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N° 771 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2023 |
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RAPPORT PRÉSENTÉ au nom de la commission des finances (1) sur le projet
de loi, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Sénateur |
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TOME II ANNEXE N° 11a (Programmes 113 « Paysages, eau et
biodiversité », 181 « Prévention des
risques », 174 « Énergie, climat et
après-mines », 345 « Service public de
l'énergie », 217 « Conduite et pilotage des
politiques de l'écologie, du développement et de la
mobilité durables ») Rapporteur spécial : Mme Christine LAVARDE |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Daniel Breuiller, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mme Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Thierry Meignen, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (16ème législ.) : 1095, 1271 et T.A. 125 Sénat : 684 (2022-2023) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL
1. Les dépenses de la mission s'élèvent à 40,1 milliards d'euros en AE et à 36 milliards d'euros en CP, ce qui représente des augmentations respectives de 57,4 % et 44,1 % à périmètre courant par rapport à l'exécution 2021. L'exécution des crédits de la mission en 2022 s'est ainsi révélée extrêmement supérieure aux prévisions inscrites en loi de finances initiale : le taux d'exécution de la mission est de 165 % en AE, et de 152,3 % en CP. En comparaison, la sur-exécution des crédits constatés en 2021 (+ 8,8 % pour les AE et + 9,1 % pour les CP) semble faible.
2. La sur-exécution des crédits par rapport aux prévisions découle des ouvertures massives de crédits en cours de gestion de l'exercice 2022. Ces ouvertures concernent pour l'essentiel les mesures de soutien face à la hausse des prix de l'énergie, consécutive notamment à la guerre en Ukraine, que la Cour des comptes évalue à hauteur de 11 milliards d'euros. Les crédits exécutés du programme 174, « Énergie, climat et après-mines », ont ainsi représenté environ le triple de la prévision : 11,2 milliards d'euros contre 3,6 milliards d'euros en AE, et 9,2 milliards d'euros contre 3,2 milliards d'euros en CP. Le programme 345, « Service public de l'énergie », a également connu une sur-exécution de 3,7 milliards d'euros en AE et en CP.
3. La consommation de crédits est cependant inférieure au montant des crédits ouverts (taux de consommation de 87 %), en raison d'une sous-consommation des crédits sur fonds de concours des programmes 203 « Infrastructures et services de transport » et 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État »1(*), ainsi que d'une ouverture tardive de crédits (en loi de finances de fin de gestion) sur le programme 174.
4. Le plafond d'autorisations d'emplois (PAE) de la mission, fixé pour 2022 à 35 681 ETPT, est respecté. En exécution, il s'est élevé à 35 332, soit une sous-exécution de 349 ETPT, contre une sous-exécution de 149 ETPT en 2021 et de 151 ETPT en 2020. L'année 2022 marque une inversion de la tendance à la déqualification des emplois du ministère de la transition écologique : 22 emplois de catégorie A ont été créés par rapport au schéma d'emploi initial, tandis que 54 emplois de catégorie C ont été supprimés par rapport à ce même schéma. Il convient de s'assurer que cette dynamique est pérenne.
5. En 2022, les crédits du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » ont été multipliés par trois en raison des mesures destinées à accompagner les consommateurs face aux conséquences de la crise des prix de l'énergie.
6. En 2022, 2,51 milliards d'euros en CP ont été ouverts pour la prime de transition énergétique, mieux connue sous le nom de MaPrimeRénov', en incluant les montants inscrits sur le programme 174 et ceux inscrits sur le plan de relance. La sous-consommation persistante des crédits de MaPrimeRénov' (taux de consommation de 83,7 %), ainsi que l'annonce de la refonte du dispositif en deux piliers (efficacité et performance) incitent à une réflexion sur les objectifs du dispositif, et montrent la nécessité de renforcer le suivi de l'efficience du dispositif.
7. En augmentation en 2022, les aides publiques à l'acquisition de véhicules propres conduisent principalement à subventionner l'industrie de nos concurrents économiques au premier rang desquels la Chine.
8. Le rapporteur spécial a pris note des nouveaux engagements pris par le Président de la République visant à une réforme des critères d'allocation du bonus écologique qui prendraient en compte l'empreinte carbone des véhicules sur l'ensemble de leur cycle de vie, y compris leur production. Ces annonces confirment les constats dressés par le rapporteur spécial durant les débats budgétaires relatifs au PLF pour 2023 ainsi que la nécessité de trouver les moyens de recentrer au plus vite les aides publiques vers l'industrie nationale et européenne.
9. Alors que son régime n'a toujours pas été modifié de façon structurelle, le dispositif du chèque énergie a été sensiblement affecté par la crise des prix de l'énergie, trois milliards d'euros de crédits ayant été ouverts depuis 2021 pour financer des chèques énergie exceptionnels.
10. Les taux d'usage des chèques exceptionnels seront nettement plus bas que les taux constatés habituellement sur le dispositif de droit commun.
11. La hausse très significative des prix de l'électricité affecte profondément le mécanisme de compensation des charges de service public de l'énergie (CSPE). À compter de 2023 et en raison de l'augmentation inédite des prix de l'électricité, les mécanismes de soutien à la production d'énergie renouvelable (EnR) s'inversent pour constituer des prélèvements sur les revenus exceptionnels perçus par les producteurs. Les compensations habituellement versées par l'État aux installations de production se muent ainsi en recettes publiques exceptionnelles.
12. En novembre 2022, la CRE avait évalué les compensations CSPE pour 2023 à un montant négatif de 36 milliards d'euros. Cependant, depuis, les prix de gros de l'électricité ont diminué beaucoup plus rapidement qu'anticipé et les recettes exceptionnelles escomptées par l'État au titre de l'exercice 2023 devraient fortement baisser. Les estimations les plus récentes font état de recettes exceptionnelles divisées par deux en comparaison des projections réalisées en fin d'année 2022.
13. En gestion, les versements effectués à EDF au titre des compensations de CSPE jouent le rôle de variable d'ajustement budgétaire du programme 345. Par opportunité, pour lisser de façon pluriannuelle la consommation des crédits, l'État ajuste les versements effectifs à EDF. Cette pratique conduit à procéder à des reports de charges significatifs et très fluctuants d'une année sur l'autre.
14. En 2022, cette pratique a été largement utilisée pour financer les dépenses relatives aux boucliers tarifaires. Elle s'est traduite par un report de dépenses de plus de 2 milliards d'euros en 2023 pour des crédits qui avaient été approuvés par le Parlement au titre de l'exercice 2022. Ces pratiques entachent fortement l'autorisation budgétaire, le principe d'annualité ainsi que la sincérité des crédits inscrits au programme 345 en LFI. Elles autorisent, sans que le Parlement ne soit saisi, à réaffecter de façon massive des crédits qui avaient été adoptés à une autre fin, en l'occurrence ici au soutien de la production d'EnR.
15. Comme il a pu le souligner au cours de l'examen du PLF pour 2023, le rapporteur spécial considère que les informations retracées dans les annexes budgétaires du programme 345, doublées des mécanismes de lissage et de réaffectation annuels des crédits du programme utilisés en gestion, manquent de clarté, ce qui est de nature à atténuer la portée de l'autorisation parlementaire.
I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2022
1. Une surconsommation extrêmement importante des crédits de la mission en 2022 par rapport aux prévisions inscrites en loi de finances initiale
En loi de finances initiale pour 2022, la mission « Écologie, développement et mobilité durables » bénéficiait de 24,2 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 23,7 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), soit respectivement 800 millions d'euros en AE et en CP supplémentaires par rapport aux prévisions faites en loi de finances initiale pour 2021.
Cependant, comme l'avait déjà souligné le rapporteur spécial dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2023, la mission a fait l'objet d'un véritablement « bouleversement » lors de la gestion en 2022, ce dont témoignent les chiffres de l'exécution.
En effet, en exécution, les dépenses de la mission s'élèvent à 40,1 milliards d'euros en AE et à 36 milliards d'euros en CP, ce qui représente des augmentations respectives de 57,4 % et 44,1 % à périmètre courant par rapport à l'exécution 2021. Il faut relever qu'entre 2020 et 2021, les crédits exécutés de la mission avaient connu déjà une progression de 49,4 % en AE et 49,6 % en CP. Toutefois, cette progression était largement artificielle, puisqu'elle provenait majoritairement de changements de périmètres. En 2022 en revanche, le périmètre de la mission a peu évolué, et il s'agit véritablement de crédits nouveaux.
Évolution des crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » en 2022, y compris fonds de concours et attributions de produits
(en millions d'euros)
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Programme |
2021 |
2022 |
Exécution |
Exécution 2021/2022 |
|||||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
En volume |
En % |
En volume |
En % |
||
|
203 «Infrastructures et services de transport » |
AE |
6 025,8 |
8 069,6 |
6 502,3 |
10 887,8 |
4 385,5 |
167,4 |
2 818,2 |
34,9 |
|
CP |
5 847,6 |
7 749,8 |
6 243,0 |
8 755,1 |
2 512,1 |
140,2 |
1 005,3 |
13,0 |
|
|
205 «Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » |
AE |
163,5 |
167 |
197,1 |
263,1 |
66 |
133,5 |
96,1 |
57,5 |
|
CP |
168 |
165,7 |
197,7 |
240,0 |
42,3 |
121,4 |
74,3 |
44,8 |
|
|
113 «Paysages, eau et biodiversité» |
AE |
240,2 |
229,2 |
254,1 |
316,5 |
62,4 |
124,6 |
87,3 |
38,1 |
|
CP |
240,2 |
240,8 |
254,1 |
310,7 |
56,6 |
122,3 |
69,9 |
29,0 |
|
|
159 «Information géographique et cartographique» |
AE |
481,9 |
477,5 |
471,1 |
480,3 |
9,2 |
102,0 |
2,8 |
0,6 |
|
CP |
481,9 |
477,7 |
471,1 |
479,8 |
8,7 |
101,8 |
2,1 |
0,4 |
|
|
181 «Prévention des risques» |
AE |
1 244,1 |
1 088 |
1 074,4 |
1 029,4 |
- 45 |
95,8 |
- 58,6 |
- 5,4 |
|
CP |
997,3 |
923,6 |
1 079,2 |
1 041,1 |
-38,1 |
96,5 |
117,5 |
12,7 |
|
|
174 «Énergie, climat et après-mines» |
AE |
2 552 |
2 782,4 |
3 620,2 |
11 184,4 |
7 564,2 |
308,9 |
8 402 |
302,0 |
|
CP |
2464,6 |
2 731,9 |
3 197,3 |
9 218,0 |
6 020,7 |
288,3 |
6 486,1 |
237,4 |
|
|
345 « Service public de l'énergie » |
AE |
9 149,4 |
9 149,4 |
8 449,3 |
12 139,3 |
3 690 |
143,7 |
2 989,9 |
32,7 |
|
CP |
9 149,4 |
9 149,4 |
8 449,3 |
12 138,8 |
3 689,5 |
143,7 |
2 989,4 |
32,7 |
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217 «Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables» |
AE |
2 860,8 |
2 827,4 |
2 886,9 |
2 966,6 |
79,7 |
102,8 |
139,2 |
4,9 |
|
CP |
2 881,1 |
2 872,2 |
2 929,5 |
3 015,5 |
86 |
102,9 |
143,3 |
5,0 |
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|
355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État » |
AE |
692 |
688,8 |
836,0 |
824,4 |
-11,6 |
98,6 |
135,6 |
19,7 |
|
CP |
692 |
688,8 |
836,0 |
824,4 |
-11,6 |
98,6 |
135,6 |
19,7 |
|
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Total |
AE |
23 409,7 |
25 479,3 |
24 291,1 |
40 091,8 |
15 800,7 |
165,0 |
14 612,5 |
57,4 |
|
CP |
22 922,1 |
24 999,9 |
23 657,3 |
36 023,4 |
12 366,1 |
152,3 |
11 023,5 |
44,1 |
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AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
L'exécution des crédits de la mission en 2022 s'est ainsi révélée extrêmement supérieure aux prévisions inscrites en loi de finances initiale : le taux d'exécution de la mission est de 165 % en AE, et de 152,3 % en CP. En comparaison, la sur-exécution des crédits constatée en 2021 (+ 8,8 % pour les AE et + 9,1 % pour les CP) semble faible.
L'écart entre les prévisions et l'exécution provient majoritairement du programme 174, « Énergie, climat et après-mines », dont les crédits exécutés ont représenté environ le triple de la prévision : 11,2 milliards d'euros contre 3,6 milliards d'euros en AE, et 9,2 milliards d'euros contre 3,2 milliards d'euros en CP. Cette explosion du taux d'exécution s'explique essentiellement par les mesures de soutien face à la hausse des prix de l'énergie, qui seront détaillées infra dans la partie consacrée au programme 174.
D'autres programmes ont connu une exécution très supérieure aux prévisions :
- le programme 203, « Infrastructure et services de transport » a connu une consommation de 10,9 milliards d'euros en AE et 8,75 milliards d'euros en CP, contre des prévisions de respectivement 6,5 milliards d'euros et 6,2 milliards d'euros ;
- le programme 345, « Service public de l'énergie », a également un taux d'exécution très important : 12,1 milliards d'euros en AE et CP ont été engagés et consommés, contre 8,4 milliards inscrits en loi de finances initiale. Les mesures prises pour lutter contre la hausse des prix de l'énergie expliquent à nouveau ce différentiel.
D'une manière générale, l'ensemble des programmes de la mission connaissent une exécution en hausse par rapport à la prévision, à l'exception du programme 355, « Charges de la SNCF Réseau reprise par l'État », dont le taux d'exécution est néanmoins proche du montant inscrit en loi de finances initiale (98,6 % en AE et CP), et le programme 181, « Prévention des risques », où là aussi, l'exécution est proche de la prévision (95,8 % en AE et 96,5 % en CP).
2. Des ouvertures de crédits importantes en cours d'année, principalement en raison des mesures prises pour répondre à la hausse des prix de l'énergie
Durant l'exercice, 2022, la mission a fait l'objet d'ouvertures importantes de crédits. Elles s'expliquent pour l'essentiel par les mesures de soutien mises en place pour faire face à la hausse des prix de l'énergie, consécutive notamment à la guerre en Ukraine, que la Cour des comptes estime à hauteur de 11 milliards d'euros.
Un décret d'avance du 7 avril 2022 a ouvert 2,9 milliards d'euros en AE et en CP sur le programme 345 pour financer la première phase de la remise sur le carburant introduite à partir du mois d'avril.
Ensuite, la loi de finances rectificative pour 2022 du 16 août 2022 a ouvert 6,4 milliards d'euros en AE et 6,1 milliards d'euros en CP sur le périmètre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » couvert dans le rapport. Sur ces crédits, 5,3 milliards d'euros ont été versés sur le programme 174 pour prolonger la remise sur les carburants et financer les boucliers tarifaires sur le gaz et l'électricité. 700 millions d'euros concernent les mesures de constitution de stocks de sécurité de gaz naturel.
Le projet de loi de finances rectificative du 1er décembre 2022 a ouvert 2,3 milliards d'euros en AE et 2,1 milliard d'euros en CP sur la mission. Les crédits ont été majoritairement destinés au chèque énergie (1,5 milliard d'euros en CP), auxquels s'est ajouté le soutien au chauffage au fioul (230 millions d'euros).
Comme en 2021, la mission a également bénéficié d'un volume important de reports de crédits : 4,820 milliards d'euros en AE et 3,162 milliards en CP. Pour l'essentiel, ces reports proviennent des fonds de concours de la mission (3,211 milliards d'euros en AE et 2,721 milliards d'euros en CP). Il s'agit principalement des crédits liés à la recapitalisation de la SNCF, qui ont été rattachés à la fin de l'année 2021 et n'ont pas été dépensés (2,4 milliards d'euros).
Ouverture et consommation des crédits de
paiement
sur la mission en 2022
(en millions d'euros)
Source : Commission des finances, d'après les données budgétaires et la Cour des comptes
La consommation de crédits est inférieure au montant total des crédits ouverts : elle est de 87 % en CP. Le taux de consommation sur les crédits ouverts est presque identique à celui de l'année 2021 (88 %).
Cette sous-exécution résulte premièrement de la sous-consommation des crédits sur fonds de concours, en particulier sur les programmes 203 « Infrastructures et services de transport » et 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État ».
Ensuite, elle s'explique par une sous-consommation de 1,2 milliard d'euros, qui concerne les chèques énergie exceptionnels (700 millions d'euros), MaPrimeRénov' (135 millions d'euros), le soutien au fioul (175 millions d'euros) et le bonus automobile (100 millions d'euros). À cet égard, il faut rappeler que de nombreux crédits ont été ouverts sur ces dispositifs lors du PLFR de fin de gestion, ce qui explique le montant de cette sous-exécution.
* 1 Dont les raisons sont décrites dans le rapport des rapporteurs spéciaux MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel, chargés du suivi des crédits de ces deux programmes.