N° 50
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022
Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 octobre 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à réformer l' adoption ,
Par Mme Muriel JOURDA,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet , président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche , vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Agnès Canayer , secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, MM. Ludovic Haye, Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
3161 , 3590 et T.A. 525 |
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Sénat : |
188 (2020-2021) et 51 (2021-2022) |
SOMMAIRE
I. UN CONSTAT PARTAGÉ : DE NOMBREUSES FAMILLES SONT À LA RECHERCHE D'UN ENFANT À ADOPTER TANDIS QUE DES PUPILLES DE L'ÉTAT RESTENT SANS SOLUTION 7
II. UN TEXTE QUI DÉÇOIT LES ACTEURS DE L'ADOPTION ET DE LA PROTECTION DE L'ENFANCE 8
III. DES PRISES DE POSITION DOGMATIQUES QUI NE SONT PAS DANS L'INTÉRÊT DE L'ENFANT 9
A. L'AJOUT D'UN DISPOSITIF TRANSITOIRE INOPPORTUN POUR ÉTABLIR LA FILIATION DE LA MÈRE D'INTENTION EN CAS DE RECOURS À UNE AMP À L'ÉTRANGER 9
B. LA DISPARITION DU CONSENTEMENT À L'ADOPTION DES PARENTS QUI REMETTENT LEUR ENFANT À L'AIDE SOCIALE À L'ENFANCE 10
C. LA SUPPRESSION DU RÔLE DES ORGANISMES AUTORISÉS POUR L'ADOPTION COMME ALTERNATIVE À L'AIDE SOCIALE À L'ENFANCE 10
D. LA PRÉSENCE D'UNE PERSONNE QUALIFIÉE EN MATIÈRE D'ÉTHIQUE ET DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS DANS LES CONSEILS DE FAMILLE 10
IV. UN TEXTE QUI MET MALGRÉ TOUT L'ACCENT SUR DES ENJEUX IMPORTANTS ET IDENTIFIÉS DEPUIS DES ANNÉES 11
A. DES MESURES ATTENDUES EN MATIÈRE DE FILIATION ADOPTIVE 11
B. UNE OBLIGATION DE FORMATION PRÉALABLE POUR LES MEMBRES DU CONSEIL DE FAMILLE 11
C. UNE MEILLEURE PRÉPARATION ET UNE DÉTECTION DES FAMILLES SUSCEPTIBLES D'ACCUEILLIR DES ENFANTS À BESOINS SPÉCIFIQUES 12
D. LA SÉCURISATION JURIDIQUE DES JEUNES PUPILLES 12
TITRE I ER FACILITER ET SÉCURISER L'ADOPTION CONFORMÉMENT À L'INTÉRÊT DE L'ENFANT 13
• Article 1 er Effets de l'adoption simple sur la filiation 13
• Article 2 Ouverture de l'adoption aux personnes liées par un pacte civil de solidarité et en concubinage 14
• Article 2 bis (supprimé) Rapport du Gouvernement au Parlement sur l'adoption par les personnes seules de plus de vingt-six ans 19
• Article 3 Fixation d'un écart d'âge maximum entre les adoptants et le plus jeune des adoptés 20
• Article 4 (supprimé) Extension des possibilités d'adoption plénière d'enfants âgés de plus de quinze ans 21
• Article 5 Placement en vue de l'adoption 24
• Article 6 (supprimé) Prohibition de toute adoption plénière conduisant à une « confusion des générations » 27
• Article 7 (supprimé) Conditions de validité du consentement des parents à l'adoption de leur enfant 28
• Article 8 Adoption du mineur de plus de treize ans ou du majeur protégé hors d'état de donner leur consentement 30
• Article 9 Consentement de l'enfant à son changement de prénom lors de son adoption et à son changement de nom lors de son adoption simple 32
• Article 9 bis (supprimé) Dispositif transitoire d'établissement de la filiation des enfants nés du recours par un couple de femmes à une assistance médicale à la procréation à l'étranger 33
• Article 10 Encadrement de la procédure d'agrément, préparation obligatoire des candidats à l'adoption et création de la base nationale recensant les demandes d'agrément 35
• Article 10 bis (supprimé) Définition de l'adoption internationale 40
• Article 10 ter Prolongation des agréments en cours de validité pour compenser la période d'état d'urgence sanitaire 41
• Article 11 Définition du projet d'adoption du pupille de l'État par le conseil de famille, encadrement de l'apparentement et rôle des associations pour rechercher des familles pour les enfants à besoins spécifiques 42
• Article 11 bis (supprimé) Réforme de la procédure d'agrément des organismes autorisés pour l'adoption et suppression de leur rôle en matière d'accueil d'enfants destinés à l'adoption en France 45
• Article 11 ter (supprimé) Interdiction des adoptions internationales individuelles 49
• Article 11 quater (supprimé) Accompagnement obligatoire des enfants ayant fait l'objet d'une adoption internationale et incrimination du fait de recueillir des mineurs en vue de l'adoption sur le territoire français 51
• Article 11 quinquies (supprimé) Mission d'appui aux départements de l'Agence française de l'adoption 53
• Article 11 sexies (supprimé) Habilitation à légiférer par ordonnances 54
TITRE II RENFORCER LE STATUT DE PUPILLE DE L'ÉTAT ET AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT DES CONSEILS DE FAMILLE 56
• Article 12 Réaffirmation du caractère protecteur du statut de pupille de l'État et obligation de réaliser un bilan d'adoptabilité 56
• Article 13 Clarification des conditions d'admission en qualité de pupille de l'État et suppression de la possibilité de confier un mineur pour l'adoption à un organisme autorisé pour l'adoption 58
• Article 14 Composition du conseil de famille des pupilles de l'État, obligation de formation préalable de ses membres et création d'une procédure de recours spécifique contre ses décisions 60
• Article 15 Information du pupille de l'État par le tuteur et rôle des associations départementales d'entraide entre les pupilles ou anciens pupilles de l'État 65
TITRE III AMÉLIORER LES AUTRES DISPOSITIONS RELATIVES AU STATUT DE L'ENFANT 67
• Article 16 Allongement du suivi renforcé de l'enfant jusqu'à ses trois ans 67
• Article 17 Caractère supplétif de la tutelle départementale 69
• Article 17 bis Ajustement des règles du congé d'adoption 70
• Article 18 (suppression maintenue) Recevabilité financière 71
RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS ») 99
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES 101
L'ESSENTIEL
Réunie le mercredi 13 octobre 2021 sous la
présidence de
François-Noël Buffet
(Les Républicains - Rhône), la commission des lois a
adopté avec modifications, sur le rapport de
Muriel
Jourda
(Les Républicains - Morbihan), la proposition de
loi n° 188 (2020-2021)
visant à réformer
l'adoption
, adoptée en première lecture par
l'Assemblée nationale après engagement de la procédure
accélérée.
La proposition de loi déposée par les députés Monique Limon, Gilles Le Gendre et des membres du groupe La République en Marche et apparentés entend combler les lacunes du régime juridique relatif à l'adoption . Elle se fonde sur le rapport intitulé Vers une éthique de l'adoption, donner une famille à un enfant remis par Monique Limon et Corinne Imbert au Premier ministre et au secrétaire d'État chargé de la protection de l'enfance en octobre 2019.
Regrettant un texte décevant , la commission a adopté 32 amendements dont 25 du rapporteur, destinés à conserver les seules mesures utiles à l'amélioration du processus d'adoption dans l'intérêt de l'enfant et refusant une réécriture globale de sections complètes du code de l'action sociale et des familles qui nuit à la lisibilité de la loi .
I. UN CONSTAT PARTAGÉ : DE NOMBREUSES FAMILLES SONT À LA RECHERCHE D'UN ENFANT À ADOPTER TANDIS QUE DES PUPILLES DE L'ÉTAT RESTENT SANS SOLUTION
De très nombreuses personnes souhaitent adopter un enfant en France : elles sont plus de 10 000 à être agréées à cet effet à ce jour. Même si ce chiffre est en baisse depuis quelques années 1 ( * ) , il est devenu sans proportion avec le nombre d'adoptions effectivement prononcées . L'adoption internationale, qui a longtemps permis à des parents de réaliser leur projet d'adoption de très jeunes enfants, a fortement chuté depuis 2005 , passant de 4 000 adoptions à environ 400 en 2019 en raison du principe de subsidiarité institué par la Convention de La Haye 2 ( * ) . Parallèlement, le profil des enfants proposés par les pays d'origine a rejoint celui des pupilles de l'État avec une forte proportion d'enfants « à besoins spécifiques » (porteurs de pathologies et/ou de handicap, ou plus âgés, ou encore membres de fratries), qui ne correspondent pas au profil a priori souhaité par les candidats à l'adoption.
Face à ce constat, différentes pistes évoquées par le rapport « Limon-Imbert » semblent faire consensus : mieux préparer les familles à l'adoption, notamment au regard des profils des enfants adoptables ; faciliter l'adoption des enfants qui peuvent l'être, au besoin sous une forme simple ; former les parties prenantes de l'adoption.
Quelques chiffres sur l'adoption
Au 31 décembre 2019 : 3 ( * )
- 10 263 agréments en cours de validité en 2019 ;
- 3 248 enfants bénéficiant du statut de pupille de l'État en 2019 dont 480 enfants nés sous le secret au cours de l'année 2019 ;
- 706 pupilles de l'État ayant quitté le statut à la suite d'un j ugement d'adoption au cours de l'année ;
- 421 enfants adoptés à l'étranger par des ressortissants français ou étrangers résidant en France, dont 36 en adoptions intrafamiliales.
En 2018 4 ( * )
- 2 922 enfants adoptés en la forme plénière et 9 551 en la forme simple (dont respectivement 60 % et 90 % par le conjoint de leur parent ).
* 1 Cela représentait le double en 2012.
* 2 Convention du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale.
* 3 Chiffres extraits du quinzième rapport de l'Observatoire national de la protection de l'enfance au Gouvernement et au Parlement - Septembre 2021 et des statistiques annuelles de l'adoption internationale en 2019 publiées par la Mission de l'adoption internationale du ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
* 4 Chiffres extraits du rapport du ministère de la justice sur l'adoption en 2018 de Zakia Belmokhtar, publié en septembre 2020.