II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. EN 2022, LES CRÉDITS DU PROGRAMME 174 ONT ÉTÉ MULTIPLIÉS PAR TROIS EN RAISON DE MESURES DESTINÉES À ACCOMPAGNER LA CRISE DES PRIX DE L'ÉNERGIE
L'exécution des CP du programme 174 s'est élevée à 9,2 milliards d'euros en 2022, soit plus qu'un triplement des dépenses effectuées en 2021 (2,7 milliards d'euros). Ce montant est également trois fois plus élevé que les crédits adoptés en LFI (3,2 milliards d'euros).
Cette augmentation fulgurante s'explique principalement par le financement de dispositifs de soutiens aux consommateurs dans le cadre de la crise des prix de l'énergie :
- un chèque énergie exceptionnel au périmètre élargi ;
- des chèques destinés à accompagner les ménages qui se chauffent au fioul ou au bois ;
- la deuxième période (de août à décembre) de la remise carburant.
Dans une moindre mesure, cette hausse s'explique par la hausse des dépenses allouées :
- au dispositif MaPrimeRenov' ;
- aux aides à l'acquisition de véhicules propres.
L'année 2022 se distingue aussi par l'ampleur de la sous-consommation des CP du programme (1,2 milliard d'euros) et des restes à payer (2,6 milliards d'euros). Ces évolutions s'expliquent principalement par les mesures de soutien exceptionnelles en faveur des consommateurs d'énergie mais aussi du dispositif MaPrimeRenov'. Les restent à réaliser se répartissent de la manière suivante : 932 millions d'euros pour le chèque énergie exceptionnel 2022, 178 millions d'euros pour le chèque fioul, 174 millions d'euros pour le chèque bois et 867 millions d'euros pour MaPrimeRénov'.
1. Une exécution des crédits alloués à la prime de rénovation énergétique inférieure aux prévisions : un pilotage du dispositif à préciser
L'article 15 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a créé la prime de transition énergétique, mieux connue sous le nom de « MaPrimeRénov' » en remplacement du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) et des aides « Habiter mieux » de l'Agence nationale de l'Habitat (ANAH).
Depuis le 1er janvier 2021, les propriétaires occupants aux revenus intermédiaires et supérieurs ont été intégrés au dispositif MaPrimeRénov'. La loi de finances pour 2021 prévoyait donc 740 millions d'euros de crédits budgétaires en 2021 pour la prime de transition énergétique sur le programme 174, contre 390 millions d'euros prévus en loi de finances pour 20202(*).
Dans la loi de finances initiale pour 2022, 1,7 milliard d'euros d'AE étaient demandés pour la prime de transition énergétique sur le programme 174, et 1,390 milliard d'euros de CP. Sur le plan de relance, 565,6 millions d'euros de CP ont été ouverts. Par la suite, des volumes importants de crédits ont été ouverts en coûts de gestion. Sur le programme 174, MaPrimeRénov' a ainsi bénéficié de 400 millions d'euros et 100 millions d'euros en CP supplémentaires. Les crédits de MaPrimeRénov' ont également fait l'objet d'un abondement significatif en cours de gestion (260 millions d'euros en AE et 526,4 millions d'euros en CP).
Crédits ouverts consacrés à la prime de transition énergétique
(en millions d'euros)
|
2020 |
2021 |
2022 |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Programme 174 |
390 |
390 |
740 |
740 |
2 100 |
1 419 |
|
Programme 362 |
- |
- |
2 000 |
1 115 |
260 |
1 092 |
|
Total |
390 |
390 |
2 740 |
1 855 |
2 360 |
2 511 |
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
L'exécution de MaPrimeRénov' sur le programme 174 est inférieure de 10 % aux prévisions, ce qui peut s'expliquer en partie par l'ouverture en fin de gestion de crédits pour la prime. Le taux d'exécution se dégrade cependant si l'on prend en compte les crédits inscrits sur le plan de relance. Si l'on considère à la fois les programmes 174 et 362, alors le taux d'exécution de MaPrimeRénov' est de 83,7 %.
Exécution des crédits de MaPrimeRénov' en 2021 et 2022
(en millions d'euros)
|
2021 |
2022 |
Taux d'exécution en 2022 |
|
|
MaPrimeRénov' (programme 174) |
709 |
1 284 |
90,5 % |
|
MaPrimeRénov' (programme 362) |
589 |
870 |
79,7 % |
|
Total |
1 298 |
2 102 |
83,7 % |
Il faut cependant relever qu'il est particulièrement difficile, dans les données disponibles, de faire la part entre les crédits qui relèvent du plan de relance et ceux qui relèvent du programme 174. La Cour des comptes relève ainsi que : « La gestion 2022, dernière année de mise en oeuvre du Plan de relance, n'a pas permis de clarifier l'articulation entre les crédits qu'il porte et ceux de la mission. [...] En particulier, aucun suivi des crédits de droit commun et des crédits du plan de relance n'a été effectué au regard d'une répartition établie. »3(*) Le choix a donc été fait dans ce rapport, comme ce fut déjà le cas de l'année dernière de considérer les crédits destinés à MaPrimeRénov' dans leur totalité pour juger de leur exécution.
Le taux d'exécution des crédits de MaPrimeRénov' (83,7 %) est meilleur que celui de l'exercice 2021 (70 %), mais la sous-consommation des crédits reste manifeste.
Ainsi, compte tenu de la sous-exécution des crédits de la prime de rénovation énergétique, qui contraste avec les besoins importants pour atteindre nos objectifs en matière de transition énergétique, le rapporteur spécial souhaite que les objectifs assignés à la prime soient rapidement redéfinis, tant en termes de publics bénéficiaires qu'en termes de moyens alloués.
À l'occasion des conclusions du Conseil national de la refondation « Logement » du 5 juin 2023 a été annoncée une refonte de MaPrimeRénov' en deux piliers :
- le premier pilier, nommé « efficacité », serait concentré pour l'essentiel sur les travaux de changement de chauffage, et donc les travaux « monogestes », et aurait pour objectif les réductions d'émission de gaz à effet de serre ;
- le second pilier, « performance », viserait les rénovations globales, et aurait pour objectif la réduction de la consommation d'énergie.
Cette refonte a le mérite de clarifier les deux visées de MaPrimeRénov', qui sont largement mêlées dans les discours, mais elle ne lève pas l'ensemble des interrogations qui portent sur le dispositif.
Premièrement, il n'est pas indiqué si MaPrimeRénov' Sérénité, qui est le dispositif visant à subventionner les rénovations énergétiques globales pour les ménages modestes, sera incluse dans cette refonte ou non.
Ensuite, les deux objectifs assignés à MaPrimeRénov' ne sont pas nécessairement en accord l'un avec l'autre. Des changements de chauffage, comme le remplacement d'une chaudière à gaz par une pompe à chaleur, peuvent être contre-productifs en termes de gains énergétiques dans des logements mal isolés, ou en raison du phénomène d'effet rebond4(*). De plus, la réalisation de travaux de rénovation énergétique incomplets, qui ne s'inscrivent pas dans un parcours menant à une rénovation énergétique performante, peut représenter une occasion manquée de réaliser une rénovation globale, et donc une perte en termes de gains énergétiques sur le long terme.
Enfin, le suivi des rénovations globales permises par MaPrimeRénov'5(*) est aujourd'hui mal assuré. Il importe ainsi qu'une évaluation de l'efficience du dispositif puisse être fournie régulièrement au Parlement, et qu'un meilleur suivi de l'exécution des crédits puisse être proposé dans les documents budgétaires.
2. En augmentation, les crédits alloués aux dispositifs d'aide à l'acquisition de véhicules propres subventionnent principalement l'industrie automobile extra-européenne
Les crédits consacrés au financement des aides à l'achat ou à la location de véhicules neufs ou d'occasion émettant peu de CO2 (bonus) ainsi qu'à la mise au rebut de véhicules fortement émetteurs de CO2 (prime à la conversion) sont retracés à l'action 03 « Aides à l'acquisition de véhicules propres » du programme 174. En 2022 comme en 2021, des crédits inscrits à l'action 07 « Infrastructures de mobilités vertes » de la mission « Plan de relance » ont également servi à financer ces mesures.
En 2022, les dépenses exécutées sur le programme 174 en faveur des aides à l'acquisition de véhicules propres se sont élevées à 986 millions d'euros en AE et 977 millions d'euros en CP. À ces dépenses, il convient d'ajouter les crédits consacrés aux mêmes dispositifs, portés par le programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance ».
L'évolution des dépenses (CP)
consacrées aux aides
à l'acquisition de véhicules
propres entre 2017 et 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
La totalité des dépenses effectivement consacrées aux aides à l'acquisition de véhicules propres en 2022 a ainsi atteint 1,4 milliard d'euros, soit une augmentation de 17 % par rapport à la gestion précédente.
La première loi de finances rectificative pour 2022 a ouvert 400 millions d'euros de crédits supplémentaires en cours de gestion en raison du succès du bonus mais surtout de la décision du Gouvernement de reporter de six mois la baisse de 1 000 euros du montant de cette aide qui était initialement programmée le 1er juillet 2022. Cette même loi a également ouvert 5 millions d'euros supplémentaires pour renforcer les aides à l'acquisition de vélos.
En 2022, 1 128 millions d'euros d'AE et 1 129 millions de CP ont été consommés pour financer la délivrance de bonus, soit des hausses d'environ 10 % sur un an. Concernant la prime à la conversion, les crédits consommés se sont élevés à 282 millions d'euros (AE=CP), en hausse de 47 % par rapport à 2021.
Nombre de véhicules ayant fait l'objet d'un
bonus
ou d'une prime à la conversion entre 2017 et 2022
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
En raison des réalités actuelles de la chaîne de valeur des véhicules électriques, et en l'absence de mécanismes de préférence européenne, les aides publiques à l'acquisition de véhicules propres financées par le budget de l'État conduisent principalement à subventionner l'industrie de nos concurrents économiques qui s'emploient à jalousement protéger leurs marchés intérieurs. À l'heure actuelle, la Chine domine outrageusement la chaîne d'approvisionnement des véhicules électriques. Les entreprises chinoises représentent 50 % de la valeur totale d'un véhicule électrique et 75 % de celle des batteries électriques. Les constructeurs chinois sont par ailleurs sur le point de fondre sur le marché européen avec des véhicules électriques à bas prix.
Dans le cadre de leur Inflation reduction Act, les États-Unis ont mis en oeuvre des dispositifs de protection renforcés de leur industrie automobile pour soutenir le développement d'une filière souveraine de production de véhicules électriques. Leurs aides publiques sont ainsi réservées aux seuls véhicules assemblés sur le territoire national, y compris les batteries ainsi que le lieu d'extraction des métaux rares nécessaires à leur production. La Chine quant-à-elle n'a cure des règles de réciprocité commerciale et le degré d'ouverture de ses marchés est inversement proportionnel à celui de ses homologues européens. Dans ce contexte, la France et l'Union Européenne doivent de toute urgence établir une vraie règle de réciprocité dans le commerce des véhicules électriques et exiger que les conditions d'importation des voitures en provenance de Chine soient aussi rigoureuses que celles qui sont appliquées aux véhicules européens exportés en Chine.
C'est pour alerter sur cet enjeu majeur de souveraineté et pour nous prémunir du risque d'une dépendance structurelle à l'égard de concurrents géopolitiques dont on a pu constater avec la guerre déclenchée par la Russie en Ukraine toutes les conséquences néfastes, que le rapporteur spécial avait fait adopter par le Sénat, dans le cadre de la discussion sur le PLF pour 2023, des amendements visant à réduire provisoirement les crédits alloués aux aides à l'acquisition de véhicules propres en attendant que la filière européenne monte en puissance et que des règles de réciprocité efficaces soient adoptées au niveau européen.
À ce titre, le rapporteur spécial a pris note des nouveaux engagements pris le 11 mai dernier par le Président de la République visant à une réforme des critères d'allocation du bonus écologique qui prendraient en compte l'empreinte carbone des véhicules sur l'ensemble de leur cycle de vie, y compris leur production. Le ministre de l'économie a réitéré ces engagements lors de son audition devant le Sénat le 31 mai à l'occasion des travaux du projet de loi « industrie verte ».
Ces annonces confirment les constats dressés par le rapporteur spécial durant les débats budgétaires relatifs au PLF pour 2023 ainsi que la nécessité de trouver les moyens de recentrer au plus vite les aides publiques vers l'industrie nationale et européenne. Le rapporteur spécial suivra avec attention la concrétisation de cet engagement stratégique déterminant en termes de souveraineté comme pour la compétitivité de l'industrie automobile française.
3. Trois milliards d'euros de crédits ouverts depuis 2021 pour financer des chèques énergie exceptionnels
Sans que son régime soit modifié de façon structurelle à ce stade, le dispositif du chèque énergie a été sensiblement affecté par la crise des prix de l'énergie qui a débuté à l'automne 2021. Les pouvoirs publics ont recouru à ce mécanisme pour mettre en oeuvre des aides complémentaires destinées aux ménages modestes, sous forme de chèques exceptionnels, ou visant spécifiquement certaines catégories de combustibles de chauffage en raison de l'augmentation des prix des énergies concernées.
Ainsi, un chèque énergie exceptionnel de 100 euros avait été distribué à tous les bénéficiaires du chèque énergie à la fin de de l'année 2021. Adoptés dans le cadre du PLFR de fin d'année 2021, les crédits nécessaires à cette première mesure exceptionnelle se sont élevés à 600 millions d'euros.
Dans le cadre de la première LFR pour 2022, le Parlement a adopté 230 millions d'euros pour financer une aide en faveur des consommateurs de fioul domestique, étendue jusqu'au cinquième décile de revenus6(*).
La seconde LFR pour 2022 a également ouvert des crédits supplémentaires sur le programme 174 pour financer de nouveaux chèques énergie exceptionnels :
- 1,8 milliard d'euros pour un chèque énergie exceptionnel élargi à 12 millions de ménages7(*) ;
- 230 millions d'euros pour financer une aide dédiée aux ménages qui se chauffent au bois.
Depuis 2021, près de 3 milliards d'euros de crédits cumulés ont été ouverts pour financer des dispositifs de chèques exceptionnels.
Cumul des coûts des chèques
exceptionnels mis en oeuvre
dans le cadre de la crise des prix de
l'énergie (2021-2022)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Ces différents chèques énergies exceptionnels ont presque multiplié par quatre les crédits habituellement consacrés au dispositif de droit commun du chèque énergie. En 2022, les crédits consacrés au chèque énergie se sont ainsi élevés à des montants inédits de 3,1 milliards d'euros en AE et 1,9 milliard d'euros en CP.
Évolution des crédits consacrés au chèque énergie entre 2020 et 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Pour la campagne 2022, il avait été fait l'hypothèse d'un taux d'usage global de 87,5 % se répartissant en 77,5 % consommés en 2022 et 10 % en 2023. En 2022, le taux d'usage de la campagne 2022 a finalement atteint 76,3 %, en léger retrait par rapport à l'objectif.
Le rapporteur spécial note par ailleurs que les taux d'usage des chèques exceptionnels seront nettement plus bas que les taux constatés habituellement sur le dispositif de droit commun. À ce stade, le taux d'usage du chèque exceptionnel 2021 s'établit à seulement 78,4 % tandis que les taux d'usage du chèque exceptionnel 2022 et des chèques fioul et bois demeurent aujourd'hui très faibles. Fin 2022, la consommation des crédits était de 868 millions d'euros pour le chèque exceptionnel 2022 et respectivement 52 millions d'euros et 50 millions d'euros pour les chèques fioul et bois.
État de la consommation des CP sur les « chèques énergie » en 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Dans le cadre de la mission de contrôle qu'elle a conduit sur le suivi des dispositifs de soutien mis en oeuvre dans le cadre de la crise des prix de l'énergie, le rapporteur spécial propose des pistes de réforme du chèque énergie, notamment pour qu'il puisse réellement être utilisé par les résidents d'habitations collectives qui n'ont pas de relations contractuelles individuelles avec un fournisseur d'énergie.
4. La remise carburant : 7,5 milliards d'euros de crédits partagés entre deux programmes pour des raisons d'opportunité budgétaire
Face à la hausse des prix des carburants, une mesure de remise de 18 centimes d'euros appliquée au prix à la pompe a été mise en oeuvre dans le cadre du décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance. Ce dispositif a été dans un premier temps financé à hauteur de 3 milliards d'euros sur le programme 345 « Service public de l'énergie » (voir infra) pour une période qui devait s'étaler d'avril à juillet.
Dans le cadre de la première LFR pour 2022, ce dispositif a été prolongé et même amplifié (25 centimes d'euros de remise du 1er septembre au 15 novembre 2022). Cette seconde période de la remise a été financée par 4,7 milliards d'euros de crédits inscrits sur le programme 174. Sur le programme 174, au 31 décembre 2022, 4,5 milliards d'euros de crédits avaient été effectivement décaissés au titre de cette remise.
Il est assez inhabituel qu'une même mesure, au cours d'un même exercice budgétaire, soit financée une partie de l'année sur un programme puis une deuxième partie de l'année sur un autre.
Comme il a pu le souligner infra dans sa présentation de l'exécution budgétaire du programme 345, le rapporteur spécial constate que la « souplesse » budgétaire du programme 345 permise par le fonctionnement des compensations des charges de service public de l'énergie (CSPE) versées à EDF est apparue en première analyse à l'exécutif comme une garantie dans l'hypothèse d'un dépassement de l'enveloppe prévisionnelle dû à une hausse plus forte qu'anticipée des prix des carburants. Cette préoccupation l'a emporté sur la cohérence des périmètres budgétaires des programmes de la mission, le programme 345 ayant désormais la vocation de se concentrer exclusivement sur les crédits relatifs aux compensations des charges de service public de l'énergie.
Cette souplesse budgétaire a d'ailleurs été utilisée puisque 3,2 milliards d'euros ont finalement été décaissés sur le programme 345 au titre de la remise carburant dont 200 millions d'euros ont été financés par des redéploiements des crédits qui avaient été adoptés pour financer les compensations de CSPE.
* 2 Au total, 185 millions d'euros supplémentaires ont donc été alloués au dispositif afin de pouvoir faire face à l'ensemble des demandes, portant le coût de la prime en 2020 à 575 millions d'euros.
* 3 Cour des comptes page 43.
* 4 Augmentation de la consommation d'énergie qui fait suite à la diminution du prix de celle-ci.
* 5 Hors MaPrimeRénov' Sérénité et MaPrimeRénov' Copropriété.
* 6 Ce chèque de 100 euros ou de 200 euros concerne les ménages se chauffant au fioul depuis le début du mois de novembre 2022. Le régime de ce dispositif a été défini par le décret n° 2022-1407 du 5 novembre 2022 relatif au chèque énergie pour les ménages chauffés au fioul domestique.
* 7 Jusqu'au quatrième décile, soit un périmètre deux fois plus étendu que celui du chèque énergie classique.