II. LE PROGRAMME 181 CONTINUE SA MONTÉE EN CHARGE EN 2023
Évolution des crédits du programme 181
« Prévention des risques »
entre 2022 et
2023
(en millions d'euros)
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Programme 181 - Prévention des risques |
LFI 2022 |
PLF pour 2023 |
Évolution PLF 2023/ LFI 2022 |
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Action 01 - Prévention des risques technologiques et des pollutions |
61,4 |
63,3 |
60,8 |
62,7 |
- 1,0 % |
- 0,9 % |
|
Action 09 - Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection |
63,6 |
68,3 |
66,9 |
71,6 |
+ 5,2 % |
+ 4,9 % |
|
Action 10 - Prévention des risques naturels et hydrauliques |
37,2 |
37,2 |
37,5 |
37,5 |
+ 0,9 % |
+ 0,9 % |
|
Action 11 - Gestion de l'après-mine et travaux de mise en sécurité, indemnisations et expropriations sur les sites |
40,3 |
40,3 |
41,3 |
41,3 |
+ 2,4 % |
+ 2,4 % |
|
Action 12 - Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) |
598,3 |
598,3 |
700,0 |
700,0 |
+ 17,0 % |
+ 17,0 % |
|
Action 13 - Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) |
29,8 |
29,8 |
30,1 |
30,1 |
+ 0,8 % |
+ 0,8 % |
|
Action 14 - Fonds de prévention des risques naturels majeurs |
235,0 |
235,0 |
205,0 |
200,0 |
- 12,8 % |
- 14,9 % |
|
Total |
1065,6 |
1072,2 |
1141,5 |
1143,2 |
+ 7,1 % |
+ 6,6 % |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Les crédits prévus pour le programme 181 « Prévention des risques » en 2023 augmentent en AE (+7,1 %, soit + 75,9 millions d'euros) et en CP (+ 6,6 %, soit + 71 millions d'euros).
A. RISQUES NATURELS ET TECHNOLOGIQUES : DES MOYENS BUDGÉTAIRES STABILISÉS
1. Une stabilité des crédits alloués à la prévention des risques technologiques
En 2023, l'action 01 « Prévention des risques technologiques et des pollutions » voit ses crédits quasiment stabilisés par rapport à 2022. Les crédits étaient déjà stables entre 2021 et 2022.
La finalité de cette action consiste à assurer la prévention des risques technologiques et des pollutions, à maîtriser les effets des processus industriels, des produits et des déchets sur l'environnement et la santé, et à mettre en oeuvre la feuille de route économie circulaire.
Cette politique de prévention s'opère par le biais des plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Créés par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, à la suite de la catastrophe AZF, ils prévoient des mesures visant à réduire les risques associés à la présence de sites industriels à hauts risques (classés Seveso seuil haut) pour les riverains.
Ces plans permettent d'agir sur l'urbanisation autour des installations présentant les plus grands risques (installations Seveso seuil haut) et de corriger, au besoin, par des mesures foncières d'expropriation ou de délaissement, de travaux sur les biens d'habitation des situations d'exposition au risque des populations. Des mesures supplémentaires de réduction du risque à la source sur les sites industriels, allant au-delà des exigences réglementaires, peuvent également être prescrites lorsque leur mise en oeuvre est moins coûteuse que les mesures foncières qu'elles permettent d'éviter.
Enfin, des mesures alternatives aux mesures foncières peuvent être prescrites par arrêté préfectoral après l'approbation du PPRT. Ces mesures concernent uniquement les biens autres que les logements, dès lors qu'elles apportent une amélioration substantielle de la protection des populations et que leur coût est inférieur aux mesures foncières qu'elles permettent d'éviter. Ces mesures peuvent notamment porter sur les activités économiques.
En août 2022, 379 PPRT ont été approuvés sur les 383 PPRT prescrits. Seuls 4 PPRT restent donc à approuver. D'après les informations communiquées au rapporteur spécial, il s'agit des PPRT les plus complexes, présentant des enjeux techniques, économiques et sociaux importants qui nécessitent une longue concertation de l'ensemble des acteurs concernés.
Quinze ans après la catastrophe de l'usine AZF et l'adoption de la loi « risques » de 2003, la mise en oeuvre opérationnelle de ces plans se poursuit.
Bilan des PPRT
Un bilan de l'avancement de la mise en oeuvre des 383 PPRT approuvés entre 2007 et 2022 peut être effectué :
- sur les 99 logements et 71 activités faisant l'objet d'une expropriation (pour un montant de financement de l'État estimé à 130 millions d'euros), 54 logements (42 %) et 18 activités (25 %) ont été expropriés. 117 logements (soit 48 % des 244 concernés) et 54 activités (soit 28 % des 194 activités) ont été délaissés ;
- 12 mesures alternatives ont été prescrites ou sont à l'étude, pour un montant de financement de l'État estimé à ce stade à 3,3 millions d'euros ;
- 24 mesures supplémentaires ont été réalisées ou sont à l'étude, pour un montant de financement de l'État estimé à 138 millions d'euros ;
- 89 PPRT prescrivent des travaux de protection face aux risques technologiques à près de 15 730 logements. Au 1 er août 2022, environ 5 170 logements (33 %) ont fait l'objet d'un diagnostic de travaux ; les travaux ont été réalisés pour 2 581 d'entre eux (16 % des logements soumis à travaux, représentant 50 % des logements diagnostiqués).
Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial
Ainsi, entre 2009 et 2021, 269 millions d'euros d'AE ont été engagées par l'État et 160 millions d'euros de CP ont été consommés pour la mise en oeuvre des mesures prescrites par les PPRT (mesures foncières, supplémentaires et alternatives) et l'accompagnement des riverains dans la réalisation de travaux sur l'habitat de protection face aux risques technologiques.
2. La prévention des risques naturels et hydrauliques : la mise en oeuvre des plans de prévention des risques naturels se poursuit
Les AE et les CP inscrits sur l'action 10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques », 37,5 millions d'euros, sont également quasiment stables entre 2022 et 2023.
La prévention des risques naturels et hydrauliques, visant à assurer la protection des personnes et des biens face aux catastrophes naturelles telles les inondations, les mouvements de terrains, les séismes, ou les submersions marines, est mise en oeuvre par les plans de prévention des risques naturels (PPRN), les programmes d'actions de prévention contre les inondations (PAPI), outils de contractualisation entre l'État et les collectivités permettant de promouvoir une gestion des risques d'inondation, ou encore le plan séisme Antilles . Cette politique de prévention revêt un caractère crucial dans un contexte de dérèglement climatique.
Le PPRN, annexé au plan local d'urbanisme ou à la carte communale, a pour objet de maîtriser l'urbanisation dans les zones à risques et de réduire la vulnérabilité des populations et des biens, à travers des mesures d'interdiction ou d'adaptation des constructions nouvelles ou existantes . Il peut concerner un aléa particulier, comme par exemple, le risque inondation, ou plusieurs selon les caractéristiques du territoire.
Concrètement, un plan de prévention des risques délimite les zones concernées par le risque sur le territoire, sur la base d'un aléa de référence, par exemple pour les crues des rivières, la crue centennale, ou si elle est plus élevée, la plus haute crue connue, et définit une réglementation pour chaque zone.
L'objectif visé lors de la mise en place des PPRN conduisait à ce que 12 500 communes soient couvertes par un PPRN approuvé, couvrant les territoires à forts enjeux. Cet objectif a pour la première été fois été dépassé : fin août 2022, 15 077 communes sont couvertures par un PPRN opposable, et 2 173 communes relèvent d'un PPRN prescrit 6 ( * ) .
Évolution du nombre de communes couvertes
par un PPRN ou assimilés jusqu'au 31 décembre
2021
Note : la nette croissance des PPRN approuvés en 2021 résulte de la mise à jour retardée d'une application interne à la DGPR.
Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
D'après les informations communiquées au rapporteur spécial, 76 % des communes couvertes par un PPRN approuvé le sont pour l'aléa inondation (65 %) ou pour l'aléa mouvement de terrain ou retrait-gonflement des argiles (11 %).
3. Après l'abondement exceptionnel du fonds « Barnier » à la suite des inondations d'octobre 2020 dans les Alpes-Maritimes, le niveau des crédits attribués au fonds revient au niveau antérieur
Dans le PLF pour 2023, les crédits de l'action 14 sont ramenés à 205 millions d'euros en AE et 200 millions d'euros en CP , en diminution de 30 millions d'euros en AE et 35 millions en CP par rapport à 2022.
La loi de finances pour 2021 a intégré le budget du Fonds de prévention des risques naturels majeurs au programme 181 « Prévention des risques ». Jusqu'à cette intégration, le FPRNM était financé par un prélèvement obligatoire de 12 % sur la prime payée par les assurés au titre de la garantie contre les catastrophes naturelles représentant elle-même une « sur-prime » de 12 % ou 6 % selon qu'il s'agit d'un contrat habitation ou automobile.
Or, si le montant annuel prélevé via les compagnies d'assurance est de l'ordre de 210 millions d'euros en augmentation tendancielle, seuls 137 millions d'euros étaient reversés au fonds, soit 65 % des recettes (131,5 millions d'euros après prélèvement pour frais de gestion), l'écart étant reversé au budget général, dévoyant le financement de la prévention des risques naturels par les assurés au profit du budget de l'État.
Avec la budgétisation du fonds, le prélèvement affecté directement au FPRNM a été supprimé et remplacé par un prélèvement annuel d'un taux identique au profit du budget général de l'État . Les ressources du fonds, désormais intégré sous forme d'une action spécifique au programme 181 « Prévention des risques », sont passées à cette occasion de 131,5 millions d'euros à 205 millions d'euros en 2021.
Le plafonnement des recettes du fonds réalisé par l'article 44 de la loi de finances pour 2018 ne posait jusqu'alors pas de souci majeur, car la situation budgétaire du fonds était favorable . Au regard des montants de dépenses du fonds, qui évoluent à la hausse d'année en année, la question de la soutenabilité du fonds se posait : la budgétisation du fonds est ainsi bienvenue. De plus , cette budgétisation du fonds permet désormais au Parlement de se prononcer sur les moyens budgétaires qui lui sont alloués .
Les interventions du fonds « Barnier »
Le FPRNM permet différents types d'interventions.
Les mesures d'acquisition de biens d'habitation ou de petites entreprises , à l'amiable ou par expropriation, permettent des délocalisations des populations gravement menacées ou dont le bien a été sinistré, sans prise en compte du risque dans le montant de l'acquisition.
Les mesures de réduction de la vulnérabilité face aux risques peuvent bénéficier à des collectivités locales en particulier pour leurs études, travaux et équipements sur les territoires dotés de plans de prévention des risques naturels (PPRN). Cette mesure est la plus utilisée du FPRNM et représente plus de 50 % du montant des délégations effectuées ces dernières années. Elle permet notamment le financement des programmes d'action de prévention des inondations (PAPI), des opérations contractualisées dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) et d'une partie du plan séisme Antilles (PSA).
Le FPRNM vient également en soutien, sous conditions, à des mesures de réduction de la vulnérabilité au bâti pour les particuliers (habitations) et les petites entreprises .
Les mesures au bénéfice de l'État concernent les études et travaux de mise en conformité des digues domaniales de protection contre les crues et les submersions marines et les dépenses liées à l'élaboration des PPRN, à l'information préventive et la mise en oeuvre de la directive inondation. In fine, l'acquisition de ces connaissances est indispensable en termes de prévention et partagée avec l'ensemble des parties prenantes.
Un taux maximal de subvention ou d'indemnité est fixé pour la plupart des mesures. Certaines mesures sont plafonnées dans leur montant global et dans la durée.
Source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
Ainsi, les crédits alloués au fonds en 2021 s'élevaient à 205 millions d'euros, en AE et en CP . Toutefois, 50 millions d'euros d'AE supplémentaires ont été budgétés pour faire face aux suites de la tempête Alex dans les Alpes-Maritimes d'octobre 2020 . Par ailleurs, il a été décidé de créer une dotation supplémentaire en AE afin de couvrir les opérations ayant déjà fait l'objet d'une délégation de crédits aux services déconcentrés par arrêté interministériel, mais n'ayant pas encore été concrétisée par un acte valant engagement de l'État. Ainsi, une dotation de 160 millions d'euros d'AE complémentaires a été votée en loi de finances pour 2021 . Au total, les AE prévues en loi de finances initiale pour 2021 pour le fonds « Barnier » s'élevaient à 415 millions d'euros .
La LFI pour 2022 a attribué 235 millions d'euros à l'action 14 du programme 181 en AE et en CP. 30 millions d'euros sont consacrés aux suites de la tempête Alex dans les Alpes-Maritimes.
Le PLF pour 2023 ne comprend plus de crédits pour les suites de la tempête Alex, ce qui explique la diminution des AE et CP par rapport à 2022.
Répartition de l'intervention 7 ( * ) du FPRNM par type de risque de 2018 à 2021
(en euros)
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2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|
|
Mouvement de terrain |
23 442 702 |
23 224 055 |
23 154 638 |
42 589 189 |
|
Inondation |
91 764 300 |
115 545 310 |
199 018 714 |
221 340 561 |
|
Autres dont multirisques |
4 752 513 |
3 488 787 |
5 813 017 |
9 878 070 |
|
Submersion marine |
18 476 246 |
14 531 322 |
7 318 856 |
25 778 988 |
|
Incendie de forêt |
358 400 |
340 000 |
500 000 |
410 869 |
|
Avalanche |
130 525 |
357 734 |
571 853 |
466 539 |
|
Cavité souterraine |
1 111 221 |
5 035 715 |
3 743 314 |
4 878 413 |
|
Séisme |
34 152 490 |
40 002 825 |
24 186 768 |
33 401 153 |
|
TOTAL |
174 188 397 |
202 525 748 |
264 307 160 |
338 743 781 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial
* 6 La diminution du nombre de communes sur le territoire desquelles un PPRN est prescrit depuis le milieu des années 2000 résulte de l'approbation d'un nombre croissant de PPRN.
* 7 Les montants correspondent aux délégations des crédits extra-budgétaires du FPRNM.