Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 : Recherche et enseignement supérieur

III. LES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES « RECHERCHE » (M. JEAN-FRANÇOIS RAPIN, RAPPORTEUR SPÉCIAL)

Le périmètre « Recherche » de la MIRES regroupe les programmes 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaire », 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables », 191 « Recherche duale (civile et militaire) », 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » et 193 « Recherche spatiale ».

A. DES CRÉDITS EN LÉGÈRE HAUSSE, TANT EN LOI DE FINANCES INITIALE QU'EN EXÉCUTION, MAIS DONT L'AMBITION ET LA LISIBILITÉ APPARAISSENT TROP FAIBLES

En 2021, les programmes « Recherche » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » connaissent des évolutions importantes, rendues difficilement lisibles par d'importantes mesures de périmètre et de transfert , parmi lesquelles :

- Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » a ainsi été sorti du périmètre de la MIRES, pour être intégré au nouveau programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ». Il en résulte une baisse mécanique des crédits de 110 millions d'euros pour la MIRES ;

- Le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » a quant à lui été maintenu en son sein, mais sans aucun crédit ouvert, ceux-ci étant pris en charge en 2021, par la mission « Plan de relance ». Cela conduit à une baisse des crédits de la mission de 154 millions d'euros ;

- Le programme 193 « Recherche spatiale » subit une mesure de transfert ponctuelle de 100 millions d'euros vers le programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense », au titre d'une contribution du ministère des armées à la subvention pour charge de service public du CNES ;

- Le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » connaît un transfert de 113 millions d'euros en AE et CP vers le programme 425 « Financement structurel des écosystèmes d'innovation du PIA4 », au titre du transfert des aides à l'innovation de Bpifrance.

L'évolution tendancielle de la dépense vient également réduire le montant des crédits de la MIRES en 2021, à périmètre courant, tout en en compliquant encore la lecture . Il s'agit en particulier de la fin du remboursement de la dette contractée auprès de l'Agence spatiale européenne (ESA) en 2020, qui entraîne une diminution de 253 millions d'euros des crédits du programme 193, sans impact sur les montants consacrés à la recherche spatiale, d'une part, et de la baisse tendancielle importante de l'ordre de - 92 millions d'euros en AE et - 15,6 millions d'euros en CP de l'action n°3 du programme 192, essentiellement expliquée par une moindre dotation pour le plan Nano 2022 qu'en 2020, d'autre part.

À périmètre courant, le budget des programmes « Recherche » s'élève en 2021 à 11,80 milliards d'euros en AE et 11,57 milliards d'euros en CP, soit une baisse de respectivement - 2,86 % et - 4,58 % par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2020. Mais au total, à périmètre constant et en neutralisant les évolutions tendancielles de la dépense, l'enveloppe budgétaire s'agissant des programmes du périmètre « Recherche » augmente d'environ 200 millions d'euros, tandis que 315 ETPT sont créés . Néanmoins, l'importance des mesures de périmètre, associées à l'évolution tendancielle de certaines dépenses et aux financements qui proviennent directement des PIA et de la mission « Plan de relance », nuisent fortement à la lisibilité des crédits de la mission et de leur évolution.

Certains programmes connaissent une hausse des crédits initiaux, en premier lieu le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques », qui voit ses crédits augmenter de 355,3 millions d'euros en AE et 222 millions d'euros en CP, soit respectivement + 5,1 et + 3,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2020. C'est ainsi le programme 172 qui porte la quasi-intégralité de l'augmentation des crédits du périmètre « Recherche », en cohérence avec la loi de programmation pour la recherche qui prévoit une augmentation de ses crédits de 224 millions d'euros en 2021 ^{9 ( * )} .

Pour mémoire, la loi de programmation pour la recherche prévoit une augmentation graduelle des CP sur les programmes 172, 193 et 150 pour un total de 5,1 milliards d'euros sur 10 ans par rapport à la LFI pour 2020, à compter de 2021. À l'horizon 2030, cette hausse se répartira à 61 % pour le programme 172 (hors nouveaux crédits ANR prévus dans le cadre de la mission Plan de relance), 33 % pour le programme 150 et 6 % pour le programme 193 (hors contribution à l'ESA). Cette trajectoire d'augmentation, pour louable qu'elle soit sur le principe, apparaît relativement modeste tant pour l'année 2021 que pour l'ensemble de la période 2021-2030 . Comme le rappelle d'ailleurs la Cour des comptes ^{10 ( * )} , « Cet accroissement de 5,1 Md€ de crédits budgétaires pour la MIRES ne sera pas suffisant à lui seul pour atteindre une dépense intérieure de recherche et développement des administrations (DIRDA) de 1 % du PIB (...). L'atteinte de l'objectif minimal fixé par la loi devra donc s'apprécier de concert avec d'autres mesures en faveur de la R&D financée par les administrations publiques. ».

Le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » connaît une faible augmentation de ses crédits initiaux de 6,38 millions d'euros en AE et en CP, soit + 1,79 % par rapport à 2020.

A l'inverse, d'autres programmes voient leurs crédits initiaux diminuer, notamment en raison de mesures de périmètres. Ainsi, le programme 193 « Recherche spatiale » est doté de 385,8 millions d'euros de crédits en moins en AE et en CP, soit une baisse de 19,08 % par rapport à 2020, en raison de mesures de périmètre et de l'évolution tendancielle de certaines dépenses (voir supra ). Néanmoins, la subvention au CNES augmente de 17 millions d'euros au titre de la LPR. La baisse est de 187,1 millions d'euros en AE et de 128,4 millions d'euros en CP pour le programme 192, soit respectivement - 24,63 % et - 16,41 % par rapport à 2020, en raison de mesures de périmètre et de l'évolution tendancielle de certaines dépenses (voir supra ).

S'agissant du programme 190, les crédits sont en hausse de 127,8 millions d'euros pour les AE et en légère baisse de 6,31 millions d'euros pour les CP, soit respectivement + 7,15 et - 0,36 % par rapport à 2020. Cette évolution s'explique par les moyens mis en oeuvre pour l'exécution du plan de relance aéronautique, au titre d'une avance sur l'année 2022.

En exécution, pour l'ensemble des programmes du périmètre « Recherche », on observe une sur-exécution des crédits initiaux, pour un montant cumulé de 379,4 millions d'euros en AE et 164,1 millions d'euros en CP, soit une hausse notable respective de 3,21 % et 1,42 %. L'analyse de l'exécution par programme laisse apparaitre d'importants mouvements de crédits, dans le contexte des réponses apportées à la crise sanitaire.

Exécution des crédits des programmes « Recherche » en 2021
(hors fonds de concours et attributions de produits)

(en millions d'euros et en %)

N°	Intitulé du programme		Crédits exécutés 2020	Crédits votés LFI 2021	Crédits exécutés 2021	Écart exécution 2021 / exécution 2020	Écart exécution 2021 / LFI 2021
172	Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	AE	6 914,61	7 315,29	7 206,55	4,22 %	- 1,486 %
		CP	6 903,30	7 163,12	7 066,79	2,37 %	- 1,345 %
193	Recherche spatiale	AE	1 874,49	1 635,89	1 614,70	- 13,86 %	- 1,295 %
		CP	1 874,49	1 635,89	1 614,70	- 13,86 %	- 1,295 %
190	Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable	AE	1 931,27	1 914,12	2 675,89	38,56 %	39,797 %
		CP	1 826,96	1 755,42	2 013,55	10,21 %	14,705 %
192	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	AE	947,32	572,52	331,89	- 64,97 %	- 42,030 %
		CP	889,64	654,00	688,35	- 22,63 %	5,252 %
191	Recherche duale	AE	118,51	0 ^11 ( * )	0 ^12 ( * )	/	/
		CP	118,51	0 ^13 ( * )	0 ^14 ( * )	/	/

186	Recherche culturelle et culture scientifique	AE	109,58	0 ^15 ( * )	0 ^16 ( * )	/	/
		CP	108,23	0 ^17 ( * )	0 ^18 ( * )	/	/
142	Enseignement supérieur et recherche agricoles	AE	344,36	362,25	350,39	1,75 %	- 3,275 %
		CP	345,40	363,11	352,22	1,97 %	- 3,001 %
Total « Recherche »		AE	12 240,14	11 800,07	12 179,42	- 0,50 %	3,21 %
		CP	12 066,52	11 571,54	11 735,61	- 2,74 %	1,42 %

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

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* ⁹ L'écart de 2 millions d'euros entre le montant prévu par la LPR et le montant acté par la loi de finances initiales résulte d'un transfert de crédits d'un peu plus de 2 millions d'euros.

* ¹⁰ Cour des comptes, Note d'analyse de l'exécution budgétaire, Mission Recherche et enseignement supérieur, 2021.

* ¹¹ Le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » a été maintenu au sein de la MIRES, mais sans aucun crédit ouvert, ceux-ci étant pris en charge en 2021, par la mission « Plan de relance ».

* ¹² Idem.

* ¹³ Idem.

* ¹⁴ Idem.

* ¹⁵ Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » a été sorti du périmètre de la MIRES, pour être intégré au nouveau programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ».

* ¹⁶ Idem.

* ¹⁷ Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » a été sorti du périmètre de la MIRES, pour être intégré au nouveau programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ».

* ¹⁸ Idem.