SECONDE
PARTIE
LA MISSION « JUSTICE » EN 2023 : ENTRE
POURSUITE DES CHANTIERS ENGAGÉS ET PRÉPARATION
DE LA
NOUVELLE LOI DE PROGRAMMATION
Si les programmes portés par la mission « Justice » correspondent chacun à l'un des « métiers » du ministère - qu'il s'agisse de la justice judiciaire, de l'administration pénitentiaire, de la protection de la jeunesse, de l'accès au droit ou du secrétariat général - ils sont traversés de problématiques communes, dont seule la résolution pourra contribuer, en parallèle de réformes de fond, à améliorer le service public de la justice .
Le rapporteur spécial est convaincu que l'institution judiciaire ne sortira pas de sa crise majeure si elle ne s'interroge pas sur ses fonctions support et si elle ne s'assure pas que tout concourt au bon exercice de ses missions « métier ». La gestion des sujets informatique, immobilier et ressources humaines apparaît primordiale dans ce contexte, afin de faire en sorte que, sur le terrain, les personnels et les professionnels de la justice ressentent enfin les effets des hausses budgétaires et puissent pleinement mettre en oeuvre les grands axes de la politique publique de la justice.
Dans ce contexte, le secrétariat général du ministère de la justice a un rôle fondamental à jouer pour enfin « conduire et piloter la politique de la justice » 19 ( * ) , dans le respect absolu bien entendu de l'indépendance des magistrats. Il dispose pour ce faire d'un budget plutôt dynamique entre 2022 et 2023 , bien que l'évolution des crédits à moyen terme soit plus mesurée et pas encore garantie .
Évolution des crédits du
programme 310
« Conduite et pilotage de la politique de la
justice »
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
I. LES FONCTIONS SUPPORT, UN ENJEU ABSOLUMENT CRUCIAL POUR LE MINISTÈRE DE LA JUSTICE
Alors que la hausse de près de 8 % des crédits demandés sur la mission « Justice » doit répondre à un triple enjeu informatique, immobilier et de ressources humaines , il est proposé d'analyser chacun de ces trois aspects. Il est notamment possible de s'interroger sur l'adéquation entre, d'une part, les ambitions affichées par le ministère et, d'autre part, les moyens déployés , les avancées obtenues et le ressenti des personnels.
Surtout, les problématiques sont généralement partagées par les administrations et les directions « métiers » : c'est l'organisation très décentralisée de la justice qui a pu conduire à renforcer certaines de ses difficultés. Il ne faut pas tirer un trait net entre, d'une part, ce qui relèverait des fonctions métiers des personnels de la justice judiciaire, de la protection de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire et, d'autre part, ce qui relèverait des fonctions support , qui doivent participer au bon exercice des missions de l'ensemble des personnels de la justice . Cet aspect a malheureusement été trop souvent négligé par le Gouvernement.
A. PARVENIR À CONCRÉTISER L'AMBITION DU PLAN DE TRANSFORMATION NUMÉRIQUE DE LA JUSTICE EN PASSANT D'UN PLAN DE RATTRAPAGE À UN PLAN DE MODERNISATION
Les crédits demandés en 2023 pour le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » s'élèvent à 764,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 682,5 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse de 23,9 % en AE et de 7,3 % en CP par rapport à 2022, après une hausse également très significative entre 2021 et 2022, de l'ordre de 33,6 % en AE et 19,3 % en CP. C'est principalement sur ce programme que reposent les dépenses informatiques du ministère.
314,7 millions d'euros seraient ainsi ouverts en 2023 sur l'action 09 « Action informatique ministérielle » du programme 310. Sur cette enveloppe, 195 millions d'euros seraient consacrés aux investissements informatiques, dans le cadre du plan de transformation numérique de la justice, soit quatre millions d'euros de plus qu'en 2022.
L'augmentation totale des crédits informatiques atteindrait 5,6 %, en 2023. Si elle est bien moindre que celle constatée entre 2021 et 2022 (+ 30 %), elle traduit néanmoins une stabilisation des crédits à un niveau inédit . C'est d'autant plus primordial que ce budget doit permettre au secrétariat général du ministère de la justice de finaliser le premier plan de transformation numérique (PTN) de la justice et de lancer le deuxième PTN, qui reprendrait certains des objectifs inclus dans le premier PTN tout en en portant de nouveaux.
Dans le cadre de ce deuxième PTN, le rapporteur spécial considère que le ministère de la justice se doit d'être ambitieux . Être ambitieux ne peut se résumer au développement de nouveaux applicatifs, cela implique un vrai changement d'approche. Si le premier PTN était avant tout un plan de rattrapage du ministère de la justice en matière numérique par rapport à d'autres services publics, le deuxième PTN doit être celui de la modernisation du ministère .
Le comité des États généraux de la Justice insiste ainsi sur la nécessité de refonder la stratégie numérique : elle doit conduire à une redéfinition de la maîtrise d'ouvrage , à une montée en puissance du numérique au secrétariat général et dans les directions métiers et à une plus grande interopérabilité des applicatifs . Les systèmes d'information ne peuvent plus fonctionner de manière cloisonnée, faute de quoi aucune des innovations ne pourra se traduire par un véritable renforcement de la qualité du service public de la justice et par un gain de temps pour les professionnels.
Il convient de rappeler ici qu'en comparaison européenne la France est 20 e sur 27 dans l'Union européenne pour l'utilisation du numérique par les juridictions en 2021 , 20 e sur 27 également pour la mise à disposition d'outils d'échanges numériques sécurisés entre les juridictions et les services de police, les notaires, l'administration pénitentiaire et les avocats 20 ( * ) .
1. Un premier plan de transformation numérique de la justice dont les objectifs n'ont pas été pleinement atteints
Pour rappel, le plan de transformation numérique (PTN), doté initialement de 530 millions d'euros , est divisé en trois axes, progressivement mis en oeuvre :
- l'axe 1 est relatif à l'adaptation du socle technique et des outils de travail ;
- l'axe 2 concentre les évolutions des applications ;
- l'axe 3 traite du soutien aux utilisateurs.
En application du 2° de l'article 58 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, la commission des finances du Sénat avait demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur la mise en oeuvre du PTN. Le rapporteur spécial invite ainsi à se reporter à cette communication et à ses propres conclusions sur les travaux de la Cour 21 ( * ) pour davantage de détails sur les constats et les propositions énoncés dans ce cadre. Certains seront succinctement repris pour analyser la programmation des crédits informatiques au titre de l'année 2023 .
a) Sur l'axe 1 « équipements », des objectifs quasiment tous atteints
Lors de son audition, le secrétaire général adjoint du ministère de la justice a rappelé que des progrès considérables avaient été réalisés sur l'axe 1 à la faveur de la crise sanitaire , notamment grâce au déploiement rapide des unités portables, des outils de visioconférences et des « virtual private network » (VPN), permettant aujourd'hui d'afficher un taux d'équipement de 100 % des agents du ministère ayant des fonctions télétravaillables. 53 000 ordinateurs ont ainsi été acquis et attribués, contre 7 500 en 2017, et 16 000 d'entre eux ont pu être renouvelés en 2022 22 ( * ) .
Surtout, ce travail sur les équipements s'est accompagné d'une première résorption de la dette technologique en matière de mise à niveau des infrastructures . En effet, une fois tous les agents équipés, le ministère a réalisé soit que les débits n'étaient pas suffisants pour que tous puissent se connecter à distance et accéder aux outils informatiques, soit que l'offre wi-fi était insuffisante sur place. Si 200 sites étaient équipés de la fibre optique en 2017, un millier l'était au début de l'année 2022 et les 1 500 sites du ministère de la justice le sont tous désormais 23 ( * ) .
En termes d'infrastructures, la priorité sera donnée dans le deuxième PTN aux centres de stockage des données ( datacenters ), afin de renforcer leur sécurité. L'un des six axes du deuxième PTN concerne ainsi la maîtrise des enjeux de sécurité, résilience et souveraineté numérique 24 ( * ) .
Une prochaine étape, en cours de déploiement, sera également la généralisation de l'équipement de tablettes ou de smartphones pour les surveillants pénitenciers. Un même smartphone pourrait servir de dispositif d'alarme, d'émetteur-récepteur et de téléphone ainsi que remplacer l'ordinateur fixe pour l'acquittement du contrôle des barreaux. Pour les personnels de la protection judiciaire de la jeunesse, s'ils disposent désormais tous d'un ordinateur, contre un équipement pour deux à trois personnes auparavant, la prochaine étape concerne la mise à disposition de téléphones mobiles. Un autre axe du deuxième PTN a en effet trait à la poursuite de l'adaptation de l'environnement de travail au télétravail et aux besoins de mobilité.
b) Sur l'axe 2 « applications »25 ( * ), des objectifs toujours en cours
Si des avancées ont été réalisées ces deux dernières années sur l'axe 2 avec, entre autres résultats notables, le déploiement de la procédure pénale numérique (PPN), la mise en service du bracelet anti-rapprochement ainsi que celle de « PARCOURS », permettant le suivi des mineurs placés sous-main de justice, ou encore l'intégration du code de la justice pénale des mineurs dans le logiciel « Cassiopée », d'importants progrès demeurent en matière de développement des applications numériques du ministère de la justice .
Le deuxième PTN ne pourra faire l'impasse sur la question du cloisonnement des applications, de leurs dysfonctionnements qui obligent à de multiples ressaisies de données et de la prise en compte des besoins des utilisateurs du service public de la justice. Il devra également porter les crédits nécessaires à la fin du déploiement des applications prévues dans le premier PTN : par exemple, dans le cadre de la PPN, plus de 81 % des procédures pénales devraient être dématérialisées d'ici la fin de l'année 2023.
Il apparaît également opportun que le ministère se soit doté de l'outil Mareva, proposé par la direction interministérielle du numérique (Dinum), pour vérifier le respect des étapes opérationnelles des projets et détecter les dérives calendaires et budgétaires . Il est en effet primordial de disposer de mécanismes d'alerte et de redressement en cours de gestion , alors que rares sont les projets à tenir leurs délais et leur coût initiaux. Certains projets, au gré notamment d'ajouts successifs, connaissent d'importants dépassements de près de trois ou quatre fois leur montant et leur calendrier, sans qu'ils ne soient pleinement justifiés dans les documents budgétaires. Assurer ce suivi relève des mesures de bonne gestion qui devraient être défendues dans le cadre du prochain PTN.
Exemples de dépassements de coûts
constatés sur
plusieurs projets informatiques de grande
ampleur
(en millions d'euros)
ASTREA : dématérialisation du casier judiciaire
Cassiopée : outil sentenciel pour les juges et les greffiers
Harmonie : système d'information de gestion des ressources humaines (paye des agents du ministère)
Portalis : dématérialisation de la chaine civile
PPN : procédure pénale numérique
Source : commission des finances, d'après les données transmises dans les documents budgétaires, dans le questionnaire budgétaire et dans la communication de la Cour des comptes sur la mise en oeuvre du plan de transformation numérique de la justice
c) Sur l'axe 3 « soutien aux utilisateurs », des insuffisances marquées
Le soutien aux utilisateurs est un axe sur lequel, du propre aveu du secrétariat général, peu de progrès ont été accomplis. Le ministère a trop peu investi sur cet axe par rapport aux deux autres, conduisant de fait aujourd'hui à d'importantes difficultés et à une certaine méfiance des personnels quant aux développements informatiques à venir. C'est un point d'amélioration essentiel dans le cadre du deuxième PTN.
2. Un deuxième plan de transformation numérique qui doit absolument répondre aux écueils du premier
Le rapporteur spécial ne peut qu'inviter le ministère de la justice à s'appuyer sur les recommandations de la Cour des comptes et du comité des États généraux de la Justice pour la mise en oeuvre du deuxième PTN, et ce pour éviter les écueils constatés lors du déploiement du premier PTN . Le numérique est absolument primordial pour la justice : sa pleine effectivité ne peut être assurée qu'à la condition de répondre à plusieurs impératifs .
a) Inclure l'ensemble des usagers
Si le portage administratif du déploiement du PTN est assuré par le secrétariat général, il convient de rappeler l'importance d'inclure l'ensemble des utilisateurs finaux des logiciels développés, tels que les magistrats, les greffiers, ou encore les justiciables et les avocats.
Il est en effet difficile d'attendre des utilisateurs du service public de la justice qu'ils s'emparent pleinement des outils numériques si ces derniers n'ont pas été conçus avec eux ou en prenant en compte leurs besoins et leurs contraintes. Le groupe de travail « numérique » des États généraux de la Justice a retracé dans son rapport les contributions reçues de la part des magistrats ou des greffiers et témoignant d'un véritable malaise par rapport à des outils parfois anciens, complexes et sources de perte de temps 26 ( * ) . C'est pour cette raison que, parmi les sept priorités énoncées par le groupe de travail, figurent le fait de « simplifier l'environnement de travail numérique des agents » et de « demander à chaque projet et produit de clarifier, mesurer et vérifier avec les utilisateurs la valeur qu'apportent les applications », deux recommandations auxquelles ne peut que souscrire le rapporteur spécial et qu'il défend depuis plusieurs années.
Si cela peut sembler aller de soi, l'une des recommandations les plus importantes de la Cour des comptes dans le cadre de sa communication précitée porte sur la nécessité d' évaluer a posteriori les projets informatiques pour vérifier que les résultats obtenus sont conformes aux objectifs et, le cas échéant, identifier les actions restant à réaliser, même s'il s'agit de réglages fins.
Cette recommandation est pour partie reprise dans le cadre du deuxième PTN, avec deux axes dédiés respectivement :
- à l'accompagnement et au soutien des utilisateurs agents et justiciables, bénéficiaires du numérique ;
- à la mise en oeuvre d'un nouveau mode de développement des produits numériques tournés vers les besoins métiers des utilisateurs.
b) Faire du numérique un élément de réforme à part entière
La prise en compte du numérique dès la conception des réformes est un point sur lequel a beaucoup insisté le secrétariat général du ministère de la justice, reprenant de fait une conclusion des États généraux 27 ( * ) . En effet, à défaut de prendre le numérique en compte dès le départ, le ministère s'expose à ce que la mise en oeuvre de la réforme connaisse des retards, voire des échecs, source de découragement au sein des administrations et des juridictions.
Le système d'information développé pour l'aide juridictionnelle (SIAJ) est le premier véritable exemple d'utilisation du numérique comme outil de transformation d'une politique publique du ministère de la justice . Si les critères de l'aide juridictionnelle ont été révisés pour s'appuyer sur le revenu fiscal de référence, c'est parce que la DGFiP a mis à disposition une interface de programmation d'application (API 28 ( * ) ) permettant d'accéder à ces données et de pouvoir traiter ensuite plus rapidement les dossiers d'admission à l'aide juridictionnelle.
Le numérique peut aussi venir s'inscrire dans un plan d'actions plus large , par exemple l'amélioration des relations avec les détenus pour l'administration pénitentiaire . Une expérimentation est en cours dans trois maisons d'arrêt pour mettre à disposition, dans les cellules, des tablettes fixes et entièrement sécurisées permettant aux détenus de consulter leur dossier, de saisir leurs demandes (ex. formation, travail) ou d'automatiser la gestion des bons de cantine. Cette expérimentation porte ses fruits en matière d'amélioration des relations entre personnes détenues et surveillants pénitenciers.
c) Décloisonner (enfin) les applications
La vétusté des outils informatiques et leur cloisonnement nuit à l'efficacité du traitement des contentieux et, de manière plus générale, au service public de la justice . Les applicatifs métiers des juges pour enfants ne sont par exemple par interopérables avec ceux des juges aux affaires familiales, et ceux des juges aux affaires familiales ne sont pas accessibles à la direction de la protection judiciaire de la jeunesse.
En audition, Jean-Marc Sauvé, président du comité des États généraux de la Justice, a insisté sur la nécessité de revoir la maîtrise d'ouvrage des applications informatiques et de redéfinir un plan stratégique fondé sur l'interopérabilité des applicatifs . Les différents services se sont retrouvés à développer de nombreuses applications déconcentrées parce que les applicatifs centraux ne se concrétisaient pas : cet écueil doit être comblé, en mettant à disposition des moyens adéquats et en redonnant toute sa place au secrétariat général du ministère.
Le rapporteur spécial avait néanmoins relevé, dans les suites à donner à la communication de la Cour des comptes, que des premiers efforts avaient été faits pour enclencher une culture plus transversale de la fonction informatique , sous l'égide en effet du secrétariat général de la justice, à même de disposer d'une vision plus globale sur les besoins de chacune des directions. Cet effort doit être étendu aux partenaires de la justice. Ainsi que le recommande le groupe de travail « numérique » des États généraux de la Justice : « la justice ne commence ni ne s'arrête aux portes du ministère [...]. Des partenaires interviennent avant, pendant et après le processus judiciaire, et le ministère gagnerait à renforcer les liens numériques qu'il tisse avec eux. » 29 ( * )
Ces impératifs semblent a minima avoir été pris en compte dans le cadre de l'élaboration du deuxième PTN . Ainsi, deux des six nouveaux axes concerneront, d'une part, la gouvernance des données avec une meilleure interopérabilité entre les applications du ministère et, d'autre part, la mise en oeuvre d'un système d'information davantage communiquant avec l'écosystème des partenaires de la justice .
Décloisonner enfin, c'est aussi s'inspirer des bonnes pratiques extérieures. Le secrétariat général de la justice pourrait par exemple apprendre de l'assistance à la maîtrise d'ouvrage de ses applications par la direction générale des finances publiques (DGFiP), qui a conduit avec succès le projet de prélèvement à la source 30 ( * ) .
d) Disposer des effectifs et des moyens adéquats
Sur les crédits, le rapporteur spécial a rappelé précédemment l'impératif d'améliorer les outils de suivi et de gestion dans le cadre de la prochaine loi de programmation des moyens de la justice : il ne peut qu'être regretté à cet égard que la Cour des comptes, dans sa communication précitée, ait dû admettre ne pas être en mesure d'évaluer précisément le coût global du premier PTN, ni de retracer l'ensemble des applications développées en interne . Elle estime toutefois que 470 millions d'euros avaient été engagés, soit 13 % de moins que l'enveloppe initialement prévue.
Disposer des crédits adéquats, ce n'est toutefois pas simplement ouvrir des crédits en loi de finances , c'est aussi pouvoir en assurer le suivi et pouvoir les consommer, sur des dépenses d'investissement comme de fonctionnement . Les données transmises dans le cadre des documents budgétaires doivent être fiables : la recommandation n° 1 de la Cour des comptes porte sur la nécessité de déterminer précisément, dans le cadre du prochain cycle d'investissement en matière de systèmes d'information, ce qui relève de crédits exceptionnels et ce qui relève du tendanciel.
Le renforcement des emplois dédiés à la mise en oeuvre du plan de transformation numérique (PTN) contribue à l'internalisation , au sein du ministère de la justice, de la maîtrise d'oeuvre et de la gestion de ses applicatifs et systèmes d'information. Ce processus apparaît particulièrement précieux pour faciliter l'appropriation de ces nouveaux outils. Pour rappel, en 2020, les ressources internes ne représentaient que 9 % des effectifs requis pour les projets dont le coût dépasse cinq millions d'euros : c'est bien trop faible et totalement contreproductif pour s'assurer de la maîtrise des projets .
Le recrutement d'emplois supplémentaires sur le numérique s'inscrit dans un contexte de forte concurrence du secteur privé pour ces compétences , dont il faut tenir compte afin de pouvoir fidéliser et stabiliser les effectifs d'une année sur l'autre. Pour ces recrutements, le secrétariat général peut s'appuyer sur les grilles dérogatoires mises en place par la Dinum pour faciliter le recrutement de ces compétences rares et spécialisées.
* 19 Pour reprendre l'intitulé du programme 310, placé sous la responsabilité du secrétariat général.
* 20 Commission européenne, Communication sur le tableau de bord 2022 de la justice (19 mai 2022).
* 21 Rapport d'information de M. Antoine Lefèvre, fait au nom de la commission des finances. Rapport n° 402 (2021-2022) - 26 janvier 2022, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le plan de transformation numérique de la justice.
* 22 D'après les informations figurant dans le rapport du groupe de travail « numérique » des États généraux de la Justice.
* 23 D'après les informations transmises lors de l'audition du secrétaire général adjoint du ministère de la justice.
* 24 Il s'agit par ailleurs de l'une des recommandations de la Cour des comptes dans le cadre de sa communication à la commission des finances du Sénat sur la mise en oeuvre du plan de transformation numérique de la justice.
* 25 Pour une description plus détaillée de ces applications, le rapporteur spécial invite à se reporter à l'annexe n° 18 du rapport général n° 163 (2021-2022) de M. Antoine Lefèvre, fait au nom de la commission des finances, déposé le 18 novembre 2021, sur la mission « Justice » dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2022.
* 26 États généraux de la Justice. Rapport du groupe de travail « numérique » .
* 27 Synthèse des États généraux de la Justice.
* 28 Selon la définition de la CNIL, une API est une interface logicielle qui permet de connecter un logiciel ou un service à un autre logiciel ou service afin d'échanger des données et des fonctionnalités.
* 29 États généraux de la Justice. Rapport du groupe de travail « numérique » .
* 30 Le rapporteur spécial reprend ici l'une des propositions énoncées en audition par Jean-Marc Sauvé, président du comité des États généraux de la justice.