CHAPITRE II
CONTENTIEUX
JUDICIAIRE
Article 24
Comparution des étrangers devant le juge des libertés et de
la détention dans une salle aménagée à
proximité immédiate de la zone d'attente ou du lieu de
rétention
L'article 24 revient sur le principe de la comparution de l'étranger devant le juge des libertés et de la détention au siège du tribunal judiciaire, en autorisant l'utilisation d'une salle spécialement aménagée à cet effet à proximité de la zone d'attente ou du lieu de rétention . Le juge peut décider de siéger pour sa part au tribunal , les deux salles étant alors reliées par un moyen de communication audiovisuelle .
La commission a accepté cette évolution mais l'a assortie, à l'initiative des rapporteurs, de garanties supplémentaires dans l'intérêt de l'étranger.
Elle a adopté l'article ainsi modifié .
1. L'état du droit applicable : le juge des libertés et de la détention statue, par principe, au siège du tribunal judiciaire
À l'instar de l'article 21 relatif au contentieux administratif, l'article 24 du projet de loi modifie les règles déterminant le lieu où se déroulent les audiences du juge des libertés et de la détention (JLD) lorsqu'il statue sur le cas du maintien d'un étranger en zone d'attente, ainsi que sur la contestation d'une décision de placement en rétention administrative ou de sa prolongation.
En l'état actuel du droit, le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) consacre le principe selon lequel le JLD statue au siège du tribunal judiciaire territorialement compétent (articles L. 342-6 et L. 743-7).
Par exception , le juge statue dans une salle d'audience attribuée au ministère de la justice lorsqu'elle a été spécialement aménagée à cette fin sur l'emprise ferroviaire, portuaire ou aéroportuaire , ou à proximité immédiate du lieu de rétention .
Le JLD peut décider, sur proposition de l'autorité administrative , de recourir sans le consentement de l'étranger à l'utilisation de moyens de télécommunication audiovisuelle garantissant la confidentialité de la transmission. Il est alors dressé, dans chacune des deux salles d'audience ouvertes au public, un procès-verbal des opérations effectuées (articles L. 342-7 et L. 743-8 du Ceseda).
S'agissant du contentieux du maintien en zone d'attente, en cas de nécessité, le président du tribunal judiciaire peut en outre décider de tenir une seconde audience au siège du tribunal judiciaire, le même jour que celle qui se tient dans la salle spécialement aménagée.
Le Gouvernement fait valoir que la tenue de l'audience au siège de la juridiction nécessite d'organiser le transfert, sous escorte , des étrangers, ce qui est coûteux , augmente les risques d'évasion des étrangers en situation irrégulière et constitue un moment pénible pour l'étranger compte tenu de la durée de transport et d'attente au siège de la juridiction, ce qui a été confirmé par les représentants de la direction centrale de la police aux frontières entendus par les rapporteurs.
2. L'exception deviendrait le principe : tenue de l'audience du juge des libertés et de la détention à proximité du lieu de rétention ou de la zone d'attente
L'article 24 du projet de loi pose le principe selon lequel l'audience se tiendrait désormais dans la salle d'audience attribuée au ministère de la justice à proximité immédiate de la zone d'attente ou du lieu de rétention .
Le juge des libertés et de la détention pourrait toutefois décider de siéger au tribunal judiciaire dans le ressort duquel se situe la zone d'attente ou le lieu de rétention. Dans cette hypothèse, l'étranger serait jugé dans la salle d'audience délocalisée ; les deux salles , ouvertes au public , sont alors reliées entre elles en direct par un moyen de communication audiovisuelle .
Le recours à la vidéo-audience, non subordonné, comme aujourd'hui, à l'accord de l'étranger, serait facilité dans la mesure où il ne sera plus conditionné à une demande de la part de l'autorité administrative.
Des garanties seraient apportées au dispositif. Comme actuellement, le moyen de communication audiovisuelle devrait garantir la confidentialité, mais également la qualité de la transmission .
Il est précisé que l'avocat de l'étranger pourrait assister à l'audience dans l'une ou l'autre sall e et aurait le droit de s'entretenir avec son client de manière confidentielle. Un interprète serait également physiquement présent dans la salle d'audience où l'étranger se trouve pour l'assister. Par exception, en cas de difficulté pour obtenir le concours d'un interprète qualifié - ce qui ne sera pas rare dans certaines langues - il pourrait se trouver dans la salle d'audience avec le JLD ou dans une autre salle d'audience.
U n procès-verbal serait établi dans chacune des salles d'audience , ce qui est déjà le cas.
Ces évolutions seraient dupliquées pour la procédure d'appel.
3. Le renforcement par la commission des lois des garanties apportées
Tout en approuvant ces évolutions, la commission des lois a adopté un amendement COM-240 des rapporteurs précisant les finalités de cette nouvelle organisation qui sont d'assurer une bonne administration de la justice et de permettre à l'étranger de présenter valablement ses explications.
Par le même amendement, elle a jugé nécessaire de renforcer les garanties apportées aux étrangers lors de la vidéo-audience en :
- mettant à sa disposition la copie intégrale de son dossier ;
- et en formalisant la possibilité pour le juge des libertés et de la détention de suspendre l'audience lorsque la qualité de la retransmission n'est pas satisfaisante .
La commission des lois a adopté l'article 24 ainsi modifié .
Article 25
Allongement du
délai pour statuer sur les requêtes aux fins de maintien
en
zone d'attente pour le juge des libertés et de la détention
En réponse aux difficultés rencontrées ayant résulté du placement simultané d'un nombre important d'étrangers à la suite de l'accostage de l'Ocean Viking dans le port de Toulon, l'article 25 ouvre à titre principal la possibilité d'allonger le délai dont dispose le juge des libertés et de la détention pour statuer sur les requêtes aux fins de maintien en zone d'attente.
Partageant l'objectif poursuivi par le dispositif, la commission a néanmoins souhaité enrichir le dispositif et préciser la procédure applicable. Elle a adopté l'article 25 ainsi modifié.
1. L'état du droit : un délai
octroyé au JLD pour statuer
pouvant exceptionnellement
s'avérer trop court
1.1 Une procédure aux délais encadrés
Le placement 217 ( * ) puis le maintien 218 ( * ) en zone d'attente constituant une mesure privative de liberté , la procédure applicable prévoit un strict encadrement des délais.
Aux termes de l'article L. 343-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda), « l'étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui n'est pas autorisé à entrer sur le territoire français peut être placé dans une zone d'attente » 219 ( * ) . Ce placement initial ne peut excéder quatre jours 220 ( * ) , lors desquels l'étranger concerné est informé de ses droits 221 ( * ) . Il peut également former un recours en annulation de la décision de refus d'entrée sur le territoire dans les conditions de droit commun 222 ( * ) , un référé-suspension, ainsi qu'un référé-liberté 223 ( * ) devant le juge administratif 224 ( * ) .
Lorsque l'autorité administrative souhaite le maintien de l'étranger en zone d'attente pour une période dépassant quatre jours, elle est tenue d'en former la requête auprès du juge des libertés et de la détention (JLD), qui statue sous 24 heures ou, lorsque les nécessités de l'instruction l'exigent, 48 heures 225 ( * ) . Cette prolongation court pour un maximum de huit jours 226 ( * ) , au terme desquels une nouvelle prolongation d'un maximum de huit jours peut, « à titre exceptionnel ou en cas de volonté délibérée de l'étranger de faire échec à son départ » être décidée par le JLD 227 ( * ) . Le schéma ci-dessous retrace les principaux délais applicables à cette procédure.
Présentation schématique des
délais
pour le placement et le maintien en zone d'attente
Source : commission des lois du Sénat
1.2. Un délai pour statuer qui peut ponctuellement poser difficulté
L'accostage de l' Ocean Viking dans le port de Toulon a nécessité la mobilisation d'un nombre important d'agents , afin de procéder à l'accueil et au traitement administratif des 234 passagers du navire 228 ( * ) .
Néanmoins, du point de vue de l'organisation judiciaire, la mobilisation de cinq JLD à l'échelle du ressort de la cour d'appel d'Aix-en-Provence n'a pas permis de traiter l'ensemble des requêtes aux fins de maintien en zone d'attente dans le délai de 24 heures prévu par la loi.
Par ailleurs, il a été estimé par le juge des libertés et de la détention que l'allongement du délai de 24 à 48 heures pour les nécessités de l'instruction était illégal en l'espèce , la circonstance du placement simultané d'un nombre important d'étrangers en zone d'attente n'entrant pas dans le champ de cette faculté, qui doit s'entendre des seules « vérifications que le juge estime indispensables à effectuer avant de prendre une décision de maintien en zone d'attente ».
L'illégalité de l'allongement du
délai
pour statuer dans le cas d'espèce
Comme l'a expliqué Éric Jalon, directeur général des étrangers en France (DGEF), devant la commission des lois le 14 décembre 2022, l'autorité administrative avait jugé possible l'allongement du délai pour statuer de 24 à 48 heures, considérant, « en nous inspirant des pratiques du juge administratif, que l'audience faisait partie intégrante du processus de l'instruction. Ainsi, à partir du moment où les audiences étaient programmées et n'avaient pu avoir lieu, il aurait fallu, de notre point de vue, d'emblée passer à un délai de 48 heures, car l'instruction n'était pas complète . »
Telle n'a pas été l'appréciation portée par le JLD puis, après appel interjeté par le procureur de la République, par la cour d'appel d'Aix-en-Provence. Celle-ci a en effet jugé que « si l'article L. 342-5 du Ceseda prévoit que ce délai peut être porté à 48 heures, c'est à la condition que les nécessités de l'instruction l'imposent. Cependant, le premier juge n'a pas estimé que les nécessités de l'instruction l'imposaient et aucun élément du dossier ne permet de le soutenir. Par ailleurs, le grand nombre de saisines concomitantes ne peut être considéré comme une nécessité de l'instruction, les nécessités de l'instruction s'entendant des vérifications que le juge estime indispensables à effectuer avant de prendre une décision de maintien en zone d'attente 229 ( * ) . »
Dans le cas d'espèce, les personnes pour lesquelles la requête aux fins de maintien en zone d'attente n'a pas pu être examinée dans les délais sont donc sorties de zone d'attente et donc entrées sur le territoire.
2. Le dispositif proposé : améliorer la prise en compte par le JLD des contraintes opérationnelles liées à un nombre important d'étrangers placés en zone d'attente
Le dispositif proposé par l'article 25 du projet de loi tend donc, à titre principal, à pallier cette difficulté. Il s'articule autour de deux dispositions s'inspirant largement de dispositions régissant déjà le placement en zone d'attente ou la rétention administrative, et prévoyant la prise en compte des contraintes opérationnelles liées au traitement simultané d'un nombre important de requêtes .
En premier lieu, il ajoute le « placement en zone d'attente simultané d'un nombre important d'étrangers au regard des contraintes du service juridictionnel » aux circonstances - aujourd'hui limitées aux seules « nécessités de l'instruction » - justifiant l'allongement de 24 à 48 heures du délai pour statuer sur la requête aux fins de maintien en zone d'attente. En matière de placement en zone d'attente, la notion de « placement simultané en zone d'attente d'un nombre important d'étrangers » est déjà prévue à l'article L. 343-1 du Ceseda 230 ( * ) .
En second lieu, il explicite l'office du JLD en ajoutant au Ceseda un article L. 342-7-1 prévoyant, d'une part, qu'il « rappelle à l'étranger les droits qui lui sont reconnus et s'assure que celui-ci a été, dans les meilleurs délais, pleinement informé de ses droits et placé en état de les faire valoir » et, d'autre part, qu'il « tient compte des circonstances particulières liées notamment au placement en zone d'attente simultané d'un nombre important d'étrangers pour l'appréciation des délais relatifs à la notification de la décision, à l'information sur les droits et à leur prise d'effet . » Une telle disposition constitue le décalque d'une disposition déjà prévue en matière de rétention administrative à l'article L. 743-9 du Ceseda.
3. La position de la commission : enrichir le dispositif et apporter de nécessaires précisions procédurales
S'agissant de la faculté proposée d'un
allongement du délai dont dispose le JLD pour statuer,
la
commission n'a pas souhaité modifier en profondeur l'équilibre
déjà atteint par le législateur
. Un allongement
indiscriminé du délai dont dispose le JLD pour statuer sur de
telles requêtes
encourrait un fort risque
d'inconstitutionnalité
231
(
*
)
et ne semblerait en tout état de cause pas
pertinent, le délai actuel de 24 heures permettant au JLD de statuer
normalement dans la plupart des cas. La commission a néanmoins
souhaité apporter de
nécessaires garanties
procédurales par l'adoption de l'amendement COM-241 des
rapporteurs
.
En effet, par parallélisme des formes, il peut être déduit de la formulation actuelle de l'article que l'allongement serait, comme lorsque les nécessités de l'instruction l'exigent, décidé par le JLD lui-même. Il reviendrait à ce dernier d'apprécier « les contraintes du service juridictionnel », ce qui ne semble pourtant pas relever de son office et qui pourrait également ouvrir la voie à certains détournements de la procédure, le critère proposé étant large. Il a ainsi semblé utile à la commission de prévoir qu'une telle appréciation n'incombe pas au JLD lui-même mais au premier président de la cour d'appel du ressort concerné 232 ( * ) . En cas de placement d'un nombre important d'étrangers en zone d'attente, il reviendrait en conséquence à ce dernier, appréciant les contraintes du service juridictionnel, d'ouvrir par ordonnance au juge des libertés et de la détention la faculté de statuer sur les requêtes aux fins de maintien en zone d'attente dans un délai de 48 heures. La possibilité d'allongement du délai « pour les nécessités de l'instruction », à la discrétion du JLD, serait maintenue en l'état.
La commission a également souhaité enrichir le dispositif en prévoyant une procédure ad hoc permettant la mobilisation de JLD à l'échelle du ressort de la cour d'appel , sur ordonnance du premier président prise à la demande du président du tribunal judiciaire concerné. L'ordonnance portant délégation préciserait le motif et la durée de la délégation. Le dispositif serait encadré : un magistrat ne pourrait être délégué plus de cinq fois au cours de la même année judiciaire, la durée totale de délégation d'un magistrat à cette fin ne pouvant excéder quarante jours au cours de l'année judiciaire. S'inspirant des garanties applicables à la délégation de magistrats en général 233 ( * ) et à la suppléance des JLD en particulier 234 ( * ) , la commission a entendu créer un cadre pérenne et spécifique à la mobilisation de JLD - qui existe déjà en matière de procédure pénale 235 ( * ) - dans le cadre du traitement des requêtes aux fins de maintien en zone d'attente.
S'agissant de l'explicitation de l'office du JLD afin qu'il tienne compte des circonstances particulières liées au placement en zone d'attente d'un nombre important d'étrangers, la commission n'a pas souhaité modifier cette disposition . La conciliation ainsi opérée entre la garantie de la liberté individuelle de l'étranger concerné et la lutte contre l'immigration irrégulière, qui participe de l'objectif à valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public 236 ( * ) , paraît d'autant plus satisfaisante qu'une telle limitation de l'office du JLD est déjà prévue en matière de rétention administrative.
La commission a adopté l'article 25 ainsi modifié .
* 217 Les conditions de placement en zone d'attente sont prévues aux articles L. 341-1 à L. 341-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda).
* 218 Les conditions du maintien, au-delà de quatre jours, en zone d'attente, sont prévues aux articles L. 342-1 à L. 342-19 du même code.
* 219 Il en va de même pour l'étranger en transit dans une de ces infrastructures ou, en-dehors de celles-ci, « lorsqu'il est manifeste qu'un étranger appartient à un groupe d'au moins dix étrangers venant d'arriver en France en dehors d'un point de passage frontalier, en un même lieu ou sur un ensemble de lieux distants d'au plus dix kilomètres » (article L. 341-1 du Ceseda).
* 220 Article L. 341-2 du Ceseda.
* 221 Article L. 341-3 du Ceseda.
* 222 Article L. 352-4 du CESEDA. Le recours est formé dans les 48 heures suivant la décision, le juge administratif disposant de 72 heures pour statuer sur la requête.
* 223 Voir la décision Conseil d'Etat, du 20 août 2003, n° 259494, consultable à l'adresse suivante : https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000008205252 . Pour un exemple plus récent, voir aussi Conseil d'Etat, 11 avril 2018, n° 418027.
* 224 Comme le rappelle le Conseil constitutionnel dans son commentaire de la décision n° 2021-983 QPC du 17 mars 2022, « selon une jurisprudence constante, le juge judiciaire n'a pas compétence pour apprécier la légalité de la décision de maintien en zone d'attente » (voir Cass. civ. 2e, 20 janvier 2000, n° 98-50.046).
* 225 Article L. 342-5 du CESEDA.
* 226 Article L. 342-1 du CESEDA.
* 227 Article L. 342-4 du CESEDA.
* 228 Eric Jalon, directeur général des étrangers en France (DGEF) a ainsi évoqué devant la commission des lois du Sénat le 14 décembre 2022 la mobilisation de 80 militaires de la gendarmerie maritime, 20 fonctionnaires de la direction départementale de la sécurité publique, 65 sapeurs-pompiers du service départemental d'incendie et de secours (Sdis), 30 fonctionnaires de la police aux frontières (PAF), 15 fonctionnaires de la douane et 15 officiers de protection de l'Ofpra. Le compte rendu de cette audition est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20221212/lois.html .
* 229 Cour d'appel d'Aix-en-Provence, ordonnance du 16 novembre 2022, n° 2022-01209, consultable à l'adresse suivante : https://www.courdecassation.fr/decision/637dc76214982305d4c1fd11 .
* 230 Relatif à la notification et à l'exercice de leurs droits par les étrangers placés en zone d'attente.
* 231 Il apparaît douteux qu'un tel délai puisse être porté jusqu'à 72 heures, le maintien en zone d'attente - qui certes « n'entraîne pas à l'encontre de l'intéressé un degré de contrainte sur sa personne comparable à celui qui résulterait de son placement dans un centre de rétention » (cons. 14 de la décision n° 92-307 DC du 25 février 1992) mais demeure une mesure privative de liberté - pendant une durée qui pourrait en conséquence être portée jusqu'à sept jours avant l'intervention d'un JLD ferait probablement l'objet d'une censure, le Conseil constitutionnel ayant déjà jugé contraire à la Constitution le maintien en détention sur décision administrative pendant un tel délai (cons. 4, décision n° 79-109 DC du 9 janvier 1980). Le passage à 48 heures de ce délai paraîtrait, bien que plus proportionné, pourrait également poser un problème de constitutionnalité - la plupart des requêtes pouvant être jugées dans ce délai à l'heure actuelle, cela reviendrait à imposer un délai de rétention allongé au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour de nombreux cas.
* 232 Le président du tribunal judiciaire pourrait également en être responsable.
* 233 L'article L. 121-4 du code de l'organisation judiciaire prévoit ainsi que les magistrats concernés ne peuvent être délégués plus de cinq fois par an.
* 234 L'article 137-1-1 du code de procédure pénale prévoit ainsi que les suppléances ne peuvent excéder 40 jours par année judiciaire.
* 235 Ces dispositions, dont il pourrait être estimé qu'elles relèvent de la loi organique (voir la décision n° 2019-779 DC du 21 mars 2019), sont aujourd'hui prévues en loi ordinaire.
*
236
Voir le cons. 9 de la décision n°
2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018, M. Cédric H. et autre,
consultable à l'adresse suivante :
https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2018/2018717_718QPC.htm
.