EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons la proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques, déposée par nos collègues Éliane Assassi et Arnaud Bazin.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Ce texte, ambitieux et profondément novateur, découle directement des travaux de la commission d'enquête sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, dont elle reprend dix-sept des dix-neuf recommandations. Il a été cosigné par la quasi-intégralité des membres de la commission d'enquête et est le fruit d'un travail transpartisan. J'ai tenu à conserver cet équilibre, en tâchant d'y apporter clarifications et modifications lorsque cela était nécessaire et possible.
Permettez-moi au préalable de dire quelques mots sur les dix-neuf articles de ce texte, que certains d'entre vous connaissent déjà très bien en tant que membres de la commission d'enquête et co-signataires de la proposition de loi.
Après un premier chapitre visant à définir son champ d'application, le coeur de la proposition de loi est structuré en quatre chapitres qui tendent à répondre aux quatre enjeux soulevés par le recours par l'administration aux cabinets de conseil privés, tels qu'ils ont été identifiés par la commission d'enquête.
Afin de mettre un terme à l'opacité des prestations de conseil, le chapitre II renforce les obligations de transparence à l'égard des prestataires de conseil. En particulier, les consultants n'auront plus le droit d'utiliser les signes distinctifs de l'administration, pour éviter toute confusion entre le service public et les consultants. Est également prévue la création d'une annexe au projet de loi de finances recensant le recours aux prestations de conseil par les administrations entrant dans le périmètre de la proposition de loi.
Le chapitre III a pour objet de mieux encadrer le recours par l'administration aux consultants et l'exécution des prestations fournies. Le texte prévoit ainsi d'instaurer une évaluation systématique, formalisée et publique des prestations de conseil, afin de mesurer leur valeur ajoutée pour les missions de l'administration. En outre, il interdit les prestations de conseil réalisées à titre gratuit au bénéfice de l'administration, afin de contrer la stratégie dite du « pied dans la porte », mise au jour par la commission d'enquête.
Le chapitre IV comprend les dispositions probablement les plus importantes et innovantes de cette proposition de loi. Il prévoit ainsi d'imposer un cadre déontologique unifié aux cabinets de conseil intervenant pour l'administration, qui permettrait de mieux détecter et prévenir les conflits d'intérêts et de contrôler plus systématiquement les allers-retours entre l'administration et ces cabinets. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) se verrait ainsi confier une nouvelle mission de contrôle, doublée d'un pouvoir de sanction en cas de manquement aux obligations déontologiques. De plus, la Haute Autorité serait systématiquement saisie lorsqu'un agent public rejoindrait un cabinet de conseil, et réciproquement lorsqu'un consultant rejoindrait l'administration.
Enfin, le chapitre V vise à mieux protéger les données de l'administration confiées aux cabinets de conseil, en prévoyant la suppression des données collectées dans un délai d'un mois à l'issue de la prestation sous le contrôle de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et en obligeant les cabinets de conseil à faire auditer leurs systèmes d'information selon un référentiel de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).
Deux principes généraux ont guidé ma réflexion en tant que rapporteure. D'une part, il convenait de respecter l'esprit de ce texte et son équilibre, qui sont le fruit à la fois d'accords et de compromis entre l'ensemble des groupes politiques du Sénat. D'autre part, il s'agissait de renforcer la portée et l'effectivité de ses dispositions en rendant certaines d'entre elles plus opérationnelles.
À l'article 1er, je vous proposerai de préciser le périmètre de la proposition de loi, en remplaçant la catégorie d'« opérateurs de l'État », qui est une notion budgétaire susceptible d'évoluer d'une année sur l'autre, par celle d'« établissements publics de l'État ». Il s'agit d'une rédaction plus précise juridiquement, qui permettrait de conserver dans le champ d'application de la loi la grande majorité des organismes listés comme opérateurs en 2023. Elle en ajouterait d'autres, comme la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) ou l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM).
Je ne vous cache pas que la question de la détermination du périmètre s'agissant des administrations bénéficiaires est délicate. J'ai tendance à penser que tous les établissements publics ne sont pas égaux face au recours aux cabinets de conseil, et que la question de l'influence des cabinets de conseil ne se pose pas exactement dans les mêmes termes selon que l'on considère un ministère régalien ou l'hôpital local de Saint-Bonnet-le-Château, dans la Loire. C'est pourquoi je me suis interrogée notamment sur la possibilité d'instaurer un seuil - il aurait été, par exemple, fixé au regard des dépenses de fonctionnement de l'établissement - qui aurait permis de ne retenir que les établissements présentant une certaine taille critique, qui semblent davantage susceptibles de recourir aux cabinets de conseil de manière significative. Cependant, je ne dispose pas des informations permettant d'établir la liste précise des établissements publics de l'État concernés par tel ou tel seuil : je me suis donc abstenue de toute proposition en la matière.
Le périmètre de la proposition de loi, s'agissant cette fois-ci des prestations visées, suscite également de nombreuses réactions, en particulier à propos du conseil en informatique. La numérisation de nos services publics conduit l'administration à mener de nombreux projets informatiques avec l'appui de prestataires extérieurs ; pour autant, tous ces projets ne sont pas forcément structurants ou stratégiques, même si, il est vrai, la manière de concevoir un outil informatique peut l'être. C'est pourquoi je vous proposerai d'exclure expressément certaines prestations purement techniques et d'exécution. Je ne crois pas trahir ici les auteurs qui ont eux-mêmes souhaité exclure « les prestations informatiques » dans leur présentation du texte.
Par ailleurs, dans la mesure où les professionnels du droit sont déjà soumis à des obligations déontologiques sous le contrôle de leurs ordres professionnels respectifs, il me semble justifié d'exclure du champ de la proposition de loi les prestations de conseil juridique réalisées par l'ensemble de ces professionnels, sans se limiter à celles qui sont accomplies par les avocats dans leur activité plaidante. La logique doit être la même que pour les commissaires aux comptes ou les experts-comptables, déjà exclus du texte. Cela permettrait d'éviter tout risque de contrôle et de sanction en doublon, par les conseils de discipline et la HATVP.
Comme vous le voyez, l'équilibre à trouver entre la portée générale de la loi, d'une part, et son caractère réaliste et effectif, d'autre part, est tout sauf évident, mais nous pourrons en reparler.
J'en viens maintenant aux dispositions du texte à proprement parler.
Tout d'abord, il m'a semblé nécessaire de renforcer les mesures visant à mieux identifier les apports des consultants dans les travaux réalisés pour l'administration et de clarifier les responsabilités de cette dernière.
Concernant le document budgétaire prévu à l'article 3, notre souhait est bien de créer un véritable « jaune budgétaire », c'est-à-dire une annexe générale au projet de loi de finances, que le Gouvernement aurait obligation de produire chaque année. Néanmoins, la récente réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) impose que cette création ait pour véhicule une loi de finances. C'est pourquoi je vous proposerai de transformer provisoirement ce « jaune budgétaire » en rapport annuel, et de veiller qu'une disposition ad hoc soit votée au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2023. Nous devons être particulièrement vigilants sur le contenu de cette annexe, au risque de créer un 31e « jaune » pour rien !
L'actualité l'illustre bien : avec une certaine précipitation, le Gouvernement vient de publier lundi dernier ce que nous pourrions appeler un « faux » jaune budgétaire, consacré aux recours aux conseils extérieurs par les ministères. Ce rapport, annexé au projet de loi de finances, reprend l'esthétique des jaunes budgétaires sans en avoir ni la nature ni la base légale. Au-delà de ces éléments techniques, ce faux jaune, bien qu'il représente un premier pas vers davantage de transparence, me paraît insuffisant : son domaine est plus restreint que ce que prévoit la proposition de loi et, surtout, il ne comporte pas de liste détaillée des prestations de conseil. Enfin, pour l'heure, rien n'en garantit la récurrence annuelle.
S'agissant de la lutte contre les conflits d'intérêts des consultants, je vous proposerai d'approuver le système centré sur la HATVP mis en place. La Haute Autorité y est favorable, même si elle a souligné que cela devrait logiquement s'accompagner d'un renforcement de ses moyens humains. S'agissant des vérifications sur place qu'elle pourrait mener, il me semble souhaitable d'étendre le contrôle du juge des libertés et de la détention (JLD) dans tous les cas, y compris lorsqu'elles sont menées dans un local professionnel, afin de renforcer les garanties des personnes concernées.
En outre, je vous propose d'augmenter le plafond de l'amende administrative prévue dans le cas d'une personne morale. Un montant de 15 000 euros pour un cabinet de conseil réalisant plus de 300 millions d'euros de chiffre d'affaires à l'échelle du seul territoire national apparaîtrait en effet assez dérisoire, et donc dépourvu de réel effet dissuasif. Un pourcentage du chiffre d'affaires me semble plus adapté.
Il conviendrait également de compléter le dispositif d'exclusion des procédures de passation des marchés publics en prévoyant un mécanisme de régularisation, conformément aux directives européennes qui encadrent le droit de la commande publique.
Pour conclure, je voudrais attirer votre attention sur le fait que le Gouvernement, par la voix de Stanislas Guerini, ministre de la transformation et de la fonction publiques, semble très allant sur cette initiative sénatoriale, la présentant comme s'inscrivant dans « un continuum d'actions déjà en cours de développement ». Il est vrai que les propositions de la commission d'enquête ont déjà été reprises pour partie, dès l'été dernier, au niveau réglementaire ou contractuel. Je pense en particulier à l'accord-cadre en cours de renouvellement de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP). Toutefois, lorsque l'on se penche de près sur ces initiatives, on voit bien que le degré d'exigence et de détail n'est pas celui qui est souhaité. La publication du « faux » jaune budgétaire me semble en être l'illustration.
Mme Éliane Assassi, auteur de la proposition de loi. - Je salue la rapporteure, qui a su s'extraire d'un positionnement partisan pour coller au travail de la commission d'enquête et à son esprit collégial. Ses propositions ne dénaturent ni l'esprit ni l'équilibre de notre texte, même si je ferai quelques remarques lors de l'examen des articles. Je profite de l'occasion pour remercier ici tous les membres de la commission d'enquête, notamment le président Bazin : nous avons travaillé avec sérieux et rigueur.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je salue le travail remarquable réalisé par la commission d'enquête. Ces commissions sont un instrument précieux, renvoyant l'image et la réalité d'un Sénat qui exerce pleinement sa mission de contrôle.
Le recours aux cabinets de conseil privés est devenu excessif ; je me rappelle ce jour où nous avons appris que, pour écrire l'exposé des motifs d'un projet de loi, un ministre avait fait appel à un cabinet spécialisé... C'est ahurissant ! Si un ministre n'est pas capable d'écrire les motifs de son propre texte, la mission politique perd tout son sens.
Certains rapports produits par des cabinets de conseil sont extrêmement légers ; pourtant, les services de l'État disposent de compétences réelles. Face à ce constat, la commission d'enquête n'en apparaît que plus salutaire.
Madame la rapporteure, vous êtes restée fidèle à l'esprit et à la lettre du rapport de la commission d'enquête. Je salue votre initiative concernant le montant de l'amende : 15 000 euros ne troubleraient pas McKinsey. Il convient en effet de distinguer le montant de l'amende selon qu'elle vise une personne physique ou morale.
Vous proposez par ailleurs de ne pas appliquer le texte aux professions juridiques déjà soumises à des règles déontologiques précisées par la loi : cela me semble justifié.
M. Didier Migaud, président de la HATVP, qualifie de bonne initiative le fait de soumettre les cabinets de conseil à des déclarations à la HATVP en cas de pantouflage ou de « rétropantouflage » ; dès lors, ne serait-il pas potentiellement problématique d'avoir deux régimes différents, l'un s'appliquant à toute personne dès lors qu'elle oeuvre pour un cabinet de conseil, et l'autre ne s'appliquant qu'à certaines personnes dans le cadre du droit commun ?
L'amende est aussi prévue pour les cas de « faute professionnelle ». La Haute Autorité risque d'avoir du mal à définir ce qu'est une faute professionnelle. La création de la commission des sanctions, qui devrait rendre des avis motivés, n'est-elle pas suffisante ?
L'association Transparency International France demande d'étendre le champ d'application du texte aux représentants d'intérêts : cela vous semble-t-il justifié ?
Enfin, faudrait-il appliquer ces règles aux collectivités locales ? C'est un vrai sujet - les raisons de mettre en place un tel dispositif à l'échelon local sont aussi nombreuses -, mais cette question n'entrait pas dans le champ de la commission d'enquête.
Mme Nathalie Goulet. - J'ai eu le plaisir de faire partie de cette commission d'enquête ; nous avons en effet travaillé avec énergie et transparence.
La question des collectivités locales peut se poser, mais commeces dernières ne faisaient pas partie du périmètre de la commission d'enquête, l'ensemble pourrait s'en trouver déséquilibré si on les intégrait à la proposition de loi. Le cas échéant, il faudra expliquer pourquoi le Sénat ne s'est pas emparé du sujet : l'Assemblée nationale pourrait imaginer qu'il existe ici une omerta dès que les collectivités sont en jeu.
La cartographie des ressources humaines, prévue à l'article 8, est essentielle : il est d'ailleurs curieux qu'elle n'existe pas déjà ! Elle est d'autant plus importante au regard des pouvoirs nouveaux qui seraient conférés à la Haute Autorité.
La création du faux « jaune budgétaire » a produit son effet sur le plan médiatique. La couleur du document budgétaire avait fait l'objet de discussions au sein de la commission d'enquête. L'examen de ce texte en séance publique permettra de déterminer si un document transversal, appelé « orange budgétaire », ne serait pas plus intéressant.
Je voterai ce texte avec enthousiasme.
M. Dominique Théophile. - Je salue le travail fait par la rapporteure. À la suite de la commission d'enquête, le Gouvernement s'est saisi des recommandations formulées afin de mettre en oeuvre diverses actions ; je pense, par exemple, à la circulaire du 19 janvier 2022 qui prévoit une diminution de 15 % du montant consacré aux prestations des cabinets de conseil. La DITP a également annoncé le recrutement de quinze agents en interne, spécialisés dans le conseil en stratégie.
Cette proposition de loi s'inscrivant dans le « continuum d'actions » mentionné par Stanislas Guerini, le groupe RDPI votera ce texte.
Mme Esther Benbassa. - Je remercie la rapporteure et je salue les travaux de la commission d'enquête.
J'observe qu'un plafond maximum n'est pas prévu pour les dépenses de conseil ; pourtant, selon le rapport de la commission d'enquête intitulé Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques, elles ont atteint 893,9 millions d'euros en 2021. Au-delà des mesures de transparence et de déontologie énoncées dans cette proposition de loi, ne faudrait-il pas envisager un tel plafonnement ?
Mme Éliane Assassi. - Il ne faut pas demeurer sur la défensive au sujet des collectivités locales. Elles n'entraient pas dans le périmètre de la commission d'enquête ; pourtant, certaines d'entre elles ont recours à des cabinets de conseil privés. Certes, des « gendarmes », si je puis dire, veillent aux dépenses à l'échelle des collectivités, tels que les élus de l'opposition, qui ont un regard acéré sur les dépenses, le représentant de l'État qui fait le contrôle de légalité, ou encore la chambre régionale des comptes. Cependant, à terme, nous pourrions envisager la création d'une nouvelle commission d'enquête pour approfondir cette question.
M. André Reichardt. - Bien que je partage ce propos, ma conclusion ne sera pas tout à fait la même : ne faudrait-il pas réfléchir à la rédaction d'un amendement relatif aux collectivités ? Il conviendrait de développer, en fonction de leur taille, une réflexion en matière de seuils.
M. Alain Richard. - L'article 45 de la Constitution s'applique aussi aux propositions de loi ; or, cette proposition de loi ne comporte pas de disposition relative aux collectivités territoriales.
M. Guy Benarroche. - Je salue le travail de nos collègues. Le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires votera cette proposition de loi, qui représente un progrès quant à la transparence et la déontologie des cabinets de conseil privés. Néanmoins, nous proposerons quelques amendements visant à renforcer le rôle de la HATVP, interdire à la fois le recours à des prestataires privés pour la rédaction des études d'impact des projets de loi et l'intrusion des représentants des entreprises du secteur des énergies fossiles et de leurs intérêts, et renforcer les sanctions en cas de pantouflage.
Mme Françoise Gatel. - Je remercie également la présidente Assassi et tous les membres de la commission d'enquête, ainsi que la rapporteure pour la qualité de son rapport.
J'entends le souci exprimé à l'instant par notre collègue Guy Benarroche au sujet des études d'impact. Toutefois, siégeant au Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), je pense que les études réalisées par les services des ministères ne font guère preuve de neutralité : elles vont, de fait, dans le sens des idées que défend le ministre. L'enjeu de la neutralité mérite donc d'être approfondi.
Le champ de la commission d'enquête se limitait à l'État. Il ne faudrait pas que ceux qui se sentiront ainsi visés renvoient la balle du côté des collectivités territoriales ! Certes, certaines collectivités de grande taille peuvent recourir de manière excessive aux cabinets de conseil privés, mais soyons vigilants : plutôt que d'envisager un amendement tendant à fixer un seuil qui serait rédigé dans la précipitation, il vaudrait mieux examiner cette question de manière sérieuse.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Toutes vos interventions démontrent la pertinence de cette proposition de loi et votre volonté qu'elle chemine.
Monsieur Sueur, l'exigence de « faute professionnelle » découle des directives européennes encadrant les marchés publics. Elle ne serait requise que pour l'exclusion des marchés publics qui pourrait être prononcée par la Haute Autorité.
L'article 16 ne prévoit pas une obligation de déclaration d'intérêts à la Haute Autorité ; au contraire, il tend à une extension du champ de la saisine obligatoire pour avis en cas de mobilité vers et depuis le secteur du conseil.
Madame Goulet, il est nécessaire de disposer d'une cartographie portée régulièrement à la connaissance du Parlement. L'existence d'un véritable « jaune » budgétaire, couplée à une compilation centralisée par ministère des données relatives aux ressources humaines et aux compétences conférerait une véritable lisibilité, année après année.
Permettez-moi de sortir quelques instants de mon rôle de rapporteure. Quoique je fasse partie de ceux qui ont toujours défendu la fonction publique, même s'il y avait une volonté de réaliser toutes les études en interne, encore faudrait-il disposer des compétences chez les personnels ! Au regard des contrats de travail proposés par la DITP, je peux comprendre que, à vingt-huit ans, une personne préfère travailler dans un cabinet de conseil, ne serait-ce qu'un temps, plutôt que comme contractuel dans le public. Les cabinets garantissent une augmentation de salaire annuelle alors que, dans le public, le contrat, au bout de trois ans, risque de ne pas être pérennisé.
La proposition de loi ne va pas résoudre tous les dysfonctionnements mis en avant par la commission d'enquête, d'autant qu'une des difficultés réside dans le fait de définir des termes comme « prestation » ou « conseil » : quand considère-t-on que les cabinets de conseil viennent empiéter sur le politique dans la prise de décision ? Cerner d'un point de vue juridique cette zone grise est inévitable ; sans en rabattre sur les ambitions de cette proposition de loi, si cette dernière est promulguée, elle ne prendra toute sa force qu'en cas de volonté politique.
Mesdames Assassi et Gatel, je vous rejoins sur le sujet des collectivités territoriales : il ne faut pas donner le sentiment de mettre la poussière sous le tapis.
Monsieur Reichardt, la question des seuils a été récurrente ; plusieurs auraient pu être établis. Je ne les ai pas retenus, car nous ne disposions pas de l'ensemble des éléments. La logique n'en est pas moins la même pour les collectivités territoriales : les faire entrer, dans toute leur diversité, dans le cadre de la proposition de loi serait, à mon sens, inefficace. Il est difficile d'envisager que la commune de La Chamba, dans la Loire, puisse avoir à faire avec McKinsey...
En outre, comme cela a été souligné, il y a des garde-fous dans les collectivités territoriales. Même si passer son week-end à lire un compte administratif n'est pas la plus plaisante des occupations, les informations sont à notre disposition. Il n'est pas utile, dans une collectivité, de créer une commission d'enquête territoriale pour y avoir accès. D'ailleurs, si les régions et les départements étaient pris en compte dans la proposition de loi, quel seuil fixerait-on pour les communes ? Quels établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), particulièrement divers, seraient concernés ?
Ne rejetons pas cette idée par principe ; cette question doit faire l'objet d'une réflexion. Mais, j'ose le dire, je crois en l'exemplarité de l'État : elle s'imposera aux collectivités territoriales.
Avant d'entamer l'examen de la proposition de loi, je rappellerai son périmètre pour l'application de l'article 45 de la Constitution.
Je vous propose de considérer que ce périmètre comprend les dispositions relatives à la traçabilité des prestations de conseil réalisées au profit des administrations publiques ; à la publicité des données relatives au recours aux prestations de conseil par des administrations publiques ; aux prestations de conseil réalisées à titre gratuit au bénéfice de l'administration ; à l'évaluation des prestations de conseil par leurs bénéficiaires publics ; à l'emploi de la langue française à l'occasion des prestations de conseil ; au conseil interne de l'administration ; aux obligations déontologiques et déclaratives imposées aux prestataires de conseil et aux consultants ; aux pouvoirs de contrôle et de sanction conférés à la HATVP en vue de faire respecter ces obligations par les prestataires de conseil et les consultants ; à l'exclusion des procédures de passation des marchés publics et des contrats de concession pour faute ; à l'encadrement des mobilités entre le secteur public et le secteur privé du conseil ; à l'utilisation et la conservation des données confiées par les bénéficiaires publics aux prestataires de conseil et au pouvoir de contrôle de la CNIL en la matière ; à la sécurité des systèmes d'information des prestataires de conseil. Je vous propose en revanche de considérer que ce périmètre n'inclut pas les dispositions relatives aux représentants d'intérêts et aux responsables publics. Pour mémoire, je rappelle que les auteurs ont expressément exclu l'activité de représentants d'intérêts du périmètre dans leur exposé des motifs.
M. Alain Richard. - Il me semble que le terme « administration publique » employé par la rapporteure rendrait recevable tout amendement relatif aux collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel précise qu'un amendement n'est en lien direct avec le texte que si une disposition concernant ce sujet figure dans le texte initial. Or, aucune disposition dans la proposition de loi n'étant relative aux collectivités territoriales, il faudrait par conséquent ajouter le terme « administration publique centrale » dans le périmètre proposé.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je persiste à penser qu'il est humiliant de demander au rapporteur de dresser une telle liste. Si d'aventure un collègue voulait présenter un amendement portant sur les collectivités territoriales, ce ne serait pas la fin du monde. Pendant des décennies, nous avons légiféré sans définir un périmètre pour l'application de l'article 45.
M. Alain Richard. - Éloge de l'improvisation !
M. Jean-Pierre Sueur. - Je préfère l'improvisation à l'enfermement dans des règles inutiles !
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Monsieur Richard, la question des collectivités territoriales peut difficilement être sortie du champ d'application de la proposition de loi. Par exemple, cette dernière fait référence dans certains de ses dispositifs au livre 1er du code général de la fonction publique, ce qui inclut de fait la fonction publique territoriale. Notre débat devrait nous permettre d'éviter un trop grand nombre d'amendements visant à intégrer les collectivités territoriales en vue de la séance publique. Je tiendrais, le cas échéant, le même propos.
Le périmètre est adopté.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-3 tend à remplacer la notion d'« opérateurs » par celle d'« établissements publics », pour une meilleure continuité du suivi au fil des ans.
L'amendement COM-3 est adopté.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-4 tend à exclure les prestations de programmation et de maintenance du champ du conseil en informatique.
L'amendement COM-4 est adopté.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - Nous l'avons dit, les notions de « conseil », de « prestation » et de « mise en oeuvre » sont difficiles à cerner. L'amendement COM-26 tend à exclure les entreprises d'ingénierie, au titre d'une expertise technique, du conseil pour la mise en oeuvre des politiques publiques. Avis défavorable.
L'amendement COM-26 n'est pas adopté.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-5 exclut les prestations réalisées par toutes les professions du droit réglementées du champ du conseil juridique, dès lors qu'existent des règles et des contrôles déontologiques. La référence aux professions réglementées se retrouve dans la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.
L'amendement COM-1 envoie le balancier dans l'autre sens en supprimant totalement le conseil juridique du champ de la proposition de loi, y compris lorsqu'il est effectué par des personnes qui ne sont pas inscrites à l'Ordre des avocats. Demande de retrait, à défaut l'avis sera défavorable.
L'amendement COM-2 vise, quant à lui, exclusivement le conseil de l'avocat. Je préfère que les propositions réglementées soient concernées dans leur globalité. Demande de retrait.
M. Christophe-André Frassa. - J'ai échangé avec l'ordre des avocats de Paris ; contrairement à ce qu'il pourrait y paraître, je ne cherche pas au travers de mon amendement à envoyer le « balancier » trop loin : je souhaite simplement exclure les prestations d'avocat. Aussi, je me range volontiers à l'amendement de notre rapporteure, qui satisfait le mien. La rédaction de l'alinéa 11 envoyait un mauvais signal, les règles de déontologie concernant la profession d'avocat sont déjà prévues par la loi du 31 décembre 1971. En conséquence, je retire mon amendement.
L'amendement COM-1 est retiré.
M. Alain Richard. - Sans doute voterai-je l'amendement COM-5 ; constatons tout de même une différence d'approche. Tous les ministères n'ont pas une capacité de conseil et d'analyse dans de nombreux domaines. Or, tous ont une direction juridique, le plus souvent solide. Dire qu'il n'existe aucun obstacle à utiliser sans limites les recours à des prestations d'avocat, pourtant parmi les plus sollicitées en interne par l'État, revient à constater que tout le monde aurait salué l'exposé des motifs de la proposition de loi dont on a parlé s'il avait été rédigé par un grand cabinet d'avocat spécialisé en affaires publiques !
Mme Éliane Assassi. - Les avocats font l'objet de règles déontologiques, mises en oeuvre par le barreau. Cependant, là est la complexité, les conseils juridiques ne sont pas neutres. Le cabinet d'avocats Dentons a rédigé l'étude d'impact de la loi d'orientation des mobilités (LOM). Par ailleurs, des cabinets de conseil ont leur propre cabinet d'avocats, tel Ernst & Young. Si nous excluons les avocats du champ de la proposition de loi, le risque de contournement est réel. Notons que les avocats sont déjà soumis au contrôle de la HATVP lorsqu'ils agissent comme représentants d'intérêts ; cela n'a jamais posé problème. Aussi, il convient d'approfondir cette question pour y apporter la bonne réponse.
M. Thani Mohamed Soilihi. - L'amendement COM-2 était limité à la profession d'avocat, qui est régie depuis 1971 par des règles déontologiques placées sous le contrôle du bâtonnier, avec possibilité de recours. La rapporteure propose d'élargir l'exception aux professions juridiques réglementées dont fait partie la profession d'avocat. Aussi, je me rallie à son amendement.
L'amendement COM-2 est retiré.
Mme Nathalie Goulet. - La question n'est pas simple ; s'il est clair que l'exclusion n'est pas nécessaire pour un sujet tel que la défense, vous ne savez pas en demandant à un cabinet d'avocats de travailler sur les mobilités s'il existe un risque de conflit d'intérêts.
M. François-Noël Buffet, président. - Lorsque la rapporteure vise les professions réglementées, l'aspect déontologique est un enjeu majeur, mais il n'est pas le seul. Ces professions ont la capacité de sanctionner.
La question posée par ceux qui exercent la profession d'avocat, mais qui travaillent pour le compte d'une structure à laquelle ils sont intégrés, est complexe : en l'occurrence, la structure prime, car le travail est fait pour son compte.
L'amendement COM-5 est adopté.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-6 tend à inclure les sous-traitants dans la définition des prestataires, et à clarifier la distinction entre prestataires et consultants.
L'amendement COM-6 est adopté.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-25 prévoit que les cabinets de conseil justifient les scénarios non retenus. Si la question est importante, la rédaction de cet amendement rendrait son application ingérable, les justifications formant une spirale sans fin. Avis défavorable.
L'amendement COM-25 n'est pas adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-7 précise que les consultants ne peuvent se voir attribuer une adresse électronique comportant le nom de domaine de l'administration. Il apporte une modification rédactionnelle au paragraphe II de l'article 2 pour utiliser un terme plus contemporain, issu du code de la propriété intellectuelle. Il clarifie le partage des responsabilités, en prévoyant qu'il revient à l'administration de mentionner que des documents ont été rédigés avec la participation de consultants. Pour éviter toute redondance dans la loi, il supprime le paragraphe IV de l'article 2 relatif aux sanctions, celles-ci faisant déjà l'objet d'un article dédié, en l'occurrence l'article 13.
L'amendement COM-7 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-8 prévoit de transformer le « jaune budgétaire » en rapport annuel, en conformité avec la LOLF. Il conviendra qu'un amendement soit déposé à cet effet dans le cadre du projet de loi de finances pour 2023.
L'amendement COM-8 est adopté.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-9 est un amendement de coordination avec l'article 5.
L'amendement COM-9 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 4
L'amendement de coordination COM-10 est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 5
L'amendement rédactionnel COM-11 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-12 contient une précision rédactionnelle et vise transformer le décret en Conseil d'État en décret simple. La volonté de remplacer les mots « politiques publiques » par les mots « décision publique » s'entend sur le rendu de l'évaluation : l'objectif est d'avoir à la fin de cette dernière une analyse des modifications entraînées par tel rapport sur telle décision publique.
L'amendement COM-12 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-13 a trait à l'emploi de la langue française par les consultants ; il vise à intégrer les dispositions de l'article 7 dans la loi Toubon du 4 août 1994.
L'amendement COM-13 est adopté.
L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-14 est lié à l'enjeu de la cartographie des ressources humaines au sein des ministères. Il prévoit que ce rapport soit remis non pas par chaque ministère, en suivant ses propres modalités, mais par le ministre de la transformation et de la fonction publiques, qui transmettrait, au nom du Gouvernement, les différents éléments listés à l'article 8.
L'amendement COM-14 est adopté.
L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-15 apporte une précision visant à soumettre les personnes morales prestataires à l'obligation de prévenir et de faire cesser les conflits d'intérêts.
L'amendement COM-15 est adopté.
L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 10
L'amendement rédactionnel COM-16 est adopté.
L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 11
L'amendement de coordination COM-17 est adopté.
L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-18 tend à étendre le contrôle du juge des libertés et de la détention à toutes les vérifications sur place menées par la HATVP.
L'amendement COM-18 est adopté.
L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-19 apporte une distinction entre personnes morale et physique : 15 000 euros d'amende pour une personne physique, par manquement, et un montant maximal de 2 % du chiffre d'affaires annuel mondial total de l'exercice précédent pour les personnes morales. Par ailleurs, il précise également que le montant de l'amende administrative est proportionné à la gravité des manquements constatés ainsi qu'à la situation financière de la personne physique ou morale sanctionnée.
L'amendement COM-19 est adopté.
L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-20 vise à permettre la nomination de suppléants à la commission des sanctions de la HATVP.
L'amendement COM-20 est adopté.
L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-21 tend à rendre conforme le dispositif de l'article 15 aux directives européennes relatives aux marchés publics et aux contrats de concessions. En effet, celles-ci prévoient que tout opérateur économique ayant fait l'objet d'une exclusion des procédures de passation des marchés publics puisse démontrer sa fiabilité en prouvant qu'il a pris des mesures concrètes de nature à prévenir la commission de nouvelles fautes. En conséquence, cet amendement intègre à l'article 15 un dispositif de régularisation inspiré de celui qui existe déjà dans le code de la commande publique.
L'amendement COM-21 est adopté.
L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 16
L'article 16 est adopté sans modification.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-22 supprime l'obligation d'aviser le prestataire et les consultants concernés avant une vérification sur place de la CNIL.
L'amendement COM-22 est adopté.
L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure. - L'amendement COM-23 tend à renvoyer au référentiel de l'ANSSI déjà existant, et à exiger un niveau minimal de sécurité. Il préserve la volonté initiale des auteurs, à savoir la réalisation par un tiers de l'audit de sécurité des systèmes d'information.
L'amendement COM-23 est adopté.
L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 19
L'amendement de coordination COM-24 est adopté.
L'article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1er |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
3 |
Remplacement de la notion d'opérateurs par celle d'établissements publics |
Adopté |
|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
4 |
Exclusion des prestations de programmation et de maintenance du champ du conseil en informatique |
Adopté |
|
M. CORBISEZ |
26 |
Exclusion des entreprises d'ingénierie, au titre d'une expertise technique, du conseil pour la mise en oeuvre des politiques publiques |
Rejeté |
|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
5 |
Exclusion des prestations réalisées par toutes les professions du droit réglementées du champ du conseil juridique |
Adopté |
|
M. FRASSA |
1 |
Exclusion du conseil juridique du champ de la proposition de loi |
Retiré |
|
M. MOHAMED SOILIHI |
2 |
Exclusion du conseil de l'avocat du champ du conseil juridique |
Retiré |
|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
6 |
Inclusion des sous-traitants dans la définition des prestataires et clarification de la distinction entre prestataires et consultants |
Adopté |
|
M. CORBISEZ |
25 |
Justification par le cabinet de conseil des scénarios non retenus |
Rejeté |
|
Article 2 |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
7 |
Renforcement et clarification des règles encadrant l'intervention des consultants auprès de l'administration |
Adopté |
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Article 3 |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
8 |
Transformation du « jaune budgétaire » en rapport annuel, en conformité avec la LOLF |
Adopté |
|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
9 |
Amendement de coordination avec les modifications apportées à l'article 5 |
Adopté |
|
Article 4 |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
10 |
Amendement de coordination avec les modifications apportées à l'article 3 |
Adopté |
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Article 5 |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
11 |
Clarification de la rédaction de l'article 5 |
Adopté |
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Article 6 |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
12 |
Modalités de l'évaluation des prestations de conseil |
Adopté |
|
Article 7 |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
13 |
Emploi de la langue française par les consultants |
Adopté |
|
Article 8 |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
14 |
Précisions sur le rapport relatif à la cartographie des ressources humaines des ministères |
Adopté |
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Article 9 |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
15 |
Précision pour soumettre les prestataires personnes morales à l'obligation de prévenir et faire cesser les conflits d'intérêts |
Adopté |
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Article 10 |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
16 |
Modifications d'ordre rédactionnel |
Adopté |
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Article 11 |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
17 |
Coordination avec l'amendement présenté à l'article 5 |
Adopté |
|
Article 12 |
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|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
18 |
Extension du contrôle du juge des libertés et de la détention (JLD) à toutes les vérifications sur place menées par la HATVP |
Adopté |
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Article 13 |
|||
|
Mme CUKIERMAN, rapporteure |
19 |
Modification du régime des sanctions administratives |
Adopté |
|
Article 14 |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
20 |
Nomination de suppléants à la commission des sanctions de la HATVP |
Adopté |
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Article 15 |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
21 |
Création d'un mécanisme de régularisation pour les personnes exclues de la procédure de passation des marchés publics |
Adopté |
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Article 17 |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
22 |
Suppression de l'obligation d'aviser le prestataire et les consultants concernés avant une vérification sur place de la CNIL |
Adopté |
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Article 18 |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
23 |
Renvoi au référentiel ANSSI déjà existant et exigence d'un niveau minimal de sécurité |
Adopté |
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Article 19 |
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Mme CUKIERMAN, rapporteure |
24 |
Amendement de coordination avec les modifications apportées à l'article 5 |
Adopté |