fait le choix de reporter cette mise en service à l'automne 2024, à une période qui semble plus propice.
Lancé en 2002, le programme Coflight est un système de traitement automatique des plans de vol. Croyant mutualiser les dépenses, la DSNA s'est associée au prestataire de services de la navigation aérienne (PSNA) italien et avait l'ambition de convaincre d'autres PSNA d'adopter ce système. Cette ambition a fait long feu : la DSNA sera le seul PSNA à assumer les coûts de Coflight qui ont doublé (+ 160 millions d'euros) depuis son lancement.
« L'adhérence quasi-totale » entre les programmes 4-Flight et Coflight a longtemps été sous-estimée, une situation qui n'a pas été sans conséquences sur les difficultés rencontrées par le projet 4-Flight. Le rapporteur spécial a notamment pu constater que l'interdépendance des deux programmes est en complet décalage avec le fait qu'ils ont jusqu'ici été développés en silos de façon quasi indépendante. Ainsi résulte-t-il de leur découplage contractuel une situation profondément sous-optimale, tant sur le plan opérationnel que sur les plans juridique ou encore de l'efficience économique des deux projets.
C'est pour cette raison que dans son rapport de juin 2023, le rapporteur spécial a formulé une recommandation visant, pour des raisons d'optimisation opérationnelle, technique et financière, à faire rapidement aboutir l'objectif d'articuler les programmes 4-Flight et Coflight au sein d'une seule architecture contractuelle. D'après la DGAC, cette reconfiguration contractuelle doit intervenir dès la fin de l'année 2023.
Le rapporteur spécial l'avait révélé dans son rapport de contrôle de juin 2023, alors que les programmes 4-Flight et Coflight n'ont à ce jour été déployés que dans deux centres sur cinq, la DSNA doit déjà se projeter dans « l'après ». En effet, le système 4-Flight n'a pas d'avenir de long terme car il n'a pas été conçu sur une architecture informatique pérenne. Il sera difficile de le faire évoluer et il ne pourra pas être adopté par d'autres prestataires de services de la navigation aérienne (PSNA). À long terme, le coût de sa maintenance et de ses évolutions, estimé à plus de 70 millions d'euros par an, qu'elle devrait assumer seule, n'apparaît pas financièrement soutenable pour la DSNA.
Pour se maintenir durablement au niveau technologique de ses homologues, la DSNA devra absolument parvenir à s'inscrire dans les feuilles de route industrielles du secteur pour partager les frais de ses systèmes avec d'autres PSNA. Aussi, la DSNA avait entamé des réflexions portant sur un plan de transition progressive du système 4-Flight, à travers le développement d'une série de nouvelles versions, vers une architecture susceptible de permettre à la DSNA d'intégrer des feuilles de routes industrielles mutualisées avec d'autres PSNA.
Cette ambition est traduite dans son nouveau programme d'investissement baptisé « 4-Flight révolution » dont le coût total prévisionnel est estimé à 342 millions d'euros d'ici à 2030.
Le programme « 4-Flight révolution »
Ce programme a pour objectif de concevoir, développer et déployer, pour l'horizon 2030, les versions successives d'amélioration et de maintien en condition opérationnelle du système 4-Flight déployé dans une version commune dite « V2 » dans les cinq centres en route de la DSNA entre 2024 et 2029.
Faisant suite au programme initial de déploiement du nouveau système, le présent programme vise à :
- accompagner la stratégie d'amélioration des performances des opérations de la DSNA en introduisant de nouvelles fonctionnalités notamment issues de la recherche SESAR ou des travaux initiés dans le cadre du projet « ATC44(*) Tools » ;
- contribuer à la rationalisation de l'architecture des systèmes de la DSNA en s'appuyant le cas échéant sur la centralisation et la virtualisation des applications ;
- réduire le coût de possession du système en s'inscrivant dans une démarche de convergence avec des partenaires ANSP vers les feuilles de route des industriels du contrôle aérien.
Compte tenu des temps de développement, une livraison majeure est attendue tous les deux ans. Cela correspond à la fourniture de trois versions sur la durée totale de l'opération.
Source : projet annuel de performances du BACEA
b) Après le constat douloureux de son échec, le programme Sysat a été opportunément restructuré
Le programme Sysat a été lancé en 2011 pour moderniser les centres d'approche et les tours de contrôle avec un volet pour la région parisienne (Sysat G1) et un autre pour la province (Sysat G2).
Sysat G1 devait à l'origine passer par l'acquisition « sur étagère » d'un système standard. Cependant la DSNA, a conçu un cahier des charges de 10 000 pages, excluant de fait tout produit industriel existant. Cette sur spécification caricaturale a conduit l'industriel SAAB/CS dans une impasse, entraînant une dérive rapide et incontrôlée des coûts et des délais. L'organisation de la DSNA et sa maîtrise d'ouvrage beaucoup trop dispersée et source d'incohérences, a condamné ce programme dont l'échec a été courageusement acté en 2021. Le programme Sysat G1 a ainsi été complètement restructuré. Le contrat avec l'industriel SAAB/CS pour le site de Roissy Charles-de-Gaulle (CDG) a été résilié au profit d'une simple remise à niveau du système existant des tours de contrôle. Pour Orly, le contrat a dû être revu largement pour y faire entrer un projet certes différent mais plus réaliste : l'achat « sur étagère » d'un système destiné à la tour de contrôle.
Le programme Sysat G2 était irréalisable, sa première mouture envisageant de moderniser l'ensemble des tours de contrôle à horizon 2020. Abandonné, il est revenu à son point de départ. Cette révision était incontournable. Un appel d'offres a été lancé en 2023 en vue de moderniser quinze grandes tours et centres d'approches. La notification du marché doit intervenir en 2024. Les premiers sites appelés à être modernisés devraient être ceux des aéroports de Nice, Lyon, Marseille et Toulouse pour des mises en service prévues d'ici à 2028.
En 2024, un nouveau volet est rattaché au programme Sysat. Il s'agit du projet DAT (digital advanced towers) qui vise à contrôler à distance l'aéroport de Tours Val-de-Loire depuis le site de Blagnac pour une mise en service programmée en 2025. Ce projet, qui à l'origine visait à contrôler cinq terrains à distance, a été largement revu à la baisse.
Comme le rapporteur spécial l'a signalé dans son rapport d'information de juin 2023, depuis son lancement, le coût du programme Sysat a plus que quintuplé et au moins 37 millions d'euros auront été dépensés en pure perte.
c) Un nouveau programme « infrastructures bas carbone » pour remédier à l'obsolescence des emprises immobilières de la DSNA
Le rapporteur spécial avait soulevé cet enjeu dans son rapport de juin 2023 en indiquant que « la focalisation des investissements de la DSNA sur ses grands programmes de modernisation a occulté, et probablement conduit à négliger, des situations d'obsolescence rencontrées sur d'autres de ses systèmes et infrastructures ». Bien que n'entraînant pas de risques de sécurité en raison des systèmes de redondance, la situation est préoccupante puisque l'ensemble des infrastructures de la DSNA semble aujourd'hui exposé à des phénomènes plus ou moins prononcés d'obsolescence et de vétusté.
Concernant les infrastructures de génie civil, notamment le réseau des tours de contrôle, la DSNA évalue la dette d'investissement à plus de 200 millions d'euros. Face à cette situation, la DSNA a proposé à la direction du budget un plan consistant à engager 140 millions d'euros d'investissements en deux phases, 45 millions d'euros entre 2024 et 2026, puis 95 millions d'euros entre 2027 et 2029.
Ce plan a été traduit dans le nouveau programme « infrastructures bas carbone » inclus dans la trajectoire pluriannuelle d'investissements de la DSNA à compter de l'exercice budgétaire 2024.
Trajectoire prévisionnelle de consommation des crédits d'investissement relatifs au programme de la DSNA « infrastructures bas carbone » (2024-2029)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances du BACEA
* 41 Rapport d'information n° 758 (2022-2023) fait au nom de la commission des finances sur les programmes de modernisation de la navigation aérienne 4-Flight, Co-Flight et Sysat par M. Vincent Capo-Canellas, juin 2023.
* 42 Le rapporteur spécial s'était alors interrogé sur le caractère systématique des dérives financières et en termes de délais de chacune des opérations de modernisation technique de la DSNA. Il avait notamment pointé de profondes lacunes en matière de pilotage des grands programmes d'investissements. Les dysfonctionnements de la gestion des opérations de modernisation avaient en particulier pour origine une gouvernance sous optimale, en partie liée aux caractéristiques de la direction de la technique et de l'innovation (DTI) de la DSNA.
* 43 Retards du contrôle aérien, la France décroche en Europe, rapport d'information n° 568 (2017-2018) réalisé au nom de la commission des finances du Sénat par Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
* 44 Air traffic control (contrôle aérien).