CHAPITRE II : RENFORCER LA FONCTION INVESTIGATION
Article 11
Suppression de la procédure de réquisition
des
services de police technique scientifique (PTS)
dans le cadre des
enquêtes de flagrance et des enquêtes préliminaires
L'article 11 tend à supprimer, dans le cadre des enquêtes préliminaires ou de fragrance, l'obligation actuellement faite aux services en charge de l'enquête de procéder à une réquisition judiciaire pour solliciter les agents de police technique et scientifique afin qu'ils effectuent des investigations techniques et scientifiques ou une copie des données informatiques sur un support placé sous scellés.
La commission a adopté cet article avec plusieurs modifications permettant de clarifier les procédures de recours à la police technique et scientifique, en particulier s'agissant des analyses réalisées à l'issue de prélèvements génétiques ou papillaires.
1. Le recours aux services de police scientifique dans le cadre d'une enquête : la nécessité d'une réquisition préalable
En cas d'enquête de flagrance ou d'enquête préliminaire, toute personne qualifiée peut être appelée pour procéder à des constatations ou à des examens techniques ou scientifiques. Dans le cadre d'une enquête de flagrance, dès lors que le juge d'instruction n'est pas présent et qu'une information judiciaire n'a pas été ouverte, la décision de recourir à ces personnes qualifiées appartient aux officiers de police judiciaire ou, sous leur contrôle, aux agents de police judiciaire 21 ( * ) . Dans le cadre d'une enquête préliminaire, la demande relève du procureur de la République ou, sur l'autorisation de ce dernier, des officiers ou agents de police judiciaire 22 ( * );23 ( * ) .
Dans les deux cas, les spécialistes peuvent soit être membres d'un laboratoire privé, soit être des agents de police technique et scientifique. La procédure à suivre par les enquêteurs ne diffère pas selon que les experts relèvent de la gendarmerie ou de la police nationales ou relèvent du droit privé . Le recours se fait dans les deux cas sur la base d'une réquisition , transmise aux personnes choisies en accompagnement des prélèvements à analyser placés sous scellés. Les experts appelés doivent prêter serment par écrit « d'apporter leur concours à la justice en leur honneur et en leur conscience » 24 ( * ) . Ils peuvent ensuite procéder à l'ouverture des scellés afin de réaliser les analyses techniques ou scientifiques et, éventuellement, replacer sous scellés les objets examinés ou les objets résultant de leur examen.
Une fois les opérations d'expertise terminées, les experts rédigent un rapport contenant la description desdites opérations ainsi que leurs conclusions 25 ( * ) . En cas d'urgence, ils peuvent communiquer oralement leurs conclusions aux enquêteurs.
De même, le procureur de la République ou l'officier de police judiciaire - ou, sous le contrôle de ce dernier, l'agent de police judiciaire - peut requérir ces mêmes experts afin de procéder à la copie d'un support de données informatiques placé sous scellés afin de permettre leur exploitation sans porter atteinte à leur intégrité 26 ( * ) . En application de l'article 99-5 du code de procédure pénale, ces mêmes réquisitions peuvent être réalisées pour les nécessités de l'exécution d'une commission rogatoire par l'officier de police judiciaire avec l'autorisation expresse du juge d'instruction.
2. L'article 11 du projet de loi : assouplir le formalisme de la demande en cas de recours aux services de police technique et scientifique
L'article 11 du projet de loi propose de réaliser une distinction dans la procédure à suivre dans le cadre d'une enquête de flagrance ou d'une enquête préliminaire selon que les experts relèvent de laboratoires privés ou de services de police technique et scientifique internes à la police ou à la gendarmerie.
Si la procédure resterait inchangée dans le premier cas, la nécessité d'une réquisition serait en revanche supprimée dans le second .
L'étude d'impact du projet de loi indique que le cadre juridique actuel entraine la rédaction de plusieurs centaines de milliers de réquisition chaque année, ainsi que la rédaction de prestations de serment par des personnels de la police et de la gendarmerie déjà soumis par ailleurs à des obligations de probité et d'impartialité en application des articles R. 434-9 et R. 434-11 du code de la sécurité intérieure.
La commission a considéré que la simplification proposée allait dans le bon sens. L'objectif poursuivi est de ne plus appréhender le concours des services de police scientifique de la police et de la gendarmerie nationales comme un recours à une tierce personne, mais comme un recours à d'autres collègues disposant d'une expertise et d'équipements spécifiques.
La commission, souscrivant à la logique proposée, a souhaité aller plus loin en adoptant plusieurs clarifications portées par l' amendement COM-91 de ses rapporteurs . La commission a ainsi décidé :
- que les services ou organismes de police technique et scientifique de la police et de la gendarmerie nationales ne seront plus soumis à une prestation de serment pour réaliser les constatations ou examens techniques lorsqu'ils sont sollicités à cette fin dans le cadre d'une enquête en flagrance ou d'une enquête préliminaire ;
- qu'il ne sera plus nécessaire de réaliser une réquisition pour les charger de procéder à la copie d'un support de données informatiques placé sous scellés afin de permettre leur exploitation sans porter atteinte à leur intégrité, tant dans le cadre d'une enquête de flagrance, d'une enquête préliminaire ou d'une commission rogatoire.
La commission s'est également intéressée, par l'adoption du même amendement COM-91 des rapporteurs, aux analyses réalisées à l'issue de prélèvements génétiques ou papillaires. Elle a ainsi :
- supprimé la nécessité de réquisition des services ou organismes de police technique et scientifique de la police nationale et de la gendarmerie nationale pour extraire le profil génétique d'une personne et l'enregistrer sur le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) ;
- étendu cette simplification aux opérations de comparaison des prélèvements signalétiques aux données des différents fichiers biométriques , dont le régime juridique est actuellement sujet à plusieurs interprétations.
La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .
Article
12
Réduire les risques de nullité de la procédure
en
cas de consultation de certains fichiers de police
L'article 12 vise à prévenir la nullité de certains actes d'enquête au seul motif de l'absence de mention expresse, au procès-verbal, que l'agent qui a consulté un fichier était bien habilité à le faire.
La commission a adopté cet article sans modification .
1. Un formalisme d'origine jurisprudentielle qui peut conduire à la nullité de certains actes de procédure
Les agents de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou des douanes peuvent être amenés, pour prévenir, rechercher et constater des infractions pénales, à consulter des fichiers qui contiennent des données personnelles, qu'il s'agisse du fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), du fichier des personnes recherchées (FPR) ou encore du système de lecture automatique des plaques d'immatriculation (LAPI), pour citer ces quelques exemples.
Comme le prévoit la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 « Informatique et Libertés », l'acte règlementaire qui autorise un fichier précise que seuls les agents habilités et individuellement désignés par leur autorité hiérarchique ont la possibilité de le consulter. Le fait de réserver l'accès aux données personnelles contenues dans ces fichiers aux seuls personnes régulièrement habilitées et désignées est au nombre des garanties exigées par la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales.
La jurisprudence de la Cour de cassation a renforcé ces dernières années les exigences conditionnant la régularité de la procédure. La chambre criminelle de la Cour de cassation demande désormais que figure dans la procédure l'identité de l'agent ayant consulté le fichier et son habilitation 27 ( * ) . Dans une affaire de rétention administrative d'un étranger en situation irrégulière, la première chambre civile a décidé que la procédure est entachée d'une nullité d'ordre public dès lors qu'il ne résulte pas des pièces du dossier que l'agent ayant consulté le fichier était expressément habilité à le faire 28 ( * ) .
Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, ce formalisme imposé par la jurisprudence « est de nature à complexifier la procédure alors que le dispositif encadrant l'habilitation des agents aux fichiers présente déjà des garanties suffisantes et qu'il est loisible au juge, en cas de moyen expressément soulevé, de solliciter, par mesure d'instruction, l'habilitation que détenait l'agent pour consulter le fichier ».
2. Une mesure de simplification
Pour alléger les contraintes pesant sur les agents, l'article 12 du projet de loi propose de revenir sur cette jurisprudence. En premier lieu, il tend à insérer un nouvel article 15-5 dans la section du code de procédure pénale qui contient les dispositions générales relatives à la police judiciaire.
Ce nouvel article 15-5 rappellerait d'abord que seuls les personnels spécialement et individuellement habilités à cet effet peuvent procéder à la consultation de traitements au cours d'une enquête ou d'une instruction.
Il préciserait ensuite que la réalité de cette habilitation peut être contrôlée, à tout moment, par un magistrat, à son initiative ou à la demande d'une personne intéressée. Pour lever toute ambiguïté, il est indiqué que l'absence de la mention de l'habilitation sur les pièces de procédure résultant de la consultation de ces traitements n'emporterait pas, par elle-même, nullité de la procédure.
En second lieu, il est proposé de faire figurer des dispositions analogues dans un nouvel article 55 ter inséré dans le code des douanes, afin qu'elles s'appliquent aussi aux agents des douanes.
La commission de lois partage la volonté de simplifier les procédures, et notamment la procédure pénale dont la complexité et le formalisme découragent beaucoup d'agents de poursuivre une carrière dans la police judiciaire. Elle est toutefois attentive aux reculs que certaines mesures pourraient entraîner, sous couvert de simplification, en ce qui concerne la protection des droits et des libertés.
À cet égard, elle note que le Conseil d'État a considéré, dans son avis sur le projet de loi, que les dispositions proposées suffiraient à assurer l'effectivité de la garantie qui s'attache à l'habilitation de l'agent qui a consulté les données personnelles. La possibilité donnée au juge de vérifier l'habilitation, d'office ou à la demande d'une partie, paraît en effet de nature à s'assurer que cette exigence est satisfaite, sans alourdir la procédure.
La commission a adopté l'article 12 sans modification .
Article 13
Extension
des autorisations générales de réquisitions
L'article 13 vise à étendre les autorisations par voie d'instructions générales délivrées par le procureur de la République aux officiers ou agents de police judiciaire à de nouveaux types de réquisitions limitativement énumérées.
La commission a adopté l'article 13 sans modification .
1. La possibilité pour le procureur de la République d'autoriser par la voie d'instructions générales certaines réquisitions
L'article 39-3 du code de procédure pénale prévoit que « dans le cadre de ses attributions de direction de la police judiciaire, le procureur de la République peut adresser des instructions générales ou particulières aux enquêteurs . » De telles instructions sont prévues aux articles 77-1 et 77-1-1 du même code et concernent, respectivement, les réquisitions à personnes qualifiées afin de procéder à des examens techniques et scientifiques et les réquisitions destinées à obtenir des documents ou des informations au cours de l'enquête préliminaire.
Initialement, lors de leur introduction dans le code de procédure pénale par la loi n° 85-1407 du 30 décembre 1985 portant diverses dispositions de procédure pénale et de droit pénal , les réquisitions prévues à ces articles exigeaient une autorisation préalable particulière. Ainsi, chaque réquisition à personne ou pour la récupération de données devait faire l'objet d'une autorisation spécifique du procureur de la République.
Afin d'alléger le formalisme procédural à la charge des magistrats du parquet, la pratique judiciaire a reconnu la possibilité pour les procureurs de la République d'adresser aux officiers et agents de police judiciaires des instructions générales et permanentes les autorisant à procéder à certains actes relevant des articles 77-1 et 77-1-1 du code de procédure pénale. Cette pratique fut consacrée par deux circulaires de 2016 et 2018 29 ( * ) .
La Cour de cassation est cependant revenue sur cette pratique dans un arrêt du 17 décembre 2019 30 ( * ) , considérant que l'autorisation donnée aux agents d'enquête devait être délivrée « dans le cadre de la procédure d'enquête préliminaire en cours et non par voie d'autorisation générale et permanente préalable », et ce afin de garantir la direction effective des enquêtes préliminaires par le procureur de la République telle que prévue à l'article 39-3 du code de procédure pénale 31 ( * ) .
Prenant acte de la décision de la Cour de cassation, le législateur est intervenu par la loi n°2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée , pour autoriser certaines réquisitions générales. Le législateur a fortement encadré cette possibilité, puisque ces autorisations sont accordées pour une durée limitée à six mois renouvelable et ne concernent que les réquisitions aux fins d'examen médicaux des victimes et auteurs présumés d'infractions sexuelles sur des personnes mineurs et de comparaisons d'empreintes génétiques. À la suite d'un amendement du rapporteur adopté en commission des lois au Sénat, la possibilité de recourir aux autorisations générales pour les réquisitions portant sur des enregistrements de vidéoprotection a aussi été introduite à l'article 71-1-1 du code de procédure pénale.
2. L'article 13 du projet de loi : l'extension des autorisations générales de réquisition à de nouveaux domaines
L'article 13 du projet de loi tend à modifier l'article 71-1-1 du code de procédure pénale pour étendre la faculté de prendre des autorisations générales de réquisition à de nouveaux actes. L'alinéa 4 de l'article, qui autorise actuellement les instructions générales pour les « informations intéressant l'enquête qui sont issues d'un système de vidéoprotection », serait remplacé et étendu à des crimes et délits limitativement énumérés :
- la remise d'enregistrements issus de systèmes de vidéoprotection pour les lieux où les infractions auraient été commises ;
- la recherche des comptes bancaires et du solde des comptes de la personne suspectée ;
- la fourniture de listes de salariés, collaborateurs, personnels, prestataires de services de société dans le cadre d'enquêtes portant sur le travail dissimulé ;
- la remise de données sur l'état-civil, les documents d'identité et les titres de séjour de la personne suspectée ;
- la remise de données relatives à la lecture automatisée de plaques d'immatriculation de véhicules susceptibles de permettre la localisation de la personne suspectée.
Ces réquisitions ne seraient autorisées que lorsqu'il s'agit de crimes ou de délits punis d'une peine d'emprisonnement, limitativement énumérés dans l'instruction, pour une durée ne pouvant excéder six mois. Le projet de loi prévoit également que le procureur de la République est avisé sans délai de la réquisition effectuée.
Cette modification de l'article 71-1-1 du code de procédure pénale tient compte des remarques émises par le Conseil d'État dans son avis délivré le 23 janvier 2020 sur le projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée , qui visait à garantir un contrôle effectif de l'enquête. À cette occasion, le Conseil d'État avait préconisé que les réquisitions autorisées par voie d'instructions générales soient précisément définies et nécessaires à la manifestation de la vérité. Il recommandait également que le procureur de la République soit informé de l'ensemble des réquisitions afin de pouvoir exercer effectivement son pouvoir de contrôle de la police judiciaire qu'il tient de l'article 66 de la Constitution.
L'article 13 du projet de loi tire également les conséquences des décisions n° 2019-778 et n° 2021-952 du Conseil constitutionnel 32 ( * ) qui ont censuré une partie de l'article 71-1-1 afin de limiter le recours aux réquisitions les plus attentatoires à la vie privée. Le texte présenté entoure de davantage de garanties ces autorisations, puisqu'elles ne concernent que des actes limitativement énumérés.
Lors de l'examen du projet de loi relatif au Parquet européen et à la justice pénale spécialisée , la commission des lois avait soutenu le recours à ces instructions générales, en raison de la simplification qu'elle entraîne pour les magistrats du parquet mais également pour les services enquêteurs. Si le Conseil d'État s'interroge, dans son avis du 10 mars 2022 sur le gain de temps réel permis par le dispositif proposé, les acteurs entendus par les rapporteurs considèrent que l'extension proposée par cet article 13 permettrait de supprimer des demandes chronophages, qui pèsent inutilement sur le temps des investigations. L'article semble recueillir l'assentiment général des différents services de police, de gendarmerie et des magistrats. Les garanties apportées et les limites fixées à ces autorisations générales dans l'article 13 permettent également de préserver le pouvoir de contrôle du magistrat parquetier sur les enquêtes. La commission ne s'est donc pas opposée à l'adoption de cet article.
La commission a adopté l'article 13 sans modification .
Article 13 bis (nouveau)
Extension des prérogatives des agents de police judiciaire
Introduit par la commission à l'initiative du rapporteur, l'article 13 bis vise à renforcer les prérogatives que peuvent exercer les agents de police judiciaire sous le contrôle des officiers de police judiciaire.
Aux termes de l'article 20 du code de procédure pénale, les agents de police judiciaire sont :
- les élèves gendarmes affectés en unité opérationnelle et les gendarmes n'ayant pas la qualité d'officier de police judiciaire ;
- les fonctionnaires des services actifs de la police nationale, titulaires et stagiaires, n'ayant pas la qualité d'officier de police judiciaire ;
- les fonctionnaires de la police nationale et les militaires de la gendarmerie nationale actifs ou à la retraite ayant eu durant leur activité la qualité d'officier ou d'agent de police judiciaire lorsqu'ils servent dans la réserve opérationnelle de la police nationale ou dans la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale.
Les agents de police judiciaire sont chargés de seconder les officiers de police judiciaire dans l'exercice de leurs missions. Ils ne peuvent exercer que les attributions de police judiciaire explicitement listées par les textes.
L'article 13 bis , introduit par la commission à la suite de l'adoption de l' amendement COM-92 des rapporteurs, vise à étendre les prérogatives des agents de police judiciaire, sous le contrôle des officiers de police judiciaire . Trois types d'évolutions sont envisagés.
L'article donnerait en premier lieu la possibilité aux agents de police judiciaire d' effectuer davantage de réquisitions , sous le contrôle des officiers de police judiciaire. Il permet ainsi aux agents de police judiciaire :
- dans le cadre des enquêtes de flagrance et de commission rogatoire, et en cas de saisie de données informatiques dans le cadre d'une perquisition, de réquisitionner toute personne susceptible d'avoir connaissance des mesures appliquées pour protéger les données concernées ou susceptibles de remettre des informations permettant d'accéder à ces données ;
- dans le cadre d'une commission rogatoire, de réquisitionner avec l'autorisation expresse du juge d'instruction toute personne pour procéder à l'ouverture des scellés afin de réaliser copie des supports de données informatiques ;
- de procéder aux réquisitions des opérateurs de télécommunication sur autorisation expresse du juge d'instruction ;
- de procéder, à la demande du juge d'instruction, aux opérations nécessaires aux interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques ;
- de procéder aux réquisitions aux laboratoires afin, d'une part, d'extraire d'un prélèvement le profil génétique correspondant et, d'autre part, d'enregistrer le profil dans le fichier national des empreintes génétiques (FNAEG).
L'article permettrait en second lieu aux agents de police judiciaire de procéder à davantage d'actes matériels de constatations , toujours sous le contrôle des officiers de police judiciaire. C'est ainsi qu'il leur serait permis :
- de se rendre sur les lieux et de procéder aux premières constatations en cas de mort ou de blessure grave d'origine inconnue ou suspecte, en en avisant immédiatement le procureur de la République ;
- dans ces mêmes conditions, de se rendre sur les lieux afin d'apprécier la nature des circonstances du décès, à la demande du procureur de la République ;
- en cas de disparition d'un mineur ou d'un majeur protégé ou de disparition inquiétante ou suspecte d'un majeur, de procéder aux premiers actes de l'enquête afin de découvrir la personne disparue.
L'article permettrait en troisième lieu aux agents de police judiciaire de notifier les droits de la personne en cas de vérification d'identité (droit de faire aviser le procureur de la République de la vérification dont elle fait l'objet et de prévenir à tout moment sa famille ou toute personne de son choix) et, le cas échéant, de prévenir eux-mêmes la famille ou la personne choisie. Dans le même sens, les agents de police judiciaire pourraient effectuer la notification des droits en cas de retenue d'un étranger aux fins de vérification de son droit de circulation ou de séjour sur le territoire français. Ici encore, ces prérogatives s'exerceraient systématiquement sous le contrôle des officiers de police judiciaire.
La commission a adopté l'article 13 bis ainsi rédigé .
* 21 Article 60 du code de procédure pénale
* 22 Article 77-1 du code de procédure pénale.
* 23 Si une information judiciaire a été ouverte et que les analyses nécessitent une interprétation, c'est en revanche le juge d'instruction qui désigne le laboratoire auquel il fait parvenir les prélèvements, en vertu de l'article 156 du code de procédure pénale. La demande prend alors la forme d'une ordonnance de commission d'expert, et non plus d'une réquisition.
* 24 À l'exception des personnes figurant sur les listes des experts judiciaire établies par la Cour de cassation ou les cours d'appel en application de la loi n° 71-498 du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires .
* 25 Article 166 du code de procédure pénale, applicable par renvoi de l'article 60 du même code.
* 26 Article 60-3 du code de procédure pénale.
* 27 Cass. Crim. 19 février 2019, 18-84.671.
* 28 Cass. Civ. 1, 14 octobre 2020, 19-19234.
* 29 Circulaire du 8 septembre 2016 relative aux mesures de simplification de la procédure pénale et circulaire du 16 novembre 2018 relative à la simplification de la procédure pénale à droit constant.
* 30 Cour de cassation, chambre criminelle, 17 décembre 2019, 19-83.574.
* 31 L'article 39-3 du code de procédure pénale dispose que le procureur de la République « contrôle la légalité des moyens mis en oeuvre par [les enquêteurs], la proportionnalité des actes d'investigation au regard de la nature et de la gravité des faits, l'orientation donnée à l'enquête ainsi que la qualité de celle-ci ».
* 32 Conseil constitutionnel, décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019 et décision n° 2021-952 QPC du 3 décembre 2021