EXAMEN DES ARTICLES
TITRE
I
er
A
MESURES VISANT À RENFORCER LA PLANIFICATION
TERRITORIALE DU DÉVELOPPEMENT DES ÉNERGIES
RENOUVELABLES,
À AMÉLIORER LA CONCERTATION AUTOUR DE CES
PROJETS
ET À FAVORISER LA PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES À LEUR IMPLANTATION
(Division nouvelle)
La commission a adopté un amendement COM-371 du rapporteur tendant à créer un nouveau titre I er A intitulé « Mesures visant à renforcer la planification territoriale du développement des énergies renouvelables, à améliorer la concertation autour de ces projets et à favoriser la participation des collectivités territoriales à leur implantation » .
Article 1er A
(nouveau)
Planification territoriale du déploiement des projets
d'ENR
Cet article additionnel, ajouté par la commission à l'initiative du rapporteur, tend à instituer un dispositif global de planification territoriale du déploiement des énergies renouvelables et de l'hydrogène vert ou bas-carbone, dans une logique ascendante, en partant des territoires. Il s'agit d'assurer une concertation exigeante avec les élus, afin d'accélérer le déploiement de ces énergies et de rattraper notre retard dans le double objectif de garantir la sécurité d'approvisionnement en énergie de notre pays et de relever le défi du dérèglement climatique.
En l'espèce, il prévoit les conditions dans lesquelles un décret en Conseil d'État sera pris pour identifier les zones propices à l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables et d'hydrogène vert et bas-carbone. Tel que conçu, le dispositif prend sa source au plus près du terrain et s'organise à partir des élus : ce sont d'abord les maires, puis les établissements publics de coopération intercommunale responsables de l'élaboration d'un plan climat-air-énergie territorial (PCAET) et enfin les comités régionaux de l'énergie qui seront à la manoeuvre pour définir des zones précises dans lesquelles ces projets d'énergies renouvelables et d'hydrogène vert et bas-carbone.
La commission a adopté l'article 1 er A ainsi rédigé.
I. Si les objectifs et les trajectoires sont nombreux et tendent à s'accumuler pour soutenir le développement des énergies renouvelables, les angles-morts de notre politique en la matière sont l'absence de méthode de concertation clairement définie et partagée entre l'ensemble des acteurs et l'absence d'une véritable politique de planification territoriale
A. Un retard global dans l'atteinte de nos objectifs en matière de développement des énergies renouvelables
Les objectifs de la politique énergétique nationale , mentionnés à l'article L. 100-4 du code de l'énergie prévoient, notamment, de porter à 23 % la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d'énergie en 2020 et à 33 % au moins de cette consommation en 2030. Le 4° du I de cet article précise également que pour parvenir à cet objectif, les énergies renouvelables devront représenter, en 2030, au moins 40 % de la production d'électricité, 38 % de la consommation finale de chaleur, 15 % de la consommation finale de carburant et 10 % de la consommation de gaz.
Dans le cadre de la programmation pluriannuelle de l'énergie , (PPE) prévue par l'article L. 141-1 du code de l'énergie et fixée par le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020, des objectifs de puissance installée pour la production d'électricité d'origine renouvelable sont fixés à l'article 3 et pour le biogaz à l'article 5.
D'après les réponses des services du MTE au questionnaire du rapporteur, ces objectifs sont loin d'être atteints , même si une dynamique paraît enclenchée :
- pour l'éolien terrestre , actuellement, la puissance installée est de 18,9 GW (dont 18,8 en métropole continentale). Un peu plus d'un gigawatt supplémentaire a été installé par an au cours des dernières années. L'actuelle programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) prévoit un objectif de puissance cumulée produite par les installations éoliennes raccordées au réseau de 24,1 GW en 2023 et de 33,2 à 34,7 GW en 2028, soit environ un peu moins du double de la puissance actuellement installée ;
- pour le biogaz , la situation est moins favorable car la ressource est peu développée, même si une forte évolution est à noter au cours des dernières années. Le nombre d'installations de production de biogaz a été plus que doublé depuis fin 2017 , et on compte 1 318 installations produisant du biogaz fin 2021, dont 365 installations le valorisant par injection dans les réseaux de gaz naturel et 953 par production d'électricité (soit une capacité installée de 558 MW). La programmation pluriannuelle de l'énergie d'avril 2020 (PPE2) fixe un objectif de production de biogaz de 14 TWh/an à l'horizon 2023, dont 6 TWh/an pour le biogaz valorisé par injection dans un réseau de gaz naturel. Le rythme de développement des projets devrait permettre d'atteindre cet objectif dès 2022 : la production s'est élevée à 4,3 TWh en 2021 pour une capacité maximale installée de 6,4 TWh/an et les raccordements déjà réalisés en 2022 montrent une poursuite dynamique du développement du secteur. Pour 2028, la PPE définit un objectif de production de biogaz compris entre 24 à 32 TWh/an, dont 14 à 22 TWh/an pour le biogaz injecté, en fonction de la baisse des coûts de production ;
- s'agissant du photovoltaïque , la puissance du parc photovoltaïque en métropole a atteint 13,1 GW fin 2021, auxquels s'ajoutent près de 450 MW en outre-mer. Le rythme de développement du photovoltaïque a atteint un niveau record en 2021 , avec près de 2,7 GW nouvellement installés. Ce rythme est plus que trois fois plus élevé que celui observé sur les cinq années précédentes (815 MW en moyenne entre 2016 et 2020) et a permis une augmentation de 26 % de la puissance installée par rapport à fin 2020. L'actuelle programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE2) prévoit un objectif de puissance cumulée de 20,1 GW en 2023 et entre 35,1 et 44 GW en 2028 ;
- pour la chaleur renouvelable , la PPE adoptée en avril 2020 prévoit une accélération du rythme de développement de la chaleur renouvelable et de récupération . En 2028, la PPE prévoit une part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute de chaleur et de froid comprise entre 34,3 et 38,9 % (la loi prévoit quant à elle une part de 38 % pour 2030). Les énergies renouvelables représentent une part croissante de la production de chaleur et de froid. En 2020, elles couvraient 23,4 % de la consommation finale brute de chaleur et de froid (contre 18,9 % en 2015) ;
- pour l'hydroélectricité , avec une puissance installée de plus de 26,1 GW, dont 25,5 GW en France continentale, la France est historiquement bien équipée. La PPE adoptée en avril 2020 vise à augmenter la puissance hydroélectrique installée en France continentale de l'ordre de 200 MW d'ici 2023 (soit 25,7 GW), et de 900 MW à 1200 MW d'ici 2028 (soit de 26,4 à 26,7 GW), pour permettre une production supplémentaire de l'ordre de 3 à 4 TWh dont environ 60 %, par l'optimisation d'aménagements existants. Les ressources restant à valoriser pour l'hydroélectricité sont donc limitées.
Enfin, comme le rappelle l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, la croissance des énergies renouvelables est indispensable pour atteindre l'objectif que s'est fixé notre pays d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050 . En outre, l'électricité produite à partir de sources renouvelables présente un avantage comparatif structurant par rapport aux sources carbonées, dans la mesure où le coût marginal de production est nul , faisant des énergies renouvelables une filière compétitive sur le moyen et le long termes.
Le tableau suivant récapitule la situation actuelle en matière de production d'électricité et de chaleur renouvelable par rapport aux objectifs de la PPE.
Source : Service des données et des
études statistiques (SDES)
du ministère de la transition
écologique et de la cohésion des territoires.
B. Un déficit de planification et de concertation autour de la politique de développement des énergies renouvelables
Depuis 2010 et l'adoption des lois Grenelle , plusieurs tentatives ont été faites, notamment avec la définition, en 2005, de zones de développement de l'éolien (ZDE) pour planifier, dans l'espace et dans le temps, le développement des énergies renouvelables. D'autres documents stratégiques de planification ont progressivement intégré l'enjeu du développement des énergies renouvelables, à l'image du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ( SRADDET ), dont les dispositions sont fixées aux articles L. 4251-1 à L. 4251-11 du code général des collectivités territoriales, et du plan climat-air-énergie ( PCAET ), dont les dispositions sont fixées par l'article L. 229-26 du code de l'environnement.
En outre, dans le cadre du plan « 10 mesures pour un développement maîtrisé et responsable de l'éolien », le Gouvernement a lancé plusieurs initiatives. En particulier, les préfets ont été chargés par le Gouvernement de réaliser des cartographies locales des zones propices au développement de l'éolien , afin de permettre une concertation en amont dans les territoires. D'après les réponses des services du MTE, cette cartographie « non contraignante [...] permettra de guider les porteurs de projets éoliens vers les zones favorables à un développement harmonieux de l'éolien. » Elles devaient être prêtes à l'automne 2022 . Aucune information sur la remise des cartographies par les préfets n'a été communiquée au rapporteur au cours de ses travaux préparatoires.
Par ailleurs, un médiateur de l'éolien a été créé au sein du ministère de la transition écologique et peut être saisi par les préfets dès l'instruction de projets pouvant soulever des doutes quant à leur compatibilité avec les diverses exigences locales et réglementaires. Selon les informations transmises par les services du MTE, ce médiateur a déjà été saisi de plusieurs projets depuis sa mise en place début 2022.
Enfin, l'article 83 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dite « Climat et résilience » a créé les comités régionaux de l'énergie , coprésidés par l'État et les régions, afin d'associer les collectivités territoriales à la politique énergétique nationale. Le décret définissant les modalités de constitution de ces comités sera publié d'ici la fin de l'année, pour une mise en place effective début 2023.
Toutefois, aucune méthode globale de planification n'a à ce jour été définie par les Gouvernements qui se sont succédé depuis 2012.
Dans le cadre de la révision de la directive relative aux énergies renouvelables, dite « RED II », la Commission européenne a proposé de créer un nouveau zonage dit de « zones propices » à l'implantation des énergies renouvelables (« go-to-areas » en anglais) visant à accélérer le développement des projets.
II. Un dispositif global de planification du développement des énergies renouvelables pour mieux associer les élus à la politique de développement de ces énergies et rattraper notre retard en la matière, dans un double objectif de sécurité d'approvisionnement et d'adaptation au dérèglement climatique
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-421 tendant à instaurer un dispositif de planification globale du déploiement des énergies renouvelables .
Le I pose la définition des zones propices à l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables et de production d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, ainsi que de leurs ouvrages connexes. Ces zones devront répondre aux trois critères suivants :
- elles doivent présenter un potentiel pour le développement des énergies, mentionnées au présent I, permettant de maximiser la production d'énergie sur le territoire concerné au regard des objectifs mentionnés à l'article L. 100-4 du code de l'énergie, dans la loi mentionnée au I de l'article L. 100-1 A du même code et dans la programmation pluriannuelle de l'énergie mentionnée à l'article L. 141-3 dudit code ;
- elles sont définies dans l'objectif de prévenir et de maîtriser aisément les dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 du code de l'environnement , qui résulteraient de l'implantation de ces installations ;
- elles ne doivent pas présenter d'enjeux sensibles pour le patrimoine commun de la Nation.
Le II prévoit les conditions dans lesquelles, en tenant compte des critères définis au I, les collectivités territoriales et leurs groupements procèdent à l'identification de ces zones.
En l'espèce, les maires du département et les EPCI compétents pour l'élaboration des PCAET recevront, de la part de l'autorité compétente de l'État, un document identifiant des objectifs indicatifs de puissance à installer, pour chaque territoire concerné et pour chaque région concernée, par catégories d'énergies, en s'appuyant sur les potentiels de développement territorial et en tenant compte des objectifs nationaux définis par la programmation pluriannuelle de l'énergie mentionnée à l'article L. 141-3 du code de l'énergie.
En premier lieu, dans un délai de quatre mois après la réception de ce document, les maires des communes de chaque département proposeront aux EPCI compétents pour l'élaboration des PCAET une liste de zones.
En second lieu, dans un délai de six mois à compter de la réception des listes communales, et sur le fondement des propositions formulées dans ces listes, les EPCI compétents pour l'élaboration des PCAET arrêteront une liste des zones et la transmettront au comité régional de l'énergie. Les autorités organisatrices de la distribution d'énergie et les départements seront associés à l'élaboration de ces listes.
En troisième lieu, le comité régional de l'énergie disposera d'un délai de trois mois pour formuler des observations sur les listes établies par les EPCI compétents pour l'élaboration des PCAET, pour demander, le cas échéant, des évolutions de ces listes au regard des objectifs indicatifs régionaux de développement des ENR et pour établir une liste régionale des zones propices à l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables et de production d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, ainsi que de leurs ouvrages connexes, qu'il transmettra à l'autorité compétente de l'État.
Cette liste régionale ne pourra identifier de zones qui ne figureraient pas dans les listes proposées par les intercommunalités compétentes.
Le III prévoit que les communes et les EPCI compétents pour l'élaboration des PCAET devront mettre en place une procédure de concertation du public , donc préalablement à l'élaboration de leurs listes de zones propices à l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables et de production d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, ainsi que de leurs ouvrages connexes, tout en leur laissant le choix des formes et conditions de la concertation .
Le IV prévoit que, sur la base des listes régionales transmises à l'autorité compétente de l'État par les comités régionaux de l'énergie, un décret en Conseil d'État identifiera pour l'ensemble du territoire métropolitain, ces zones propices .
Ce décret ne pourra pas identifier de zones qui ne figureraient pas dans les listes régionales transmises par les comités régionaux.
Le V tend à inclure dans le SRADDET la cartographie ainsi réalisée et le VI propose des dispositions similaires pour le document stratégique de planification applicable en Île-de-France.
Le VII prévoit que le PCAET devra également intégrer cette cartographie.
Le VIII prévoit la possibilité, pour le pouvoir réglementaire, de relever les seuils d'évaluation environnementale applicable aux projets d'énergies renouvelables et de production d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, ainsi que de leurs ouvrages connexes , afin d'accélérer substantiellement la réalisation des projets, pour une durée limitée de 48 mois.
Le IX prévoit l'intervention d'un décret, pris après avis du Conseil national de la transition énergétique, pour préciser les conditions d'application du présent article.
Le X fixe les dates d'entrée en vigueur des II et III à deux mois à compter de la promulgation de la présente loi.
Le XI prévoit que les dispositions du IV entreront en vigueur à une date fixée par le décret mentionné au IX, qui ne peut intervenir avant la publication de la loi mentionnée au I de l'article L. 100-1 A du code de l'énergie, afin d'assurer la cohérence du dispositif avec les objectifs qui seront définis dans le cadre de la prochaine loi de programmation relative à l'énergie et au climat.
Le XII renvoie l'entrée en vigueur des V à VIII à une date fixée par le décret en Conseil d'État prévu au IV du présent article.
Enfin, le XIII prévoit de compléter la composition des comités régionaux de l'énergie, pour prévoir qu'ils devront également associer des personnalités qualifiées ainsi que des représentants d'associations agréées pour la protection de l'environnement de chaque région concernée, qui disposeront d'une voix consultative au sein du comité.
La commission a adopté l'article 1 er A ainsi rédigé.
Article 1er B
(nouveau)
Indicateurs relatifs aux objectifs régionaux de
développement des ENR
Cet article additionnel, inséré par la commission à l'initiative de Jean-Pierre Corbisez et plusieurs membres du groupe du RDSE, avec l'avis favorable du rapporteur, tend à préciser les indicateurs permettant de suivre le déploiement et la mise en oeuvre des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables.
La commission a adopté l'article 1 er B ainsi rédigé.
L'article L. 141-5-1 du code de l'énergie, créé par l'article 83 de la loi du 22 août 2021 dite « Climat et résilience », prévoit que des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables sont établis par décret pour le territoire métropolitain continental , après concertation avec les conseils régionaux concernés, sur la base des potentiels énergétiques, renouvelables et de récupération, mobilisables à l'échelle de chaque région.
Ces objectifs régionaux doivent permettre de contribuer à l'atteinte des objectifs de la politique énergétique nationale , définis à l'article L. 100-4 du code de l'énergie, aux objectifs et priorités d'action de la politique énergétique nationale qui seront définis dans le cadre de la loi de programmation relative à l'énergie et au climat prévue à l'article L. 100-1 A du même code et aux objectifs définis par la programmation pluriannuelle de l'énergie, dont la base légale est inscrite à l'article L. 141-3 dudit code.
Le second alinéa de l'article L. 141-5-1 précité renvoie à un décret le soin de définir une méthode et des indicateurs communs, élaborés entre les régions et l'État ainsi qu'entre les collectivités territoriales d'une même région , pour suivre le déploiement et la mise en oeuvre des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables.
Aussi, afin de préciser les indicateurs qui doivent être particulièrement suivis dans ce cadre et d' assurer une plus grande information du public et de l'ensemble des acteurs concernés par cette politique, l'amendement COM-85 rect . adopté par la commission avec avis favorable du rapporteur, complète le deuxième alinéa de l'article L. 141-5-1 précité pour prévoir que :
- ces indicateurs porteront notamment sur le nombre de projets en cours d'instruction, le nombre d'autorisations délivrées et refusées , les motifs de refus des autorisations ainsi que les délais moyens d'instruction y afférents ;
- ces indicateurs rénovés sont rendus publics , selon des modalités fixées par décret ;
- le Gouvernement remet chaque année au Parlement un rapport dressant le bilan de la mise en oeuvre de la politique énergétique en matière de développement des énergies renouvelables .
La commission a adopté l'article 1 er B ainsi rédigé.
Article 1er C
(nouveau)
Pouvoirs des élus locaux sur l'implantation
d'installations
de production d'électricité à partir
de l'énergie mécanique du vent, d'installations de production de
biogaz et de dispositifs de production d'énergie solaire
photovoltaïque pour les régimes d'autorisation concernés
Cet article, inséré par la commission sur proposition du rapporteur, tend à soumettre les projets éoliens terrestres, de méthanisation et de centrales photovoltaïques au sol, dont l'autorisation relève de la compétence de l'État, à un régime d'approbation ou d'interdiction préalables par les maires territorialement concernés, afin de favoriser une meilleure insertion territoriale de ces projets.
La commission a adopté l'article 1 er C ainsi rédigé.
I. Un manque d'association des élus dans le cadre de l'autorisation de l'implantation des projets d'énergies renouvelables, qui rend difficile leur insertion territoriale
Ces dernières années, plusieurs dispositions législatives ont été adoptées afin d' améliorer l'information des élus locaux sur les projets d'installations de production d'électricité ou de gaz à partir de sources renouvelables .
S'agissant de l' éolien terrestre , l'article 53 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique dite « ASAP » a créé un article L. 181-28-2 au sein du code de l'environnement pour prévoir que le porteur d'un projet d'installation de production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent adresse aux maires de la commune concernée par le projet et des communes limitrophes, un mois au moins avant le dépôt de la demande d'autorisation environnementale auprès des services de l'État, un résumé non technique de l'étude d'impact du projet.
Puis, l'article 82 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets dite « Climat et résilience » a complété ce dispositif pour introduire un mécanisme de dialogue constructif entre les élus et les porteurs de projet . L'article L. 181-28-2 du code de l'environnement, tel que modifié par cette loi, dispose désormais que dans un délai d'un mois à compter de l'envoi du résumé non technique et après délibération du conseil municipal, le maire de la commune d'implantation du projet adresse au porteur de projet ses observations sur le projet. Le pétitionnaire est alors tenu d'adresser au maire, sous un mois, une réponse aux observations formulées , en indiquant les évolutions du projet qui sont proposées pour tenir compte des observations.
S'agissant de la production de biogaz , c'est-à-dire des installations de méthanisation, l'article 27 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat a prévu, grâce à la proposition et à la mobilisation de la commission des affaires économiques du Sénat, la création d'un régime d'information préalable obligatoire des maires et des président d'EPCI dès lors que l'autorité administrative est saisie d'une demande d'autorisation, de déclaration ou d'enregistrement, en application du titre I er du livre V du code de l'environnement. Ces dispositions, renvoyant au régime d'autorisation prévue par le code de l'environnement, figurent à l'article L. 446-57 du code de l'énergie.
Enfin, pour les dispositifs de production d'électricité à partir de l'énergie radiative du soleil , c'est-à-dire les panneaux photovoltaïques, les maires sont informés au premier chef puisque, indépendamment de la compétence du maire ou du préfet pour l'instruction des autorisations d'urbanisme nécessaires à leur implantation (déclarations préalables, permis de construire, en fonction de la puissance crête et des incidences de l'installation sur l'environnement), c'est auprès des maires que les demandes sont déposées.
II. La nécessité de redonner aux élus un pouvoir pour contribuer à la mise en oeuvre de la politique énergétique en matière d'énergies renouvelables
Malgré ce cadre juridique qui tente d'associer les élus à l'implantation des projets d'énergies renouvelables, des tensions territoriales persistent , notamment du fait du comportement de certains porteurs de projets. Aussi, certains élus peuvent se sentir impuissants face à des projets qui ne recueillent pas l'approbation de leurs administrés.
Dans ce contexte, pour le rapporteur, il est opportun de compléter le cadre juridique actuel pour redonner du pouvoir aux élus locaux afin de piloter la stratégie de développement des énergies renouvelables au plus près du terrain.
Ce constat a conduit la commission à adopter un amendement COM-372 du rapporteur et un amendement identique COM-425 de la rapporteure de la commission de la culture visant à compléter le dispositif de planification inscrit à l'article 1 er A du texte, en redonnant des capacités d'actions aux maires .
Le dispositif adopté par la commission comporte trois dimensions .
En premier lieu, il complète les dispositions actuellement inscrites à l'article L. 181-28-1 2 du code de l'environnement concernant les éoliennes terrestres, tout en les étendant aux projets de méthanisation. À l'issue d'une phase de dialogue entre le porteur de projet et le maire, visant à assurer une insertion harmonieuse du projet dans le territoire, les conseils municipaux concernés par un projet d'implantation d'éoliennes terrestres ou de méthaniseurs se voient reconnaître la possibilité de rendre un avis favorable, qui autorise le dépôt de la demande d'autorisation environnementale afférente au projet, ou un avis défavorable, qui en interdit le dépôt, par une délibération motivée . Cet acte administratif pourra faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif, mais aucun critère n'est prévu par la loi pour encadrer ce pouvoir donné aux maires, sécurisant ainsi les communes dans le cadre d'éventuels contentieux (I). En complément, le régime d'information préalable prévu pour les méthaniseurs est abrogé (II).
En second lieu, spécifiquement pour l'éolien terrestre, le dispositif voté par la commission reconnaît les mêmes pouvoirs que ceux inscrits à l'article L. 181-28-3, dans sa rédaction résultant du présent article, aux communes limitrophes directement impactées en termes de visibilité par un projet d'implantation (I).
En troisième lieu, pour les projets de production d'énergie solaire photovoltaïque répondant à certaines conditions de puissance et d'emprise au sol fixées par voie réglementaire, le dispositif adopté par la commission prévoit que le préfet, compétent pour accorder l'autorisation d'urbanisme nécessaire au projet, doit soumettre le projet à l'avis conforme du maire concerné ou du président de l'EPCI territorialement compétent , dans un délai de deux mois maximum à compter du dépôt de la demande de déclaration préalable ou du permis de construire (III).
La commission a adopté l'article 1 er C ainsi rédigé.
Article 1er D
(nouveau)
Possibilité pour les sociétés
d'économie mixte locales (SEML)
de participer à une
communauté d'énergie renouvelable
Cet article additionnel, introduit par un amendement du rapporteur, vise à permettre aux sociétés d'économie mixtes locales (SEML) de participer à une communauté d'énergie de renouvelable.
La commission a adopté l'article 1 er D ainsi rédigé.
Issue de la directive « RED II » du 11 décembre 2018 1 ( * ) et transposée en droit français à l'occasion de la loi « Énergie-climat » du 8 novembre 2013 2 ( * ) , une communauté d'énergie renouvelable est définie à l'article L. 291-1 du code l'énergie comme une personne morale autonome répondant aux critères cumulatifs suivants :
1° elle repose sur une participation ouverte et volontaire ;
2° ses actionnaires ou ses membres sont des personnes physiques , des petites et moyennes entreprises, des collectivités territoriales ou leurs groupements . Lorsqu'une entreprise privée participe à une communauté d'énergie renouvelable, cette participation ne peut constituer son activité commerciale ou professionnelle principale ;
3° elle est effectivement contrôlée par des actionnaires ou des membres se trouvant à proximité des projets d'énergie renouvelable auxquels elle a souscrit et qu'elle a élaborés 3 ( * ) ;
4° son objectif premier est de fournir des avantages environnementaux, économiques ou sociaux à ses actionnaires ou à ses membres ou aux territoires locaux où elle exerce ses activités, plutôt que de générer des profits financiers.
Au sens du 2° de cet article, les sociétés d'économie mixte locales (SEML) ne figurent donc pas parmi les membres potentiels d'une communauté d'énergie renouvelable et peuvent à ce titre se voir refuser la participation à de telles communautés.
La commission a donc adopté un amendement COM-373 du rapporteur visant à permettre la participation des sociétés d'économie mixte locales aux communautés d'énergie renouvelable . Cette précision semble conforme aux dispositions de la directive « RED II » précitée.
La commission a adopté l'article 1 er D ainsi rédigé.
TITRE
Ier
MESURES TRANSVERSALES DE SIMPLIFICATION POUR
ACCÉLÉRER LES PROJETS D'ÉNERGIES RENOUVELABLES ET LES
PROJETS INDUSTRIELS NÉCESSAIRES À LA TRANSITION
ÉNERGÉTIQUE
La commission a adopté trois amendements identiques COM-379 du rapporteur, COM-81 rect. ter et COM-203 visant à rendre l'intitulé du titre I er conforme à son contenu. Le titre I er est ainsi renommé : « Mesures transversales de simplification pour accélérer les projets d'énergies renouvelables et les projets industriels nécessaires à la transition énergétique ».
Article 1er
Modifier
le régime de l'autorisation environnementale pour
accélérer
le déploiement des projets d'énergies
renouvelables et des filières industrielles y afférentes pour une
durée maximale de 48 mois
Cet article tend à apporter plusieurs modifications au régime de l'autorisation environnementale, pour une durée de quarante-huit mois, et prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'État pour préciser les projets, opérations et installations qui pourront bénéficier de ces dispositions temporaires et dérogatoires (projets de production d'énergie à partir de sources renouvelables et d'hydrogène renouvelable).
Si l'objectif affiché d'accélérer la réalisation des projets est partagé par la commission, celle-ci doute du caractère réellement simplificateur de ces dispositions et donc de leur capacité à atteindre l'objectif affiché.
En conséquence, elle a adopté 9 amendements, dont 7 élaborés en commun avec la commission des affaires économiques, visant à compléter la liste des énergies, opérations et installations pouvant bénéficier des dispositions du présent article, à assurer la sécurité juridique de plusieurs mesures et à introduire de nouvelles dérogations procédurales pour permettre d'accélérer significativement les projets d'énergies renouvelables et les projets industriels nécessaires à la transition énergétique.
La commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié.
I. Le régime et les procédures liées à l'autorisation environnementale, créés en 2017, qui concernent de nombreux projets d'énergies renouvelables, en particulier pour les éoliennes terrestres et les méthaniseurs, et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique, peuvent constituer un frein au déploiement rapide des projets
Créé en 2017 pour fusionner les différentes procédures et décisions environnementales requises pour les projets soumis à la réglementation des installations classées pour la protection de l'environnement ( ICPE ) et les projets soumis à autorisation au titre de la loi sur l'eau ( IOTA ), le régime de l'autorisation environnementale est régi par le chapitre unique du titre VIII du livre I er du code de l'environnement, comprenant les articles L. 181-1 à L. 181-32, ainsi que par les articles R. 181-1 à R. 181-57.
Le régime se décompose en cinq phases principales :
- une phase amont , au cours de laquelle les porteurs de projets soumis à autorisation environnementale échangent avec l'administration pour préciser les informations attendues dans le dossier de demande d'autorisation ;
- une phase d'examen , dont les délais sont fixés par la partie réglementaire du code de l'environnement, d'environ 4 mois annoncés, mais qui peut être prorogée selon les cas prévus à l'article R. 181-17 du code de l'environnement ;
- une phase d'enquête publique , pour une durée d'environ 3 mois ;
- une phase de décision , pour une durée d'environ 2 à 3 mois ;
- enfin, une phase de recours , dont la durée n'est pas, par définition et en l'état actuel du droit, déterminable a priori.
Durée de la phase d'examen des demandes d'autorisation environnementale
Article R. 181-17 du code de l'environnement
La phase d'examen de la demande d'autorisation environnementale prévue par le 1° de l'article L. 181-9 a une durée qui est soit celle indiquée par le certificat de projet lorsqu'un certificat comportant un calendrier d'instruction a été délivré et accepté par le pétitionnaire, soit de quatre mois à compter de la date de l'accusé de réception du dossier.
Toutefois, cette durée de quatre mois est :
1° portée à cinq mois lorsqu'est requis l'avis du ministre chargé de l'environnement ou de la formation d'autorité environnementale de l'inspection générale de l'environnement et du développement durable en application de l'article R. 122-6, l'avis du Conseil national de la protection de la nature en application de l'article R. 181-28 ou l'avis d'un ministre en application des articles R. 181-25, R. 181-26, R. 181-28 et R. 181-32 ;
2° portée à huit mois lorsque l'autorisation environnementale est demandée après une mise en demeure sur le fondement de l'article L. 171-7 ;
3° suspendue jusqu'à la réception de l'avis de la Commission européenne lorsque cet avis est sollicité en application du VIII de l'article L. 414-4, des éléments complétant ou régularisant le dossier demandés en application de l'article R. 181-16 ou de la production de la tierce expertise imposée sur le fondement de l'article L. 181-13 ;
4° prolongée pour une durée d'au plus quatre mois lorsque le préfet l'estime nécessaire, pour des motifs dont il informe le demandeur. Le préfet peut alors prolonger d'une durée qu'il fixe les délais des consultations réalisées dans cette phase.
Ce régime s'applique, s'agissant des projets visés par le présent projet de loi, en particulier aux projets d'installations de production d'électricité (éoliennes soumises à autorisation, photovoltaïque en ce qui concerne l'évaluation environnementale), aux installations de production de gaz renouvelable soumis à autorisation (méthaniseurs), aux installations alimentant les réseaux de chaleur et de froid ainsi qu'aux installations de production de chaleur à partir de biomasse .
Cette autorisation ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte permettent de prévenir des dangers ou inconvénients pour la gestion équilibrée de la ressource en eau et pour la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publiques, l'agriculture, la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, l'utilisation rationnelle de l'énergie, la conservation des sites et des monuments ou les éléments du patrimoine archéologique.
D'après les réponses des services du MTE au questionnaire du rapporteur, les délais d'instruction des autorisations environnementales varient en fonction du type d'énergie renouvelable considéré :
- pour l'éolien terrestre , le délai moyen de la phase d'instruction est de 18 mois , intégrant les délais liés aux demandes de compléments auprès des porteurs de projet. Une fois passée la phase de décision et l'autorisation attribuée, la phase contentieuse peut prendre encore plusieurs mois, voire plusieurs années. Toutefois, malheureusement, la direction des affaires juridiques du ministère n'établit pas de statistiques concernant la part des contentieux dirigés respectivement contre les autorisations, engagés par des tiers, ou contre les refus d'autorisations, engagés par les pétitionnaires . Depuis la réforme attribuant aux cours administratives d'appel (CAA), la compétence en premier et dernier ressort pour le contentieux des autorisations environnementales applicables à l'éolien terrestre, le délai de jugement est compris entre 12 et 18 mois et il est porté jusqu'à 30 mois lorsqu'un pourvoi en cassation a été déposé devant le Conseil d'État et admis. Avant cette réforme, le délai de jugement pouvait être compris entre 3 et 4 ans et porté à plus de 6 ans en cas de pourvoi devant le Conseil d'État.
- pour l'éolien en mer , la durée d'instruction de l'autorisation environnementale est en moyenne de 12 à 15 mois et la durée d'instruction de la convention d'occupation du domaine public est en moyenne de 18 mois. La phase de recours contentieux est d'environ 2 à 3 ans , depuis la réforme introduite par la loi « ASAP », qui prévoit une compétence du Conseil d'État en premier et en dernier ressort.
- s'agissant des méthaniseurs , pour les 5 % des projets qui sont soumis à autorisation au titre de la législation sur les ICPE, le délai moyen constaté pour l'ensemble de la phase d'instruction est d'environ 15 mois .
- s'agissant des projets de centrales solaires au sol , le code de l'urbanisme fixe des délais d'instruction qui varient en fonction de la procédure de participation du public applicable, elle-même déterminée par la soumission ou non du projet à évaluation environnementale. Au total, pour les projets complexes, l'instruction peut durer entre 8 et 12 mois .
S'agissant des effectifs des services de l'État dédiés à l'instruction des projets, il est malheureusement impossible d'obtenir des réponses parfaitement claires.
Pour les projets d'éoliennes terrestres et de méthaniseurs, qui entrent dans le champ de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), les services du MTE indiquent qu'il « n'est pas possible d'extraire des effectifs spécifiquement dédiés à ces thématiques , pas plus qu'à aucune thématique du contrôle des ICPE » au sein des services d'inspection des ICPE. En 2021, les effectifs totaux des services d'inspection des ICPE correspondaient à 1 272 ETP techniques en DREAL.
Pour les projets de centrales solaires au sol, les données recueillies par le ministère de l'écologie identifient en 2020 environ 560 ETP consacrés à l'instruction des autorisations d'urbanisme dont 140 ETP dédiés aux projets relevant de la compétence du préfet en application de l'article R. 422-2 du code de l'urbanisme, « sans pouvoir distinguer les dossiers portant sur les ouvrages de production d'énergie des autres projets mentionnés par l'article » . En termes de volume d'autorisation, les services du MTE indiquent qu'en 2019, un total de 125 permis de construire, hors déclarations préalables donc, portant sur des projets de centrales solaires au sol de plus de 2500 m 2 ont été délivrés. En 2020, ce chiffre s'élevait à 137 permis et à 153 permis en 2021.
La PPE prévoit quant à elle l'installation de 1900 MW de puissance par an pour le photovoltaïque au sol. Ainsi, concluent les services interrogés, « il faudrait un peu plus de 300 projets de centrales solaires au sol autorisés annuellement d'une puissance supérieure à 250 kW pour atteindre cet objectif ».
Le rapporteur est plus que dubitatif sur la capacité des services déconcentrés de l'État à instruire autant de projets, à effectifs constants .
II. Le Gouvernement propose d'instaurer plusieurs dérogations au régime de droit commun de l'autorisation environnementale, pour une durée limitée de 48 mois, afin d'accélérer le déploiement des projets d'ENR et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique
Le présent article comporte deux parties principales.
D'une part, le I instaure plusieurs dérogations au droit commun de l'évaluation environnementale et de l'autorisation environnementale, pour une durée limitée de 48 mois.
En premier lieu, son 1° prévoit la mise en ligne de l'avis de l'autorité environnementale et de la réponse du maître d'ouvrage à cet avis sur le site de l'autorité compétente pour instruire le projet, ce qui devrait permettre d'améliorer l'information du public. Il est possible que les délais laissés à l'autorité environnementale et aux collectivités territoriales et à leurs groupements (2 mois actuellement) soient modifiés par un décret ultérieur en Conseil d'État ; le texte ne permet ni d'écarter ni de confirmer cette option. Les services ont indiqué qu'une telle modification n'était toutefois pas prévue. Le décret 2021-1000 du 30 juillet 2021 portant diverses dispositions d'application de la loi d'accélération et de simplification de l'action publique et de simplification en matière d'environnement a déjà abaissé de 3 à 2 mois le délai laissé à l'autorité environnementale pour se prononcer sur un projet.
En second lieu, son 2° supprime la possibilité, pour le porteur d'un projet d'ENR, de demander l'établissement d'un certificat de projet , afin d'accélérer la soumission des demandes d'autorisation environnementale auprès des services déconcentrés.
En troisième lieu, son 3° prévoit que l'autorité compétente pour accorder une demande d'autorisation environnementale peut rejeter la demande au cours de la phase d'examen de cette autorisation, alors que cette possibilité n'est actuellement ouverte qu'à l'issue de la phase d'examen.
Enfin, son 4° prévoit la suppression de la faculté actuellement laissée aux préfets d'organiser une enquête publique pour les cas où une enquête publique n'est pas obligatoire en application des dispositions du code de l'environnement et que s'impose une simple participation du public par voie électronique.
D'autre part, le II renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser l'application des dispositions précitées et de fixer, parmi six grandes catégories , la liste des installations et opérations précisément concernées par ces dispositions dérogatoires : production ou stockage d'électricité, de chaleur, de froid ou de gaz à partir des sources renouvelables (éolien, photovoltaïque, géothermie, énergies marines, hydroélectricité, biomasse), production ou stockage d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, installations industrielles de fabrication ou d'assemblage de produits ou équipements participant directement aux chaînes de valeur des filières de l'électrique, de la chaleur, du gaz renouvelable ou de l'hydrogène, travaux sur les réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité, de gaz ou d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, projets de modification d'installations industrielles visant globalement à réduire leur impact environnemental, activités ou opérations de préparation de déchets en vue de leur réutilisation, recyclage ou valorisation autre qu'énergétique.
Le fait de viser les installations industrielles nécessaires à la transition énergétique et non seulement les projets d'installations de production d'énergie à partir de sources renouvelables est cohérent avec les objectifs fixés par la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), qui prévoit une réduction de 35 % des émissions du secteur industriel en 2030 par rapport à 2015 et de 81 % à l'horizon 2050.
D'ailleurs, dans son avis rendu sur le présent projet de loi, le Conseil d'État a relevé les nombreuses insuffisances de l'étude d'impact. Il souligne ainsi que les « insuffisances relevées tiennent, d'abord, à l'absence d'état des lieux, de données précises concernant les situations sur lesquelles portent les mesures, ce qui, dans certains cas, correspond à des oublis réparables, mais, dans d'autres cas, semble accréditer l'idée que l'évolution proposée des textes repose sur des présupposés plus que sur des constats étayés : tel est, en particulier, le cas de l'idée selon laquelle le contentieux serait une cause déterminante des délais constatés pour la mise en oeuvre d'un projet. Ensuite, l'étude d'impact manque de justifications en ce qui concerne certains choix importants, ainsi que d'analyses juridiques, mêmes sommaires, des points délicats des dispositions proposées. Elle ne met pas davantage en perspective les marges de progrès existant à droit constant pour l'accélération des projets » (point 3).
En dépit de ses insuffisances, qui compliquent le travail parlementaire, le Conseil d'État a estimé que « la création d'un régime spécifique pour ces projets, aux fins d'en améliorer l'instruction, peut répondre à l'intérêt général qui s'attache à la protection de l'environnement, qui est un objectif à valeur constitutionnelle, et à la lutte contre le dérèglement climatique » (point 6).
Les dispositions du présent article s'appliquent à l'ensemble du territoire français métropolitain .
Elles s'appliquent également de plein droit aux départements et régions d'outre-mer régies par l'article 73 de la Constitution.
En revanche, elle ne s'applique pas à Saint-Barthélemy, ni à Wallis-et-Futuna, ni en Nouvelle-Calédonie, ni en Polynésie française, ni dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). S'agissant de Mayotte, il existe une dérogation à l'enquête publique.
III. Un dispositif insuffisamment ambitieux, qu'il convient de compléter par des dispositions dérogatoires de nature à accélérer substantiellement le développement des projets visés
Si le rapporteur souscrit à l'orientation générale de simplification des procédures d'autorisation environnementale pour les projets d'ENR et les projets industriels nécessaires à la transition énergétique, il regrette que l'ambition simplificatrice du Gouvernement reste au milieu du gué . D'ailleurs, les réponses des services du MTE au questionnaire du rapporteur ne permettent pas d'identifier de gains de temps substantiels pour l'instruction des projets : « les gains de temps seront principalement liés à l'absence de phase de discussion préalable liée au certificat de projet, ainsi qu'à la faculté de rejeter plus vite les dossiers de qualité insuffisante , afin de permettre au porteur de projet de l'améliorer ou d'y renoncer sans perte de temps inutile. C'est donc surtout un engagement qui met en responsabilité les porteurs de projet afin d'améliorer globalement la qualité et le taux de succès des projets ».
Aussi, la commission, suivant son rapporteur et les propositions du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques Patrick Chauvet a adopté au total 9 amendements modifiant cet article tel que soumis à l'examen du Sénat.
L'amendement COM-380 du rapporteur tend à rédiger entièrement le premier alinéa du présent article, dans un objectif de sécurité juridique , compte tenu de sa rédaction perfectible après son examen par le Conseil d'État.
L'amendement COM-382 du rapporteur tend à remplacer les 1° à 3° du I du présent article, qui n'emportent pas de simplifications suffisamment substantielles pour accélérer les projets d'ENR et les projets industriels nécessaires à la transition énergétique, par des dispositions dérogatoires. En premier lieu, cet amendement fixe une du rée totale maximale à 4 mois pour l'instruction des demandes concernant les installations et opérations visées au II de l'article 1 er . En second lieu, il enc adre la durée des enquêtes publiques qui pourront être organisées pour ces projets. En troisième lieu, il encadre le délai dans lequel le commissaire enquêteur devra rendre son rapport et ses conclusions motivées à l'issue des enquêtes publiques organisées, le cas échéant, pour ces projets. Enfin, il prévoit que les décisions concernant les installations et opérations visées par le II de l'article 1 er ne pourront faire l'objet de recours, de la part des demandeurs comme des tiers, que dans un délai de 2 mois , contre actuellement 2 mois pour les demandeurs et 4 mois pour les tiers.
Les amendements COM-384 et COM-386 du rapporteur ainsi que les amendements identiques COM-431 et COM-434 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques visent à inclure la valorisation énergétique des déchets , notamment non recyclables, dans le champ d'application de l'article 1 er , et à assouplir la condition proposée par le Gouvernement à l'alinéa 9 pour viser l'ensemble des installations industrielles de fabrication ou d'assemblage de produits ou équipements qui permettront d'accélérer la transition énergétique.
L'amendement COM-432 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques vise à consolider les souplesses administratives ouvertes pour l'autorisation environnementale en intégrant le gaz bas-carbone , défini à l'article L. 447-1 du code de l'énergie, aux côtés des énergies renouvelables, mentionnées à l'article L. 211-2 du même code, dans un souci de coordination avec les modifications effectuées à l'article 19 du projet de loi.
Les amendements identiques COM-424 du rapporteur et COM-433 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques permettent de viser tous les types de réseaux de transport et de distribution et d'inclure les réseaux de chaleur et de froid au périmètre de l'article 1 er .
La commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié.
Article 1er bis
(nouveau)
Référent préfectoral à
l'instruction des projets d'énergies renouvelables
et des projets
industriels nécessaires à la transition
énergétique
Cet article additionnel, inséré par la commission sur proposition du rapporteur, tend à créer un référent départemental, nommé par arrêté préfectoral auprès du préfet de département, pour faciliter et accélérer l'instruction des projets d'énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition écologique, tels que définis par l'article 1 er de la présente loi.
La commission a adopté l'article 1 er bis ainsi rédigé.
L'idée d' améliorer l'organisation et de renforcer la coordination entre les différents services intervenant pour l'instruction des projets d'énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique a été mentionnée par la quasi-totalité des personnes entendues par le rapporteur.
En outre, plusieurs documents émanant des services de l'État tendent à accréditer l'idée que l'organisation administrative déconcentrée pour l'instruction des projets de développement d'énergies renouvelables pourrait être améliorée . Ainsi, le guide 2020 relatif à l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme pour les centrales solaires au sol recommande, notamment, de « créer un pôle départemental de développement des énergies renouvelables rassemblant l'ensemble des services de l'État concernés, ouvert au cas par cas aux collectivités territoriales intéressées ». D'autres départements ont mis en place des « commissions opérationnelle d'examen des projets ».
Dans le même ordre d'idée, il convient de rappeler deux éléments.
D'une part, le législateur a récemment créé un référent à la gestion des catastrophes naturelles et à leur indemnisation , nommé auprès du représentant de l'État dans le département, par arrêté préfectoral, par la loi n° 2021-1837 du 28 décembre 2021 relative à l'indemnisation des catastrophes naturelles. Les dispositions y afférentes sont désormais inscrites à l'article L. 125-1-2 du code des assurances.
D'autre part, le législateur a également introduit, au VII de l'article 27 de la loi n° 2022-1158 du 16 août 2022 portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat, dite « MUPPA », la possibilité pour l'État d'instituer un guichet unique pour traiter les demandes des porteurs de projets d'installations de production de gaz , dans le cadre d'une expérimentation d'une durée de trois ans.
Dès lors, dans un objectif de simplification des démarches administratives des porteurs de projets concernés par le présent projet de loi et d'amélioration de la coordination du travail des services de l'État, la commission a adopté un amendement COM-391 de son rapporteur qui insère une nouvelle sous-section 5 au sein de la section 6 du chapitre unique du titre VIII du livre I er du code de l'environnement pour prévoir l'institution d'un référent préfectoral dédié aux projets précités.
Le I prévoit notamment que « les informations transmises par le référent mentionné au premier alinéa du présent article au porteur de projet ne peuvent être invoquées à l'appui d'un recours contre l'autorisation environnementale ultérieurement délivrée mais engagent la responsabilité de l'administration lorsque leur inexactitude ou la méconnaissance des engagements du calendrier a porté préjudice au bénéficiaire » , reprenant une disposition inscrite dans celles relatives au certificat de projet, qui est supprimée, pour des raisons d'allégement de la charge des administrations déconcentrées, par l'article 1 er octies du présent projet de loi.
Le II prévoit que des supports d'information sur les énergies renouvelables et les procédures administratives applicables aux installations et opérations mentionnées à l'article 1 er du présent projet de loi sont mis à la disposition des maires par ce référent. En application du IV du présent article, ces dispositions sont conçues pour entrer en vigueur dès le 1 er janvier 2023.
Le III prévoit enfin, pour les projets éoliens en mer localisés dans la zone économique exclusive, que le référent est nommé auprès du préfet maritime et dispose d'une compétente à l'échelle de la façade maritime concernée.
La commission a adopté l'article 1 er bis ainsi rédigé.
Article 1er ter
(nouveau)
Encadrement de la phase d'examen
de l'autorisation
environnementale
Cet article additionnel, inséré par la commission à l'initiative du rapporteur, vise à mieux encadrer la phase d'examen des demandes d'autorisation environnementale, dans l'objectif d'accélérer le déploiement des projets d'énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique entrant dans le champ de cette législation.
La commission a adopté l'article 1 er ter ainsi rédigé.
Actuellement, l'article L. 181-9 du code de l'environnement relatif à l'instruction des demandes d'autorisation environnementale prévoit, en son cinquième alinéa, que l'autorité administrative compétente peut rejeter la demande à l'issue de la phase d'examen lorsque celle-ci fait apparaître que l'autorisation ne peut être accordée en l'état du dossier ou du projet.
L'article R. 181-34 du même code prévoit que le préfet est tenu de rejeter la demande d'autorisation environnementale dans 4 cas et sous réserve de motivation :
- lorsque, malgré la ou les demandes de régularisation qui ont été adressée au pétitionnaire, le dossier est demeuré incomplet ou irrégulier ;
- lorsque l'avis de l'une des autorités ou de l'un des organismes consultés auquel il est fait obligation au préfet de se conformer est défavorable ;
- lorsqu'il s'avère que l'autorisation ne peut être accordée dans le respect des dispositions de l'article L. 181-3 ou sans méconnaître les règles mentionnées à l'article L. 181-4 qui lui sont applicables ;
- lorsqu'il apparaît que la réalisation du projet a été entreprise sans attendre l'issue de l'instruction ou lorsque cette réalisation est subordonnée à l'obtention d'une autorisation d'urbanisme qui apparaît manifestement insusceptible d'être délivrée eu égard à l'affectation des sols définie par le document d'urbanisme local en vigueur au moment de l'instruction, à moins qu'une procédure de révision, de modification ou de mise en compatibilité de ce document ayant pour effet de permettre cette réalisation soit engagée.
Initialement, le Gouvernement proposait de permettre aux services instructeurs de rejeter les demandes d'autorisation environnementale au cours de la phase d'examen (et non plus à son issue), au regard de l'incomplétude ou de l'irrégularité du dossier, pour une durée temporaire de 48 mois, fixée en application de l'article 1 er du projet de loi.
Les services du MTE interrogés par le rapporteur indiquent, en effet, que « le fait de pouvoir rejeter [les dossiers de qualité insuffisante] dans le courant de la phase d'examen et non plus seulement à la fin, peut faire gagner de 1 à 2,5 mois , en fonction de la certitude qu'aura l'administration, sans même faire une demande de compléments, sur la possibilité d'autoriser ce projet ; ce temps est mis à profit par le pétitionnaire pour pouvoir retravailler son projet et par l'administration pour en traiter prioritairement d'autres qui aient une chance d'aboutir ».
En outre, dans le cadre de l'examen de la nouvelle directive relative aux énergies renouvelables (RED II) 4 ( * ) , la Commission européenne propose de réduire la durée de la phase d'examen de la complétude des dossiers, en particulier dans les zones propices au développement des énergies renouvelables , afin d'accélérer ces projets.
Dès lors, suivant son rapporteur, la commission a adopté un amendement COM-402 visant à encadrer la phase d'examen des demandes d'autorisation environnementale dans une logique d'accélération et de simplification . Le rapporteur considère qu'il convient d' ajuster les effectifs des services instructeurs plutôt que de maintenir des délais qui paraissent incompatibles avec nos objectifs de déploiement des énergies renouvelables.
En l'espèce, l'amendement permet, de façon pérenne, aux services de rejeter une demande d'autorisation environnementale au cours de la phase d'examen . Le dispositif fixe un délai d' un mois pour l'étude de complétude du dossier de demande d'autorisation environnementale par les services instructeurs. Enfin, il prévoit, dans le cas où la phase d'examen de l'autorisation environnementale se déroule avec succès, que le préfet devra engager sans délai la phase de consultation du public . Il arrive, en effet, qu'un délai non justifié soit pris entre ces deux premières phases de l'autorisation environnementale. Ces modifications, limitées et pragmatiques, permettront notamment d'accélérer l'instruction des dossiers d'installations d'énergies renouvelables.
La commission a adopté l'article 1 er ter ainsi rédigé.
Article 1er quater
(nouveau)
Concertation préalable obligatoire pour les projets
soumis à évaluation environnementale systématique
Cet article additionnel, inséré par la commission sur proposition du rapporteur, vise à soumettre à concertation préalable obligatoire les projets assujettis à une évaluation environnementale systématique en application de l'article L. 122-1 et ne relevant pas du champ de compétence de la Commission nationale du débat public. L'objectif de cette mesure est de créer les conditions d'une meilleure acceptabilité des projets relevant de l'évaluation environnementale, en particulier les projets de développement des énergies renouvelables et des projets nécessaires à la transition énergétique.
La commission a adopté l'article 1 er quater ainsi rédigé.
La participation du public, préalable au dépôt d'une demande d'autorisation d'un projet, concerne actuellement les procédures suivantes, en application de l'article L. 121-1-A du code de l'environnement :
- Les procédures de débat public et de concertation préalable relevant de la Commission nationale du débat public (CNDP) ;
- Les procédures de concertation préalable mises en oeuvre volontairement par le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du plan ou du programme ;
- Les procédures de concertation préalable mises en oeuvre à la demande de l'autorité compétente pour approuver le plan ou programme ou autoriser le projet, par décision motivée ;
- Les procédures de concertation préalable décidée par le représentant de l'État, dans le cadre d'un droit d'initiative ouvert au public.
En outre, aux termes de l'article L. 121-15-1 du code de l'environnement, la concertation préalable peut concerner une série de projets, plans et programmes limitativement énumérés. Ce dispositif permet de débattre de l'opportunité, des objectifs et des caractéristiques principales du projet, des enjeux socio-économiques qui s'y attachent ainsi que de leurs impacts significatifs sur l'environnement et l'aménagement du territoire. Cette concertation permet, le cas échéant, de débattre de solutions alternatives. Le cas échéant, la concertation préalable est organisée sous l'égide d'un garant.
Ces dispositions ont pour principe d' associer le public en amont de l'instruction des projets, à un moment où les caractéristiques de celui-ci ne sont pas encore totalement précisées.
Au regard des pratiques en vigueur dans d'autres États voisins de notre pays, comme le montrent les nombreux exemples analysés par la division de la législation comparée du Sénat et qui sont annexés au présent rapport, le rapporteur a souhaité améliorer la concertation préalable en amont des projets structurants . Cette disposition figurait également dans les travaux d'une récente mission mise en place à l'initiative de l'ancien Premier ministre Jean Castex.
En outre, l'audition de la présidente de la Commission nationale du débat public Chantal Jouanno du 19 octobre 2022 5 ( * ) , a conforté le rapporteur dans cette vision de la mise en oeuvre territoriale des projets d'énergies renouvelables.
Aussi, suivant son rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-393 visant à imposer une concertation préalable pour les projets qui donnent lieu à une évaluation environnementale systématique et donc à une enquête publique, notamment les projets d'énergies renouvelables et les projets nécessaires à la transition énergétique . En outre, dans le cas où une concertation préalable obligatoire s'est déroulée, cet amendement prévoit l'impossibilité de prolonger l'enquête publique dans les conditions prévues au dernier alinéa de l'article L. 123-9, compte tenu du fait que le public a été associé en amont.
La commission a adopté l'article 1 er quater ainsi rédigé.
Article 1er quinquies
(nouveau)
Mise à disposition d'avis sur le site de
l'autorité compétente
et certification des bureaux
d'études
intervenant dans le cadre de la procédure
d'évaluation environnementale
Cet article, inséré par la commission à l'initiative du rapporteur, vise, d'une part, à pérenniser une mesure initialement inscrite à l'article 1 er du présent projet de loi, relative à la mise à la disposition de l'avis de l'autorité environnementale et de la réponse écrite du maître d'ouvrage sur le site de l'autorité compétente, et non uniquement sur les sites respectivement de l'autorité environnementale et du maître d'ouvrage. D'autre part, il introduit un dispositif de certification des bureaux d'études intervenant dans le domaine de l'évaluation environnementale.
La commission a adopté l'article 1 er quinquies ainsi rédigé.
L'article L. 122-2 du code de l'environnement prévoit actuellement, en son V, que les avis des collectivités territoriales et de leurs groupements, dès leur adoption, ou l'information relative à l'absence d'observations émises dans le délai fixé par décret en Conseil d'État sont mis à la disposition du public sur le site internet de l'autorité compétente lorsque cette dernière dispose d'un tel site ou, à défaut, sur le site de la préfecture du département . L'avis de l'autorité environnementale fait l'objet d'une réponse écrite de la part du maître d'ouvrage, qui est mise en ligne respectivement sur le site de l'autorité environnementale et du maître d'ouvrage. Les articles R. 122-6 et R. 122-7 précisent l'application de ces dispositions et le circuit de transmission du dossier du porteur de projet entre les autorités chargées de rendre un avis sur celui-ci.
L'article 1 er du projet de loi proposait, pour une durée de 48 mois, que l'avis de l'autorité environnementale et la réponse du maître d'ouvrage à cet avis seraient mis en ligne sur le site de l'autorité compétente , et non uniquement sur les sites respectivement de l'autorité environnementale et du maître d'ouvrage. Cette mesure contribue à assurer une bonne information du public pour les projets ayant une incidence sur l'environnement.
L'avis de l'AE permet, en effet, de présenter, dans un format facilement accessible pour le public, les impacts environnementaux des projets du point de vue d'une autorité distincte du maître d'ouvrage et de l'autorité administrative décisionnaire. En ce sens, il contribue à la confiance du public dans les procédures d'autorisation environnementale .
S'agissant du régime de l'évaluation environnementale, il est régulièrement relevé que la qualité des études d'impact est perfectible . Compte tenu de l'impératif qui s'attache à une meilleure appréhension de l'impact environnemental des travaux de construction, d'installations ou d'ouvrages, ou d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, le rapporteur souhaite renforcer les exigences applicables aux bureaux d'études qui interviennent dans cette matière à la demande des porteurs de projet dans le but d'améliorer la qualité globale des études d'impacts.
D'ailleurs, dans leurs réponses au questionnaire du rapporteur, les services du MTE indiquent que « le Gouvernement estime [...] qu'il importe de travailler sur la qualité intrinsèque des projets en phase amont. [...] Les leviers privilégiés sont l'amé lioration technique des propositions et études menées par les maîtres d'ouvrage et la structure d'une phase « amont » avec les services instructeurs, tel que prévu par la note technique du 9 mai 2022 adressée aux services déconcentrés. Cette phase amont doit permettre d'identifier le plus tôt possible les problèmes susceptibles de compliquer l'instruction ultérieure du dossier, afin d'en informer au plus tôt le porteur du projet. Cette phase amont vise à améliorer la qualité des dossiers déposés » .
Dès lors, l'amendement COM-396 adopté par la commission sur proposition du rapporteur vise, d'une part, à transformer en mesure pérenne une disposition initialement inscrite à l'article 1 er du projet de loi dans sa rédaction initiale, visant à la mise à disposition de l'avis de l'autorité environnementale et de la réponse du maître d'ouvrage à cet avis sur le site de l'autorité compétente, et non uniquement sur les sites respectivement de l'autorité environnementale et du maître d'ouvrage, afin d'améliorer l'information du public. D'autre part, il propose d'améliorer la qualité des études d'impacts réalisées par des bureaux d'études, en prévoyant une certification de ces bureaux d'études selon des critères fixés par décret en Conseil d'État. Il prévoit la définition d'un référentiel spécifique par arrêté du ministre chargé de l'environnement. La certification serait délivrée par un organisme certificateur accrédité à cet effet ou par tout autre organisme signataire d'un accord européen multilatéral pris dans le cadre de la coordination européenne des organismes d'accréditation.
La commission a adopté l'article 1 er quinquies ainsi rédigé.
Article 1er sexies (nouveau)
Modalités d'organisation
de l'enquête publique
et désignation de commissaires
enquêteurs suppléants
Cet article additionnel, inséré par la commission sur proposition du rapporteur, vise à apporter des simplifications ponctuelles et pragmatiques à la procédure d'organisation de l'enquête publique qui s'appliquera, le cas échéant, aux projets de production d'énergies renouvelables et aux projets industriels nécessaires à la transition énergétique.
La commission a adopté l'article 1 er sexies ainsi modifié.
Au titre des mesures de simplification, le Gouvernement avait initialement envisagé d'agir sur le volet des enquêtes publiques . Dans leurs réponses au questionnaire du rapporteur, les services du MTE indiquent que la disposition, initialement inscrite dans l'avant-projet de loi transmis au Conseil d'État visait à lancer les formalités de préparation de l'enquête publique , notamment la saisine du tribunal administratif pour la nomination du commissaire enquêteur, dès que le dossier serait jugé complet et régulier, en parallèle de l'élaboration des avis de l'autorité environnementale et des collectivités. Toutefois, le Conseil d'État a disjoint cette proposition, en précisant que le droit actuel permet déjà d'anticiper les préparatifs de l'enquête publique et qu'il convient de le rappeler aux autorités compétentes chargées de l'organisation des enquêtes publiques .
En conséquence, le rapporteur, s'en remettant à l'avis du Conseil d'État sur ce point, n'a pas souhaité réintroduire cette disposition.
En revanche, d'autres éléments de simplification peuvent être opportunément explorés s'agissant du déroulement des enquêtes publiques et ont pu être proposés dans de récents rapports.
Au cours de ses travaux préparatoires, le rapporteur a ainsi envisagé deux propositions de simplification s'inscrivant dans deux objectifs :
- d'abord, raccourcir les délais purement administratifs liés à la procédure d'enquête publique ;
- ensuite, assurer la bonne information des porteurs de projet sur son organisation.
L'enquête publique, ouverte et organisée par l'autorité administrative compétente pour prendre la décision sous-jacente ou, le cas échéant, par le président de l'organe délibérant d'une collectivité, requiert la désignation d'un commissaire enquêteur ou d'une commission d'enquête par le président du tribunal administratif sur la base d'une liste d'aptitude des commissaires enquêteurs, elle-même établie par une commission présidée par le président du tribunal administratif et rendue publique, en application de l'article L. 123-4 du code de l'environnement.
En cas d'empêchement d'un commissaire enquêteur, la désignation d'un nouveau commissaire enquêteur implique de repasser par une décision du président du tribunal administratif , qui ordonne l'interruption de l'enquête, désigne un commissaire remplaçant puis fixe la date de reprise de l'enquête. Cette procédure peut apparaître comme une source de ralentissement pour des projets de développement local.
Au-delà, la possibilité ouverte à l'article L. 123-6 du même code de mutualiser, en une enquête publique unique, plusieurs enquêtes publiques, requises dans le cadre de la réalisation d'un projet, plan ou programme soumis à évaluation environnementale en application de l'article L. 123-2 dudit code , pourrait être élargie à l'ensemble des consultations, incluant les consultations du public par voie électronique.
Dès lors, sur proposition du rapporteur, la commission a adopté, sur proposition du rapporteur, l'amendement COM-397 qui vise à :
- assurer l'information du porteur de projet sur la saisine du tribunal administratif par l'autorité compétente , en vue de l'organisation d'une enquête publique et de la nomination d'un commissaire enquêteur ou d'une commission d'enquête ;
- prévoir la désignation à l'avance d'un ou plusieurs commissaires enquêteurs suppléants , afin d'éviter de recourir à une nouvelle procédure de désignation via le tribunal administratif, le cas échéant ;
- ouvrir explicitement la possibilité de regrouper plusieurs procédures de consultations du public liées à un même projet et non pas uniquement plusieurs enquêtes publiques.
La commission a adopté l'article 1 er sexies ainsi rédigé.
Article 1er septies (nouveau)
Clarification de la
détermination préalable du régime d'évaluation
environnementale applicable aux projets soumis
à autorisation
environnementale
Cet article additionnel, inséré par la commission sur proposition du rapporteur, s'inscrit dans la même logique de simplification précédemment décrite et tend à clarifier, pour les porteurs de projet, le régime d'évaluation environnementale qui leur est applicable.
La commission a adopté l'article 1 er septies ainsi rédigé.
L'article 181-5 du code de l'environnement établit d'un point de vue légistique une hiérarchie dans les échanges préalables entre un porteur de projet et l'administration , en vue de déterminer si un projet soumis à autorisation environnementale doit faire l'objet d'une étude d'impact. La réglementation applicable aux modalités d'examen des projets relevant d'un examen au cas par cas est fixée par les articles R. 122-3 et suivants du même code.
En outre, une saisine précoce de l'autorité administrative compétente en matière d'évaluation environnementale du projet peut permettre d'améliorer sa préparation et in fine sa réalisation.
Dans un objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi , qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle, la commission a adopté l'amendement COM-400 , qui tend à clarifier les dispositions actuelles de l'article L. 181-5 du code de l'environnement afin de mieux faire apparaître la distinction entre, d'une part, la demande d'examen au cas par cas au titre de l'évaluation environnementale et, d'autre part, les échanges préalables au dépôt de la demande d'autorisation environnementale , qui constituent une faculté ouverte aux porteurs de projets.
Cet article nouveau procède également à une coordination juridique, en supprimant la référence au « certificat de projet » qui était inscrite à l'article L. 181-5 du code de l'environnement, dispositif supprimé par l'article 1 er octies du présent projet de loi dans sa rédaction issue des travaux de la commission.
La commission a adopté l'article 1 er septies ainsi rédigé.
Article 1er octies
(nouveau)
Suppression du certificat de projet
Cet article additionnel, inséré par la commission sur proposition du rapporteur, tend à supprimer le certificat de projet dans le régime de l'autorisation environnementale.
La commission a adopté l'article 1 er octies ainsi rédigé.
Créé en 2017 6 ( * ) , après une première phase d'expérimentation 7 ( * ) , le certificat de projet permet à un pétitionnaire de cadrer son projet de façon formelle , en lien avec l'autorité administrative compétente pour la délivrance d'une autorisation environnementale, préalablement au dépôt d'une telle demande d'autorisation.
L' article L. 181-6 du code de l'environnement dispose notamment que ce document « indique les régimes, décisions et procédures qui relèvent de l'autorité administrative compétente pour l'autorisation environnementale et qui sont applicables au projet à la date de cette demande, ainsi que la situation du projet au regard des dispositions relatives à l'archéologie préventive ». Il permet ainsi au pétitionnaire de se faire indiquer les délais réglementairement prévus pour l'instruction du dossier ou un calendrier d'instruction .
Ce même article prévoit, en son avant-dernier alinéa, que « les indications figurant dans [ce document] ne peuvent être invoquées à l'appui d'un recours contre l'autorisation environnementale ultérieurement délivrée mais engagent la responsabilité de l'administration lorsque leur inexactitude ou la méconnaissance des engagements du calendrier a porté préjudice au bénéficiaire du certificat ». Cette disposition vise à sécuriser les porteurs de projet dans le montage de leurs dossiers, à partir des informations transmises par l'administration.
Toutefois, si ce type de dispositif de certification a priori peut encore paraître pertinent dans d'autres législations, telles que celle sur l'urbanisme 8 ( * ) , ou pour des projets spécifiques, portant par exemple sur des friches 9 ( * ) , cela ne semble plus être le cas aujourd'hui pour la législation applicable aux autorisations environnementales.
Ainsi, interrogés par le rapporteur, les services du ministère de la transition écologique indiquent qu'une enquête auprès des services déconcentrés a montré que le certificat de projet a été peu utilisé jusqu'en juin 2018 , « de l'ordre de 1 % des dossiers soumis à autorisation ». Aucune donnée plus précise ou plus récente n'est malheureusement disponible.
Dès lors, si la création du certificat de projet apparaissait opportune il y a quelques années pour permettre aux acteurs de s'adapter aux évolutions induites par la création de l'autorisation environnementale en 2017 et répondait d'ailleurs à leur demande, il n'apparaît plus nécessaire à l'heure actuelle, en présence d'une législation consolidée .
En outre, la disposition précitée de l'avant-dernier de l'article L. 181-6, qui constitue un gage de sécurité juridique pour les porteurs de projet dans leurs échanges avec l'administration, avant le dépôt formel d'une demande d'autorisation environnementale, a été reproduite dans les dispositions relatives au réf érent préfectoral unique à l'instruction des projets d'énergies renouvelables et des projets nécessaires à la transition énergétique , tel que créé par l'article 1 er bis du présent projet de loi, sur proposition du rapporteur.
Enfin, le rapporteur voit dans la suppression de ce dispositif un facteur d'allégement de la charge pesant sur les services instructeurs des autorisations environnementales. D'ailleurs, dans leurs réponses au questionnaire du rapporteur, les services du MTE confirment que « le fait de ne pas avoir de certificat de projet fait gagner 4 à 5 mois », conformément aux délais prévus par la réglementation inscrite à la sous-section 1 de la section 2 du chapitre unique du titre VIII du livre I er de la partie réglementaire du code de l'environnement 10 ( * ) . L'article R. 181-5 prévoit, en effet, que le certificat de projet doit être établi dans un délai de deux mois suivant la date à laquelle il a été accusé réception du dossier complet de la demande, avec une possibilité de prolongation d'un mois par le préfet . Dans le cas où le certificat de projet comporte un calendrier d'instruction, en application de l'article R. 181-11, un nouveau délai d'un mois est prévu pour permettre au demandeur d'en prendre connaissance et, le cas échéant, de le contresigner.
Pour toutes ces raisons, la commission, suivant son rapporteur, a adopté un amendement COM-401 , qui tend à supprimer les dispositions relatives au certificat de projet (1°) et à procéder aux coordinations juridiques nécessaires (2°).
La commission a adopté l'article 1 er octies ainsi rédigé.
Article 2
Extension du régime de la participation du public
par voie électronique (PPVE), en lieu et place de l'enquête
publique, aux demandes
de permis de démolir et aux
déclarations préalables portant sur des projets de travaux, de
construction ou d'aménagement exécutés par des personnes
publiques ou privées qui donnent lieu à la réalisation
d'une évaluation environnementale après un examen au cas par
cas
Cet article vise à mettre en cohérence le régime de participation du public concernant certaines autorisations d'urbanisme (permis de démolir, déclarations préalables) avec la récente modification du régime de l'évaluation environnementale et l'introduction d'une « clause filet ». En l'espèce, il tend à exempter d'enquête publique les demandes de permis de démolir et les déclarations préalables portant sur des projets de travaux, de construction ou d'aménagement, exécutés par des personnes publiques ou privées, qui donnent lieu à la réalisation d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas. Ces projets feront l'objet d'une participation du public par voie électronique, dans les conditions prévues à l'article L. 123-19 du code de l'environnement, selon les modalités prévues à l'article L. 123-19 du code de l'environnement, en lieu et place d'une enquête publique, à laquelle ils auraient été soumis en application du 1° du I de l'article L. 123-2 du même code. En l'espèce, cette mesure est conçue pour cibler les projets d'installations photovoltaïques au sol.
La commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.
I. Le régime juridique et procédural applicable à l'installation de dispositifs de production d'énergie solaire photovoltaïque au titre du droit de l'urbanisme et du droit de l'environnement connaît et devrait encore connaître des modifications importantes
A. Plusieurs types d'autorisations d'urbanisme peuvent s'appliquer aux installations production d'énergie solaire photovoltaïque
Le principe posé par l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme est que les travaux de construction, qu'ils portent sur de nouvelles constructions ou des constructions existantes, même s'ils ne comportent pas de fondations, sont précédés de la délivrance d'un permis de construire . De la même manière, l'article L. 421-3 du même code soumet à l'obtention d'un permis de démolir, les démolitions de constructions existantes dans des secteurs particuliers définis par décret en Conseil d'État ou sur le territoire des communes ayant instauré un permis de démolir. Les autres types de constructions, installations ou travaux, en dehors du permis d'aménager, qui ne font pas l'objet de la délivrance d'un permis de construire, sont soumis à une déclaration préalable (L. 421-4), voire dispensés de toute formalité d'urbanisme (L. 421-5). L'article L. 421-6 dudit code précise également que le permis de démolir peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions générales dès lors que les travaux envisagés peuvent compromettre la protection ou la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti, du patrimoine archéologique, des quartiers, des monuments et des sites.
Selon les caractéristiques des projets, c e sont tantôt les maires, tantôt les préfets qui sont compétents pour la délivrance des autorisations d'urbanisme précitées , en application des articles L. 422-1, L. 422-2 du code de l'urbanisme et R. 422-2 du code de l'urbanisme. Le cas échéant, lorsque l'autorisation du projet relève de la compétence de l'État, l'instruction du dossier est confiée au service urbanisme des directions départementales des territoires et des directions des territoires et de la mer en métropole, des directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement en outre-mer. La compétence de l'État pour les centrales solaires au sol dépend ainsi de la destination principale de l'ouvrage. Toutefois, formellement, le dépôt du dossier s'effectue auprès de la mairie de la commune concernée.
L' article R. 421-2 du code de l'urbanisme prévoit que les éoliennes terrestres dont la hauteur du mât et de la nacelle au-dessus du sol est inférieure à douze mètres ainsi que les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est inférieure à trois kilowatts et dont la hauteur maximum au-dessus du sol ne peut pas dépasser un mètre quatre-vingt sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement.
L' article R. 421-9 du même code prévoit qu'en dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est inférieure à trois kilowatts et dont la hauteur maximum au-dessus du sol peut dépasser un mètre quatre-vingts ainsi que ceux dont la puissance crête est supérieure ou égale à trois kilowatts et inférieure ou égale à deux cent cinquante kilowatts quelle que soit leur hauteur doivent être précédées d'une déclaration préalable.
Les autres constructions non mentionnées à ces articles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire , en application de l'article R. 421-1 dudit code.
En application de l'article R. 422-2, le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2, notamment, pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie lorsque cette énergie n'est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur.
Le délai d'instruction du permis de construire est fixé à 4 mois à compter de la réception d'un dossier complet. Il peut être suspendu par d'éventuelles demandes de compléments et inclut la production de l'avis de l'Autorité environnementale sur l'étude d'impact du projet, ainsi qu'une enquête publique.
Le maire ou le président de l'EPCI doit, le cas échéant, lorsque l'autorisation d'urbanisme relève de sa compétence, recueillir l'avis conforme du préfet pour les cas prévus à l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme . Enfin, l'article L. 422-8 prévoit une assistance technique gratuite de l'État aux communes de moins de 10 000 habitants et aux communes faisant partie d'un EPCI de moins de 10 000 habitants pour l'étude technique de celles des demandes de permis ou des déclarations préalables qui lui paraissent justifier l'assistance technique de ces services. Ponctuellement, cette assistance gratuite peut être apportée à toutes les communes et EPCI.
B. Le régime de participation du public applicable aux autorisations d'urbanisme
Le I de L. 123-2 du code de l'environnement dispose que les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale en application de l'article L. 122-1 font l'objet d'une enquête publique préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption.
Toutefois, en application du 1° du I de ce même article, sont exemptés d'enquête publique, notamment, les demandes de permis de construire et de permis d'aménager portant sur des travaux, de construction ou d'aménagement donnant lieu à la réalisation d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l'autorité environnementale.
Dans ce cas, les dossiers concernés font l'objet d'une participation du public par voie électronique, selon les modalités prévues aux articles L. 123-19, R. 123-46-1 et D. 123-46-2 du code de l'environnement.
C. La récente modification du régime de l'évaluation environnementale, avec la mise en oeuvre d'une « clause filet », comporte le risque d'introduire des incohérences entre les projets soumis à un permis de construire, d'aménager et de démolir ou à déclarations préalables au regard du régime de la participation du public prévu par le code de l'environnement
À la différence des parcs éoliens, par exemple, les centrales solaires photovoltaïques ne relèvent pas du régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).
Elles sont soumises à un permis de construire délivré par le préfet et à une évaluation environnementale systématique, dès lors que leur puissance égale ou est supérieure à 1 MWc, à l'exception des installations sur ombrières.
En fonction de la localisation et des caractéristiques du projet, d'autres procédures sont susceptibles de s'appliquer telles que :
- l'autorisation environnementale au titre de la loi sur l'eau , notamment si le site d'implantation est identifié comme une zone humide ;
- l'autorisation de défrichement et dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées (procédures intégrées à une éventuelle autorisation environnementale) ;
- le diagnostic d' archéologie préventive pouvant conduire à la prescription de fouilles.
Les installations d'une puissance égale ou supérieure à 300 kWc et inférieure à 1 MWc sont soumises à un examen au cas par cas pour déterminer s'ils doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale et les installations d'une puissance inférieure à 300 kWc sont exemptées d'évaluation environnementale.
Ces seuils, identifiés dans le tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement, ont été modifiés pour la dernière fois par l'article 1 er du décret n° 2022-970 du 1 er juillet 2022 portant diverses dispositions relatives à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes et aux installations de combustion moyennes.
Toutefois, en application du décret n° 2022-422 du 25 mars 2022 relatif à l'évaluation environnementale des projets, un dispositif de « c lause filet », tel qu'il avait été recommandé par Jacques Vernier lors de la préparation de la réforme de l'évaluation environnementale en 2015, a été introduit. Ainsi, aux termes de l'article R. 122-2-1, l'autorité compétente doit soumettre à un examen au cas par cas tout projet situé en deçà des seuils fixés à l'annexe R. 122-2 du code de l'environnement, que ce soit dans le cadre d'une procédure d'autorisation ou d'une déclaration, lorsque ce projet lui paraît susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine au regard des critères énumérés à l'annexe de l'article R. 122-3-1 du même code.
Comme l'indiquent les services du MTE, dans leurs réponses au questionnaire du rapporteur, « avant la publication du décret n° 2022-422 du 25 mars 2022 relatif à l'évaluation environnementale des projets, il n'y avait pas d'hypothèse où un permis de démolir ou une déclaration préalable puissent faire l'objet d'une enquête publique » . Le code de l'urbanisme ne prévoit d'ailleurs aucune pièce spécifique pour la procédure d'évaluation environnementale relative à ces projets, ni d'adaptation du délai d'instruction pour la réalisation d'une procédure de participation du public.
Le nouveau dispositif de la « clause-filet » devrait, selon les services du MTE, ne « concerner qu'un nombre limité de projets » et « à ce jour, il n'a été recensé aucun projet soumis à un permis de démolir ou à déclaration préalable ayant fait l'objet d'une enquête publique à la suite de la publication de ce décret. Il n'est pas possible de faire d'estimation pour l'avenir, une telle procédure relevant de cas particuliers et exceptionnels ».
Les services confirment la mention faite dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi indiquant qu'il est « envisagé à court terme la publication d'un décret modifiant les périmètres des formalités d'urbanisme applicables aux projets de centrales au sol. Ce texte aurait pour conséquence de basculer du permis de construire à la déclaration préalable des centrales solaires devant faire l'objet d'un examen au cas par cas au titre de l'évaluation environnementale » . L'étude d'impact indique, en effet, que le Gouvernement envisage de soumettre les projets photovoltaïques au sol de moins de 1 MWc à déclaration préalable.
Dès lors, certains petits projets d'installations de production d'énergie solaire photovoltaïque faisant l'objet de déclarations préalables pourraient également se voir imposer une évaluation environnementale, après un examen au cas par cas. Aussi, en l'état actuel du droit, ces projets entreraient dans le champ de l'enquête publique, alors même qu'ils présentent, a priori , moins d'enjeux que des projets d'une dimension supérieure et qui sont, eux, soumis à un permis de construire . L'étude d'impact conclut d'ailleurs : « un projet soumis à une formalité d'urbanisme moins contraignante, serait néanmoins soumis à une formalité de participation du public plus lourde ».
Cette mesure ne permettra pas, en réalité, de gagner beaucoup de temps par rapport à une procédure d'enquête publique , comme le précise l'étude d'impact. Elle allège cependant les formalités applicables au projet et constitue une mesure de cohérence : « L'instruction des dossiers sera accélérée, notamment pour l'implantation d'ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire au sol. Le gain de temps porte sur la désignation du commissaire enquêteur (15 jours) et sur les délais de remise du rapport du commissaire enquêteur (un mois) - mais ce gain de temps ne représente pas nécessairement un mois et demi. En effet, la participation électronique et la synthèse de la participation impliquent également des délais ».
À l'inverse, supprimer la dérogation à l'enquête publique dont bénéficient les projets soumis à l'obtention d'un permis de construire et d'aménager après une évaluation environnementale rendue nécessaire à la suite d'un examen au cas par cas, serait contraire à l'objectif du texte qui est d'accélérer les procédures relatives aux projets favorables à l'environnement et concourant à la sécurité d'approvisionnement en électricité.
II. Pour tenir compte de ce nouveau cadre en mutation, le projet de loi propose de mettre en cohérence le régime applicable, en matière de participation du public, aux permis de démolir et les déclarations préalables de travaux avec celui applicable aux permis de construire
Le 1° du I tend à modifier le cinquième alinéa du I de l'article L. 123-2 du code de l'environnement, pour inclure les permis de démolir et les déclarations préalables prévues au livre IV du code de l'urbanisme, dans le champ des autorisations d'urbanisme exemptées d'une enquête publique mais devant faire l'objet d'une procédure de participation du public par voie électronique.
Le 2° du I procède à une modification rédactionnelle remplaçant la mention de l'autorité environnementale par un renvoi au régime général de l'évaluation environnementale prévu à l'article L. 122-1 du code de l'environnement.
Le 3° du I procède à une seconde modification rédactionnelle, remplaçant la notion de « permis » par celles « d'autorisation d'urbanisme », afin d'inclure explicitement les déclarations préalables de travaux dans le champ de l'article.
Le II fixe les modalités d'entrée en vigueur des dispositions prévues au I, en prévoyant qu'elles s'appliquent aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente loi.
Cette mesure s'appliquera à l'ensemble du territoire national.
Dans son avis rendu sur le présent projet de loi, le Conseil d'État a indiqué que ces dispositions « ne présentent pas de difficultés d'ordre constitutionnel ou conventionnel » (point 8 de l'avis).
III. La commission partage l'opportunité de cette mise en cohérence, même si l'information du public dans le cadre de la PPVE gagnerait à être renforcée pour tenir compte des citoyens éloignés du numérique ou peu à l'aise avec ces technologies
Si la commission partage l'opportunité de l'évolution proposée par l'article 2 du texte, qui constitue une mise en cohérence du régime applicable aux permis de démolir et aux déclarations préalables de travaux avec celui applicable aux permis de construire, elle regrette que la PPVE ne permette pas, dans les faits, à tous les citoyens d'être informés et de participer à ces décisions , en particulier pour les populations éloignées du secteur numérique ou mal à l'aise avec son usage.
Suivant la proposition de son rapporteur, la commission a toutefois validé les dispositions de l'article 2 et adopté un amendement COM-403 du rapporteur, prévoyant que les dispositions du présent article s'appliqueront aux demandes d'autorisation déposées à compter de la date de publication, et non d'entrée en vigueur, de la loi. La date de publication, qui est le lendemain de la promulgation du texte, est plus simple à repérer et permet une entrée en vigueur plus précoce du dispositif.
Pour les enjeux liés à l'accessibilité de l'information pour les populations éloignées du numérique ou mal à l'aise avec son usage, une première réponse est apportée par l'article 2 bis du présent projet de loi, dans sa rédaction issue des travaux de la commission.
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 2 bis
(nouveau)
Accessibilité du dossier soumis à PPVE
dans
les maisons France Services et en mairie
Cet article, inséré par la commission par un amendement de Jean-Michel Houllegatte et des membres du groupe Socialiste, écologiste et républicain, suivant l'avis favorable du rapporteur, vise à préciser les lieux dans lesquels le public peut accéder au dossier d'un pétitionnaire dont le projet est soumis à une consultation du public par voie électronique, en application du régime dont relève son projet au titre de l'évaluation environnementale.
La commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.
Le régime de la participation du public par voie électronique (PPVE) , applicable aux plans, programmes et projets ayant une incidence sur l'environnement qui ne sont pas soumis à enquête publique , est fixé par les articles L. 123-19 et R. 123-46-1 du code de l'environnement.
Le II de l'article L. 123-19 du code de l'environnement dispose que le dossier soumis à une procédure de PPVE est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures en ce qui concerne les décisions des autorités de l'État, y compris les autorités administratives indépendantes, et des établissements publics de l'État, ou au siège de l'autorité, en ce qui concerne les décisions des autres autorités.
L'article D. 123-46-2 du même code prévoit que la demande doit être présentée sur place , dans la préfecture ou l'une des sous-préfectures du ou des départements dont le territoire est compris dans le champ d'application de la décision. Elle doit être présentée au plus tard le quatrième jour ouvré précédent l'expiration du délai de consultation fixé par l'autorité administrative. Les documents sont mis à disposition du demandeur aux lieux et heure qui lui sont indiqués au moment de sa demande et au plus tard le deuxième jour ouvré suivant celui de la demande.
Afin d'améliorer l'information de populations éloignées du monde numérique, la commission, suivant son rapporteur, a souhaité consolider les conditions dans lesquels ce dossier peut être consulté sur support papier . Aussi, à l'initiative de Jean-Michel Houllegatte et des membres du groupe SER, et avec l'avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-204 rect . qui prévoit que ce document peut être également consulté sur support papier, dans les mêmes conditions que celles actuellement fixées par l'article L. 123-19 du code de l'environnement, dans les espaces France Services ainsi qu'à la mairie du territoire d'accueil du projet . Pour la mise en application du dispositif, il convient de modifier, par décret simple, l'article D. 123-46-2 du code de l'environnement.
La commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.
Article
3
Simplification de l'évolution des documents d'urbanisme
locaux
en faveur de projets de production d'énergie renouvelable
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements COM-369 , COM-428 , COM-367 , COM-211 , COM-11 , COM-54 , COM-266 , COM-366 , COM-362 , COM-363 , COM-370 , COM-364 , COM-365 .
La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.
Article 4
Reconnaitre la Raison impérative
d'intérêt public majeur (RIIPM)
pour les projets
d'énergie renouvelable et prévoir que la déclaration
d'utilité publique (DUP) puisse valoir reconnaissance
du
caractère d'opérations répondant à des RIIPM
En premier lieu, cet article définit les projets d'ENR, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution, qui pourront être considérés comme répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) : il s'agit des projets qui satisfont des conditions techniques, fixées au regard de leur puissance et de la source d'énergie considérées, par décret en Conseil d'État et qui contribuent à l'atteinte des objectifs fixés par la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) nationale et les PPE régionales.
En second lieu, il prévoit que la déclaration d'utilité publique (DUP) puisse valoir reconnaissance du caractère d'opérations répondant à des RIIPM pour toutes les opérations qui nécessitent une dérogation au regard de la protection des espèces protégées.
Ces dispositions visent à sécuriser juridiquement les projets d'ENR, notamment dans le cadre de contentieux liés aux demandes de dérogation à l'obligation de protection stricte des espèces protégées mais leur portée peut aller au-delà.
Afin de renforcer la portée des dispositions du présent article et de permettre à l'ensemble des projets d'énergies renouvelables de bénéficier d'une raison impérative d'intérêt public majeur, la commission a adopté 6 amendements.
La commission a adopté l'article 4 ainsi rédigé.
I. Un besoin de sécurité juridique pour les projets d'installations de production d'énergies renouvelables dans le cadre des demandes de dérogation à l'obligation de protection stricte des espèces protégées
Dans certains cas, les projets d'installations de production d'énergies renouvelables peuvent nécessiter une demande de dérogation , dans les conditions prévues au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, à l'obligation de protection stricte des espèces protégées , fixée par les 1° à 3° de l'article L. 411-1 du même code.
Pour obtenir une telle dérogation, un pétitionnaire doit démontrer que son projet remplit trois conditions, qui sont distinctes et cumulatives :
- il n'existe pas d'autre solution satisfaisante pour le projet ;
- la dérogation ne doit pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable , des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ;
- le projet doit répondre à une raison impérative d'intérêt public majeur .
Ces conditions sont tirées de l'article 16 de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.
En outre, dans le cadre des travaux actuellement conduits au niveau européen sur la révision de la directive relative aux énergies renouvelables (RED II), la Commission européenne propose la reconnaissance automatique de la RIIPM pour les projets d'énergies renouvelables . D'ailleurs, dans les réponses au questionnaire du rapporteur, les services du MTE indiquent que « la disposition portée par l'article 4 est une transposition anticipée de la révision proposée par la Commission européenne » .
Selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, démontrer qu'un projet d'installation de production d'énergies renouvelables s'avère parfois délicat , en particulier pour des petits projets. En outre, la RIIPM est la première condition examinée par le juge dans le cadre d'un litige et il s'attache à évaluer la motivation du projet indépendamment de ses effets sur l'environnement. Dans ses conclusions prononcées sur l'affaire du contournement routier de Taillan, affaire jugée par le Conseil d'État en décembre 2020 (n° 439 201), le rapporteur public Olivier Fuchs indiquait : « si la barre est donc haute s'agissant de cette condition, elle ne doit toutefois pas être infranchissable, ni même trop difficile à franchir, sauf à altérer le mécanisme dérogatoire prévu par l'article L. 411-2 du code de l'environnement , et ce d'autant plus que les deux autres conditions énoncées sont tout aussi importantes pour garantir une limitation des impacts sur la biodiversité . [...] Prendre au sérieux [les] mesures dites ERC, sur lesquelles le code de l'environnement insiste à plusieurs reprises, suppose aussi de ne pas buter de manière indue sur la condition de raison impérative d'intérêt public majeur ».
Par ailleurs, certains projets liés au déploiement d'énergies renouvelables mais aussi d'autres projets d'aménagements en général, comme ceux mentionnés dans l'étude d'impact, peuvent nécessiter une déclaration d'utilité publique (DUP) pour être mis en oeuvre. Or, il peut parfois s'écouler plusieurs années entre l'étude d'impact initiale du projet, la prise de la déclaration d'utilité publique et le dépôt d'une demande de dérogation à l'obligation de protection stricte des espèces protégés. Dès lors, un projet bénéficiant d'une DUP peut être entravé plusieurs années après sa formalisation, faute de démonter qu'il répond à une RIIPM. Si l'existence d'une DUP est un indice permettant au juge administratif de déterminer si le projet répond à une RIIPM, celle-ci n'épuise pas la question de la RIIPM .
II. Le texte du projet de loi tend à présumer que les projets d'énergies renouvelables répondent à une raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) et prévoir que la déclaration d'utilité publique puisse valoir reconnaissance du caractère d'opérations répondant à des RIIPM
Les dispositions prévues au présent article s'appliqueront sur l'ensemble du territoire national.
Le I du présent tend à insérer un nouvel article L. 211-2-1 au sein du code de l'énergie pour clarifier que chaque projet d'installation de production d'énergies renouvelables répond à une raison impérative d'intérêt public majeur, dès lors qu'il satisfait à des conditions techniques fixées par décret en Conseil d'État . Cette reconnaissance s'étend également aux ouvrages permettant le raccordement des installations aux réseaux de transport et de distribution d'énergie, y compris le cas échéant les travaux de renforcement des réseaux existants nécessaires pour ce raccordement.
Les conditions techniques auxquelles devront répondre les projets d'énergies renouvelables pour bénéficier de la reconnaissance de la RIIPM concernent leur puissance et le type de source renouvelable . Elles tiendront compte de la programmation pluriannuelle de l'énergie , pour définir des caractéristiques techniques adaptées aux objectifs poursuivis. Il est prévu que le décret soit soumis à l'avis de l'organe délibérant de la région. Dans leurs réponses au questionnaire du rapporteur, les services du MTE indiquent qu'il est envisagé de laisser un délai de deux mois à la région pour émettre son avis.
Le II du présent article tend à insérer un nouvel article L. 411-2-1 au sein du code de l'environnement, reprenant les dispositions de l'article L. 211-2-1 nouvellement créé au sein du code de l'énergie, sauf la mention des conditions fixées par décret en Conseil d'État pour bénéficier de la RIIPM.
Ces dispositions visent ainsi à isoler le critère de la RIIPM des autres conditions à remplir pour pouvoir bénéficier d'une dérogation au titre du point c) du 4° du I de l'article L. 411-2 du code de l'environnement.
Le 1° du III modifie le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique afin d'inclure, à l'article L. 122-1 pour inclure dans le décret en Conseil d'État devant déterminer les catégories de travaux ou d'opérations qui ne peuvent, en raison de leur nature ou de leur importance, être déclarés d'utilité publique que par décret en Conseil d'État, pour y ajouter, les projets qui répondent à une raison impérative d'intérêt public majeur, sans plus de précision concernant la politique publique concernée.
Le 2° du III tend à insérer un nouvel article L. 122-1-1 au sein du même code pour prévoir que la reconnaissance de la qualité d'opération répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur à toute opération déclarée d'utilité publique en application de l'article L. 121-1 dudit code ou à des travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des ouvrages de la concession de transport ou de distribution d'électricité mentionnés à l'article L. 323-3 du code de l'énergie pourra se faire dès le stade d'une déclaration d'utilité publique (DUP) . Cette reconnaissance aura une durée de validité liée à celle de la DUP et, le cas échéant, pour la durée de prorogation de cette déclaration dans la limite de dix ans. Dans cette hypothèse, l'article prévoit que la reconnaissance de la qualité d'opération répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur ne pourra être contestée devant le juge administratif qu'au stade de la DUP et ne pourra plus être remises en cause lorsque la dérogation sera ultérieurement délivrée : seuls les autres critères auxquels est soumise la dérogation pourront être contestés devant le juge administratif. Cela implique qu'il reviendra à l'autorité administrative compétente pour prendre la DUP d'apprécier si l'opération ou les travaux concernés répondent à une raison impérative d'intérêt public majeur. Cette disposition vise à purger le contentieux de la RIIPM dès la phase amont du projet.
Dans son avis rendu sur le présent projet de loi, le Conseil d'État « constate que ni l'article 16, paragraphe 1, de la directive « Habitats », ni, en son état actuel, la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne ne font obstacle à ce que la loi définisse des critères permettant de considérer que certains projets répondent à une raison impérative d'intérêt public majeur » (point 14).
S'agissant de la disposition relative à la déclaration d'utilité publique, le Conseil d'État relève que « la réalisation de projets d'aménagement et d'équipements nécessite souvent de telles dérogations, qui ne peuvent cependant être sollicitées qu'à un stade relativement avancé des projets , de sorte qu'un projet assez abouti peut être mis en échec si la dérogation qu'il doit obtenir ne lui est pas accordée ou est annulée parce qu'il ne répond pas à une raison impérative d'intérêt public majeur, alors même que les deux autres conditions auxquelles est soumise une dérogation seraient remplies ». Il ajoute que « rien ne s'oppose à ce qu'une telle reconnaissance puisse avoir lieu dès le stade de la DUP . Il estime que les dispositions prévues préservent le droit au recours , tout en apportant aux porteurs de projet une sécurité juridique , elle aussi protégée par la jurisprudence constitutionnelle, qui admet de telles limitations lorsqu'elles sont fondées sur un objectif d'intérêt général, ce qui est le cas de la réalisation d'une opération déclarée d'utilité publique ».
III. Consolider la portée des dispositions de l'article 4 pour permettre à l'ensemble des projets d'énergies renouvelables de bénéficier d'une raison impérative d'intérêt public majeur
La commission a souhaité valider l'approche retenue par le présent article afin de sécuriser juridiquement les projets d'énergies renouvelables qui pourraient nécessiter l'obtention d'une dérogation à l'obligation de protection stricte des espèces protégées, d'autant plus que disposition ne conduit pas à reconnaître systématiquement et par principe le bien-fondé de la dérogation demandée dans son ensemble . Les projets concernés devront, en effet, toujours remplir les conditions relatives à l'absence de solution satisfaisante et au maintien des espèces considérées dans un état de conservation favorable dans leur aire de répartition naturelle.
Au-delà, le périmètre d'application des dispositions du III du présent article, relatif à la déclaration d'utilité publique gagnerait à être clarifié au cours de la navette parlementaire. Il pourrait être envisagé de restreindre la portée du III du présent article aux seuls projets d'énergies renouvelables soumis à autorisation environnementale et/ou aux projets industriels nécessaires à la transition énergétique visés par l'article 1 er du projet de loi.
Afin de renforcer la portée des dispositions inscrites au présent article, la commission, suivant son rapporteur, a adopté 6 amendements , travaillés avec la commission des affaires économiques, dont un amendement de précision ( COM-406 ) du rapporteur.
Les amendements identiques COM-404 du rapporteur et COM-435 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques visent à inclure les dispositifs de stockage d'énergie d'une part, et l'hydrogène renouvelable ou bas-carbone d'autre part, au périmètre de l'article 4.
L'amendement COM-436 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques a pour objet de garantir une plus grande neutralité technologique dans l'application de la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) aux projets de production d'énergies renouvelables, d'une part, en visant l'ensemble des énergies renouvelables, quel que soit leur type, définies l'article L. 211-2 du code de l'énergie et, d'autre part, en intégrant le gaz bas-carbone, défini à l'article L. 447-1 du même code, dans un souci de coordination avec les modifications effectuées à l'article 19 du projet de loi.
Dans son avis rendu sur le présent article, le Conseil d'État indique en effet que « les projets auxquels cette qualification d'opération répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur serait ainsi reconnue sont, d'une part, ceux qui produisent l'énergie avec l'une des sources auxquelles la PPE fixe, en raison notamment de leur soutenabilité et de l'indépendance énergétique qu'ils procurent, les objectifs de progression les plus ambitieux, d'autre part, les projets dont la taille est suffisante pour que, individuellement ou collectivement, ils contribuent de façon significative à atteindre les objectifs de cette programmation . Ces projets sont ainsi destinés à satisfaire à un besoin structurel, à long terme, dans le cadre d'une planification décidée par les pouvoirs publics, et répondent ainsi à un motif impératif d'intérêt public majeur ».
Aussi, les amendements identiques COM-405 du rapporteur et COM-437 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques visent à assouplir les conditions proposées par le projet de loi pour reconnaître une raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) aux projets d'installations de productions d'énergie renouvelable, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d'énergie. Il est souhaitable, en effet, que même des projets de taille modeste puissent bénéficier de cette disposition car ce ne sont pas seulement les grands projets qui permettront à notre pays de garantir sa sécurité d'approvisionnement et de soutenir le développement des énergies renouvelables mais également l'addition de petites unités de production qui, dans une logique décentralisée, contribueront à l'atteinte de nos objectifs climatiques et de politique énergétique.
La commission a adopté l'article 4 ainsi rédigé.
Article 4 bis
(nouveau)
Simplification de l'obtention de l'autorisation d'exploiter
une installation
de production d'électricité pour le
lauréat d'un appel d'offres
relatif aux ENR
Cet article additionnel introduit par un amendement du rapporteur, prévoit que, dans le cadre des procédures de mise en concurrence en vue de projets relatifs aux ENR, la désignation du lauréat emporte attribution de l'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité prévue par le code de l'énergie.
La commission a adopté l'article 4 bis ainsi rédigé.
I. Des incertitudes dans les modalités d'attribution de l'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité pour les lauréats d'appels d'offres relatifs aux ENR
En application du code de l'énergie, l'exploitation d'une installation de production d'électricité nécessite l'obtention préalable d'une autorisation, prévue aux articles L. 311-5 à L. 311-9 du code de l'énergie.
Cette autorisation est délivrée par l'autorité administrative en tenant compte de critères mentionnés à l'article L. 311-5, tels que l'impact de l'installation sur l'équilibre entre l'offre et la demande, la nature et l'origine des énergies concernées au regard des objectifs de la politique énergétique ou encore l'efficacité énergétique de l'installation et les capacités techniques, économiques et financières du demandeur.
Toutefois, l'article L. 311-6 prévoit que les installations dont la puissance installée est inférieure ou égale à un certain seuil sont réputées autorisées. Ces seuils sont définis à l'article R. 311-2 du code de l'énergie. Il est fixé à 50 mégawatts pour les installations photovoltaïques, les éoliennes terrestres ou encore le biogaz et pour certaines énergies marines renouvelables, et à 1 gigawatt pour les éoliennes en mer.
Or, en pratique, de nombreux projets faisant l'objet de la procédure de mise en concurrence prévue à l'article L. 311-10 du code de l'énergie sont au-delà de ces seuils.
En outre, le rapporteur a identifié une ambiguïté dans la mise en oeuvre de ce dispositif. En effet, si aux termes des articles précités, l'autorisation d'exploiter ne saurait être systématiquement acquise aux lauréats d'un appel d'offres, selon le Gouvernement, cette automaticité serait prévue par les termes de l'article L. 311-11 du code de l'énergie, selon lequel : « L'autorité administrative désigne le ou les candidats retenus et délivre les autorisations prévues à l'article L. 311-5 » . En outre, le MTE a indiqué que, dans la pratique, il s'assurait, au moment du lancement de l'appel d'offres, que le projet était conforme aux critères prévus à l'article L. 311-5 du code de l'énergie.
II. Une clarification juridique nécessaire pour faciliter la conduite des projets d'ENR
L'amendement COM-411 du rapporteur vise à faciliter l'obtention de l'autorisation d'exploiter pour les lauréats d'un appel d'offres relatif aux énergies renouvelables.
Il prévoit l'attribution automatique de cette autorisation, dès lors qu'un porteur de projet a été désigné lauréat au terme d'une procédure d'appel d'offres prévu à l'article L. 311-10 du code de l'énergie relative à un projet visant à produire de l'électricité à partir d'une énergie renouvelable au sens de l'article L. 211-2 du code de l'énergie.
La commission a adopté l'article 4 bis ainsi rédigé.
Article 5
Dispositions relatives aux contentieux
des
autorisations environnementales
Cet article vise à faire obligation au juge de permettre, avant de procéder à une éventuelle annulation, la régularisation d'une illégalité affectant une autorisation environnementale, comme c'est le cas pour les autorisations d'urbanisme. Cette mesure permet d'éviter, le cas échéant, une annulation pure et simple de l'autorisation environnementale, épargnant ainsi aux porteurs de projet la contrainte de présenter une nouvelle demande d'autorisation environnementale, susceptible de faire l'objet d'un nouveau recours contentieux.
Au total, la commission a adopté 3 amendements du rapporteur, visant à compléter ces dispositions par de nouveaux éléments visant à sécuriser les porteurs de projet dans la phase de contentieux des autorisations environnementales.
La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.
I. Les contentieux dirigés contre les autorisations environnementales délivrées par les services de l'État sont nombreux, en particulier pour les éoliennes
Une fois passée la phase de décision relative à l'autorisation environnementale, s'ouvre une phase de contentieux . L'article L. 181-17 du code de l'environnement soumet les recours dirigés contre des autorisations environnementales à un contentieux de pleine juridiction . Aux termes de l'article R. 181-50 du même code, les pétitionnaires disposent d'un délai de deux mois pour contester la décision de refus de délivrer une autorisation environnementale et les tiers intéressés disposent d'un délai de quatre mois pour contester la délivrance d'une autorisation environnementale. Il est également possible de former un recours gracieux ou hiérarchique à l'encontre d'une autorisation environnementale, dans le même délai de deux mois. Le cas échéant, l'exercice de ce recours prolonge de deux mois les délais de recours laissés aux tiers et au pétitionnaire.
Les contentieux relatifs aux énergies renouvelables relèvent de régimes d'instruction différents .
Ainsi, l'article 55 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique prévoit que le Conseil d'État est désormais compétent , en lieu et place de la cour administrative d'appel de Nantes, pour connaître en premier et en dernier ressort des recours juridictionnels formés contre les décisions relatives aux éoliennes en mer (article L. 311-13 du code de justice administrative). Ces dispositions sont précisées par l'article R. 311-1-1 du code de justice administrative.
Pour les éoliennes terrestres , l'article 23 du décret n° 2018-1054 du 29 novembre 2018 relatif aux éoliennes terrestres, à l'autorisation environnementale et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit de l'environnement attribue aux cours administratives d'appel la compétence pour connaître, en premier et dernier ressort , des principaux litiges relatifs dirigés contre les décisions et autorisations, y compris leur refus, prises pour ces installations (article R. 311-5 du code de justice administrative).
Pour les autres projets d'énergies renouvelables faisant l'objet d'une autorisation environnementale, les décisions, et leur refus, peuvent être contestées devant le tribunal administratif territorialement compétent.
Actuellement, selon les réponses des services du MTE au questionnaire du rapporteur, les recours concernent surtout les projets de méthanisation et photovoltaïques, avec un taux de recours entre 10 et 20 % des projets.
En revanche, il n'a malheureusement pas été possible, en dépit des demandes du rapporteur, d'obtenir précisément le nombre de jugements et d'arrêts relatifs à des autorisations environnementales se rapportant à des projets d'ENR ou plus largement aux projets entrant dans le champ de l'article 1 er du présent projet de loi , y compris les projets industriels.
De même, la DAJ n'a pas été en mesure d'indiquer le nombre de projets d'ENR actuellement bloqués en raison de contentieux , notamment parce qu'elle n'a pas connaissance des contentieux devant les TA qui sont suivis et défendus par les préfets. Toutefois, les services indiquent que « le Gouvernement étudie la possibilité de mettre en place un tel suivi à travers le “reporting” mis en place en application de l'instruction du Gouvernement du 16 septembre 2022 ».
Du côté de l'administration, le traitement du contentieux est réparti entre le niveau central et le niveau déconcentré : les DREAL et les directions départementales de la protection des populations sont destinataires des requêtes de première instance, hors éoliennes, tandis que la direction des affaires juridiques au niveau central traite des dossiers contentieux en appel et en cassation, sauf en premier et dernier ressort devant les cours d'administratives d'appel pour les éoliennes, qui sont traités par les services déconcentrés. D'après l'étude d'impact, la DAJ a traité 396 dossiers en 2021.
D'après l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, plus de 75 % des autorisations délivrées pour les éoliennes terrestres font l'objet d'un recours . Plus globalement, le fait que les contentieux découragent les porteurs de projets d'énergies renouvelables est régulièrement évoqué. En outre, tant que le délai de recours n'a pas expiré et que l'autorisation n'est pas purgée de tout recours, les opérateurs sont réticents à commencer les travaux.
Actuellement, l'article L. 181-18 du code de l'environnement ouvre une simple faculté au juge pour prononcer l'annulation seulement partielle de l'autorisation environnementale ou d'en permettre la régularisation. Comme le Conseil d'État a eu l'occasion de le préciser, le juge n'est tenu de permettre une régularisation de l'autorisation environnementale que si les parties aux litiges lui adressent des conclusions en ce sens . Une telle obligation existe toutefois pour le contentieux des autorisations d'urbanisme et est prévue par les articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.
Dans une décision du 11 mars 2020 (n° 423 164), le Conseil d'État a, en effet indiqué que « la faculté ouverte par les dispositions précitées du 2° du I de l'article L. 181-18 du code de l'environnement, relève de l'exercice d'un pouvoir propre du juge, qui n'est pas subordonné à la présentation de conclusions en ce sens. Lorsqu'il n'est pas saisi de telles conclusions, le juge du fond peut toujours mettre en oeuvre cette faculté, mais il n'y est pas tenu , son choix relevant d'une appréciation qui échappe au contrôle du juge de cassation. En revanche, lorsqu'il est saisi de conclusions en ce sens, le juge est tenu de mettre en oeuvre les pouvoirs qu'il tient du 2° du I de l'article L. 181-18 du code de l'environnement si les vices qu'il retient apparaissent, au vu de l'instruction, régularisables ».
Pour systématiser la mise en oeuvre par le juge des dispositions de l'article L. 181-18 du code de l'environnement, indépendamment de l'existence d'une demande des parties, il est dès lors nécessaire de modifier ces dispositions législatives . L'étude d'impact précise à cet égard que « l'analyse des décisions rendues ces deux dernières années montre que si le juge administratif fait un large usage de l'article L. 181-18 du code de l'environnement, des autorisations environnementales sont encore annulées alors que les conditions d'une annulation partielle ou d'un sursis étaient remplies , faute pour les parties d'en avoir fait la demande ».
Au-delà des enjeux d'accélération, le contentieux des autorisations environnementales représente également un enjeu financier pour l'État . L'étude d'impact indique à cet égard que l'exécution des décisions de justice défavorables à l'État dans cette matière a donné lieu, au total, à un peu moins de 4 millions d'euros de dépenses de l'État pour les années 2019 à 2021.
II. Le présent article transforme la possibilité laissée au juge administratif de régulariser une autorisation environnementale en obligation, y compris après l'achèvement des travaux
Le présent article prévoit que, selon que le vice n'affecte qu'une phase de l'instruction de la demande d'autorisation environnementale, ou une partie de celle-ci, ou que, bien qu'entraînant l'illégalité l'autorisation, ce vice est susceptible d'être régularisé, le juge est tenu de prononcer une annulation uniquement partielle de l'autorisation ou de surseoir à statuer sur la requête en fixant un délai pour permettre aux intéressés de produire une mesure régularisant le vice constaté. Telle que rédigée, cette mesure préserve la possibilité pour les tiers d'exercer un recours contentieux contre l'autorisation environnementale et l'indépendance de la juridiction administrative.
Le 1° modifie le premier alinéa du I de l'article L. 181-18 pour prévoir que le juge administratif fait usage de ses pouvoirs de régularisation y compris après l'achèvement des travaux liés à l'autorisation environnementale contestée.
Les 2° et 3° transforment la possibilité laissée au juge, d'une part, de limiter la portée de l'annulation de l'autorisation environnementale à une phase ou à une partie de celle-ci et de demander à l'autorité administrative compétente de reprendre l'instruction de l'autorisation et, d'autre part, de surseoir à statuer pour fixer un délai de régularisation de l'autorisation, en obligation.
Le 4° tire les conséquences des 1° à 3° en prévoyant que le juge devra, le cas échéant, indiquer les motifs qui le conduisent à considérer qu'une régularisation n'est pas possible, au regard des conditions à remplir pour une telle régularisation, fixées aux 1° et 2° de l'article L. 181-18.
III. Compléter les dispositions relatives aux contentieux des autorisations environnementales pour accélérer le déploiement des projets d'énergies renouvelables et des projets nécessaires à la transition énergétique
La commission, suivant son rapporteur, a validé les dispositions du présent article considérant qu'elles permettent de réduire la durée globale des contentieux . Elle considère toutefois que les mesures inscrites au présent article devraient être complétées par des évolutions complémentaires , aux niveaux législatif et réglementaire.
D'ailleurs, un projet de décret est en préparation, visant à accélérer le traitement des contentieux des projets d'ENR et de certains ouvrages de raccordement, auquel le rapporteur n'a pas pu avoir accès. Ce projet ne concerne pas l'éolien, selon les informations transmises par les services du MTE, « dans un souci de stabilisation des réformes encore récentes. [...] Ces réflexions ont conduit le Gouvernement à choisir, pour les autres ENR, un régime contentieux qui préserve le double degré de juridiction mais fixe des délais stricts (10 mois) à peine de dessaisissement de la juridiction, sur le modèle du contentieux électoral ou des plans de sauvegarde de l'emploi. Il permettra d'arriver en cassation devant le Conseil d'État en 20 mois maximum contre 3 ou 4 ans en moyenne aujourd'hui ».
Afin de compléter les dispositions du présent article, dans l'objectif de maîtriser les retards pour les projets d'énergies renouvelables et les projets industriels nécessaires à la transition énergétique entrant dans le champ du régime de l'autorisation environnementale, la commission a adopté 3 amendements , sur proposition de son rapporteur.
L'amendement COM-407 tend à apporter plusieurs compléments aux dispositions relatives au contentieux des autorisations environnementales. En premier lieu, il prévoit que l'exercice d'un recours administratif ne pourra pas prolonger le délai ouvert pour le recours contentieux . En second lieu, il impose une obligation, à peine d'irrecevabilité, de notification du recours à l'auteur de la décision (autorité compétente) et au bénéficiaire de la décision (le cas échéant, le porteur de projet). En troisième lieu, il vise à sécuriser les porteurs de projets en limitant les contentieux en cascade . Une disposition similaire a été introduite dans le code de l'urbanisme. Il apparaît souhaitable de l'inscrire également dans le régime de contrôle et de sanctions de l'autorisation environnementale. En quatrième lieu, il impose au juge administratif d'examiner l'ensemble des moyens soulevés dans le cadre du contentieux, afin d'éviter des contentieux en chaîne sur les moyens non tranchés par le juge administratif. En cinquième lieu, il introduit un dispositif rendant possible la sanction, par le juge administratif, de recours abusifs, sur le modèle du contentieux de l'urbanisme.
L'amendement COM-408 prévoit qu'à l'occasion d'un contentieux porté devant le Conseil d'État, celui-ci réglera directement l'affaire au fond , plutôt que d'opérer un renvoi à la juridiction compétente. Un tel système permet de raccourcir les délais contentieux, en ce qu'il évite le renvoi devant la CAA puis un second pourvoi, le cas échéant.
L'amendement COM-409 s'inscrit dans un objectif de sécurité juridique et prévoit que les dispositions du présent article sont applicables aux litiges engagés à compter de la publication de la présente loi à l'encontre des autorisations environnementales régies par le chapitre unique du titre VIII du livre I er du code de l'environnement.
Enfin, la commission a proposé l'instauration à l'article 5 bis du texte d'un fonds de garantie qui permet de compenser une partie des pertes financières qui résulteraient d'une annulation par le juge administratif d'une autorisation environnementale délivrée en application du titre VIII du livre Ier du code de l'environnement ou, pour les ouvrages de production d'énergie solaire photovoltaïque ou thermique, d'un permis de construire.
La commission a adopté l'article 5 ainsi rédigé.
Article 5 bis
(nouveau)
Création d'un fonds de garantie pour le
développement
de projets d'énergie renouvelable
Cet article additionnel, introduit par un amendement du rapporteur, vise à créer un fonds de garantie pour le développement de projets d'énergie renouvelable.
La commission a adopté l'article 5 bis ainsi rédigé.
L'insécurité juridique , associée au risque d'une annulation par le juge administratif des autorisations accordées par l'administration, est un frein manifeste au développement des énergies renouvelables .
La commission a donc adopté un amendement COM-374 du rapporteur visant à assurer une meilleure couverture de ce risque , par la création d'un fonds de garantie, auquel devront adhérer les sociétés constituées pour porter un ou plusieurs projets de production d'énergies renouvelables . Cette disposition est inscrite dans un nouvel article L. 295-1 du code de l'énergie , au sein d'un nouveau titre X complétant le livre II du même code.
Ce fonds serait destiné à compenser une partie des pertes financières qui résulteraient d'une annulation par le juge administratif de l'autorisation environnementale ou, pour les ouvrages de production d'énergie solaire photovoltaïque ou thermique créant une emprise au sol importante, d'un permis de construire.
Au sens de cet amendement, constitueraient des pertes financières les dépenses engagées par les sociétés pour l'approvisionnement, la construction et les éventuels frais annexes, notamment financiers, y afférents. Les sociétés adhérentes au fond seraient redevables d'une contribution financière dont le montant serait établi en fonction de la puissance installée de chaque installation.
Ces sociétés seraient éligibles à la compensation du fonds de garantie après que la juridiction saisie ait statué définitivement par une décision, rendue au fond, d'annulation de l'autorisation environnementale ou du permis de construire.
Un décret en Conseil d'État devrait déterminer les modalités d'application de cet article notamment, les conditions, les taux, les plafonds et délais d'indemnisation pour les sociétés mentionnées au premier alinéa, ainsi que le montant de la contribution financière et les modalités de gestion du fonds de garantie.
La commission a adopté l'article 5 bis ainsi rédigé.
Article
6
Habilitation à légiférer par ordonnance relative
à la simplification
des procédures de raccordement des
énergies renouvelables
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-346 de son rapporteur, M. Patrick Chauvet.
La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.
Article 6 bis
(nouveau)
Inscription directement dans la loi de dispositions
prévues
par l'habilitation à légiférer par
ordonnance
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement COM-347 de son rapporteur, M. Patrick Chauvet.
En conséquence, la commission a adopté cet amendement et inséré l'article 6 bis ainsi rédigé.
TITRE II
MESURES
TENDANT À L'ACCÉLÉRATION DU DÉVELOPPEMENT
DE
L'ÉNERGIE SOLAIRE, THERMIQUE, PHOTOVOLTAÏQUE
ET
AGRIVOLTAÏQUE
La commission a adopté un amendement COM-235 visant à renommer l'intitulé du titre II pour y adjoindre l'agrivoltaïsme.
Article 7
Facilitation de l'installation d'ouvrages de production
d'énergie solaire aux abords des autoroutes et routes à grande
circulation
Cet article vise à faciliter la construction d'ouvrages de production d'énergie solaire dans les bandes de terrain situées de chaque côté des autoroutes et voies à grande circulation.
Cet assouplissement du droit bienvenu libérera des zones à moindres enjeux environnementaux et fonciers, sans pour autant empêcher un contrôle des implantations par les élus locaux. La commission a donc accueilli favorablement ce dispositif en le confortant par l'adoption de plusieurs amendements pour s'assurer notamment d'une possibilité d'installations solaires thermiques. Elle a également adopté deux amendements identiques visant à permettre l'installation de procédés de production d'énergies renouvelables, notamment de modules photovoltaïques, sur les voies ferrées, une technologie actuellement à l'essai qui pourrait permettre la production d'énergies renouvelables sur le réseau ferroviaire national.
La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.
I. La construction d'ouvrages de production d'énergie solaire aux abords des autoroutes et routes à grande circulation, limitée par le code de l'urbanisme
A. L'interdiction, en dehors des espaces urbanisés des communes, des constructions aux abords des autoroutes et routes à grande circulation
L'article L. 111-6 du code de l'urbanisme interdit , en dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations dans les bandes de terrain situées de chaque côté des autoroutes , des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière - sur une largeur de 100 mètres - ainsi que des autres routes classées à grande circulation - sur une largeur de 75 mètres. Cette interdiction avait vocation à s'appliquer également dans une bande de soixante-quinze mètres de part et d'autre des routes visées à l'article L. 141-19 du code de l'urbanisme dans une rédaction devenue obsolète 11 ( * ) .
Cette disposition, issue de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 12 ( * ) , dite loi « Barnier », a pour objet d'inciter les collectivités à engager une réflexion préalable pour améliorer l'aménagement des abords des voies concernées, notamment dans les entrées de ville .
Cet article s'applique dans toutes les communes , qu'elles soient dotées ou non de documents d'urbanisme.
Quant à la notion « d'espace non urbanisé », elle doit s'apprécier objectivement , au regard de la réalité physique de l'urbanisation, et non en fonction des limites de l'agglomération au sens du code de la voirie routière ou du zonage effectué par un document d'urbanisme.
B. Des dérogations pour l'installation d'ouvrages de production d'énergie solaire strictement encadrées par le code de l'urbanisme
Plusieurs dérogations à l'interdiction posée à l'article L. 111-6 sont toutefois prévues par le code de l'urbanisme.
L'article L. 111-8 prévoit ainsi que le plan local d'urbanisme, ou un document d'urbanisme en tenant lieu, peut fixer des règles d'implantation différentes de celles prévues par l'article L. 111-6 lorsqu'il comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, que ces règles sont compatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages.
Une dérogation analogue est permise dans les communes dotées d'une carte communale : la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut, avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État et après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, fixer des règles différentes de celles prévues par l'article L. 111-6 au vu d'une étude justifiant qu'elles sont compatibles avec la prise en compte des critères susmentionnés ( article L. 111-9 ).
Enfin, il peut être dérogé au principe d'inconstructibilité, en cas de contraintes géographiques empêchant d'implanter les installations ou constructions au-delà de la marge de recul prévue (zones à fort dénivelé par exemple) avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État, pour des motifs tenant à l'intérêt, pour la commune, de l'installation ou la construction projetée ( article L. 111-10 ). Cette possibilité est ouverte aux communes dotées ou non d'un document d'urbanisme.
L'article L. 111-7 liste enfin certaines constructions pour lesquelles l'interdiction prévue à l'article L. 111-6 ne s'applique pas : depuis la loi « Énergie-climat » de 2019 13 ( * ) , les « infrastructures de production d'énergie solaire » comptent parmi ces installations autorisées à titre dérogatoire, à condition toutefois qu'elles soient installées sur des « délaissés » routiers (« parcelles déclassées par suite d'un changement de tracé des voies du domaine public routier ou de l'ouverture d'une voie nouvelle ») ou sur les aires de repos , les aires de service et les aires de stationnement situées sur le réseau routier ( 5° de l'article L. 111-17 ).
Aucune évaluation de cette disposition n'a pu être transmise à la commission par les services ministériels.
Ainsi, hormis dans les espaces ciblés prévus par le 5° de l'article L. 111-7 ou dans les zones à contraintes géographiques particulières (L. 111-10), ou dans les cas où des dérogations sont inscrites dans le PLU (L. 111-8) ou la carte commune (L. 111-9), l'installation d'ouvrages de production d'énergie solaire reste en principe interdite aux abords des autoroutes et des routes à grande circulation.
II. Une facilitation de l'installation des panneaux solaires aux abords des autoroutes et routes à grande circulation
L'article 7 modifie le 5° de l'article L. 111-17 afin d' étendre la dérogation actuellement prévue à toutes les installations de panneaux solaires aux abords des autoroutes et des routes à grande circulation, quel que soit le terrain d'implantation.
Si l'article lève ainsi l'interdiction législative d'installer des ouvrages de production d'énergies renouvelables sur la bande des 100 mètres ou 75 mètres autour des axes routiers, l'installation de panneaux photovoltaïques en dehors des espaces urbanisés des communes reste malgré tout encadrée par le droit de l'urbanisme :
- dans les communes couvertes par un plan local d'urbanisme (PLU), ces constructions peuvent être autorisées dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, à condition que le règlement du PLU le permette, et dès lors que ces constructions ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (article L. 151-11 du code de l'urbanisme ) ;
- dans les communes couvertes par une carte communale , les installations dans le secteur non constructible doivent également être autorisées par la carte communale, sous réserve qu'elles ne soient pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages (article L. 161-4 du code de l'urbanisme ) ;
- dans les communes relevant du règlement national d'urbanisme , ces installations sont pareillement autorisées en dehors des parties urbanisées de la commune à condition d'être compatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et à condition de faire l'objet d'une consultation de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) (article L. 111-4 du code de l'urbanisme ).
III. Un assouplissement bienvenu du code de l'urbanisme, qui n'empêche pas un contrôle des implantations par les élus locaux
La commission accueille favorablement l'article 7, qui facilitera l'implantation d'ouvrages de production d'énergies renouvelables sur des zones à moindres enjeux environnementaux et fonciers , sans pour autant empêcher un contrôle de ces implantations par les élus locaux. En effet, comme le rappelle l'avis du Conseil d'État, la mesure « ne dispense pas de modifier le plan local d'urbanisme lorsque celui-ci fait obstacle à la construction dans les zones concernées d'équipements d'intérêt public tels que les ouvrages de production d'énergie photovoltaïque ». Cet article s'articule à cet égard avec l'article 3 du projet de loi, facilitant l'adaptation des documents d'urbanisme pour l'implantation d'ouvrages de production d'énergies renouvelables.
La commission a adopté un amendement COM-375 du rapporteur et un amendement identique COM-439 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, visant à clarifier les catégories d'énergie concernées par cet article : dans l'incertitude de savoir si le terme de « production d'énergie solaire » recouvre à la fois la production d'électricité photovoltaïque et la production de chaleur thermique , ces amendements précisent que les infrastructures afférentes aux deux principales technologies solaires utilisées aujourd'hui peuvent être installées plus facilement le long des grands axes routiers.
Elle a également adopté un amendement COM-410 du rapporteur pour supprimer au second alinéa de l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme le renvoi à une disposition qui n'est plus en vigueur, prévue à l'article L. 141-19, qui avait pour objet d'ouvrir la possibilité au schéma de cohérence territoriale, via son document d'orientation et d'objectifs, d'étendre l'application de l'article L. 111-6 à d'autres routes que celles visées par ce dernier ( cf supra).
Enfin, la commission a adopté un amendement COM-376 du rapporteur et un amendement identique COM-226 visant à permettre l'installation de procédés de production d'énergies renouvelables, notamment de modules photovoltaïques , sur les voies ferrées , une technologie actuellement à l'essai qui pourrait permettre la production d'énergies renouvelables sur le réseau ferroviaire national.
Une incertitude existe aujourd'hui sur la compatibilité de ces installations avec le code des transports , et notamment avec son article L. 2231-4, qui interdit les constructions dont la distance par rapport à l'emprise de la voie ferrée ou, le cas échéant, par rapport à l'ouvrage d'art, l'ouvrage en terre ou la sous-station électrique, est inférieure à un seuil défini par décret en Conseil d'État.
Le présent amendement vise donc à lever cette ambiguïté, en excluant de l'application de cet article les procédés de production d'énergies renouvelables intégrés à la voie ferrée , dès lors que ces procédés ne compromettent pas la sécurité des circulations ferroviaires.
La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.
Article 8
Adaptation des procédures de mise en concurrence
sur le domaine public de l'État afin d'accélérer le
développement de projets
de production d'énergie
renouvelable
Cet article vise à adapter les procédures de mise en concurrence sur le domaine public de l'État afin d'accélérer le développement de projets de production d'énergie renouvelable : il permet ainsi aux gestionnaires du domaine public de renoncer à organiser une procédure de mise en concurrence pour la délivrance d'un titre d'occupation du domaine public, dès lors qu'une mise en concurrence a déjà été prévue pour le développement d'énergies renouvelables.
Jugeant cette simplification bienvenue, tout en pointant son impact incertain, la commission a adopté de plusieurs amendements, afin d'étendre aux collectivités territoriales ou à leurs groupements le dispositif proposé, aujourd'hui réservé à l'État. Elle a par ailleurs prévu la fixation (par décret) d'un objectif de mise à disposition de surfaces artificialisées sur le domaine public et le domaine privé de l'État pour le développement de procédés de production d'énergies renouvelables.
La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.
I. Mise en concurrence pour l'occupation du domaine public : des assouplissements existant pour le déploiement des énergies renouvelables
A. Une obligation de procéder à une procédure de publicité et une mise en concurrence avant la délivrance d'une autorisation d'occupation du domaine public
L'occupation privative du domaine public est subordonnée à la délivrance par l'autorité administrative compétente d'un titre d'occupation (article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques).
Lorsque ce titre permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente doit organiser une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester (article L. 2122-1-1 du même code).
Il existe néanmoins des dérogations à ces obligations de publicité et de mise en concurrence ; en particulier, l'article L. 2122-1-3-1 du code général de la propriété des personnes publiques , créé par l'article 221 de la loi ELAN de 2018 14 ( * ) , dispose que ces obligations ne s'appliquent pas lorsque le titre d'occupation est destiné à l'installation et à l'exploitation d'un réseau de communications électroniques ouvert au public.
B. Des dérogations introduites pour le développement de projets d'énergies renouvelables
L'article 52 de la loi ASAP 15 ( * ) de 2020 a complété l'article L. 2122-1-3-1 précité afin de permettre à l'autorité compétente, pour le domaine public appartenant à l'État , de renoncer à organiser une procédure de mise en concurrence lorsque le titre d'occupation est destiné à l'installation et à l'exploitation d'une installation de production d'énergies renouvelables bénéficiant d'un soutien public 16 ( * ) au terme d'une procédure de mise en concurrence. Par la suite, l'article 87 de la loi « Climat et résilience » 17 ( * ) de 2021 a étendu cette faculté aux installations de production d'hydrogène renouvelable ou d'hydrogène bas-carbone par électrolyse de l'eau, bénéficiant d'un soutien public au titre de l'article L. 812-2 du code de l'énergie.
Si l'article L. 2122-1-3-1 du code général de la propriété des personnes publiques a donc vocation à éviter la mise en place de deux procédures de sélection successives, génératrices de délais, il n'exonère cependant pas l'autorité compétente d' effectuer une publicité préalable telle que prévue à l'article L. 2122-1-4 du même code 18 ( * ) .
En effet, l'autorité compétente doit délivrer dans les mêmes conditions, à chaque candidat qui a manifesté son intérêt, un accord de principe à la délivrance du titre d'occupation , conditionné au fait que le projet d'installation soit lauréat d'une des procédures de mise en concurrence prévues par le code de l'énergie et au respect d'un cahier des charges établi par l'autorité compétente. Si plusieurs projets sont lauréats, il est alors prévu que l'autorité compétente délivre le titre d'occupation au lauréat le mieux noté dans la procédure de mise en concurrence précitée.
II. Une simplification des procédures pour les gestionnaires du domaine public de l'État
L'article 8 (1° et 2°), poursuivant la logique amorcée ces dernières années, permet aux gestionnaires du domaine public de renoncer à organiser une procédure de mise en concurrence pour la délivrance d'un titre d'occupation, dès lors qu'une mise en concurrence a déjà été prévue pour le développement d'énergies renouvelables. Il ouvre ainsi aux gestionnaires du domaine public la faculté aujourd'hui prévue à l'article L. 2122-1-3-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
Le 4° de l'article 8 modifie par ailleurs l'article L. 2122-1-3-1 pour préciser que, dans le cas où l'autorité compétente de l'État ou le gestionnaire renonce à organiser une procédure de mise en concurrence pour la délivrance d'un titre d'occupation du domaine public, l'autorité compétente ou le gestionnaire doit procéder à des mesures de publicité préalable suffisantes pour permettre aux candidats potentiels à l'occupation du domaine public de se manifester. Ces mesures de publicité doivent alors indiquer les conditions, y compris financières, de l'occupation du domaine public, ainsi qu'un délai pour que les candidats manifestent leur intérêt. En conséquence, le renvoi à l'article L. 2122-1-4 du code général de la propriété des personnes publiques, qui déterminait les modalités de l'obligation de publicité préalable, est supprimé .
Enfin, le 3° de l'article 8 procède à un ajustement rédactionnel : il remplace, à l'article L. 2122-1-3-1, la référence au L. 812-2 du code de l'énergie par une référence au L. 812-3 du même code. En effet, l'article L. 812-2 du code de l'énergie, pour l'hydrogène, n'évoquait pas de mise en concurrence, ce qui est le cas de l'article L. 812-3.
III. Une simplification étendue aux collectivités territoriales et une fixation par décret d'un objectif de mise à disposition de surfaces artificialisées sur le domaine public et le domaine privé de l'État
La commission juge opportun d'étendre aux gestionnaires du domaine public de l'État la faculté de renoncer à organiser une procédure de mise en concurrence pour la délivrance d'un titre d'occupation du domaine public , dès lors qu'une mise en concurrence a déjà été prévue pour le développement d'énergies renouvelables.
Cette mesure pourrait bénéficier à l'ensemble des concessionnaires du foncier de l'État , dont font notamment partie les sociétés d'autoroute, Voies navigables de France (VNF) ou encore la Compagnie nationale du Rhône (CNR).
L 'impact de cette mesure est toutefois incertain : il dépendra de la volonté et de la capacité des concessionnaires à identifier du foncier pertinent pour le déploiement des énergies renouvelables et à engager les mesures de publicité inscrites à l'article L. 2122-1-3-1. Il faut rappeler que ces mesures de publicité ont d'ailleurs été supprimées, lors de la loi ELAN, pour le déploiement du réseau de communications électroniques ouvert au public (voir supra ).
En dépit de cette réserve, la commission a adopté un amendement COM-377 du rapporteur et un amendement COM-441 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques afin d'ouvrir aux collectivités territoriales ou à leurs groupements de mettre en oeuvre le dispositif d'octroi sans mise en concurrence des titres d'occupation du domaine public pour le développement d'énergies renouvelables, aujourd'hui réservé à l'État, en excluant cependant la possibilité pour leur éventuel gestionnaire de se substituer à eux, afin qu'ils demeurent pleinement libres d'exercer ou non cette compétence.
Un amendement COM-378 du rapporteur et un amendement COM-442 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sont par ailleurs venus étendre aux installations d'électricité ou de gaz attribuées dans le cadre d'un contrat d'expérimentation le champ d'application du dispositif d'octroi sans mise en concurrence des titres d'occupation du domaine public de l'État pour le développement d'énergies renouvelables . Dans un même souci de neutralité technologique , ces amendements ont par ailleurs ajouté une référence au gaz renouvelable et au gaz bas-carbone, aux côtés du biogaz.
La commission a enfin adopté un amendement COM-381 du rapporteur visant à compléter l'article 8 pour prévoir la fixation par décret d'un objectif de mise à disposition de surfaces artificialisées sur le domaine public et le domaine privé de l'État pour le développement de procédés de production d'énergies renouvelables. Cet objectif serait décliné pour la période 2023-2027, ainsi qu'entre ministères ou opérateurs gestionnaires.
La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.
Article 9
Dérogation à la loi
« Littoral » pour implanter des installations
photovoltaïques ou de production d'hydrogène renouvelable
sur
des friches ou des bassins industriels de saumure saturée
Cet article vise à instaurer une dérogation au principe d'urbanisation en continuité des villes et villages existants applicable dans les communes littorales, afin d'implanter des installations nécessaires à la production d'énergie photovoltaïque ou d'hydrogène renouvelable sur des friches ou des bassins industriels de saumure saturée.
La commission se félicite de la reprise par le Gouvernement d'une proposition qu'elle a régulièrement formulée et porte un regard favorable sur l'ajout relatif aux bassins industriels de saumure saturée, bien encadré, qui ne concernait qu'une installation, à Fos-sur-Mer. Elle estime toutefois que l'article pourrait aller plus loin, sans pour autant porter de risque pour l'environnement et la préservation des littoraux, l'article proposé comportant aujourd'hui de nombreux et opportuns garde-fous.
Elle a donc adopté deux amendements étendant le dispositif aux « sites dégradés », notion plus large que celle de « friches » retenue par le projet de loi initial et appliquant le dispositif au solaire thermique comme photovoltaïque, à l'hydrogène bas-carbone comme renouvelable, dans un souci de neutralité technologique.
Elle a enfin adopté deux amendements visant à autoriser les installations de stockage d'énergie sur les sites dégradés, dans les mêmes conditions que celles déjà définies par l'article.
La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.
I. Une stricte limitation de l'installation des panneaux photovoltaïques dans les communes littorales
La Loi « Littoral » de 1986 19 ( * ) encadre les conditions d'aménagement et d'occupation des sols dans les quelque 1200 communes littorales que compte la France, suivant un objectif de conciliation entre développement des activités et préservation de l'environnement .
Cette loi limite l'étalement urbain en fixant plusieurs régimes :
- sur le territoire de la commune littorale , les constructions nouvelles ne sont autorisées qu'en continuité « avec les agglomérations et villages existants » (article L. 121-8 du code de l'urbanisme) ;
- dans les espaces proches du rivage , seule une « extension limitée de l'urbanisation » est permise (article L. 121-13 du code de l'urbanisme) ;
- dans la bande de 100 mètres à partir du rivage , l'urbanisation est interdite, en dehors des espaces déjà urbanisés (article L. 121-26 du code de l'urbanisme).
Dans les communes littorales, certaines dérogations au principe d'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante mentionné à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ont été prévues par le législateur, notamment s'agissant des activités agricoles et forestières et des cultures marines (article L. 121-10).
Pour l'installation de panneaux photovoltaïques, aucun cadre juridique spécifique n'est, pour l'heure, prévu par la loi. Le Conseil d'État a rappelé que ces installations devaient être considérées comme des extensions de l'urbanisation au sens du code de l'urbanisme :
« Il résulte des dispositions des articles L. 146-4 et suivants du code de l'urbanism e 20 ( * ) que le législateur a entendu interdire toute construction isolée dans les communes littorales et a limitativement énuméré les dérogations à cette règle. Ainsi, l'implantation de panneaux photovoltaïques , qui doit être regardée comme une extension de l'urbanisation au sens du I de l'article L. 146-4, ne peut , dès lors que ces panneaux ne constituent ni une construction ou une installation liée aux activités agricoles ou forestières, ni une construction ou une installation prévue par l'article L. 146-8 du même code, et en l'absence, en tout état de cause, de délimitation par le document local d'urbanisme d'une zone destinée à accueillir un hameau nouveau, être autorisée que si elle est située en continuité avec une agglomération ou un village existant » 21 ( * ) .
En conséquence, les projets photovoltaïques ne peuvent être autorisés dans une commune littorale qu'en continuité de l'urbanisation existante.
La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015 22 ( * ) a instauré une dérogation au principe d'urbanisation en continuité des agglomérations existantes 23 ( * ) au profit des éoliennes , lorsque celles-ci sont incompatibles avec le voisinage de zones habitées (article L. 121-12 du code de l'urbanisme). Cette dérogation était justifiée par les nuisances, notamment sonores et visuelles, associées à ces installations.
II. Une dérogation pour implanter des installations photovoltaïques ou de production d'hydrogène renouvelable sur des friches ou des bassins industriels de saumure saturée
L'article 9 vise à permettre l'implantation dans les communes littorales des ouvrages nécessaires à la production d'énergie solaire photovoltaïque ou d'hydrogène renouvelable sur des friches ou des bassins industriels de saumure saturée, en discontinuité des agglomérations existantes, par un nouvel article L. 121-12-1 du code de l'urbanisme.
A. L'installation d'ouvrages nécessaires à la production d'énergie solaire photovoltaïque sur des friches ou des bassins industriels de saumure saturée
Le I de l'article L. 121-12-1 du code de l'urbanisme porte sur les installations photovoltaïques.
Afin de limiter l'occupation des sols dans ces milieux sensibles, la possibilité d'implanter des ouvrages nécessaires à la production d'énergie solaire photovoltaïque dans les communes littorales, en discontinuité des agglomérations existantes, serait, d'une part, limitée aux friches , définies à l'article L. 111-26 du code de l'urbanisme comme « tout bien ou droit immobilier, bâti ou non bâti, inutilisé et dont l'état, la configuration ou l'occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables ». La liste des friches sur lesquelles des autorisations pourraient être délivrées serait fixée par décret ; selon l'étude d'impact, des données issues des travaux de l'Ademe et du Cerema mènent à estimer à une vingtaine le nombre de sites susceptibles d'être concernés.
La possibilité d'implanter des ouvrages nécessaires à la production d'énergie solaire photovoltaïque dans les communes littorales, en discontinuité des agglomérations existantes, serait, d'autre part, ouverte aux bassins industriels de saumure saturée . La disposition concernerait des stocks de saumure saturée à usage industriel situés dans le bassin industriel de Fos-sur-Mer , pour la réalisation d'un projet de parc photovoltaïque flottant (sur les étangs de Lavalduc et d'Engrenier). La puissance de cette ferme solaire est estimée à 600 MWc . Il est prévu de coupler ces ouvrages photovoltaïques flottants à une installation de production d'hydrogène qui permettra de générer une production d'hydrogène vert évaluée à 15000 t/an (voir infra ).
Un régime d'autorisation des projets au cas par cas par l'autorité compétente de l'État est prévu, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Cette autorisation serait subordonnée à la condition que le projet ne soit pas de nature à porter atteinte à l'environnement, notamment à la biodiversité ou aux paysages et à la salubrité ou à la sécurité publiques, en fonctionnement normal comme en cas d'incident ou d'accident.
Dans le cas où le projet concernerait une friche , il appartiendrait en outre au pétitionnaire de justifier que le projet d'installation photovoltaïque est préférable, pour des motifs d'intérêt général, à un projet de renaturation, lorsque celui-ci est techniquement réalisable. Cette démonstration pourrait tenir compte notamment du coût d'un tel projet de renaturation, des obstacles pratiques auxquels est susceptible de se heurter sa mise en oeuvre, de sa durée de réalisation ainsi que des avantages que comporte le projet d'installation photovoltaïque.
L'instruction de la demande s'appuierait sur une étude fournie par le pétitionnaire permettant de s'assurer que les conditions précédemment énoncées - projet n'étant pas de nature à porter atteinte à l'environnement et projet étant préférable à un projet de renaturation, dans le cas où le projet concernerait une friche - sont remplies.
B. L'installation d'ouvrages nécessaires à la production d'hydrogène sur des friches, couplées à des ouvrages de production d'énergie solaire situés sur des bassins industriels de saumure saturée
Le II de l'article L. 121-12-1 du code de l'urbanisme créé par l'article 9 du projet de loi porte sur les installations de production d'hydrogène renouvelable, couplées pour leur alimentation en électricité à des ouvrages de production d'énergie solaire situés sur des bassins industriels de saumure saturée. Il autorise ces installations dans des friches , dans les conditions précédemment énoncées au I.
Le pétitionnaire devrait également démontrer que l'implantation des installations de production d'hydrogène renouvelable sur une friche située à proximité des ouvrages de production d'énergie photovoltaïque est justifiée par des contraintes impératives, notamment environnementales, techniques ou économiques.
L'idée est de pouvoir justifier qu'aucun autre site alternatif n'est possible au regard d'un bilan tenant compte :
- de considérations techniques , par exemple en cas d'impossibilité technique de réaliser le projet sur un autre site ;
- de motifs économiques, par exemple, si les sites alternatifs génèrent des coûts financiers manifestement excessifs ;
- et aussi des enjeux environnementaux en présence, par exemple s'il est démontré que l'implantation dans la zone envisagée présente un plus faible impact environnemental que dans d'autres sites alternatifs.
Pour rappel, la disposition concernerait des stocks de saumure saturée à usage industriel situés dans le bassin industriel de Fos-sur-Mer , pour la réalisation d'un projet de parc photovoltaïque flottant (sur les étangs de Lavalduc et d'Engrenier). Elle permettrait de générer une production d'hydrogène vert évaluée à 15000 t/an.
III. Un article reprenant une proposition de loi sénatoriale, méritant d'être étendu à l'ensemble des « sites dégradés »
Le dispositif retenu reprend globalement l'ancien article 102 de la loi « Climat et résilience » du 22 août 2021 24 ( * ) , introduit au Sénat, qui avait été censuré par le Conseil constitutionnel comme « cavalier législatif » . Cet article avait également inspiré la proposition de loi du sénateur Mandelli 25 ( * ) adoptée en février 2022 au Sénat. La commission se félicite donc de la reprise par le Gouvernement d'une proposition qu'elle a régulièrement formulée.
L'article proposé étend par ailleurs le dispositif aux bassins industriels de saumure saturée pour permettre la production d'hydrogène renouvelable sur des friches à proximité. La commission porte un regard favorable à cet ajout bien encadré , qui ne concernait qu'une installation, à Fos-sur-Mer.
Elle estime toutefois que l'article pourrait aller plus loin , sans pour autant porter de risque pour l'environnement et la préservation des littoraux, l'article proposé comportant aujourd'hui de nombreux et opportuns garde-fous.
C'est pourquoi elle a adopté l'amendement COM-383 du rapporteur et l'amendement COM-443 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, ayant pour objet de conforter la dérogation à la loi littorale ouverte pour l'implantation de panneaux photovoltaïques en :
- étendant le dispositif aux « sites dégradés », notion plus large que celle de « friches » retenue par le projet de loi initial ;
- appliquant le dispositif au solaire thermique comme photovoltaïque, à l'hydrogène bas-carbone comme renouvelable, dans un souci de neutralité technologique ;
- prévoyant un avis des EPCI ou des communes concernés sur la liste des sites dégradés
Par ailleurs, la commission a adopté un amendement COM-444 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et un amendement COM-298 rect visant à autoriser les installations de stockage d'énergie sur les sites dégradés, dans les conditions déjà définies par l'article, à condition que l'énergie stockée ait été produite par des ouvrages nécessaires à la production d'énergie solaire présents sur le même site d'implantation.
La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.
Article 10
Implantation de centrales solaires au sol en
discontinuité d'urbanisme
dans les communes de montagne dotées
d'une carte communale
Cet article vise à faciliter l'implantation de panneaux photovoltaïques au sol en discontinuité d'urbanisme dans les communes de montagne dotées d'une carte communale.
La commission salue un assouplissement opportun, dont l'impact, non évalué, devrait toutefois être très limité. Elle a adopté deux amendements identiques, visant à étendre le dispositif au solaire thermique et à apporter des précisions rédactionnelles ne modifiant pas la portée du dispositif.
La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.
I. L'installation de centrales solaires au sol en discontinuité d'urbanisme largement limitée dans les communes de montagne dotées d'une carte communale
A. Le principe d'extension de l'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante dans les zones couvertes par la loi « Montagne »
Afin de maîtriser l'urbanisation dans les zones couvertes par la loi « Montagne » 26 ( * ) -- représentant plus de 5000 communes sur le territoire national, soit environ une commune sur six -- l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme consacre un principe d'extension de l'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante.
Ce principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux (article L. 122-5-1 du même code).
B. Des exceptions au principe d'extension de l'urbanisation en continuité, parmi lesquelles la possibilité de recours à une étude de discontinuité
L'article L. 122-7 du même code prévoit des exceptions au principe d'extension de l'urbanisation en continuité de l'urbanisation existante.
Parmi ces dérogations, l'article dispose que ce principe ne s'applique pas lorsque le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou le plan local d'urbanisme (PLU) comporte une étude de discontinuité .
Cette étude doit justifier, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux articles L. 122-9 et L. 122-10 du code l'urbanisme ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels. L'étude doit être soumise à l' avis simple de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Le plan local d'urbanisme ou la carte communale délimite alors les zones à urbaniser dans le respect des conclusions de cette étude.
La construction d'une centrale solaire au sol étant considérée par la jurisprudence comme une opération d'urbanisation 27 ( * ) , le recours à une telle étude est nécessaire à leur implantation en discontinuité d'urbanisme.
C. Dans les territoires de montagne dotés d'une carte communale, un recours à l'étude de discontinuité plus difficile, voire impossible, limitant les possibilités d'installation de centrales solaires au sol
Ces règles limitent les possibilités de déroger au principe d'extension de l'urbanisation en continuité dans les 821 communes de montagne dotées d'une carte communale . Les possibilités de construction de centrales solaires au sol y sont donc limitées .
Pour ces communes, qui représentent environ 15 % du total des communes et des surfaces soumises à la loi « Montagne », il existe deux cas de figure.
Dans le premier cas, les communes sont dotées d'une carte communale et couvertes par un SCOT . La dérogation au principe d'extension de l'urbanisation en continuité est alors possible mais doit s'appuyer sur une étude de discontinuité associée au SCOT . Cette solution est peu satisfaisante, compte tenu des délais induits par un changement du SCOT, qui peuvent durer jusqu'à six ans. Dans ces communes, les possibilités de construction de centrales solaires au sol sont donc lourdement contraintes.
Dans le second cas, les communes sont dotées d'une carte communale, mais non couvertes par un SCOT . Ces communes ne peuvent pas s'appuyer sur une étude de discontinuité : elles ne peuvent donc pas bénéficier, sur ce fondement, d'une dérogation au principe d'extension de l'urbanisation en continuité. Dans ces communes, les possibilités de construction de centrales solaires au sol sont donc impossibles en discontinuité d'urbanisme . Ce cas de figure correspond à 483 des communes situées en zone de montagne, soit 59 % d'entre elles , pour 49 % de la surface totale des territoires couverts par la loi « Montagne ».
II. Un article visant à faciliter l'installation de panneaux photovoltaïques au sol en discontinuité dans les communes de montagne dotées d'une carte communale
L'article 11 du projet de loi propose de modifier l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme, afin de prévoir que la carte communale peut comporter une étude en discontinuité afin de permettre la réalisation des ouvrages de production d'énergie solaire photovoltaïque installés sur le sol.
Les conditions précédemment évoquées seraient applicables :
- compatibilité de l'étude avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux articles L. 122-9 et L. 122-10 du code l'urbanisme ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels ;
- étude soumise à l'avis simple de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ;
- délimitation par la carte communale des zones à urbaniser dans le respect des conclusions de cette étude. Au sens de l'article L. 163-8 du code de l'urbanisme, c'est la procédure de révision de la carte communale 28 ( * ) qui devra alors être mise en oeuvre.
L'article vise ainsi les deux cas de figure précédemment évoqués :
- les communes dotées d'une carte communale et couvertes par un SCOT pourront procéder plus rapidement à l'installation en discontinuité de panneaux photovoltaïques au sol, en intégrant directement l'étude de discontinuité dans la carte communale sans avoir besoin de passer par le SCOT ;
- surtout, les communes dotées d'une carte communale mais non couvertes par un SCOT pourront bénéficier d'une étude de discontinuité, faire évoluer la carte communale et ainsi procéder à l'implantation de centrales solaires au sol.
III. Un assouplissement bienvenu, dont l'impact, non évalué, devrait toutefois être très limité
La commission porte un avis favorable à cet article , qui assouplit opportunément le droit de l'urbanisme en zone de montagne, sans créer de risque disproportionné d'atteinte à la biodiversité ou aux paysages.
Elle s'interroge toutefois sur sa portée concrète . Si les services ministériels affirment, en réponse au questionnaire adressé par le rapporteur, que la révision de la carte communale pourra être effectuée dans des délais et des coûts de faible ampleur puisqu'elle porte sur un objet ponctuel, rien n'indique que les communes pourront, ou souhaiteront, se lancer dans une telle démarche, dont le succès n'est au demeurant pas garanti .
Les services ministériels reconnaissent d'ailleurs que l'impact du dispositif proposé ne peut être quantifié : les outils de suivi statistiques du ministère ne permettraient pas le recensement de la présence ou de l'absence d'une étude de discontinuité dans les documents d'urbanisme ni ne seraient en mesure d'établir le compte des demandes de construction de centrales solaires au sol formulées en zone de montagne.
La commission ne peut toutefois qu'approuver la modification proposée, même si elle ne devait profiter qu'à quelques cas ponctuels.
Elle a donc adopté deux amendements identiques COM-385 du rapporteur et COM-445 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.
Le dispositif est tout d'abord étendu à l'ensemble des installations renouvelables solaires, photovoltaïques et thermiques , dans un souci de neutralité technologique.
Les modifications effectuées par ailleurs apportent des ajustements ne modifiant par la portée de l'article .
D'une part, il est précisé que la possibilité offerte, aux communes disposant d'une carte communale, de déroger au principe de continuité de l'urbanisation fixé par la loi « Montagne » au moyen d'une étude spécifique, afin d'implanter des sites de production d'énergie renouvelable, ne concerne que les communes qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale disposant déjà d'une telle étude .
En effet, si l'ensemble des communes dotées de cartes communales était visé, y compris celles couvertes par un SCOT, on pourrait aboutir à une superposition de compétences peu satisfaisante : deux études, l'une réalisée par le SCOT, l'autre réalisée par la commune, pourraient alors être produites ; au prix d'une redondance de moyens, y compris financiers, et d'éventuelles contradictions. Pour les communes couvertes par un SCOT, il est donc préférable de maintenir l'état du droit.
En revanche, la mesure reste pertinente pour les communes dotées d'une carte communale non membres d'un SCOT , à qui il manque aujourd'hui un tel outil ; mais aussi pour les communes membres d'un SCOT qui n'aurait pas encore pris l'initiative de faire réaliser une telle étude . Dans ce deuxième cas, l'initiative communale pourrait suppléer les carences du SCOT, ce qui serait de nature à débloquer certains projets d'implantation d'ENR.
Les amendements adoptés apportent aussi plusieurs clarifications rédactionnelles . En particulier, telle que rédigée dans le projet de loi initial, la mesure aurait pour effet de priver les communes qui auraient réalisé une étude de discontinuité relative aux implantations de production d'énergie renouvelable, de la possibilité de recourir aux dérogations ouvertes par le deuxième alinéa de l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme. Ces dernières sont pourtant très utiles aux communes de montagne pour délimiter des hameaux nouveaux et des zones d'urbanisation futures.
La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.
Article 11
Obligation d'équipement des
parcs de stationnement extérieurs existants de plus de
2500 mètres carrés en ombrières
photovoltaïques
ainsi qu'en revêtements de surface,
aménagements hydrauliques
ou dispositifs
végétalisés
Cet article vise à créer une obligation d'équipement des parcs de stationnement extérieurs existants de plus de 2500 mètres carrés en ombrières photovoltaïques ainsi qu'en revêtements de surface, aménagements hydrauliques ou dispositifs végétalisés.
L'accélération du développement des énergies renouvelables devant prioritairement passer par la mobilisation de surfaces à faibles enjeux environnementaux et fonciers, la commission ne peut que porter un regard favorable sur l'article 11 proposé par le Gouvernement.
Constatant toutefois les nombreuses difficultés induites par la rédaction proposée, la commission a adopté deux amendements de réécriture globale de cet article 11 dans un double objectif de préservation du pouvoir des élus locaux dans le domaine urbanistique et d'amélioration de la faisabilité du dispositif envisagé, sans en amoindrir la portée.
La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.
I. Des parcs de stationnement, couverts ou fermés, nouveaux ou existants, assujettis à une obligation d'installation de panneaux photovoltaïques ou de toits végétalisés, ainsi que de revêtements de surface, d'aménagements hydrauliques ou de dispositifs végétalisés
A. Une obligation d'installation sur les bâtiments non résidentiels, notamment sur les parcs de stationnement couverts
1) Les obligations existantes pour les nouveaux bâtiments non résidentiels, s'appliquant notamment aux parcs de stationnement couverts
Créé par la loi « Énergie-climat » de 2019 29 ( * ) , l'article L. 111-18-1 du code de l'urbanisme impose aujourd'hui l'installation sur 30 % de la surface de toiture ou d'ombrières, de panneaux solaires ou de toits végétalisés (III de l'article), pour les nouvelles constructions suivantes , lorsqu'elles créent plus de 1 000 mètres carrés d'emprise au sol (II de l'article) :
- les constructions soumises à une autorisation d'exploitation commerciale (AEC) au titre des 1°, 2°, 4°, 5° et 7° de l'article L. 752-1 du code de commerce, correspondant aux magasins de commerce de détail et à leur extension, aux ensembles commerciaux et à leur extension, ainsi qu'aux drive 30 ( * ) et à leur extension ;
- les locaux à usage industriel ou artisanal ;
- les entrepôts ;
- les hangars non ouverts au public faisant l'objet d'une exploitation commerciale ;
- les parcs de stationnement couverts accessibles au public.
Des exemptions à cette obligation sont prévues au IV de l'article L. 111-18-1. L'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme peut ainsi, par décision motivée, écarter tout ou partie de l'obligation lorsque les dispositifs sont de nature à aggraver un risque, ou lorsque leur installation présente une difficulté technique insurmontable ou qui ne peut être levée dans des conditions économiquement acceptables. Un arrêté du ministr e 31 ( * ) chargé des installations classées définit également les cas dans lesquels tout ou partie de l'obligation est écartée ou soumise à des conditions de mise en oeuvre spécifiques pour les installations classées pour la protection de l'environnement ( ICPE ) dès lors que les obligations sont incompatibles avec les caractéristiques de l'installation.
L'article prévoit par ailleurs que les aires de stationnement associées aux constructions qui y sont visées, lorsqu'elles sont prévues par le projet, doivent intégrer des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation et préservant les fonctions écologiques des sols.
2) De nouvelles obligations pour les bâtiments nouveaux et existants s'appliquant notamment aux parcs de stationnement couverts existants faisant l'objet d'une rénovation lourde
À compter du 1 er juillet 2023, en application de l'article 101 de la loi « Climat et résilience » 32 ( * ) , l'obligation d'installation de panneaux photovoltaïques ou de toits végétalisés sera transférée dans un nouvel article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation . En conséquence, l'article 101 abroge, à compter de cette date, les dispositions de l'article L. 111-18-1 du code de l'urbanisme.
L'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation élargit en outre le champ d'application de l'obligation de couverture des bâtiments à compter du 1 er juillet 2023 :
- en abaissant son seuil d'application de 1000 mètres carrés à 500 mètres carrés. Cet abaissement vaut notamment pour les parcs de stationnement couverts accessibles au public ;
- en l'étendant aux constructions destinées au commerce de gros de plus de 500 mètres carrés et aux constructions de bâtiments ou parties de bâtiment à usage de bureaux , de plus de 1000 mètres carrés d'emprise ;
- ainsi qu' aux extensions et rénovations lourdes de bâtiments ou parties de bâtiment lorsque ces extensions ou les rénovations concernées ont une emprise au sol de plus de 500 mètres carrés, et de plus de 1000 mètres carrés, pour les bureaux.
Les parcs de stationnement couverts existants faisant l'objet d'une rénovation lourde seront donc assujettis à l'obligation de couverture à compter du 1 er juillet 2023.
Par ailleurs, l'article L. 171-4 prévoit toujours que les aires de stationnement associées aux constructions qui y sont visées, lorsqu'elles sont prévues par le projet, doivent intégrer des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation et préservant les fonctions écologiques des sols. Il étend cette obligation , à compter du 1 er juillet 2023, aux aires de stationnement associées lorsqu'il est procédé à des rénovations lourdes sur ces aires ou à l'occasion de la conclusion d'un nouveau contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial, ou de son renouvellement.
B. À compter du 1 er juillet 2023, une obligation s'appliquant aux parcs de stationnement extérieurs de plus de 500 mètres carrés
L'article 101 de la loi « Climat et résilience » crée par ailleurs, à l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme, une obligation de couverture des parcs de stationnement extérieurs de plus de 500 mètres carrés associés aux bâtiments ou parties de bâtiment auxquels s'applique l'obligation prévue à l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation ainsi que des nouveaux parcs de stationnement extérieurs ouverts au public de plus de 500 mètres carrés.
Le périmètre de cette obligation diffère légèrement , selon la notion visée, celle de « parcs de stationnement extérieurs » ou celle de « parcs de stationnement extérieurs ouverts au public » ( voir encadré ).
Parcs de stationnement extérieurs, parcs de stationnement extérieurs ouverts au public, aires de stationnement publiques
La notion de « parcs de stationnement extérieurs » a un champ plus large que celle de « parcs de stationnement extérieurs ouverts au public ».
La notion d'ouverture au public, non définie par le code de l'urbanisme, est précisée par la jurisprudence. Ainsi, un parc de stationnement associé à un bâtiment fréquenté et ouvert au public est lui-même considéré comme ouvert au public (CAA Nancy, 28 sept 2006, n° 04NC00 175). En revanche, un parc destiné à accueillir le personnel d'un établissement n'est pas considéré comme ouvert au public (CE, 11 mars 1970, n° 73 827).
Par ailleurs, une réponse ministérielle (question n° 36 703, Assemblée nationale, Réponse publiée au JO le : 17/12/2013 page : 13 289) a estimé qu'une aire de stationnement « est considérée ouverte au public dans la mesure où tout un chacun peut y accéder et pas seulement des personnes déterminées ».
Ainsi, une aire de stationnement publique est considérée comme un parc de stationnement extérieur ouvert au public.
Ces parcs doivent ainsi intégrer des dispositifs végétalisés ou des ombrières concourant à l'ombrage desdits parcs sur au moins la moitié de leur surface, dès lors que l'un ou l'autre de ces dispositifs n'est pas incompatible avec la nature du projet ou du secteur d'implantation et ne porte pas atteinte à la préservation du patrimoine architectural ou paysager. Si ces parcs comportent des ombrières , celles-ci doivent recourir à un procédé de production d'énergies renouvelables sur la totalité de leur surface .
Par ailleurs, ces mêmes parcs doivent intégrer sur au moins la moitié de leur surface des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation.
L'article précise que ces obligations ne s'appliquent pas aux parcs de stationnement qui, en raison de contraintes techniques, de sécurité, architecturales ou patrimoniales, ne permettent pas l'installation des procédés et dispositifs, ou lorsque cette obligation ne peut être satisfaite dans des conditions économiquement acceptables du fait de contraintes techniques.
Ces obligations s'appliqueront aux demandes d'autorisation de construction ou d'aménagement d'urbanisme déposées à compter du 1 er juillet 2023 .
L'obligation d'intégration de revêtements de surface, d'aménagements hydrauliques ou de dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation s'appliquera de surcroît à l'occasion de la conclusion d'un nouveau contrat de concession de service public, de prestation de service ou de bail commercial portant sur la gestion du parc de stationnement ou de son renouvellement.
II. Une obligation d'équipement des parcs de stationnement extérieurs existants de plus de 2500 mètres carrés en ombrières photovoltaïques ainsi qu'en revêtements de surface, aménagements hydrauliques ou dispositifs végétalisés
L'article 11 crée une obligation d'équipement des parcs de stationnement extérieurs existants de plus de 2500 mètres carrés , sur au moins la moitié de cette superficie, en ombrières intégrant, sur l'intégralité de leur partie supérieure assurant l'ombrage, des dispositifs de production d'énergie solaire thermique ou photovoltaïque . Il prévoit également une obligation d'équipement , sur au moins la moitié de la superficie des parcs, de revêtements de surface, d'aménagements hydrauliques ou de dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation ( I de l'article 11 ).
Le I de l'article précise que ces obligations ne s'appliquent pas si le gestionnaire du parc est en mesure de démontrer que :
- des contraintes techniques, de sécurité, architecturales ou patrimoniales font obstacle à l'installation des dispositifs ;
- ces obligations ne peuvent être satisfaites dans des conditions économiquement acceptables , notamment du fait de ces contraintes. La dérogation accordée du fait que les obligations ne peuvent être satisfaites dans des conditions économiquement acceptables n'est donc pas conditionnée à la présence d'une contrainte technique, contrairement à la dérogation similaire décrite à l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme ;
- le parc est ombragé par des arbres sur au moins la moitié de sa superficie . La dérogation s'appliquant aux parcs de stationnement ombrés par des arbres sur au moins 50 % de leur superficie se justifie du fait que le gestionnaire d'un parc existant au 1 er juillet 2023, de plus de 2 500 m 2 et comportant des arbres sur plus de la moitié de sa superficie, serait contraint de couper certains arbres pour être en mesure de se conformer à l'obligation d'installer des ombrières sur la moitié de la superficie du parc. Cette situation semble contre-productive au regard des enjeux environnementaux.
Les obligations de l'article 11 doivent s'appliquer aux parcs de stationnement existant à la date du 1 er juillet 2023, aux parcs de stationnement dont la demande d'autorisation d'urbanisme a été déposée avant cette date , où aux nouveaux parcs de stationnement extérieurs dont la demande d'autorisation d'urbanisme a été déposée après cette date, autres que ceux entrant dans le champ d'application de l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation ou de l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme ( II de l'article 11 ). Cette dernière précision permet d' intégrer au dispositif les nouveaux parcs de stationnement extérieurs de plus de 2500 mètres carrés qui ne sont pas ouverts au public (lesquels ne sont pas couverts par la rédaction actuelle de l'article L. 111-19-1 du code de l'urbanisme) ou qui ne sont pas associés aux bâtiments ou parties de bâtiment auxquels s'applique l'obligation prévue à l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation.
Le III de l'article prévoit une entrée en vigueur progressive de l'obligation en fonction de la taille des parcs de stationnement :
- les parcs de stationnement existant à la date du 1 er juillet 2023 d'une superficie égale ou supérieure à 10 000 m² devront être mis en conformité dans un délai de trois ans à compter de cette date ;
- ce délai serait porté à cinq ans si le parc a une superficie inférieure à 10 000 m².
Ces délais sont justifiés par le fait que les parcs de taille moins importante sont supposément moins bien dimensionnés pour répondre aux exigences d'organisation, d'études et de frais engendrés par cette obligation.
Un délai supplémentaire pourrait toutefois être accordé par le représentant de l'État dans le département, lorsque le gestionnaire du parc de stationnement justifie que les diligences nécessaires ont été mises en oeuvre pour satisfaire à ses obligations dans les délais prévus mais que celles-ci ne peuvent être respectées du fait d'un retard qui ne lui est pas imputable.
Le IV de l'article crée un mécanisme de contrôle de l'obligation : il prévoit ainsi que les manquements aux obligations de couverture soient constatés par les fonctionnaires et agents publics mentionnés à l'article L. 142-21 du code de l'énergie 33 ( * ) , ainsi que par les officiers ou agents de police judiciaire, les fonctionnaires et les agents mentionnés au premier alinéa de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme 34 ( * ) .
Le V complète l'article d'un dispositif de sanctions : en cas de méconnaissance des obligations prévues par l'article, l'autorité administrative compétente pourrait prononcer à l'encontre du gestionnaire du parc de stationnement concerné, chaque année et jusqu'à la mise en conformité, une sanction pécuniaire dans la limite d'un plafond de 10 000 euros, si le parc a une superficie de moins de 10 000 m², et de 20 000 euros, si le parc a une superficie égale ou supérieure à 10 000 m².
Cette sanction devrait alors être proportionnée à la gravité du manquement.
Le VI renvoie enfin à un décret en Conseil d'État la fixation des conditions d'application de l'article, notamment celles relatives à la détermination de la superficie des parcs de stationnement, aux exemptions mentionnées aux 1° à 3° du I et à la sanction pécuniaire prévue au V.
Le potentiel de cette mesure est évalué par le Gouvernement entre 6,75 et 11,25 GW.
III. Un dispositif bienvenu, devant être amélioré pour en faciliter l'application sans en amoindrir la portée
Notre politique de décarbonation ne nous permettra pas de relever les défis de demain si elle conduit dans le même temps au dépassement d'autres limites planétaires que sont l'érosion de la biodiversité et le changement d'utilisation des sols . L'accélération du développement des énergies renouvelables devra donc prioritairement passer par la mobilisation de surfaces à faibles enjeux environnementaux et fonciers . Dans cette perspective, la commission ne peut que porter un regard favorable sur l'article 11 proposé par le Gouvernement.
La rédaction proposée soulève toutefois plusieurs difficultés . Premièrement, le choix de retenir une obligation de couverture définie en mètres carrés augure de longues discussions à venir pour déterminer quelles sont les parties d'un parc de stationnement qui doivent être exclues de l'obligation (pour des raisons d'accès des secours, par exemple). Deuxièmement, il intègre une obligation liée aux dispositifs végétalisés qui ne présente aucun lien avec l'objectif de favoriser le développement des énergies renouvelables. Troisièmement, il dépossède les élus locaux de leurs pouvoirs en la matière , les motifs de dérogations étant directement définis par la loi.
La commission a donc adopté un amendement COM-387 du rapporteur et un amendement COM-446 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques proposant une réécriture globale de cet article 11 dans un double objectif de préservation du pouvoir des élus locaux dans le domaine urbanistique et d'amélioration de la faisabilité du dispositif envisagé, sans en amoindrir la portée.
Les amendements substituent tout d'abord la notion d'« emplacements » de parkings à celle de « superficie », concept plus clair pour les différents acteurs et moins sujet à débat. Alors que 2 500 m² équivalent environ à 100 emplacements, cet amendement fait le choix de retenir un seuil à 80 emplacements , qui augmente le nombre de parkings concernés, pour tenir compte du fait qu'à la suite du changement de dénomination, la pose d'ombrières photovoltaïques devra être faite sur une plus petite superficie que celle prévue initialement.
Les amendements visent par ailleurs à permettre aux gestionnaires de parcs d' opter pour la mise en place , sur ces parcs, de procédés d'énergies renouvelables ne requérant pas l'installation d'ombrières, dès lors que ces procédés permettent une production équivalente d'énergie.
Ils suppriment de surcroît l'obligation d'équiper la moitié de la superficie en dispositifs végétalisés , qui sont des investissements sans lien avec le développement des énergies renouvelables.
Les rédactions proposées renforcent par ailleurs le pouvoir des élus locaux, en leur confiant d'une part la possibilité de prévoir par une décision motivée que certaines obligations ne s'appliquent pas à certains types de parkings (en cas de contraintes techniques, architecturales, ou lorsqu'elles ne peuvent être satisfaites dans des conditions économiquement acceptables), et d'autre part en leur permettant, sur délibération, de « panacher » l'obligation de couverture entre les différents parkings de la collectivité (certains pourront être couverts sur moins de la moitié de la superficie des emplacements, dès lors que d'autres sont couverts au-delà de ce seuil).
Les amendements adoptés prévoient, en outre, pour les parkings publics gérés via une concession ou une délégation de service public , une entrée en vigueur lors du renouvellement de ladite concession ou délégation, sous réserve qu'elle ait lieu avant le 1 er juillet 2028.
Ils rappellent enfin explicitement que les difficultés d'approvisionnement en panneaux solaires font partie des retards non imputables au gestionnaire de parking, en raison desquels un délai supplémentaire peut lui être accordé.
La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.
Article 11 bis
(nouveau)
Renforcement des obligations de couverture des
bâtiments
non résidentiels nouveaux ou lourdement
rénovés par des installations
de production d'énergie
solaire ou des systèmes végétalisés
Cet article additionnel, introduit par un amendement du rapporteur, vise à renforcer les obligations de couverture des bâtiments non résidentiels, nouveaux ou lourdement rénovés, par des installations de production d'énergie solaire ou des systèmes végétalisés.
En particulier, il assujettit les bâtiments publics à ces obligations, dès le 1 er janvier 2025. À cette même date, il abaisse le seuil de l'obligation de couverture des bureaux nouveaux ou lourdement rénovés de 1 000 à 500 mètres carrés. Le dispositif abaisse par ailleurs le seuil de l'obligation de couverture des bâtiments non résidentiels nouveaux ou lourdement rénovés, de 500 à 250 mètres carrés, dès le 1 er janvier 2027.
Enfin, l'article prévoit des mesures de contrôle et de sanctions associées à ces obligations.
La commission a adopté l'article 11 bis ainsi rédigé.
I. Des bâtiments non résidentiels assujettis à une obligation d'installation de panneaux photovoltaïques ou de toits végétalisés
A. Les obligations existantes pour les nouveaux bâtiments non résidentiels
Créé par la loi « Énergie-climat » de 2019 35 ( * ) , l'article L. 111-18-1 du code de l'urbanisme impose aujourd'hui l'installation sur 30 % de la surface de toiture ou d'ombrières, de panneaux solaires ou de toits végétalisés (III de l'article), pour les nouvelles constructions suivantes , lorsqu'elles créent plus de 1 000 mètres carrés d'emprise au sol (II de l'article) :
- les constructions soumises à une autorisation d'exploitation commerciale (AEC) au titre des 1°, 2°, 4°, 5° et 7° de l'article L. 752-1 du code de commerce, correspondant aux magasins de commerce de détail et à leur extension, aux ensembles commerciaux et à leur extension, ainsi qu'aux drive 36 ( * ) et à leur extension ;
- les locaux à usage industriel ou artisanal ;
- les entrepôts ;
- les hangars non ouverts au public faisant l'objet d'une exploitation commerciale ;
- les parcs de stationnement couverts accessibles au public.
Des exemptions à cette obligation sont prévues au IV de l'article L. 111-18-1. L'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme peut ainsi, par décision motivée, écarter tout ou partie de l'obligation lorsque les dispositifs sont de nature à aggraver un risque, ou lorsque leur installation présente une difficulté technique insurmontable ou qui ne peut être levée dans des conditions économiquement acceptables. Un arrêté du ministre 37 ( * ) chargé des installations classées définit également les cas dans lesquels tout ou partie de l'obligation est écartée ou soumise à des conditions de mise en oeuvre spécifiques pour les installations classées pour la protection de l'environnement ( ICPE ), dès lors que les obligations sont incompatibles avec les caractéristiques de l'installation.
B. De nouvelles obligations pour les bâtiments nouveaux et lourdement rénovés
À compter du 1 er juillet 2023, en application de l'article 101 de la loi « Climat et résilience » 38 ( * ) , l'obligation d'installation de panneaux photovoltaïques ou de toits végétalisés sera transférée dans un nouvel article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation . En conséquence, l'article 101 abroge, à compter de cette date, les dispositions de l'article L. 111-18-1 du code de l'urbanisme.
L'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation élargit en outre le champ d'application de l'obligation de couverture des bâtiments à compter du 1 er juillet 2023 :
- en abaissant son seuil d'application de 1000 mètres carrés à 500 mètres carrés ;
- en l'étendant aux constructions destinées au commerce de gros de plus de 500 mètres carrés et aux constructions de bâtiments ou parties de bâtiment à usage de bureaux , de plus de 1000 mètres carrés d'emprise ;
- ainsi qu' aux extensions et rénovations lourdes de bâtiments ou parties de bâtiment lorsque ces extensions ou les rénovations concernées ont une emprise au sol de plus de 500 mètres carrés, et de plus de 1000 mètres carrés pour les bureaux.
II. Un renforcement des obligations de couverture des bâtiments non résidentiels nouveaux ou lourdement rénovés
La commission a adopté un amendement COM-388 du rapporteur visant à renforcer ces obligations .
Cet amendement vise tout d'abord à anticiper les orientations qui devraient découler de la révision prochaine de la directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB), qui pourrait imposer aux États membres, selon les propositions formulées par la Commission européenne, d'installer des panneaux solaires sur tous les nouveaux bâtiments publics et commerciaux dont la surface utile est supérieure à 250 mètres carrés, avant le 1 er janvier 2027.
Pourtant, en droit interne, l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation ne prévoit à ce jour aucune obligation de couverture des nouveaux bâtiments publics. Le même article fixe par ailleurs des seuils d'obligation, à compter du 1 er juillet 2023, plus élevés que ceux envisagés par la Commission européenne (cf. supra ).
L'amendement adopté par la commission vise donc à mieux anticiper les obligations européennes pour éviter les « goulots d'étranglement » qui ne manqueront pas d'arriver en cas de transcription trop tardive de ces prescriptions dans le droit national. À cette fin :
- l'amendement assujettit les bâtiments publics aux obligations prévues à l'article L. 171-4, dès le 1 er janvier 2025 ;
- à cette même date, il abaisse le seuil de l'obligation de couverture des bureaux, nouveaux ou lourdement rénovés, de 1 000 à 500 mètres carrés ;
- il abaisse enfin le seuil de l'obligation de couverture des bâtiments non résidentiels, nouveaux ou lourdement rénovés, de 500 à 250 mètres carrés dès le 1 er janvier 2027 .
Enfin, cet amendement prévoit un dispositif de contrôle et de sanctions associé aux obligations de l'article L. 171-4 du code de la construction et de l'habitation, en complétant ses articles L. 181-11 (régime de sanctions administratives applicables en cas de manquement ou d'infraction aux prescriptions prévues par ce code 39 ( * ) ) et L. 183-4 (régime de sanctions pénales 40 ( * ) ).
La commission a adopté l'article 11 bis ainsi rédigé.
Article 11 ter
(nouveau)
Obligation d'installation de panneaux solaires sur les
bâtiments
non résidentiels existants de plus de
250 mètres carrés,
à compter du
1er janvier 2028
Cet article additionnel, introduit par un amendement du rapporteur, vise à assujettir les bâtiments non résidentiels existants de plus de 250 mètres carrés à une obligation d'installation de panneaux solaires, à compter du 1 er janvier 2028.
La commission a adopté l'article 11 ter ainsi rédigé.
La commission a adopté un amendement COM-389 du rapporteur visant à assujettir les bâtiments non résidentiels existants de plus de 250 mètres carrés à une obligation d'installation de panneaux solaires, à compter du 1 er janvier 2028.
Seraient concernés les bâtiments ou parties de bâtiments à usage commercial, industriel, artisanal ou administratif, les constructions de bâtiments ou parties de bâtiment à usage de bureaux ou d'entrepôt, les constructions de hangars non ouverts au public faisant l'objet d'une exploitation commerciale, les hôpitaux, les équipements sportifs, récréatifs et de loisirs, les bâtiments ou parties de bâtiments scolaires et universitaires et les constructions de parcs de stationnement couverts accessibles au public, lorsqu'ils créent plus de 250 mètres carrés d'emprise au sol .
La surface de ces bâtiments devant être couverte par un procédé de production d'énergies renouvelables devra être définie par décret .
L'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme pourra, par décision motivée, prévoir que tout ou partie des obligations résultant du présent article ne s'appliquent pas :
- aux constructions de bâtiments ou parties de bâtiments qui, en raison de contraintes techniques, de sécurité, architecturales ou patrimoniales, ne permettent pas l'installation des procédés de production d'énergies renouvelables, notamment si l'installation est de nature à aggraver un risque ou présente une difficulté technique insurmontable ;
- aux constructions de bâtiments ou parties de bâtiments pour lesquels les travaux permettant de satisfaire cette obligation ne peuvent être réalisés dans des conditions économiquement acceptables .
Un arrêté du ministre chargé des installations classées devra également définir les cas dans lesquels tout ou partie de l'obligation sera écartée ou soumise à des conditions de mise en oeuvre spécifiques pour les installations classées pour la protection de l'environnement ( ICPE ) dès lors que les obligations sont incompatibles avec les caractéristiques de l'installation.
Ces obligations ont vocation à entrer en vigueur le 1 er janvier 2028 pour les bâtiments ou parties de bâtiments existants à la date du 1 er juillet 2023 et ceux dont la demande d'autorisation d'urbanisme a été déposée à compter de la promulgation de la présente loi et avant cette date.
Un délai supplémentaire pourra toutefois être accordé par le représentant de l'État dans le département lorsque le gestionnaire du bâtiment concerné justifie que les diligences nécessaires ont été mises en oeuvre pour satisfaire à ses obligations dans les délais impartis, mais que celles-ci ne peuvent être respectées du fait d'un retard qui ne lui est pas imputable, notamment lorsque ce dernier résulte de difficultés d'approvisionnement en procédés d'énergies renouvelables.
L'article crée par ailleurs un mécanisme de contrôle de l'obligation : il prévoit ainsi que les manquements aux obligations de couverture soient constatés par les fonctionnaires et agents publics mentionnés à l'article L. 142-21 du code de l'énergie 41 ( * ) , ainsi que par les officiers ou agents de police judiciaire, les fonctionnaires et les agents mentionnés au premier alinéa de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme 42 ( * ) .
Un dispositif de sanctions est également instauré : en cas de méconnaissance des obligations prévues par l'article, l'autorité administrative compétente pourrait prononcer à l'encontre du gestionnaire du bâtiment concerné, chaque année et jusqu'à la mise en conformité, une sanction pécuniaire dans la limite d'un plafond de 10 000 euros.
Cette sanction devrait alors être proportionnée à la gravité du manquement.
L'article prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de l'article.
La commission a adopté l'article 11 ter ainsi rédigé.
Article 11 quater
(nouveau)
Possibilité de déroger aux interdictions
prescrites dans les règlements
des plans de prévention du
risque inondation (PPRI)
pour le déploiement d'installation de
production d'énergie solaire
Cet article additionnel issu d'un amendement introduit une possibilité de déroger aux interdictions prescrites dans les règlements des plans de prévention du risque inondation (PPRI) pour le déploiement d'installation de production d'énergie solaire.
La commission a adopté l'article 11 quater ainsi rédigé.
L'article L. 562-1 prévoit l'élaboration et la mise en application , par l'État, de plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. Ces plans de prévention constituent des documents de planification qui réglementent l'utilisation des sols en fonction des risques naturels prévisibles auxquels ils sont soumis.
À cette fin, ces plans délimitent, en tant que de besoin, les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, et peuvent y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. Les plans peuvent également -- dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés -- prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités.
L'amendement COM-113 rect. adopté par la commission prévoit la possibilité pour le représentant de l'État dans le département, après avis de la commune et de l'établissement public de coopération intercommunale concernés, d'accorder des dérogations à ces interdictions et prescriptions fixées par les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI), afin de faciliter l'implantation d'installations de production d'énergie solaire . Ces dérogations devraient définir les conditions particulières auxquelles est subordonnée la réalisation du projet.
L'article prévoit, en conséquence, que ces dérogations soient intégrées dans le PPRI par une procédure de modification , mentionnée au II de l'article L. 562-4-1 du code de l'environnement.
Cette procédure de modification devra être engagée dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi.
L' entrée en vigueur des PPRI intégrant ces mesures devra alors intervenir dans un délai de trente mois à compter de la promulgation de la présente loi.
Les PPRI en cours d'élaboration ou de révision devront enfin intégrer ces mesures, dès lors que l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique n'a pas été adopté à la date de promulgation du texte.
La commission a adopté l'article 11 quater ainsi rédigé.
Article 11 quinquies (nouveau)
Passage
à un avis simple des architectes des bâtiments de France (ABF)
pour l'installation d'ouvrages de production d'énergie solaire
sur
des bâtiments ou ombrières situés dans le
périmètre
d'un site patrimonial remarquable ou dans les
abords
des monuments historiques
Cet article additionnel, introduit par un amendement, remplace l'avis conforme des architectes des bâtiments de France (ABF) pour l'installation d'ouvrages de production d'énergie solaire sur des bâtiments ou ombrières situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques par un avis simple.
La commission a adopté l'article 11 quinquies ainsi rédigé.
I. Un avis conforme des architectes des bâtiments de France requis pour les travaux sur un immeuble situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques
Dans les sites patrimoniaux remarquables, les monuments historiques ou à leurs abords, tous les travaux sur un immeuble, bâti ou non bâti sont soumis à une autorisation préalable (L. 632-1 du code du patrimoine) devant recueillir l'avis conforme des Architectes des Bâtiments de France (ABF), qui peut être assorti de prescriptions particulières (L. 632-2 du même code).
L'ABF doit s'assurer que les travaux ne portent pas atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du ou des monuments historiques ou des abords. En cas de silence de l'ABF, son accord est réputé donné.
L'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme est liée à l'avis conforme délivré par l'ABF .
L'article 56 de la loi ELAN 43 ( * ) a transformé l'avis conforme de l'ABF sur tout projet situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques en avis simple , qui ne lie plus l'autorité de délivrance, pour :
- l'installation d'antennes relais de radiotéléphonie mobile et des locaux nécessaires à leur fonctionnement ;
- les opérations relatives à l'habitat dans des installations insalubres ou impropres (article L. 522-1 du code de la construction et de l'habitation) ;
- les mesures prescrites pour les immeubles à usage d'habitation déclarés insalubres à titre irrémédiable (article L. 1331-28 du code de la santé publique) ;
- les mesures prescrites pour des immeubles à usage d'habitation menaçant ruine ayant fait l'objet d'un arrêté de péril et assorti d'une ordonnance de démolition ou d'interdiction définitive d'habiter (article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation).
En cas de silence de l'architecte des bâtiments de France, son avis simple est alors réputé favorable.
II. Le passage à un avis simple des ABF pour l'installation d'ouvrages de production d'énergie solaire sur bâtiments ou ombrières
La commission a adopté un amendement COM-329 visant à passer d'un avis conforme des architectes des bâtiments de France pour l'installation d'ouvrages de production d'énergie solaire sur bâtiments ou ombrières situés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques à un avis simple .
La commission a adopté l'article 11 quinquies ainsi rédigé.
Article 11 sexies
(nouveau)
Possibilité pour les tiers de jouer un rôle de
gestion ou de revente
du surplus de l'électricité produite
dans le cadre
d'une opération d'autoconsommation individuelle
Cet article, introduit par un amendement du rapporteur, vise à permettre aux tiers de jouer un rôle de gestion ou de revente du surplus de l'électricité produite dans le cadre d'une opération d'autoconsommation individuelle.
La commission a adopté l'article 11 sexies ainsi rédigé.
L'article L. 315-1 du code de l'énergie définit une opération d'autoconsommation individuelle comme le fait pour un producteur, dit autoproducteur, de consommer lui-même et sur un même site tout ou partie de l'électricité produite par son installation.
Ce même article prévoit par ailleurs que l'installation de l'autoproducteur peut être détenue ou gérée par un tiers , qui ne peut pas être considéré comme un autoproducteur. Le tiers peut alors se voir confier l'installation et la gestion, notamment l'entretien, de l'installation de production, pour autant qu'il demeure soumis aux instructions de l'autoproducteur.
L'article L. 315-1 ne permet donc pas au tiers de jouer un rôle de gestion ou de revente du surplus de l'électricité produite.
Cette contrainte remet aujourd'hui en cause l'équilibre économique global, voire la faisabilité, de très nombreux projets d'autoconsommation individuelle.
La commission a donc adopté un amendement COM-394 du rapporteur visant à lever cette contrainte : l'article ainsi adopté modifie l'article L. 315-1 afin de préciser que le tiers peut exercer une activité de gestion ou de vente de la production d'électricité qui excède la consommation associée à l'opération d'autoconsommation, que cette production soit cédée à titre gratuit au gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité au titre de l'article L. 315-5 du code de l'énergie ou qu'elle bénéficie du soutien prévu à l'article L. 314-1 du même code (obligation d'achat d'électricité par EDF).
La commission a adopté l'article 11 sexies ainsi rédigé.
Article 11 septies
(nouveau)
Facilitation de l'achat de procédés de
production d'énergies renouvelables, par l'introduction d'un
suramortissement en faveur des entreprises
et par
l'éligibilité des installations d'énergies renouvelables
électriques
aux certificats d'économies d'énergie
(CEE)
Cet article additionnel, introduit par un amendement du rapporteur, vise à faciliter l'achat de procédés de production d'énergies renouvelables, par l'introduction d'un suramortissement en faveur des entreprises et par l'éligibilité des installations d'énergies renouvelables électriques aux certificats d'économies d'énergie (CEE).
La commission a adopté l'article 11 septies ainsi rédigé.
La commission a adopté un amendement COM-390 du rapporteur visant à faciliter l'achat de procédés de production d'énergies renouvelables , par l'introduction d'un suramortissement en faveur des entreprises ( I ) et par l'éligibilité des installations d'énergies renouvelables électriques aux certificats d'économies d'énergie (CEE) ( II ).
I. L'introduction d'un suramortissement en faveur des entreprises
L'article adopté prévoit, d'une part, l'introduction d'un suramortissement pour soutenir les entreprises dans leurs efforts de couverture des toitures et parcs de stationnement en procédés de production d'énergies renouvelables. L'objectif est d'accompagner les entreprises dans l'application des obligations de couverture qui découlent du présent projet de loi ou des lois récemment adoptées (loi « Énergie climat » 44 ( * ) de 2019, loi « Climat et résilience » 45 ( * ) de 2021) et qui pourraient découler de la révision prochaine de la directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB).
Cette dernière pourrait imposer aux États membres, selon les propositions formulées par la Commission européenne, d'installer des panneaux solaires sur tous les bâtiments publics et commerciaux dont la surface utile est supérieure à 250 mètres carrés, avant le 1 er janvier 2027 s'ils sont nouveaux et le 1 er janvier 2028 pour l'existant.
Les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu pourraient ainsi déduire de leur résultat imposable une somme égale à 30 % de la valeur d'origine des procédés de production d'énergies renouvelables en toiture du bâtiment ou sur les ombrières surplombant les aires de stationnement, que ces entreprises acquerront du 1 er janvier 2023 au 1 er janvier 2028 , date butoir des obligations prévues par le projet de révision de la directive sur la performance énergétique des bâtiments.
II. Une éligibilité des installations d'énergies renouvelables électriques aux certificats d'économies d'énergie (CEE)
L'article adopté vise, d'autre part, à rendre les installations d'énergies renouvelables électriques, en remplacement d'une source d'énergie non renouvelable, éligibles aux certificats d'économies d'énergie (CEE) .
L'article L. 221-7 du code de l'énergie prévoit aujourd'hui que l'installation d'équipements permettant le remplacement d'une source d'énergie non renouvelable par une source d'énergie renouvelable ou de récupération pour la production de chaleur donne lieu à la délivrance de certificats d'économies d'énergie selon des modalités de calcul spécifiques.
L'article adopté étend cette disposition aux installations d'énergies renouvelables électriques remplaçant une source d'énergie non renouvelable, aujourd'hui exclues du dispositif des CEE.
La commission a adopté l'article 11 septies ainsi rédigé.
Article 11 octies
(nouveau)
Levée de plusieurs contraintes réglementaires et
techniques
pouvant limiter l'implantation d'installations de production
d'énergie renouvelable sur les bâtiments neufs et existants
Cet article additionnel, introduit par un amendement du rapporteur, vise à lever plusieurs contraintes réglementaires et techniques pouvant limiter l'implantation d'installations de production d'énergie renouvelable sur les bâtiments neufs et existants.
La commission a adopté l'article 11 octies ainsi rédigé.
La commission a adopté un amendement COM-390 du rapporteur visant à lever plusieurs contraintes réglementaires et techniques pouvant limiter l'implantation d'installations de production d'énergie renouvelable sur les bâtiments neufs et existants .
I. Un droit à l'intégration au bâti ou à l'installation en surimposition d'énergies renouvelables rendu plus effectif
Un droit à l'intégration au bâti ou à l'installation en surimposition d'énergies renouvelables est aujourd'hui inscrit à l'article L. 111-16 du code de l'urbanisme.
Cet article prévoit en effet, en dehors des zones visées par l'article L. 111-17 (notamment les abords des monuments historiques), qu'une autorisation d'urbanisme ne peut s'opposer à l'utilisation de certains types de matériaux ou à l'installation de dispositifs, notamment de production d'énergies renouvelables, nonobstant les règles des documents d'urbanisme relatives à l'aspect extérieur et à l'insertion paysagère des bâtiments.
Ce même article instaure toutefois une limite : l'autorisation d'urbanisme peut elle-même comporter des prescriptions destinées à assurer la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant.
Par ailleurs, l'article R. 111-23 du code de l'urbanisme limite l'application de l'article L. 111-16 aux « systèmes de production d'énergie à partir de sources renouvelables, lorsqu'ils correspondent aux besoins de la consommation domestique des occupants de l'immeuble ou de la partie d'immeuble concernée ».
Afin de donner à cette disposition sa pleine efficacité , l'amendement adopté précise donc que :
- concernant l'installation d'énergies renouvelables, les prescriptions destinées à assurer la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant ne doivent pas présenter de difficultés techniques insurmontables et conduire à une augmentation du coût total de ce projet ;
- le droit à l'intégration au bâti ou à l'installation en surimposition d'énergies renouvelables vaut également lorsque la production d'énergie renouvelable excède les besoins de la consommation domestique des occupants de l'immeuble ou de la partie d'immeuble concernée. Le décret d'application de l'article L. 111-16 pourra définir plus précisément les dispositifs de production d'énergie renouvelable ainsi autorisés.
II. Une dérogation aux règles de gabarit pour l'installation de procédés d'énergies renouvelables en toiture
L'installation de procédés d'énergies renouvelables en toiture peut également être freinée par les règles des plans locaux d'urbanisme (PLU) visant à limiter la hauteur des constructions notamment afin d'assurer une homogénéité du bâti.
L'article L. 151-28 du code de l'urbanisme permet certes au règlement du PLU un dépassement des règles relatives au gabarit : ce dernier peut être modulé jusqu'à 30 % « pour les constructions faisant preuve d'exemplarité énergétique ou environnementale ou qui sont à énergie positive ».
Toutefois, l'installation systématique de dispositifs de production d'énergie renouvelable sur des bâtiments n'est pas une condition suffisante pour qu'ils soient considérés comme construction à exemplarité énergétique ou environnementale ou à énergie positive.
L'article L. 151-28 ne permet donc pas , en l'état, de déroger systématiquement aux règles relatives au gabarit pour l'installation de procédés d'énergies renouvelables.
Le présent amendement vise à lever ce frein , par une précision apportée à cet article, afin d'y inclure clairement les procédés de production d'énergies renouvelables.
III. Des bâtiments neufs devant être rendus « solarisables »
L'amendement adopté prévoit enfin de rendre les bâtiments « solarisables », c'est-à-dire prêts à accueillir des énergies renouvelables.
Devraient être ainsi fixées, par décret en Conseil d'État , sur le fondement de l'article L. 172-1 du code de la construction et de l'habitation, des caractéristiques techniques garantissant l'intégration de procédés de production d'énergies renouvelables sur la structure des bâtiments neufs. Le surcoût pour rendre un bâtiment neuf « solarisable » serait particulièrement faible, en tout état de cause largement inférieur aux travaux nécessaires pour l'équipement d'un bâtiment qui n'a pas été conçu pour accueillir des ouvrages de production d'énergie solaire.
La commission a adopté l'article 11 octies ainsi rédigé.
Article 11 nonies
(nouveau)
Demande de rapport sur les synergies qui pourraient exister
entre
le désamiantage des bâtiments et le développement
du solaire photovoltaïque sur toiture
Cet article additionnel, introduit par un amendement, prévoit la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur les synergies qui pourraient exister entre le désamiantage des bâtiments et le développement du solaire photovoltaïque sur toiture.
La commission a adopté l'article 11 nonies ainsi rédigé.
La commission a adopté un amendement COM-326 rect. prévoyant la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur les synergies qui pourraient exister entre le désamiantage des bâtiments et le développement du solaire photovoltaïque sur toiture.
Ce rapport devra évaluer la possibilité d'un grand plan de désamiantage des toitures de bâtiments , notamment agricoles, pour installer des panneaux photovoltaïques sur le toit des bâtiments.
La commission a adopté l'article 11 nonies ainsi rédigé.
Article 11 decies (nouveau)46
(
*
)
Octroi d'une orientation stratégique, d'un
cadre légal
et d'un soutien budgétaire à
l'agrivoltaïsme
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement COM-361 de son rapporteur, M. Patrick Chauvet, et des amendements identiques COM-228 et COM-240 .
En conséquence, la commission a adopté ces amendements et inséré l'article 11 decies ainsi rédigé.
TITRE III
MESURES
TENDANT À L'ACCÉLÉRATION DU DÉVELOPPEMENT
DE
L'ÉOLIEN EN MER
La commission a adopté un amendement COM-216 visant à modifier l'intitulé du titre III, afin de faire référence aux « installations de production d'énergie renouvelable en mer », et non uniquement à l'éolien en mer. En effet, les dispositions de ce titre ont un objet plus large que les seules installations éoliennes offshore.
Article
12
Possibilité d'organiser en commun les débats publics
relatifs aux projets éoliens en mer et à la révision des
documents stratégiques de façade
Cet article vise, d'une part, à permettre l'organisation commune du débat public préalable au lancement de procédures de mise en concurrence, en vue de la mise en oeuvre de projets éoliens en mer, avec celui relatif à la révision des documents stratégiques de façade (DSF) et, d'autre part, à intégrer les zones potentielles d'implantation des projets éoliens en mer dans ces documents lorsqu'un débat commun a été effectué.
La commission a souhaité réécrire globalement cet article afin d'instituer un dispositif de planification dédié à l'éolien en mer.
I. Le cadre actuel : de multiples procédures de participation du public en vue de la localisation des projets éoliens en mer, sans véritable dispositif de planification territoriale
A. La participation du public sur l'implantation de parcs éoliens en mer dans le cadre des appels d'offres lancés par le Gouvernement
La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) publiée par le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 fixe un objectif de développement de la production d'électricité renouvelable en mer de 2,4 gigawatts (GW) de puissance installée d'ici à 2023. À l'horizon 2028, cet objectif est compris entre 5,2 GW et 6,2 GW de puissance installée.
En vertu de l'article L. 311-10 du code de l'énergie, depuis la loi de transition énergétique pour la croissance verte 47 ( * ) , l'autorité administrative compétente a la possibilité de recourir à des appels d'offres lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la PPE. Avant 2015, la même possibilité était prévue pour atteindre les objectifs fixés par la programmation pluriannuelle des investissements (PPI), document qui a été remplacé depuis par la PPE.
Trois premiers appels d'offres (AO) ont été lancés en 2011, 2013 et 2016 afin d'engager le développement de l'éolien en mer sur sept sites localisés sur les façades Manche et Atlantique. Ils sont situés dans le domaine public maritime (DPM).
Trois nouveaux AO ont été lancés en 2021 et 2022 en vue de l'implantation de parcs au large de la Normandie, au sud de la Bretagne et en mer Méditerranée. Leur implantation est prévue à la fois sur le DPM et en zone économique exclusive (ZEE).
Source : Site internet du MTE.
Depuis la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (dite loi ESSOC) qui a introduit l'article L. 121-8-1 dans le code de l'environnement, la Commission nationale du débat public (CNDP) est saisie en amont du lancement de la procédure de mise en concurrence pour déterminer les modalités de la participation du public, à travers un débat ou une concertation préalable. Le public est alors notamment consulté sur « la localisation de la ou des zones potentielles d'implantation des installations envisagées » . À l'issue de ce débat et après la publication du bilan de la participation du public, le ministre chargé de l'énergie peut identifier des zones potentielles d'implantation pour les futures installations de production d'énergie renouvelable en mer et leurs ouvrages de raccordement.
En outre, la loi d'accélération et de simplification de l'action publique 48 ( * ) de 2020 a créé la possibilité pour le ministre chargé de l'énergie de consulter le public sur l'identification de plusieurs zones potentielles d'implantation de projets de parcs éoliens en mer, afin de pouvoir lancer plusieurs procédures de mise en concurrence à partir d'une procédure de débat public commune et de consulter le public sur une échelle territoriale plus appropriée, proche de celle d'une façade maritime.
B. Le document stratégique de façade : un outil récent de planification des usages en mer
La politique maritime française est encadrée à l'échelle européenne par deux directives :
- la directive « planification des espaces maritimes » 49 ( * ) de 2014, qui fixe un cadre pour la planification maritime et impose aux États membres d'assurer la cohabitation des différentes activités qui s'exercent en mer ;
- la directive « stratégie pour le milieu marin » de 2008 qui vise à garantir le bon état écologique des milieux marins et impose aux États membres d'établir des plans d'action pour le milieu marin, révisés tous les six ans.
Depuis 2017, la stratégie nationale pour la mer et le littoral constitue le cadre de référence des politiques publiques relatives à la mer et au littoral en France. Elle est valable pour une période de six ans. La prochaine stratégie devrait être adoptée en 2023 pour la période 2023-2028.
Au niveau local, les règles européennes en matière de planification maritime et la stratégie nationale pour la mer et le littoral sont traduites dans les documents stratégiques de façade (DSF).
Les DSF sont élaborés sur chacune des quatre façades maritimes 50 ( * ) afin de définir une stratégie de développement durable de l'économie maritime et une planification des espaces maritimes et littoraux.
Ils se composent :
- d'une part, d'un volet stratégique qui comprend un état de l'environnemental littoral et marin exposant les usages de l'espace, les activités économiques liées à la mer et au littoral et présentant des perspectives d'évolution. Il définit par ailleurs des objectifs socio-économiques et environnementaux et comporte des « cartes des vocations des espaces maritimes » , qui peuvent identifier la répartition des différents usages dans l'espace maritime (défense, tourisme, pêche, transport, énergie...) ;
- d'autre part, d'un volet opérationnel avec un plan d'action pour répondre aux objectifs préalablement définis par le volet stratégique, ainsi qu'une méthode d'évaluation de sa mise en oeuvre.
Chaque volet fait l'objet d'une procédure d'élaboration distincte, au cours de laquelle sont consultés les acteurs dont la liste est arrêtée à l'article R. 219-1-10 du code de l'environnement. Elle comporte notamment les conseils départementaux et régionaux concernés, le Conservatoire national de la mer et du littoral, les comités locaux de la biodiversité et de la pêche et l'État-major de la marine nationale.
Le premier cycle des volets stratégiques a été approuvé par les préfets maritimes - aussi appelés préfets coordonnateurs de façade - en 2019. Les volets opérationnels des DSF ont, quant à eux, été adoptés en 2021 et 2022.
Les parties du DSF sont révisées tous les six ans à compter de leur adoption, en application de l'article R. 219-1-14 du code de l'environnement. Leur révision est donc prévue dès 2024 .
Ils comportent des cartes de vocation généralement en annexe du document. Toutefois, ces cartographies semblent réalisées à une échelle trop large, à l'exception peut-être du DSF de la façade Méditerranée qui identifie des zones plus précises.
Exemple de carte des zones de vocation issue du DSF
Manche-Est
Mer du nord
En théorie, les DSF sont opposables aux autres documents de planification en application de l'article L. 219-4 du code de l'environnement qui prévoit une obligation de conformité vis-à-vis de leurs objectifs pour les plans, les programmes et les schémas relatifs aux activités localisées en mer, ou encore les SCOT et PLU lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des incidences significatives sur la mer. Toutefois, le caractère imprécis des cartes de vocation leur donne un caractère insuffisamment prescriptif.
Les deux parties du DSF sont soumises à la participation du public sous l'égide de la Commission nationale du débat public, selon la procédure prévue à l'article L. 121-8 du code de l'environnement.
Au total, l'identification de zones propices pour l'implantation de projets éoliens en mer fait donc l'objet de deux procédures de participation du public distinctes, au stade de l'élaboration du DSF (carte des vocations incluses dans le volet stratégique) et au stade du lancement des appels d'offres.
Cette situation peut nuire à la lisibilité des débats publics portant sur l'implantation des parcs éoliens en mer. En outre, il n'existe pas à ce jour de dispositif permettant de planifier de manière précise l'implantation de projets éoliens en mer dans l'espace, en amont du lancement des appels d'offres.
II. Une tentative de rationalisation des débats publics sur l'implantation des parcs éoliens en mer et de renforcement du volet planificateur du DSF
L'article 12 comprend deux volets :
- d'une part, il modifie l'article L. 121-8-1 du code de l'environnement afin de permettre aux ministres chargés de l'énergie et de la mer de saisir conjointement la CNDP, afin que soient menées en commun la procédure de participation du public relatives au lancement d'appels d'offres sur les projets d'éolien en mer et celle relative à la révision du DSF. Il s'agira d'une simple faculté, dont l'étude d'impact précise qu'elle sera mise en oeuvre « au cas par cas, en fonction des contraintes de calendrier et des spécificités locales » ;
- d'autre part, il vise à consacrer dans la loi l'identification de zones potentielles d'implantation des futures installations de production d'énergie renouvelable en mer et de leurs ouvrages de raccordement. Toutefois, cette possibilité n'est prévue qu'en cas de mise en oeuvre de la procédure de participation du public mutualisée entre la révision du DSF et les appels d'offres sur les projets éoliens en mer.
III. Un dispositif parcellaire, ne permettant pas de planifier la localisation des futurs projets éoliens en mer et risquant de nuire à la lisibilité des débats publics
De nombreux acteurs entendus par le rapporteur ont salué la volonté, affichée par le Gouvernement, de rationaliser les procédures de consultation du public sur le choix des lieux d'implantation des projets éoliens en mer et de renforcer l'aspect planificateur des documents stratégiques de façade.
Toutefois, sur le fond, le dispositif a soulevé de multiples interrogations, voire certaines inquiétudes.
En premier lieu, l'article ne prévoit qu'une procédure de mise en commun des débats au cas par cas, dans les cas où le lancement des appels à projets sur les projets éoliens en mer pourra coïncider avec le calendrier de révision des documents stratégiques de façade. En conséquence, les DSF n'intégreront pas systématiquement les zones potentielles d'implantation de projets éoliens en mer. Il pourrait en résulter un système à plusieurs vitesses, selon les façades maritimes, ce qui ne va pas dans le sens de la simplification pour les acteurs, en particulier s'agissant des potentiels porteurs de projet.
En deuxième lieu, des interrogations ont été exprimées sur l'applicabilité même du dispositif, compte tenu des incertitudes pesant sur le calendrier de révision des DSF. En effet, bien que leur révision soit, en principe, prévue pour 2024, un glissement de calendrier est possible compte tenu des délais importants qui ont été nécessaires à l'élaboration du premier cycle de ces documents. L'élaboration du volet stratégique a été initiée dès 2017 et le processus vient seulement de s'achever en 2022, pour la plupart des façades, avec la publication des plans d'action.
Or, un retardement de la révision des DSF aurait pour conséquence, soit le décalage du lancement d'appels d'offres, soit un lancement de ces appels d'offres indépendamment de la révision du DSF, cas de figure dans lequel le dispositif proposé ne trouverait donc pas à s'appliquer.
Enfin, certains acteurs - en particulier la Commission nationale du débat public - craignent que la mise en commun des procédures de participation du public relative aux projets éoliens en mer et à la révision des DSF nuise à la lisibilité des débats. En effet, une telle mutualisation aurait pour effet de démultiplier les sujets mis en discussion, les DSF ayant trait à l'ensemble des usages liés à la mer et au littoral. Il existe également un risque que le sujet de l'éolien en mer prenne le pas sur d'autres thèmes du débat public ou, au contraire, qu'il se trouve « dilué » parmi les nombreux autres enjeux ayant trait à l'utilisation de l'espace maritime.
Surtout, le rapporteur estime nécessaire, pour atteindre les objectifs de développement des énergies renouvelables définis au niveau national, de mettre au point un véritable dispositif de planification territoriale des projets éoliens en mer, en amont du lancement des appels d'offres.
Cette absence de planification territoriale distingue la France de certains de nos voisins européens - notamment l'Allemagne, la Belgique et le Danemark - et peut expliquer en partie le retard pris par notre pays dans le déploiement de l'éolien en mer.
La planification de l'implantation des parcs éoliens en mer en Allemagne
L'Allemagne a connu un développement important des énergies marines renouvelables (EMR) depuis 2010. Elle dispose désormais de 23 parcs, d'une capacité cumulée supérieure à 7 GW. La majeure partie des parcs est située en ZEE et gérée par l'État, à l'inverse des projets situés sur le DPM qui sont sous la responsabilité des Länder, ainsi que l'indique le rapport de la mission conjointe CGEDD-CGE-IGAM de 2021 sur l'éolien en mer 51 ( * ) .
Selon ce rapport, la procédure de planification applicable en Allemagne est parmi les plus approfondies et efficaces en Europe. Elle se déroule en deux temps et est réalisée à partir d'un plan maritime général ayant fait l'objet d'une procédure d'élimination des conflits d'usage et d'une procédure de consultation publique.
L'agence fédérale maritime élabore d'abord un plan de développement de l'éolien en mer précis de la ZEE. Ce document établit, à la suite de procédures de consultation du public :
- les zones qui feront l'objet d'appels d'offres pour l'implantation de projets d'EMR ;
- les tracés précis des raccordements ;
- l'ordre chronologique des appels d'offres par zone ;
- les années précises de mise en service des parcs et de leur raccordement ;
- la capacité énergétique à installer ;
- l'emplacement des infrastructures d'entretien et de réseau.
Ensuite, l'agence réalise une enquête préliminaire sur les zones identifiées dans le plan précité, permettant d'évaluer leur impact environnemental et leur compatibilité avec les conditions océanographiques et les enjeux de protection de l'environnement.
À l'issue de cette étape, une nouvelle consultation du public est organisée afin de déterminer les zones et les capacités qui feront l'objet d'un appel d'offres lancé par l'agence fédérale des réseaux.
Ainsi que l'indique la mission conjointe CGEDD-CGE-IGAM précitée, ce modèle permet « de purger le volet environnemental ainsi que les consultations en amont de l'appel d'offres » [...]. L'ensemble des caractéristiques des parcs est défini en amont et fait l'objet d'une étude d'impact réalisée par l'État » .
Sur la proposition du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement visant à instituer un système de planification des projets éoliens en mer . Ce dispositif propose :
- d'identifier dans un décret en Conseil d'État les zones propices à l'implantation de projets éoliens pour les dix prochaines années ;
- une identification de ces zones propices à travers une procédure de concertation avec les comités régionaux de l'énergie et les conseils maritimes de façade et une procédure de consultation visant à recueillir l'avis des acteurs habituellement consultés pour l'élaboration des DSF.
Ces cartographies auront vocation à être annexées aux DSF des façades maritimes concernées. Elles seront révisées au bout de six ans.
Les appels d'offres futurs seront lancés au sein de ces zones propices et pourront faire l'objet d'un débat public ou d'une simple concertation préalable sous l'égide de la CNDP, individuellement ou par « grappes » de projet, comme le permet déjà l'article L. 121-8-1 du code de l'environnement.
Afin de renforcer la prévisibilité des projets, le dispositif propose l'établissement par le Gouvernement d'un calendrier prévisionnel des appels d'offres pour les dix prochaines années.
Enfin, afin de favoriser l'acceptabilité des parcs éoliens en mer, le dispositif propose de privilégier l'identification de zones propices au sein de la ZEE. Par ailleurs, il prévoit que pour les futurs appels d'offres, l'autorité administrative sélectionne des zones d'implantation situées à plus de 40 kilomètres du rivage.
Dans un souci de pragmatisme, l'amendement prévoit toutefois deux aménagements à cette règle des 40 kilomètres :
- l'application de cette règle de distance ne s'appliquera qu'aux appels d'offres qui seront lancés postérieurement à la publication de la présente loi, afin de ne pas déstabiliser les appels d'offres en cours ;
- l'État tiendra compte, pour l'application de cette règle, des contraintes techniques et technologiques liées à l'implantation de parcs éoliens à plus de 40 kilomètres du rivage.
Ces contraintes techniques et technologiques sont en particulier liées aux difficultés d'implantation d'installations éoliennes au-delà d'une certaine profondeur et au degré de maturité commerciale de l'éolien flottant. Si cette technologie permettait, à terme, d'éloigner les installations éoliennes à plus grande distance des côtes, les premières mises en service de parcs flottants ne devraient être possibles qu'à l'horizon 2030-2035.
Or, l'éolien posé ne peut être installé que jusqu'à une profondeur d'environ 50 mètres, ou plus exceptionnellement jusqu'à 70 à 80 mètres de profondeur. À l'exception de la façade de la Manche, cette profondeur est atteinte à une faible distance des côtes (5 à 10 kilomètres en Méditerranée et au sud et nord-ouest de la Bretagne, en Gironde et dans les Pyrénées-Atlantiques et 30 à 35 kilomètres au large des Pays de la Loire et de la Charente). Ainsi, exclure l'implantation de parcs éoliens à moins de 40 kilomètres du rivage avant l'entrée en phase industrielle de l'éolien flottant pourrait conduire, soit à concentrer les projets sur certains territoires comme la Manche, ce qui ne serait ni acceptable ni satisfaisant pour notre cohésion territoriale, soit à freiner les projets éoliens pour les dix prochaines années.
Le dispositif proposé permet donc d'encourager le recours à l'éolien flottant pour les futurs appels d'offres, selon une approche équilibrée.
Pour rappel, le délai nécessaire à la mise en service d'un parc éolien est actuellement supérieur à dix ans. Or, les derniers appels d'offres lancés par le Gouvernement prévoient des dates de mise en service entre 2030 et 2032. En faisant l'hypothèse que l'éolien flottant atteindra la maturité nécessaire en 2035, les appels d'offres qui seront lancés dans les deux à trois prochaines années pourraient constituer le point de bascule vers cette technologie. Le présent amendement a donc pour objectif d'inciter l'État à opérer ce basculement dans les appels d'offres aussitôt que les prévisions technologiques le permettront.
La commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.
Article 12 bis
(nouveau)
Renforcement de la prise en compte d'exigences relatives
à la visibilité
des projets éoliens dans les cahiers
des charges des appels d'offres
sur l'éolien en mer
Cet article additionnel, introduit par un amendement du rapporteur, vise à mieux intégrer les enjeux liés à la visibilité des installations dans les cahiers des charges des appels d'offres relatifs aux projets éoliens en mer, dès lors que les implantations sont prévues à une distance inférieure à 40 kilomètres vis-à-vis du rivage.
La commission a adopté l'article 12 bis ainsi rédigé.
I. Une prise en compte insuffisante des enjeux de visibilité des éoliennes en mer dans le cadre des appels d'offres
Les parcs éoliens en mer soulèvent de forts enjeux d'insertion paysagère, en particulier lorsqu'ils sont situés à proximité des côtes. En témoignent les débats entourant certains parcs éoliens issus des premiers appels d'offres lancés par le Gouvernement dès 2011 et 2013, comme au parc de Saint-Nazaire situé à environ 12 kilomètres du littoral.
La question de la visibilité des éoliennes est prise en compte dès le choix de la zone d'implantation du projet et est notamment abordée dans le cadre du débat public organisé par la CNDP, en application de l'article L. 121-8-1 du code de l'environnement.
Par ailleurs, le cahier des charges de l'appel d'offres tend à rappeler la réglementation applicable aux éoliennes en mer en matière de sécurité maritime et aéronautique. Des dispositions concernant la couleur des pales peuvent notamment être introduites, afin de permettre aux navires et avions de repérer les installations.
En outre, le cahier des charges peut inviter les candidats à proposer des offres favorisant l'insertion paysagère des éoliennes vis-à-vis de sites remarquables situés sur le littoral, comme ce fût le cas pour le parc au large de Fécamp afin de prendre en compte l'existence des falaises d'Étretat.
Toutefois, en dehors de ces deux cas de figure (prise en compte de la sécurité maritime et aéronautique et insertion paysagère vis-à-vis d'un site remarquable), la visibilité des installations n'apparaît pas toujours suffisamment appréhendée dans les cahiers des charges des appels d'offres.
II. Renforcer la prise en compte des exigences de visibilité dans le cahier des charges
Le rapporteur estime que le développement des projets éoliens en mer dépend étroitement de l'implantation des parcs qui doit être à une distance suffisante des côtes, afin d'en favoriser l'acceptation pour les riverains.
L'éolien « posé » ne peut être installé que jusqu'à une profondeur d'environ 50 mètres, ou plus exceptionnellement jusqu'à 70 à 80 mètres de profondeur. Or, à l'exception de la façade Manche, cette profondeur est atteinte à une faible distance des côtes (5 à 10 kilomètres en Méditerranée et au sud et nord-ouest de la Bretagne, en Gironde et dans les Pyrénées-Atlantiques, et 30 à 35 kilomètres au large des Pays de la Loire et de la Charente). Par ailleurs, si la technologie de l'éolien flottant est prometteuse, en tant qu'elle offre des possibilités d'implantation à de plus grandes distances du rivage, elle ne devrait atteindre la maturité commerciale qu'à horizon 2030-2035.
Afin de favoriser l'acceptabilité sociale des projets éoliens, la commission a adopté l'amendement COM-412 du rapporteur destiné à favoriser l'insertion, dans les cahiers des charges des futurs appels d'offres, d'exigences relatives à la visibilité des installations dès lors que la zone d'implantation est située à moins de 40 kilomètres des côtes.
La commission a adopté l'article 12 bis ainsi rédigé.
Article 12 ter
(nouveau)
Anticipation de la réalisation par l'État des
études techniques
et environnementales nécessaires aux
procédures d'appel d'offres
sur l'éolien en mer
Cet article additionnel introduit par le rapporteur vise à prévoir la mise à disposition par l'État, en amont des procédures de mise en concurrence sur l'éolien en mer, des études techniques et environnementales nécessaires aux porteurs de projet.
La commission a adopté l'article 12 ter ainsi rédigé.
I. Les études techniques et environnementales relatives aux zones d'implantation d'éoliennes en mer : un préalable indispensable à la conduite des projets
Dans le cadre du lancement de procédures de mise en concurrence relatives à l'éolien en mer, en application de l'article L. 311-10 du code de l'énergie, l'État réalise des études techniques (étude de la bathymétrie de la zone d'étude, des sols marins et du potentiel éolien en particulier) et environnementales (étude de l'état initial de l'environnement). Il bénéficie pour ce faire du concours d'opérateurs, tels que Météo France.
Ces études ont vocation à être remises au candidat au cours de la procédure de mise en concurrence, s'agissant des études techniques, ou au lauréat de l'appel d'offres.
La transmission de ces données doit permettre aux candidats de proposer une offre adaptée à la zone soumise à l'appel d'offres, d'identifier des solutions techniques et environnementales crédibles et de limiter les incidences du projet sur l'environnement. Elles facilitent également l'élaboration de l'étude d'impact pour le lauréat désigné au terme de l'appel d'offres.
Or, de l'avis de nombre d'acteurs entendus par le rapporteur, la mise à disposition de ces études n'intervient pas toujours à un stade suffisamment précoce de la procédure. Par ailleurs, la réalisation de ces études nécessite du temps et certains acteurs ont fait état de situations dans lesquelles les services administratifs étaient conduits à retarder le lancement de procédures de mise en concurrence, dans l'attente de la finalisation des études préalables nécessaires.
II. Anticiper la réalisation et la mise à disposition des études préalables pour faciliter le travail des porteurs de projets et ne pas retarder les procédures
La commission a adopté un amendement COM-413 du rapporteur, destiné à assurer la mise à disposition par l'État de l'ensemble des études préalables, dès le lancement de la mise en concurrence pour les études techniques, et dès la désignation du lauréat s'agissant des études environnementales, qui permettront au porteur de projet de réaliser l'étude d'impact.
Outre la facilitation du travail des porteurs de projet, la diffusion suffisamment précoce des études techniques et environnementales pourrait permettre de renforcer l'information du public concernant les zones d'implantation envisagées pour les projets, que ce soit dans le cadre de la procédure de participation du public organisée par la CNDP au cours de la procédure de mise en concurrence ou, plus en aval, lors de l'enquête publique.
En complément, le rapporteur appelle le Gouvernement, d'une part, à entreprendre les actions nécessaires pour accélérer l'acquisition de connaissances techniques relatives à l'éolien en mer et de données sur l'impact environnemental de ces projets et, d'autre part, à renforcer les moyens humains dédiés à la réalisation de ces études au ministère de la transition écologique.
La commission a adopté l'article 12 ter ainsi rédigé.
Article
13
Clarifier le régime juridique applicable aux parcs
éoliens en mer
à cheval entre la zone économique
exclusive (ZEE)
et le domaine public maritime (DPM)
Cet article vise à harmoniser les règles relatives aux titres nécessaires aux parcs éoliens en mer qui sont situés à la fois sur le DPM et la ZEE, afin d'alléger les procédures administratives les concernant et de réduire les incertitudes juridiques pesant sur ces projets.
La commission a adopté cet article, assorti de précisions d'ordre rédactionnel.
I. Une dualité des régimes juridiques applicables aux parcs éoliens en mer situés partiellement sur la ZEE et le DPM, qui pourrait nuire à la réalisation de futurs projets
La mer est divisée en plusieurs espaces maritimes , régis par des régimes juridiques distincts :
- la mer territoriale , qui s'étend jusqu'à une distance de 12 000 marins des côtes (soit environ 22 kilomètres) et correspond au domaine public maritime, lequel comprend aussi bien la colonne d'eau que le sol et le sous-sol. L'État français exerce pleinement sa souveraineté sur cette zone et est seul compétent pour y autoriser ou interdire des activités ;
- la zone économique exclusive , qui s'étend au-delà de la limite des 12 000 marins et jusqu'à une distance de 100 000 marins des côtes (soit 370 kilomètres). Cette zone est régie par le droit international dans le cadre de la convention de Montego Bay conclue le 10 décembre 1982 et traduite en droit français. Elle n'appartient pas à l'État français qui n'y exerce donc pas sa souveraineté. Il y dispose toutefois de droits d'exclusivité pour explorer ou exploiter ses ressources naturelles, y compris le vent.
Délimitation entre le domaine public maritime
et la zone économique exclusive
Source : MTE.
La localisation d'un parc éolien en mer sur le DPM ou en ZEE a des incidences sur les autorisations administratives nécessaires à la construction et l'exploitation du projet ainsi que de ses ouvrages de raccordement .
Sur le DPM, le maître d'ouvrage doit obtenir une autorisation environnementale au titre du code de l'environnement 52 ( * ) ainsi qu'une convention d'utilisation du domaine public maritime , au titre du code général de la propriété des personnes publiques 53 ( * ) (CG3P).
En ZEE, il doit recueillir une autorisation unique , prévue à l'article 20 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française.
Depuis 2011, l'ensemble des appels d'offres lancés par le Gouvernement a permis d'attribuer au développement de l'éolien en mer des zones situées exclusivement, soit sur le domaine public maritime, soit en ZEE. Les projets à cheval entre ces deux zones sont toutefois appelés à se développer dans les prochaines années. Selon le rapport de la mission conjointe CGEDD-CGE-IGAM de juin 2021 54 ( * ) , « l'avenir de l'éolien marin français se situe vraisemblablement dans les projets situés en ZEE » .
L'étude d'impact du projet de loi souligne également l'important potentiel de cette zone maritime, au regard de son potentiel éolien (les vents étant plus forts au large qu'à proximité des côtes) et de son éloignement du rivage, facteur d'une meilleure acceptabilité sociale . Dans les pays étrangers, la plupart des projets déjà réalisés sont d'ailleurs implantés en totalité en ZEE.
L'hypothèse de l'implantation de parcs éoliens à la fois en ZEE et sur le DPM étant sans doute appelée à se concrétiser en France dans les prochaines années (à ce titre, notons que les macro-zones ayant vocation à accueillir des ENR délimitées dans le cadre des DSF comprennent d'ores et déjà des superficies situées à la fois sur le DPM et en ZEE), la question du régime juridique applicable à de telles installations se pose.
En cas d'application stricte du droit actuel, de tels projets nécessiteraient à la fois l'obtention des autorisations concernant le DPM (autorisation environnementale et concession d'occupation du domaine public en particulier) et la ZEE (autorisation unique prévue par l'ordonnance n° 2016-1687 précitée).
Or, ainsi que le relève l'étude d'impact, « cette situation est de nature à créer un alourdissement des procédures en augmentant le nombre d'autorisations requises , à multiplier de fait les possibilités de contentieux , voire à créer une incertitude juridique car le droit du producteur d'occuper le périmètre géographique du projet repose sur deux actes juridiques distincts pouvant prendre fin de manière indépendante en cas d'annulation, d'abrogation ou de résiliation d'un acte alors que l'autre demeurerait en vigueur » .
En outre, le DPM et la ZEE reposent également sur des règles différentes s'agissant des régimes de sanction et de responsabilité.
II. Instituer un cadre unique en matière d'autorisation administrative pour les projets éoliens en mer situés à la fois sur le DPM et en ZEE
L'article propose d'instituer un corps unique de règles s'appliquant aux parcs situés « à cheval » sur le DPM et la ZEE, qui correspondrait au cadre applicable aux projets situés sur le DPM en matière d'autorisation et de sanction.
Il prévoit que les installations de production d'énergie renouvelable en mer, ainsi que les études techniques et environnementales relatives à ces installations ou à leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d'électricité, qui sont situées en partie en mer territoriale et en zone économique exclusive, sont régies par les règles applicables en mer territoriale, s'agissant des autorisations et autres titres nécessaires à la construction, l'exploitation, l'utilisation et au démantèlement desdites installations. L'autorisation d'occupation domaniale délivrée pour les installations situées sur le DPM vaut autorisation d'implantation pour la partie du parc située en ZEE.
Le dispositif prévoit toutefois le maintien de l'application de certaines règles issues de l'ordonnance de 2016, notamment en matière de sécurité (chapitre IV du titre II de l'ordonnance n° 2016-1687 précitée), de dispositions douanières et fiscales (chapitre V du même titre) et d'accès au marché du transport (chapitre VI dudit titre).
Comme le souligne l'étude d'impact, l'application en ZEE du régime en vigueur en mer territoriale ne pose pas de difficulté au regard du droit international, dès lors qu'est garanti le maintien de certains droits reconnus par la Convention de Montego Bay (articles 55 à 75), comme la possibilité pour d'autres États de faire valoir leurs droits sur cet espace, reconnue à l'article 58 du texte.
Enfin, l'article prévoit la possibilité de ne pas assujettir au paiement de la redevance prévue à l'article 27 de l'ordonnance n° 2016-1687 précitée la réalisation d'études techniques et environnementales relatives aux installations d'ENR en mer en ZEE. Sont assujetties à cette redevance annuelle les activités soumises à autorisation unique en application de l'article 20 de ladite ordonnance, au profit de l'Office français de la biodiversité. L'article 27 prévoit toutefois que l'autorisation peut être délivrée à titre gratuit dans certains cas de figure, par exemple lorsque l'activité se rattache à un service public gratuit ou lorsqu'elle contribue directement à assurer la conservation de la zone marine. Le dispositif proposé étend cette dérogation aux études techniques et environnementales précitées.
L'article prévoit toutefois que ne sont pas applicables à la partie des parcs située en ZEE certaines dispositions de l'ordonnance de 2016, notamment celles relatives au régime applicable aux câbles sous-marins (chapitre III du titre II), aux règles d'hypothèques (chapitre VII, dont l'article unique est toutefois abrogé à l'article 14 du projet de loi) et à l'intervention d'office en cas de refus d'exécuter les travaux de démantèlement et de remise en état auxquelles l'exploitant à l'obligation de procéder (chapitre VIII).
III. Un dispositif de clarification juridique, qui permettra de sécuriser de futurs projets éoliens en mer
La commission est favorable à cet article 13, qui permettra de faciliter à l'avenir la construction et l'exploitation d'installations de production d'énergie renouvelable en mer à cheval sur le DPM et la ZEE. Elle estime en outre que l'option retenue, qui consiste à appliquer à la partie de ces parcs située en ZEE le régime applicable en mer territoriale permet d'assurer le respect des règles constitutionnelles qui s'attachent à la protection du domaine public, reconnues par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui « résident en particulier dans l'existence et la continuité des services publics dont ce domaine est le siège, dans les droits et libertés des personnes à l'usage desquelles il est affecté, ainsi que dans la protection du droit de propriété » 55 ( * ) . Parmi les principes d'ordre constitutionnel devant être respectés dans la partie des parcs éoliens en mer située sur le DPM, figurent notamment, ainsi que le souligne l'étude d'impact du projet de loi :
- le droit de propriété des personnes publiques qui fait l'objet d'une protection au titre 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen 56 ( * ) , qui s'applique sur le domaine public ;
- l' impossibilité d'aliéner des biens faisant partie du patrimoine des personnes publiques au profit de personnes poursuivant des intérêts privés sans contrepartie appropriée ;
- la protection du domaine public , qui constitue un impératif constitutionnel 57 ( * ) , et qui interdit notamment toute décision implicite d'acceptation d'occupation du domaine public lorsque la sauvegarde de libertés ou principes constitutionnels s'y oppose ;
- la possibilité pour la personne publique de mettre fin à tout moment à l'occupation du domaine public si l'intérêt général l'exige 58 ( * ) .
En outre, le dispositif proposé permet également de demeurer en conformité avec le droit international, dès lors que seront toujours garantis les droits reconnus aux autres États dans la partie du parc située en ZEE en vertu de la Convention de Montego Bay.
D'autres solutions auraient également pu être envisagées afin d'harmoniser le cadre juridique applicable aux parcs à cheval sur le DPM et la ZEE. Le rapport de la mission conjointe CGEDD-IGAM-IGF « Éoliennes en mer en ZEE (statut juridique et fiscal) » 59 ( * ) préconisait de « renoncer à l'exercice de la souveraineté sur le DPM pour le régime juridique applicable aux parcs éoliens à cheval entre la ZEE et le DPM » et, pour les parcs dans lesquels la plus grande surface serait située en ZEE, de privilégier la procédure applicable en ZEE pour l'ensemble du champ éolien, y compris en mer territoriale. À l'occasion des auditions, certains acteurs ont exprimé leur souhait d'une modification de l'ordonnance de 2016, afin d'étendre l'autorisation unique actuellement applicable en ZEE à la partie des champs éoliens située en mer territoriale, au motif que ce régime serait moins complexe.
En effet, en application de l'article 20 de ladite ordonnance, cette autorisation dispose d'un large périmètre, puisqu'elle tient lieu de l'ensemble des « autorisations, déclarations, approbations et dérogations nécessaires pour la construction, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et de leurs installations connexes » .
Néanmoins, le rapporteur a estimé cette solution moins sécurisante juridiquement que celle proposée par le présent projet de loi. En effet, dans la mesure où l'autorisation unique n'a pas encore été mise en oeuvre - faute d'implantation de parcs éoliens en ZEE à ce jour - et compte tenu de l'absence de précision à l'article 20 sur le champ exact des autorisations et titres concernés, il semble plus satisfaisant de privilégier l'application du régime de l'autorisation environnementale « classique », déjà mise en oeuvre dans les parcs qui ont été installés depuis 2011 et dont le contenu est précisé de manière exhaustive à l'article L. 181-2 du code de l'environnement.
La commission a toutefois adopté un amendement rédactionnel du rapporteur ( COM-415 ) visant à supprimer la référence au chapitre VII du titre II de l'ordonnance n° 2016-1687, afin de tenir compte de l'abrogation de son unique article par l'article 14 du présent projet de loi.
Par ailleurs, elle a adopté un amendement ( COM-447 ), sur la proposition du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, visant à apporter des clarifications rédactionnelles.
La commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.
Article 13 bis
(nouveau)
Pouvoirs de régularisation au bénéfice
accordé au juge administratif
pour le contentieux des concessions
d'occupation du domaine public maritime relatives aux projets éoliens en
mer
Cet article additionnel, introduit par un amendement de la commission des affaires économiques, vise à doter le juge administratif des pouvoirs de régularisation prévus à l'article L. 181-18 du code de l'environnement, lorsqu'il est saisi de litiges formés à l'encontre d'une concession d'occupation du domaine public maritime relative à un projet éolien en mer.
La commission a adopté l'article 13 bis ainsi rédigé.
I. Les pouvoirs de régularisation du juge administratif ne s'appliquent pas aux titres d'occupation du domaine public
En matière de contentieux de l'autorisation environnementale et de contentieux de l'urbanisme, le juge administratif peut faire usage de pouvoirs spéciaux tendant à permettre la régularisation d'un vice ayant affecté un stade de la procédure administrative, sans annuler l'acte dans sa totalité.
En matière d'autorisation environnementale, ces pouvoirs sont prévus à l'article L. 181-8 du code de l'environnement. Ils peuvent être mis en oeuvre pour des litiges formés contre une autorisation attribuée dans le cadre d'un projet éolien en mer situé en mer territoriale. En outre, l'amendement COM-414 de la commission a pour objet d'en étendre l'application aux projets situés ZEE.
Le déploiement d'un projet éolien en mer nécessite la conclusion préalable entre l'État et le lauréat d'une procédure de mise en concurrence, prévue à l'article L. 311-10 du code de l'énergie, d'une concession d'occupation du domaine public maritime (CUDPM), et ce, dès lors que l'installation envisagée est située en mer territoriale. De même, les ouvrages de raccordement situés en mer territoriale sont soumis à l'obtention d'une CUDPM.
Or, les recours formés à l'encontre d'une CUDPM ne peuvent donner lieu à l'application de tels pouvoirs de régularisation. Comme l'a indiqué le MTE, tous les actes relatifs aux parcs éoliens en mer ont pourtant déjà fait l'objet de recours contentieux, y compris la CUDPM. À titre d'illustration, le Conseil d'État a annulé en 2019 l'arrêté ayant porté approbation de la CUDPM conclue entre l'État et la société Ailes Marines, dont la signature avait été entachée d'une irrégularité. En l'espèce, la CUDPM n'a pas fait l'objet d'une annulation, malgré la demande des requérants.
II. Une mesure favorable à la sécurisation juridique des projets éoliens en mer
La commission a adopté un amendement COM-448 rect. du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, visant à étendre les pouvoirs de régularisation du juge administratif aux recours formés à l'encontre d'une CUDPM relative à des installations de production d'énergie renouvelable en mer, aux études techniques et environnementales et aux ouvrages de raccordement au réseau public de transport d'électricité qui leur sont afférents.
Initialement situé au sein de l'article 13, cet amendement a été rectifié, sur la proposition du rapporteur Didier Mandelli, afin d'être déplacé après l'article 13.
La commission a adopté l'article 13 bis ainsi rédigé.
Article 13 ter
(nouveau)
Extension aux autorisations uniques concernant les
installations éoliennes implantées en ZEE des pouvoirs de
régularisation dont dispose
le juge administratif en matière
d'autorisation environnementale
Cet article additionnel, introduit par un amendement du rapporteur, vise à étendre aux installations éoliennes en mer localisées en ZEE, qui sont régies par un régime d'autorisation spécifique, les pouvoirs de régularisation dont dispose le juge administratif en matière de contentieux de l'autorisation environnementale.
La commission a adopté l'article 13 ter ainsi rédigé.
I. Une disparité des régimes contentieux concernant l'autorisation des projets éoliens en mer, préjudiciable aux futurs projets localisés en ZEE
En application de l'article L. 181-18 du code de l'environnement, lorsqu'il est saisi de conclusions dirigées contre une autorisation environnementale, le juge administratif peut mettre en oeuvre des pouvoirs spéciaux. Deux cas de figure sont possibles :
- s'il estime qu'un vice n'affecte qu'une phase de l'instruction de la demande d'autorisation environnementale ou une partie de cette autorisation, il peut limiter la portée de l'annulation à cette phase et demander à l'autorité administrative compétente de reprendre l'instruction à la phase entachée d'une irrégularité ;
- s'il estime qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par une autorisation modificative, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à un l'expiration d'un délai qu'il fixe pour effectuer cette régularisation.
En cas d'annulation ou de sursis à statuer affectant une partie de l'autorisation environnementale, le juge détermine si une suspension de l'exécution des parties non viciées est nécessaire.
Les projets éoliens en mer sont régis par deux régimes d'autorisation distincts, selon qu'ils sont situés sur le domaine public maritime ou en zone économique exclusive :
- sur le DPM, ils sont soumis à l'autorisation environnementale au titre du code de l'environnement. Les pouvoirs spéciaux conférés au juge administratif par l'article L. 181-18 du code de l'environnement sont donc applicables aux litiges formés contre les autorisations les concernant ;
- en ZEE, ils sont soumis à l'autorisation unique prévue à l'article 20 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française. L'article L. 181-18 du code de l'environnement ne concernant que l'autorisation environnementale, le juge administratif ne peut recourir aux pouvoirs de régularisation qu'il tire de cet article lorsqu'il est saisi d'un litige formé contre une autorisation unique.
II. Une mesure en faveur de l'harmonisation des procédures et de la sécurisation juridique des projets
La commission a adopté l'amendement additionnel COM-414 du rapporteur, visant à prévoir l'application de l'article L. 181-18 du code de l'environnement dès lors que le juge administratif est saisi d'un litige formé à l'encontre d'une autorisation unique prévue à l'article 20 de l'ordonnance n° 2016-1687.
Ce dispositif permettra d'harmoniser les procédures contentieuses applicables aux projets éoliens en mer et d'apporter davantage de sécurité juridique aux projets qui s'implanteront en ZEE.
Cet article additionnel s'articule avec l'article 5 du projet de loi, qui a pour objet de faire obligation au juge de permettre, avant de procéder à une éventuelle annulation, la régularisation d'une illégalité d'une autorisation environnementale.
La commission a adopté l'article 13 ter ainsi rédigé.
Article 14
Adaptation et clarification du statut juridique des
installations flottantes
dans les espaces maritimes sous souveraineté
et juridiction française
Cet article vise à adapter et clarifier le statut juridique des installations flottantes implantées en mer, y compris s'agissant des éoliennes flottantes.
La commission a adopté cet article, assorti de corrections légistiques et d'une précision quant à l'articulation du dispositif avec le Protocole de Madrid, au traité sur l'Antarctique, qui encadre les activités économiques dans les TAAF.
I. Les installations flottantes en mer : un secteur émergent pour lequel il n'existe pas encore de régime juridique spécifique
Les installations flottantes en mer constituent un secteur émergent, qui concerne une variété de projets tels que des habitats flottants, des plateformes multi-usages (activités industrielles, aquaculture, infrastructures de transport, stockage d'énergie, etc.) ou des structures de loisirs (casinos ou restaurants par exemple). À ce jour, les réalisations de ce type sont rares dans notre pays, et concernent essentiellement de l'habitat touristique.
Le rapport de la mission conjointe CGEDD-IGAM « Installations en mer : une économie bleue durable » de 2019 a dressé un état des lieux des réglementations applicables à ces installations, selon leur localisation, au large ou sur le littoral. Il conclut à une réglementation globalement inadaptée à ces nouveaux projets très protéiformes, qui présentent d'importants enjeux, notamment en termes de sécurité et de sûreté, de prévention des atteintes à l'environnement et des risques naturels et technologiques.
En janvier 2021, le comité interministériel pour la mer (CIMer) a d'ailleurs décidé le lancement d'une réflexion en vue d'un meilleur encadrement du développement des structures flottantes. Il a également mis au point un moratoire sur les projets n'ayant pas encore fait l'objet d'une demande d'autorisation, et une étude expérimentale sur plusieurs projets en matière d'habitat flottant dans l'enceinte d'un port et de plateforme offshore multi-usages, préalablement sélectionnés par des préfets.
À l'heure actuelle, l' article 30 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française assimile, en zone économique exclusive, les « îles artificielles, installations, ouvrages et leurs installations connexes » à des navires et leur applique, à ce titre, un large spectre de règles. Il dispose comme suit :
« Les îles artificielles, installations, ouvrages et leurs installations connexes sont soumis aux lois et règlements concernant la sauvegarde de la vie humaine en mer .
En outre, lorsqu'ils sont susceptibles de flotter, ils sont soumis aux lois et règlements concernant l'immatriculation et les titres de navigation , ainsi qu'au règlement international pour prévenir les abordages en mer pendant le temps où ils flottent. [...] ».
Comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi, les installations flottantes, dès lors qu'elles sont localisées en ZEE, se trouvent donc assujetties à des obligations inadaptées, « compte tenu de ce qu'elles ne peuvent se déplacer de manière autonome pour affronter les périls de la mer et qu'elles ne disposent pas d'équipage » .
En effet, ces installations n'étant pas destinées à la navigation maritime, on ne saurait les assimiler à un navire au sens du code des transports 60 ( * ) . Il semblerait, a fortiori, incohérent d'assimiler les éoliennes flottantes à des navires, dans la mesure où elles sont reliées électriquement à la terre et où elles ne peuvent se déplacer en mer de façon autonome.
Trois projets sont actuellement en cours en matière d'éolien flottant. Ils sont issus de l'AO 5 (un parc au sud de la Bretagne) et de l'AO 6 (deux parcs en Méditerranée, pour lequel la phase de débat public s'est achevée en octobre 2021), disposant chacun d'un objectif de capacité installée de 250 MW et dont la mise en service est envisagée d'ici 2029. Par ailleurs, quatre projets expérimentaux sont en cours à travers des fermes pilote dans l'Atlantique (Groix-Belle-Ile, 28 MW) et la Méditerranée (Leucate et Gruissan, avec 30 MW prévus respectivement, et Faraman, 25 MW).
Source : site internet du MTE.
La technologie de l'éolien flottant va connaître une importante expansion dans la prochaine décennie. Elle présente en effet de nombreux atouts car elle permet :
- d'installer les éoliennes dans des eaux de plus de 100 mètres de profondeur, alors que 80 % des ressources européennes en vent se situent dans des eaux dont la profondeur dépasse 60 mètres, soit la « limite à partir de laquelle il n'est plus envisageable, économiquement, d'utiliser des éoliennes posées » 61 ( * ) , car l'installation des mâts devient techniquement plus difficile et plus coûteuse ;
- de tirer parti des vents du large qui sont plus forts et plus stables que ceux des côtes ;
- d'implanter le parc éolien à une plus grande distance du rivage et de réduire les problèmes de covisibilité.
En France, cette technologie est d'autant plus intéressante que la profondeur des fonds marins progresse rapidement lorsqu'on s'éloigne de la côte (à l'exception de la Manche), à l'inverse de certains États situés en Mer du Nord ou en Mer Baltique, qui bénéficient d'une moindre profondeur de fonds.
Dans le monde, l'éolien flottant aurait un potentiel de l'ordre de 3 500 GW, ce qui fait de cette technologie le premier gisement d'ENR commercialement exploitable, selon le récent rapport du comité à la prospective de la CRE 62 ( * ) .
L'éolien flottant ne présente toutefois pas la même maturité que l'éolien posé à l'heure actuelle et son développement commercial en France n'est prévu qu'à horizon 2030-2035. Les technologies liées aux flotteurs ne sont pas encore totalement abouties et leur coût reste très élevé, autant que celui des éoliennes qu'ils supportent. Au total, le rapport de la CRE précité indique que « les prix restent encore nettement plus élevés que pour l'éolien en mer posé » .
La Programmation pluriannuelle de l'énergie de 2020 indique toutefois qu'est attendue une baisse des coûts pour les fermes commerciales et fixe un objectif de l'ordre de 150 €/MWh pour les premiers projets mis en service à l'horizon 2028-2029, puis une convergence vis-à-vis des tarifs de l'éolien posé à moyen terme.
À titre de comparaison, les coûts de l'éolien en mer posé connaissent depuis plusieurs années une baisse en Europe. Ils se sont établis, en 2019, à 60 €/MWh hors raccordement (celui-ci ajoute un coût compris entre 10 et 20 €/MWh selon les sites). Le récent projet d'éolien posé en mer dans l'Atlantique (projet Sud-Atlantique, d'une capacité visée allant de 500 MW à 1 GW), pour lequel un débat public a été effectué de septembre 2021 à janvier 2022, a un tarif cible de l'ordre de 60 €/MWh.
II. Anticiper le développement futur de l'éolien flottant, en instituant un cadre juridique adapté
Le présent article vise à anticiper dès aujourd'hui le développement de l'éolien flottant dans la prochaine décennie, en mettant au point un cadre juridique plus adapté.
Il procède ainsi à plusieurs modifications au sein de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016.
Premièrement, il abroge l'article 30, qui imposait aux installations en zone économique exclusive des dispositions inadaptées, en particulier l'obligation de disposer d'un titre de navigation. Notons que cet article, qui faisait référence aux « îles artificielles, installations, ouvrages et leurs installations connexes » était aussi susceptible de s'appliquer à des parcs éoliens posés situés en ZEE. En conséquence, l'intitulé du chapitre IV du titre II est précisé pour faire référence à la sécurité de la navigation « autour des îles artificielles, installations, ouvrages et leurs installations connexes » .
L'article abroge également l'article 39 qui prévoyait que les îles artificielles et installations situées au sein de la ZEE puissent être susceptibles d'hypothèques.
Par ailleurs, il institue de nouvelles dispositions applicables aux installations flottantes de manière générale - sans se limiter à l'éolien flottant - que ce soit dans les eaux sous souveraineté (DPM) ou juridiction française (ZEE), afin de les doter d'un statut particulier et d'unifier le droit applicable en mer territoriale et en ZEE.
Les installations flottantes devront être immatriculées et pourront également faire l'objet d'une francisation, afin qu'elles puissent battre pavillon français. Elles seront susceptibles d'hypothèque au titre du régime d'hypothèque maritime prévu par le code des douanes (section 7 du chapitre I er du titre IX).
Elles devront être conçues, construites, entretenues et exploitées conformément aux prescriptions réglementaires en matière de sécurité maritime, de sûreté et de prévention de la pollution.
Il est également prévu que seules les installations destinées à la production d'énergies renouvelables ou nécessaires à l'exercice d'une mission de service public puissent être implantées sur le domaine public maritime.
L'article prévoit également un régime de contrôle et d'agrément des organismes délivrant un certificat attestant du respect de ces règles, et permet à l'administration de contrôler la bonne exécution de cette mission via la transmission des résultats de ces contrôles.
Enfin, il institue un régime de sanctions administratives et pénales visant à la fois le propriétaire et l'exploitant de l'installation flottante, qui ne se conformeraient pas aux obligations prévues.
L'administration peut mettre en demeure le propriétaire ou l'exploitant de se conformer aux obligations évoquées précédemment. Si celui-ci ne se conforme pas à la mise en demeure dans le délai fixé par l'administration, celle-ci peut prononcer une ou plusieurs sanctions administratives (consignation entre les mains d'un comptable public d'une sommes correspondant au montant des travaux à réaliser, faire procéder d'office, aux frais de la personne mise en demeure, à l'exécution des mesures prescrites ou encore suspendre le fonctionnement de l'île artificielle).
S'agissant des sanctions pénales, une peine d'un an d'emprisonnement ainsi qu'une amende de 150 000 euros sont prévues pour tout propriétaire ou exploitant qui ne transmet pas les informations relatives à la sécurité maritime utiles aux navigateurs pour leur permettre d'assurer leur sécurité et celle des autres usagers de la mer ou d'exploiter l'installation en violation d'une mise en demeure ou de suspension prononcée par l'administration.
Des sanctions administratives sont également prévues pour l'organisme chargé de contrôler les installations, lorsque celui-ci n'exécute pas sa mission avec la diligence nécessaire (amende administrative d'un montant maximal de 100 000 euros) ou en cas de manquement grave ou répété à l'exécution de sa mission ou de non-paiement de ladite amende (suspension ou retrait de l'agrément par l'autorité administrative compétente).
Enfin, l'article prévoit l'application de ces dispositions à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
III. Un dispositif bienvenu, pour favoriser le développement des projets éoliens flottants en mer
La commission a accueilli favorablement cet article, qui permettra de faciliter sur le plan juridique le déploiement de l'éolien flottant en France, dès que les évolutions technologiques permettront d'envisager un développement industriel de cette innovation.
Elle a adopté :
- un amendement COM-416 du rapporteur, afin d'apporter une amélioration d'ordre légistique ;
- un amendement COM-449 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques destiné à clarifier l'articulation du cadre applicable aux éoliennes flottantes, introduit par le présent article dans l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 avec le Protocole de Madrid du 4 octobre 1991, au traité sur l'Antarctique conclu à Washington le 1 er décembre 1959, qui encadre strictement l'activité économique en Antarctique.
La commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.
Article 15
Adaptation du régime juridique applicable aux
personnels non gens
de mer travaillant à l'installation et
l'exploitation des parcs éoliens en mer et aux opérations de
transport desservant ces installations
Cet article vise à adapter le cadre juridique applicable, d'une part, aux personnels non gens de mer travaillant à bord des navires opérant dans les parcs éoliens ou sur les installations elles-mêmes et, d'autre part, aux opérations de transport desservant ces mêmes installations.
La commission a adopté cet article, complété d'une mesure tendant à appliquer le dispositif de l'État d'accueil aux navires battant pavillon étranger opérant dans les parcs éoliens en mer, afin d'assurer des conditions de concurrence équitables.
I. Développement des parcs éoliens en mer : un cadre juridique partiellement inadapté susceptible de complexifier la conduite des projets
A. Une répartition trop rigide de la durée de travail des personnels non gens de mer travaillant à l'installation et à l'exploitation des parcs éoliens en mer
1) La qualification des personnels travaillant dans les parcs éoliens en mer
Une diversité de personnels travaille à la construction, l'entretien ou la maintenance des parcs éoliens en mer, que ce soit à bord des navires ou sur les installations elles-mêmes. Ils peuvent être qualifiés de gens de mer, marins ou non marins, ou de salariés non gens de mer.
Les personnels exerçant à bord des navires se répartissent en trois catégories :
• sont gens de mer marins les personnels affectés à l'exploitation des navires opérant sur les parcs, c'est-à-dire à des activités nécessaires à la marche, la conduite et l'entretien et aux diverses activités nécessaires aux fonctionnalités du navire ;
• les gens de mer non marins se répartissent en deux catégories. D'une part, les personnels employés à bord des navires d'exploration ou d'exploitation qui préparent ou servent les repas aux personnels employés dans les activités liées aux installations en mer, et dont la durée d'embarquement n'excède pas 45 jours continus sur une période de 6 mois consécutifs 63 ( * ) . D'autre part, les personnels non marins mais dont la durée d'embarquement excède 45 jours sur une période de 6 mois consécutifs 64 ( * ) , dès lors qu'ils ne figurent pas sur la liste des travailleurs non gens de mer qui figure à l'article R. 5511-5 du code des transports (ouvriers, techniciens, ingénieurs, interprètes, journalistes, photographes et personnels dispensant des formations n'ayant pas un caractère maritime) ;
• sont salariés non gens de mer , d'une part, les personnels énumérés à l'article R. 5511-5 du code des transports précité et, d'autre part, les personnels non marins dont la durée d'embarquement est inférieure à 45 jours sur une période de 6 mois consécutifs qui ne sont pas mentionnés au même article R. 5511-5.
En revanche, les personnels travaillant sur les installations de production d'énergie renouvelable en mer ne sont pas des gens de mer.
En application du décret n° 2016-754 du 7 juin 2016, les personnels non gens de mer peuvent toutefois se voir appliquer certaines dispositions du code des transports mentionnées à l'article L. 5541-1-1, dès lors qu'ils travaillent à bord ou à partir d'un navire battant pavillon français (sauf registre international français) ou qu'ils réalisent des travaux liés à la construction, l'exploitation ou l'utilisation d'îles artificielles .
Le schéma ci-après récapitule les qualifications des personnels exerçant dans le domaine des énergies renouvelables en mer.
Source : Ministère de la Mer , 2020 .
2) Le droit social applicable aux salariés non gens de mer travaillant à bord des navires opérant dans les parcs éoliens en mer ou directement sur les installations est actuellement source de rigidités
• Salariés non gens de mer employés à bord de navires battant pavillon français 1 er registre et salariés travaillant sur une plateforme de production d'énergies renouvelables en mer (et non sur un navire)
Les dispositions du code du travail et certaines dispositions du code des transports mentionnées à l'article L. 5541-1-1 du code des transports s'appliquent aux personnels non gens de mer. Elles sont relatives :
- à la définition du travail effectif et à l'application de la période d'astreinte (articles L. 5544-1 et L. 5544-5)
- à la durée du travail (articles L. 5544-4 et L. 5544-5)
- aux heures supplémentaires (article L. 5544-8)
- aux temps de pause (article L. 5544-11)
- à la suspension de l'organisation habituelle des horaires de travail et de repos en cas de danger pour la sécurité du navire ou des personnes (article L. 5544-13)
- au repos quotidien (article L. 5544-15)
- au repos hebdomadaire (articles L. 5544-17 à L. 5544-20)
- au regroupement des congés légaux et conventionnels (article L. 5544-23-1).
Dispositions relatives à la durée de travail des salariés non gens de mer exerçant à bord d'un navire ou sur les installations d'ENR offshore
Les personnels non gens de mer sont régis, pour la partie de leurs activités qu'ils exercent en mer, par l'article L. 5544-1-1 du code des transports.
Celui-ci ouvre la possibilité de prévoir une répartition de la durée de travail des salariés non gens de mer exerçant dans le domaine des énergies renouvelables en mer, que ce soit à bord des navires ou sur les installations elles-mêmes, sur une période de deux semaines de travail consécutives suivies de deux semaines de repos consécutives.
Cette évolution nécessite un accord d'entreprise ou d'établissement et doit viser à assurer la continuité des activités exercées en mer, à tenir compte de contraintes portuaires ou de la sauvegarde du navire ou des installations en mer.
Cette adaptation ne peut toutefois porter atteinte aux dispositions de l'article L. 5544-15 du code des transports concernant la durée minimale de repos (dix heures par période de vingt-quatre heures) et le repos quotidien (qui ne peut être scindé en plus de deux périodes).
Actuellement, ces dispositions présentent l'inconvénient de restreindre les entreprises à une seule répartition du travail, basée sur des périodes de deux semaines. Selon l'étude d'impact du projet de loi, « cette disposition ne permet pas d'adapter le rythme de travail des équipes au regard des particularités de chaque chantier » .
Lorsqu'ils exercent à terre, les personnels non gens de mer sont en revanche soumis au droit du travail.
Or, l'application de ces deux régimes est source de difficultés pour l'organisation du travail des salariés non gens de mer exerçant alternativement en mer et sur terre. En effet, comme le souligne l'étude d'impact du projet de loi, « il n'est pas possible de leur appliquer deux durées de travail hebdomadaires différentes ». Par exemple, le droit actuel permet l'application du régime de l'article L. 5541-1-1 du code des transports en parallèle d'autres aménagements prévus par le code du travail, tels que l'annualisation du temps de travail, qui peuvent mal s'articuler entre eux.
• Salariés employés à bord des navires battant pavillon français autre que 1 er registre ou pavillon étranger
Certaines dispositions sociales sont applicables à ces salariés dans le cadre du dispositif dit de l' « État d'accueil », défini au titre VI du livre V de la cinquième partie du code des transports.
Le champ d'application du dispositif « État d'accueil » est défini à l'article L. 5561-1 du code des transports. Il concerne les navires :
- ayant accès au cabotage maritime national et assurant un service de cabotage continental et de croisière d'une jauge brute de moins de 650 ;
- ayant accès au cabotage maritime national et assurant un service de cabotage avec les îles, à l'exception des navires de transport de marchandises d'une jauge brute supérieure à 650 lorsque le voyage concerné suit ou précède un voyage à destination d'un autre État ou à partir d'un autre État ;
- utilisés pour fournir une prestation de service réalisée à titre principal dans les eaux territoriales ou intérieures françaises.
En vertu de ce dispositif, les gens de mer et salariés non gens de mer employés à bord des navires bénéficient de l'ensemble des dispositions légales et des stipulations conventionnelles (accords et conventions collectives) applicables aux salariés employés par les entreprises de la même branche d'activité établies en France et énumérées à l'article L. 5562-2 du code des transports (notamment les libertés individuelles et collectives dans la relation de travail, l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, la protection de la maternité et les congés de maternité et paternité ou encore l'exercice du droit de grève et les dispositions relatives à la durée de travail et au salaire minimum).
Certaines dispositions sont par ailleurs applicables aux seuls gens de mer travaillant à bord des navires opérant sur les installations d'énergies renouvelables en mer (conditions attachées au contrat de travail et conditions de bénéfice d'un régime de protection sociale).
B. Les règles encadrant les opérations de transport entre un port français et une installation de production d'énergies renouvelables en mer
L'installation et l'exploitation de parcs éoliens en mer nécessite des prestations de transport de personnels et de matériels entre les bases portuaires et les installations.
Les transports effectués à titre principal entre un port français et une installation de production d'énergies renouvelables en mer font l'objet de dispositions relatives au pavillon des navires pouvant effectuer ces opérations , lorsque les installations sont localisées en ZEE ou sur le plateau continental adjacent.
L'article 37 de l'ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française prévoit en effet que tout transport maritime entre le territoire français et les îles artificielles, installations et ouvrages et leurs installations connexes, mis en place dans la ZEE ou sur le plateau continental adjacent est réservé (sauf dérogation exceptionnelle accordée par le ministre compétent) aux navires immatriculés dans un État membre de l'UE ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE) et battant pavillon de ce même État. Aucune disposition n'est toutefois prévue s'agissant des installations implantées dans le DPM .
Par ailleurs, l'article 257 du code des douanes réserve aux navires sous pavillon d'un État membre de l'UE les opérations de transport effectuées entre des ports français.
Toutefois, il ne comporte pas de disposition similaire concernant les opérations de transport effectuées entre les ports français et les installations de production d'énergies renouvelables situées en mer . De même, aucune préférence communautaire n'est instituée concernant la localisation des ports servant de base à la desserte de ces installations.
Or, de telles dispositions seraient de nature à favoriser la consolidation de filières françaises et européennes en matière d'approvisionnement et de transport de personnels par voie maritime vers les installations offshores.
II. Adapter le cadre applicable à l'organisation du travail et aux services de transport relatifs aux champs éoliens en mer, afin de faciliter le travail des opérateurs et de favoriser le renforcement de la filière européenne
Cet article comporte trois volets.
• Premièrement, il vise à permettre un assouplissement de la répartition de la durée de travail des salariés non gens de mer exerçant à l'installation de parcs éoliens offshore.
Il modifie l'article L. 5541-1-1 du code des transports pour permettre aux entreprises de prévoir une répartition sur des périodes, d'une durée égale, alternant entre durée de travail et de repos dans la limite maximale de deux semaines par période . Il sera par exemple ainsi possible de prévoir une période de travail de dix jours suivie d'une période de repos de dix jours consécutifs. Conformément au régime prévu à l'article L. 5541-1-1, cette adaptation nécessitera un accord d'entreprise ou d'établissement .
• Deuxièmement, il vise à permettre l'application d'un régime unique s'agissant de la durée de travail des personnels non gens de mer exerçant alternativement en mer et à terre .
Il modifie l'article L. 5541-1-1 du code des transports, pour prévoir que les dispositions prévues à cet article sont également applicables aux personnels réalisant au moins la moitié de leur temps de travail en mer. Ainsi que l'indique l' étude d'impact , cette disposition « répond à un besoin identifié par les opérateurs de parcs éoliens en mer qui pourront désormais appliquer le même régime de durée de travail aux personnels alternant des périodes de travail en mer et à terre ».
• Enfin, il vise à appliquer un principe de réserve de pavillon communautaire aux transports maritimes effectués entre les ports français et les installations offshores situées en mer territoriale ainsi qu'une règle de « port de base ».
D'une part, il modifie l' article 257 du code des douanes afin de réserver les transports effectués entre les ports français et les installations offshores ainsi que les transports maritimes à destination ou en provenance de ces installations à des navires de pavillon de l'UE ou de l'EEE. Le dispositif proposé restreint toutefois l'application de cette règle aux opérations de maintenance courante . Il est prévu que ces dispositions soient applicables aux installations localisées en ZEE et en mer territoriale.
D'autre part, il modifie l'article 37 de l'ordonnance n° 2016-1697 précitée afin, d'une part, de mieux encadrer la règle de réserve de pavillon existante en ZEE, qui sera désormais limitée aux opérations de maintenance courante et, d'autre part, d'étendre cette réserve aux transports maritimes effectués à destination ou en provenance des installations offshore.
III. Un article favorable aux opérateurs français et européens intervenant sur les champs éoliens, qui nécessite toutefois certains ajustements
La commission est favorable à cet article qui permettra de fluidifier le travail des opérateurs dans les phases de construction, d'exploitation et de maintenance des champs éoliens en mer et de favoriser la consolidation, en France et en Europe, d'une offre de services en matière d'approvisionnement des parcs éoliens offshore.
Toutefois, afin de prévenir des pratiques de dumping social sur les navires opérant au sein des parcs éoliens offshore, elle a adopté un amendement COM-417 du rapporteur qui a souhaité étendre le dispositif de l'État d'accueil aux parcs situés en ZEE .
Déjà applicable en mer territoriale, ce dispositif permet de faire converger les pratiques sociales entre les opérateurs. Il connaît une application croissante depuis plusieurs années sous l'effet de la construction des premiers parcs : selon le Gouvernement, entre 2018 et 2020, le nombre de déclarations préalables d'activité effectuées par des armateurs étrangers opérant dans des parcs éoliens offshore a augmenté d'un tiers , pour passer de 65 à 96.
Afin d'assurer des conditions de concurrence équitables aux armateurs et opérateurs français, la commission a donc adopté un amendement visant à appliquer le dispositif de l'État d'accueil à la ZEE, pour les activités relatives à la construction, l'installation, l'exploitation et la maintenance des parcs éoliens en mer .
Bien que cette extension soit à l'heure actuelle étudiée par le Gouvernement et que sa conformité au regard du droit de l'Union européenne soit en cours d'analyse, d'après les informations transmises par les services ministériels, il a semblé important au rapporteur d'étendre le champ d'application de ce dispositif dès aujourd'hui afin de prévenir des difficultés éventuelles sur les parcs éoliens actuellement en cours de projet en ZEE.
La commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.
Article 15 bis
(nouveau)
Anticipation de la conclusion de la concession d'occupation
du domaine public maritime pour les projets éoliens en mer
dans
le cadre des procédures d'appel d'offres
Cet article additionnel introduit à l'initiative du rapporteur, vise à anticiper la conclusion de la concession d'occupation du domaine maritime (CUDPM) pour les projets éoliens en mer, afin de permettre un gain de temps pour le lauréat d'un appel d'offres.
La commission a adopté l'article 15 bis .
I. La conclusion de la CUDPM dans le cadre d'un projet éolien en mer : une procédure administrative qui peut s'avérer longue pour le lauréat d'un appel d'offres
Les projets éoliens en mer situés en mer territoriale sont soumis à la conclusion d'une concession d'occupation du domaine public maritime (CUDPM), en application de l'article L. 2124-3 du code général de la propriété des personnes publiques.
La concession a vocation à traiter de multiples sujets entre les parties, notamment à prévoir les obligations qui incombent au maître d'ouvrage, à préciser le régime de responsabilité applicable au concédant et au concessionnaire et les sanctions qui peuvent être appliquées à ce dernier, et les règles à respecter dans l'exécution des travaux ou encore des obligations de remise en état.
Après la désignation du lauréat d'un appel d'offres sur l'éolien en mer, il faut compter, en moyenne, un délai compris entre un an et un an et demi pour l'élaboration et la conclusion de ce document par les parties prenantes.
II. Une modification des modalités de conclusion de la CUDPM afin de raccourcir la procédure d'autorisation administrative
Afin d'alléger la procédure d'autorisation administrative applicable à compter de la désignation du lauréat d'un appel d'offres et de gagner du temps, la commission a adopté l'amendement COM-418 du rapporteur prévoyant l'élaboration de la CUDPM dès l'identification, par l'autorité administrative, du candidat « pressenti ». Une fois celui-ci formellement désigné, la concession préalablement élaborée serait alors considérée comme approuvée par l'administration.
En effet, aucune difficulté n'a été signalée par les services ministériels à notre rapporteur à ce sujet. À ce jour, le cas de figure dans lequel une CUDPM n'aurait pas pu être conclue avec le lauréat d'un appel d'offres, au motif que celui-ci ne remplirait pas les conditions nécessaires, ne s'est jamais produit pour un projet éolien en mer.
La commission a adopté l'article 15 bis ainsi rédigé.
Article 15 ter
(nouveau)
Insertion dans la Stratégie nationale portuaire d'un
volet dédié
à l'adaptation des infrastructures
portuaires au développement
des énergies renouvelables en
mer
Cet article additionnel, introduit par un amendement du rapporteur, prévoit la mise à jour de la Stratégie nationale portuaire (SNP), présentée en janvier 2021 par le Gouvernement, afin qu'elle intègre un volet spécifique visant à favoriser les aménagements portuaires qui seront nécessaires pour accompagner le développement d'installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables en mer.
La commission a adopté l'article 15 ter ainsi rédigé.
I. La SNP : un document lacunaire s'agissant des implications du développement des ENR en mer pour les infrastructures portuaires
Lors du comité interministériel de la Mer de janvier 2021, le Gouvernement a présenté la SNP destinée à fixer un cap au développement des ports pour les prochaines années.
À ce stade, la SNP n'aborde les répercussions de la transition énergétique pour le système portuaire que de manière lacunaire. Sont par exemple évoquées la question de la production de carburants alternatifs destinés à l'approvisionnement des navires et d'hydrogène (objectif n° 8) ou encore celle de la valorisation des chaînes logistiques « vertueuses » transitant par les ports (objectif n° 9), l'attractivité des entreprises innovantes dans les zones industrialo-portuaires pour développer l'économie circulaire et l'écologie industrielle (objectif n° 10), la protection de la biodiversité (objectif n° 11) ou encore le renforcement des mesures d'adaptation au changement climatique (objectif n° 12).
Toutefois, les adaptations rendues nécessaires par le développement de l'implantation de projets de production d'énergies renouvelables en mer ne semblent pas spécifiquement abordées.
Or, afin d'accompagner le développement de ces énergies, les ports seront amenés à accueillir de nombreuses activités nouvelles, liées à la fabrication et à l'assemblage des composants des installations (comme les mâts ou les pales d'éoliennes), à la construction des parcs en mer mais aussi à leur exploitation et à leur maintenance.
L'aménagement d'espaces adaptés à ces activités nécessitera d'importants investissements dans les années à venir, qu'il convient d'anticiper dès aujourd'hui.
II. Enrichir la SNP d'un volet dédié à l'accompagnement des ports face au développement des ENR en mer
Afin de remédier à ce manque, la commission a adopté l'amendement COM-419 du rapporteur qui vise à prévoir la mise à jour de la SNP, afin qu'elle intègre un plan d'action et d'investissements pour favoriser les opérations d'adaptation des infrastructures portuaires destinées à accompagner le développement des énergies renouvelables en mer.
La commission a adopté l'article 15 ter ainsi rédigé.
Article
16
Possibilité d'installation de postes
de transformation
électrique en zone littorale
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-348 de son rapporteur, M. Patrick Chauvet.
La commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.
TITRE III
bis
MESURES PORTANT SUR D'AUTRES CATÉGORIES
D'ÉNERGIES
RENOUVELABLES
(Division nouvelle)
La commission a adopté un amendement COM-398 du rapporteur tendant à créer un nouveau titre III bis regroupant les mesures portant sur d'autres catégories d'énergies renouvelables.
Article 16 bis
(nouveau)
Subordination de l'implantation de nouvelles
éoliennes
à l'installation d'équipements
destinés à compenser la gêne
résultant de cette
implantation pour le fonctionnement des ouvrages
et installations du
ministère de la défense
Cet article additionnel, introduit par un amendement du rapporteur, vise à subordonner l'implantation de nouvelles éoliennes à l'installation d'équipements destinés à compenser la gêne résultant de cette implantation pour le fonctionnement des ouvrages et installations du ministère de la défense.
La commission a adopté l'article 16 bis ainsi rédigé.
La commission a adopté un amendement COM-395 du rapporteur visant à limiter la gêne que peuvent représenter les parcs éoliens pour les activités du ministère de la défense . Ce dispositif, reprenant l'article 84 de la loi « Climat et résilience » 65 ( * ) , censuré par le Conseil constitutionnel en tant que « cavalier législatif » dans sa décision du 13 août 2021, permettra une répartition plus harmonieuse de l'éolien terrestre sur le territoire national , en autorisant un développement dans des zones aujourd'hui non couvertes du fait des ouvrages et installations du ministère de la défense.
L'article, complétant l'article L. 515-45 du code de l'environnement 66 ( * ) , prévoit ainsi que l'implantation de nouvelles installations peut être subordonnée à la prise en charge , par le bénéficiaire de l'autorisation d'implantation, de l'acquisition, de l'installation, de la mise en service et de la maintenance d' équipements destinés à compenser la gêne résultant de cette implantation pour le fonctionnement des ouvrages et installations du ministère de la défense.
Le montant et les modalités de cette prise en charge par le titulaire de l'autorisation doivent être définis par une convention conclue avec l'autorité militaire.
Cette disposition entrerait en vigueur pour les installations pour lesquelles la demande d'autorisation environnementale n'a pas fait l'objet d'un avis d'enquête publique à la date de publication de la présente loi.
La commission a adopté l'article 16 bis ainsi rédigé.
Article 16 ter
(nouveau)
Création d'une filière de responsabilité
élargie du producteur (REP),
ou d'un système
équivalent, pour les éoliennes
Cet article additionnel, introduit par un amendement, vise à créer une filière de responsabilité élargie du producteur (REP), ou un système équivalent, pour les éoliennes.
La commission a adopté l'article 16 ter ainsi rédigé.
La commission a adopté un amendement COM-3 3 tendant à créer une filière de responsabilité élargie du producteur (REP) , ou un système équivalent, pour les éoliennes , afin d'améliorer la prévention et la gestion des déchets qui en sont issus.
À cette fin, l'article ainsi adopté complète l'article L. 541-10-1 du code de l'environnement , listant les produits générateurs de déchets soumis au principe de responsabilité élargie du producteur, d'un 23° visant les équipements de production de l'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent.
Cette disposition ne s'appliquerait pas aux équipements faisant l'objet d'un système équivalent de prévention et de gestion des déchets.
La création d'une filière REP, ou d'un système équivalent, permettrait notamment l'instauration d' objectifs de recyclabilité et de recyclage, qui contribueraient à renforcer la valorisation matière des éoliennes , par des actions d'écoconception, en amont, et l'organisation, en aval, d'une filière de prise en charge de leurs composantes .
Cette obligation s'appliquerait en complément de l'article L. 515-46 du code de l'environnement, qui impose déjà aux exploitants à la fin de l'exploitation le démantèlement et la remise en état du site, ainsi que la mise en place de garanties financières pour prendre en charge ces activités.
La commission a adopté l'article 16 ter ainsi rédigé.
Article 16 quater
(nouveau)67
(
*
)
Dérogation exceptionnelle aux débits
minimaux appliquée
aux installations hydroélectriques en cas
de tension
sur la sécurité d'approvisionnement
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements identiques COM-71 rect. bis et COM-341 rect. ter .
En conséquence, la commission a adopté ces amendements et inséré l'article 16 quater ainsi rédigé.
Article 16 quinquies
(nouveau)68
(
*
)
Consolidation
des investissements afférents
aux concessions
hydroélectriques échues
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements identiques COM-74 rect. bis et COM-344 rectifié .
En conséquence, la commission a adopté ces amendements et inséré l'article 16 quinquies ainsi rédigé.
Article 16 sexies
(nouveau)69
(
*
)
Ciblage du
champ d'intervention des concessions hydroélectriques
sur les
décisions faisant l'objet d'une évaluation environnementale
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-107 rectifié .
En conséquence, la commission a adopté cet amendement et inséré l'article 16 sexies ainsi rédigé.
Article 16 septies
(nouveau)70
(
*
)
Facilitation
des augmentations de puissance
applicables aux concessions
hydroélectriques
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-359 .
En conséquence, la commission a adopté cet amendement et inséré l'article 16 septies ainsi rédigé.
Article 16 octies
(nouveau)71
(
*
)
Rapport
d'évaluation de solutions de simplification en matière
d'hydroélectricité issues de la loi « Climat et
résilience » de 2021
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-114 rectifié .
En conséquence, la commission a adopté cet amendement et inséré l'article 16 octies ainsi rédigé.
Article 16 nonies (nouveau)72
(
*
)
Simplification de l'implantation d'installations de
production
de biogaz exploitées par des exploitants agricoles
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption des amendements identiques COM-370 , COM-399 rect. et COM-422 rectifié .
En conséquence, la commission a adopté ces amendements et inséré l'article 16 nonies ainsi rédigé.
Article 16 decies (nouveau)73
(
*
)
Extension des substrats utilisables
pour la
production de biogaz par méthanisation
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement COM-177 rectifié .
En conséquence, la commission a adopté cet amendement et inséré l'article 16 decies ainsi rédigé.
Article 16 undecies (nouveau)74
(
*
)
Facilitation de la mise en oeuvre des certificats
de production
et du droit à l'injection du biogaz et introduction
d'une procédure
de régulation du contentieux des installations
de transport de gaz
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement COM-358 rectifié .
En conséquence, la commission a adopté cet amendement et inséré l'article 16 undecies ainsi rédigé.
Article 16 duodecies
(nouveau)75
(
*
)
Application de
mesures de simplification
en matière d'hydrogène renouvelable
et bas-carbone
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements identiques COM-360 et COM-325 rectifié .
En conséquence, la commission a adopté ces amendements et inséré l'article 16 duodecies ainsi rédigé.
TITRE IV
MESURES
TRANSVERSALES DE FINANCEMENT DES ÉNERGIES RENOUVELABLES ET DE PARTAGE DE
LA VALEUR
Chapitre Ier
Mesures en faveur du financement de la production des
énergies renouvelables et de la fourniture à long terme
d'électricité
Article 17
Institution de contrats d'achat d'électricité
de long terme,
et d'une faculté de compléter les contrats
d'achat attribués par appels d'offres par de tels contrats ou d'une
prime d'investissement
pour les installations d'énergies
renouvelables de petite taille
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements COM-349 , COM-350 , COM-351 de son rapporteur, M. Patrick Chauvet.
La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.
Article 17 bis
(nouveau)
Inscription directement dans la loi de dispositions
prévues
par l'habilitation à légiférer par
ordonnance
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement COM-352 de son rapporteur M. Patrick Chauvet.
En conséquence, la commission a adopté cet amendement et inséré l'article 17 bis ainsi rédigé.
Chapitre II
Mesures
en faveur d'un partage territorial de la valeur des énergies
renouvelables
Article 18
Institution d'un régime de partage territorial
de
la valeur des énergies renouvelables avec les
ménages
résidant et les communes accueillant les projets
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté les amendements COM-353 , COM-354 , COM-355 rect. et COM-356 de son rapporteur, M. Patrick Chauvet.
La commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.
Article 18 bis
(nouveau)
Obligation de proposer aux personnes situées à
proximité du lieu d'implantation d'un projet d'énergies
renouvelables de participer
à l'investissement de ce projet ou de
prendre part
au capital des sociétés porteuses du projet
Cet article additionnel, introduit par un amendement du rapporteur, vise à créer une obligation de proposer aux personnes situées à proximité du lieu d'implantation d'un projet d'énergies renouvelables de participer à l'investissement de ce projet ou de prendre part au capital des sociétés porteuses du projet.
La commission a adopté l'article 18 bis ainsi rédigé.
L'article L. 294-1 du code de l'énergie prévoit aujourd'hui une possibilité pour les sociétés par actions et les sociétés coopératives de proposer aux particuliers, aux collectivités territoriales et aux communautés d'énergie renouvelable situés à proximité du lieu d'implantation du projet ou des projets d'énergie renouvelable , de participer à l'investissement du ou des projets ou de prendre part à leur capital.
Cette faculté était initialement inscrite à l'article L. 314-27 du code de l'énergie, créé par l'article 111 de la loi de la transition énergétique pour la croissance verte de 2015 76 ( * ) , avant d'être transférée à l'article L. 314-28 du même code par une ordonnance de 2016 77 ( * ) puis à l'article L. 294-1 dudit code par une ordonnance de 2021 78 ( * ) .
Pour renforcer l'appropriation des projets et assurer que la valeur créée par les installations bénéficie directement aux territoires, cette possibilité devrait être transformée en obligation .
La commission a donc adopté un amendement COM-423 du rapporteur visant à créer une obligation de proposer aux personnes situées à proximité du lieu d'implantation d'un projet d'énergies renouvelables, de participer à l'investissement de ce projet ou de prendre part au capital des sociétés porteuses du projet. En plus des particuliers, des collectivités territoriales et des communautés d'énergie renouvelable, déjà visées par l'article L. 294-1 du code de l'énergie, cet article ouvre le dispositif aux petites et moyennes entreprises dont le siège social est situé à proximité du lieu d'implantation du ou des projets.
Un décret en Conseil d'État déterminerait les conditions d'application de ces nouvelles obligations . Il fixerait en particulier les seuils de puissance en-deçà desquels les obligations ne s'appliqueraient pas.
Le dispositif ainsi adopté s'inspire notamment du modèle du co-ownership scheme au Danemark , qui impose depuis 2009 aux développeurs de projets éoliens terrestres de proposer une participation à l'investissement aux riverains vivant dans un rayon de 5 kilomètres du site d'implantation. L'obligation prévue par cet article serait toutefois applicable à l'ensemble des énergies renouvelables, sans se limiter aux seuls projets éoliens terrestres.
La commission a adopté l'article 18 bis ainsi rédigé.
Article 18 ter
(nouveau)
Avance de redevance d'occupation du domaine public pour
permettre
la prise de participation de collectivités
territoriales
dans un projet d'énergie renouvelable
Cet article additionnel, introduit par un amendement, vise à permettre au bénéficiaire de l'autorisation d'occupation du domaine public de se libérer d'avance de la totalité de la redevance d'occupation prévue sur la durée du contrat, lorsque le propriétaire public souhaite réinvestir cette somme dans le projet d'énergie renouvelable développé sur le domaine objet du titre d'occupation.
Cette disposition permettra aux collectivités de réinvestir dans le projet l'avance de redevance ainsi perçue, facilitant ainsi leur participation au développement des énergies renouvelables sur leur territoire.
L'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques soumet toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique au paiement d'une redevance par le bénéficiaire de l'autorisation d'occupation.
L'article L. 2125-4 du même code prévoit que cette redevance est payable d'avance et annuellement.
Le même article précise néanmoins que le bénéficiaire de l'autorisation d'occupation du domaine public peut , à raison du montant et du mode de détermination de la redevance, être admis à se libérer par le versement d'acomptes et être tenu de se libérer par le versement de la redevance due soit pour toute la durée de l'autorisation si cette durée n'excède pas cinq ans, soit pour une période quinquennale dans le cas contraire.
La commission a adopté un amendement COM-143 complétant l'article L. 2125-4 afin de permettre au bénéficiaire de l'autorisation d'occupation du domaine public de se libérer d'avance de la totalité de la redevance prévue sur la durée du contrat , y compris lorsque cette durée est supérieure à cinq ans, lorsque le propriétaire public souhaite réinvestir cette somme dans le projet d'énergie renouvelable développé sur le domaine objet du titre d'occupation.
Cet article ainsi adopté permettra aux collectivités de réinvestir l'avance de redevance ainsi perçue dans le projet , facilitant ainsi leur participation au développement des énergies renouvelables sur leur territoire.
La commission a adopté l'article 18 ter ainsi rédigé.
Chapitre
III
Mesures en faveur de l'expérimentation de la production de
gaz bas-carbone
Article 19
Extension des contrats d'expérimentation au gaz
bas-carbone
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-357 de son rapporteur, M. Patrick Chauvet.
La commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.
Article 19 bis
(nouveau)79
(
*
)
Institution
d'un dispositif d'autoconsommation collective en gaz
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption des amendements identiques COM-120 et COM-331 rectifié .
En conséquence, la commission a adopté ces amendements et inséré l'article 19 bis ainsi rédigé.
Article 19 ter
(nouveau)80
(
*
)
Assimilation
du méthane de synthèse à une énergie
renouvelable
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement COM-121 rectifié .
En conséquence, la commission a adopté cet amendement et inséré l'article 19 ter ainsi rédigé.
TITRE
V
DISPOSITIONS DIVERSES
Article 20
Ratification d'ordonnances dans le domaine de
l'énergie
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a proposé l'adoption de cet article.
La commission a adopté l'article 20 sans modification.
Article 21 (nouveau)81
(
*
)
Limitation à un mois
du délai de raccordement au réseau
d'électricité
des installations de production
d'énergies renouvelables
inférieures à 3
kilovoltampères
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.
Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-277 rectifié .
La commission a adopté cet amendement et inséré l'article 21 ainsi rédigé.
* 1 Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.
* 2 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.
* 3 La condition de proximité posée par le 3° correspond à une distance de 2 kilomètres, avec des dérogations individuelles possibles limitées à 20 kilomètres en fonction de la situation locale, notamment pour atteindre une maille suffisante en zones rurales.
* 4 Proposition de modification de la directive sur l'énergie produite à partir de sources renouvelables (Directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018).
* 5 Voir compte rendu de la commission qui figure en annexe
* 6 Article 1 er de l'ordonnance n° 2017 80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale.
* 7 Ordonnance n° 2014 356 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'un certificat de projet.
* 8 Article L. 410-1 du code de l'urbanisme.
* 9 Article 212 de la loi n° 2021 1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets
* 10 Articles R. 181 4 à R. 181 11.
* 11 Cet article avait pour objet d'ouvrir la possibilité au schéma de cohérence territoriale, via son document d'orientation et d'objectifs, d'étendre l'application de l'article L. 111-6 à d'autres routes que celles visées par ce dernier. Néanmoins, cette possibilité n'a pas été reprise par l'ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des schémas de cohérence territoriale qui a donné une nouvelle rédaction à cet article.
* 12 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.
* 13 Article 44 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.
* 14 Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.
* 15 Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique.
* 16 Dans le détail, sont concernées : les installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables bénéficiant d'un soutien public au terme d'une des procédures de mise en concurrence prévues aux articles L. 311-10 ou L. 311-11-1 du code de l'énergie ; et les installations de production de biogaz mises en place dans le cadre d'une des procédures de mise en concurrence mentionnées aux articles L. 446-5, L. 446-14 ou L. 446-15 du même code.
* 17 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
* 18 Cet article dispose que lorsque la délivrance du titre mentionné à l'article L. 2122-1 intervient à la suite d'une manifestation d'intérêt spontanée, l'autorité compétente doit s'assurer au préalable par une publicité suffisante, de l'absence de toute autre manifestation d'intérêt concurrente.
* 19 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.
* 20 L'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 a abrogé ces dispositions, désormais codifiées à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.
* 21 CE, 28 juillet 2017, n° 397 783.
* 22 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
* 23 Article L. 121-8 du code de l'urbanisme.
* 24 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
* 25 Proposition de loi visant à permettre l'implantation de panneaux photovoltaïques sur des sites dégradés, adoptée par le Sénat le 22 février 2022.
* 26 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 27 TA Toulon, 1 er déc. 2011, Assoc. de défense de l'environnement et du patrimoine forestier d'Ampus, no 0901 233 : AJDA 2012. 1297, concl. Revert ; TA Marseille, 9 févr. 2015, Cne d'Ampus, no 12MA00 307 : BJDU 2015. 287 ; TA Marseille, 2 avr. 2012, Comité de sauvegarde du site de Clarency-Valensole, no 0900 689 : AJDA 2012. 1538, concl. Grimaud.
* 28 En vertu des articles L. 163-8 à L.163-10 du code de l'urbanisme, la carte communale peut évoluer de trois manières : par la révision, par la rectification d'erreur matérielle, ou pour la mise à jour de ses annexes.
* 29 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.
* 30 Les drives sont définis à l'article L. 752-1 du code de commerce comme des points permanents de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique.
* 31 Arrêté du 5 février 2020 pris en application de l'article L. 111-18-1 du code de l'urbanisme.
* 32 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
* 33 Fonctionnaires et agents publics qui procèdent aux enquêtes nécessaires à l'application des dispositions de ce code relatives aux secteurs de l'électricité et du gaz.
* 34 Fonctionnaires et agents de l'État et des collectivités publiques commissionnés pour constater les infractions au code de l'urbanisme par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme, suivant l'autorité dont ils relèvent, et assermentés.
* 35 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.
* 36 Les drives sont définis à l'article L. 752-1 du code de commerce comme des points permanents de retrait par la clientèle d'achats au détail commandés par voie télématique.
* 37 Arrêté du 5 février 2020 pris en application de l'article L. 111-18-1 du code de l'urbanisme.
* 38 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
* 39 Astreinte correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser ; exécution d'office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites ; amende administrative au plus égale à 20 000 € pour une personne physique et à 100 000 € pour une personne morale. Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés.
* 40 Amende de 45 000 euros.
* 41 Fonctionnaires et agents publics qui procèdent aux enquêtes nécessaires à l'application des dispositions de ce code relatives aux secteurs de l'électricité et du gaz.
* 42 Fonctionnaires et agents de l'État et des collectivités publiques commissionnés pour constater les infractions au code de l'urbanisme par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme, suivant l'autorité dont ils relèvent, et assermentés.
* 43 Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.
* 44 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.
* 45 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
* 46 Référencé « 20 A » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 47 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
* 48 Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique.
* 49 Directive 2014/89/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l'espace maritime.
* 50 Manche Est-Mer du Nord, Nord Atlantique-Manche Ouest, Sud-Atlantique et Méditerranée.
* 51 CGEDD-CGE-IGAM, La simplification des procédures d'autorisation applicables aux éoliennes en mer, 2021.
* 52 Article L. 214-3 et articles L. 181-1 et suivants du code de l'environnement.
* 53 Article L. 2124-3 du CG3P.
* 54 CGEDD-CGE-IGAM, « La simplification des procédures d'autorisation applicables aux éoliennes en mer », juin 2021.
* 55 Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003.
* 56 Idem.
* 57 CE, 21 mars 2003, SIPPEREC, n° 189 191.
* 58 Décision n° 2005-513 DC du 14 avril 2005.
* 59 Rapport CGEDD-IGAM-IGF, « Éoliennes en mer en ZEE (statut juridique et fiscal) », Juin 2021.
* 60 Selon l' article L. 5000-2 du code des transports , est dénommé navire tout engin flottant, construit et équipé pour la navigation maritime de commerce, de pêche ou de plaisance et affecté à celle-ci ou tout engin flottant construit et équipé pour la navigation maritime , affecté à des services publics à caractère administratif ou industriel et commercial.
* 61 Rapport du Comité de prospective de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) « Les énergies marines », Juin 2021.
* 62 Idem.
* 63 Articles R. 5511-3 et R. 5511-7 du code des transports.
* 64 R.5511-7 du code des transports.
* 65 Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
* 66 Cet article dispose qu'un décret en Conseil d'État précise les règles d'implantation des installations de production d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent vis-à-vis des installations militaires et des équipements de surveillance météorologique et de navigation aérienne.
* 67 Référencé « 20 B » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 68 Référencé « 20 C » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 69 Référencé « 20 D » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 70 Référencé « 20 E » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 71 Référencé « 20 F » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 72 Référencé « 3 ter » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 73 Référencé « 19 bis » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 74 Référencé « 19 ter » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 75 Référencé « 20 G » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 76 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
* 77 Ordonnance n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables.
* 78 Ordonnance n° 2021-236 du 3 mars 2021 portant transposition de diverses dispositions de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables et de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité.
* 79 Référencé « 19 quater » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 80 Référencé « 19 quinquies » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.
* 81 Référencé « 20 bis » par la commission des affaires économiques, saisie pour avis de l'examen de l'amendement portant article additionnel.