B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Un effet paradoxal de la crise sanitaire et économique sur la charge de la dette
Au cours de l'année 2020, plus de 2,5 milliards d'euros ont été annulés sur la mission « Engagements financiers de l'État » . La plus importante annulation -deux milliards d'euros dans le cadre de la deuxième loi de finances rectificative 4 ( * ) - a exclusivement porté sur les crédits affectés à la charge de la dette . Cette annulation visait à tirer les conséquences de la révision des prévisions d'inflation, toute baisse/hausse de 0,1 point de l'inflation entrainant mécaniquement une baisse/hausse d'environ 200 millions d'euros de la charge de la dette, du fait des titres de moyen et long terme indexés sur l'inflation (OATi). En parallèle, le maintien des taux des BTF (bons à taux fixes) à un niveau très faible et négatif, alors même que les hypothèses de taux pour l'année 2020 étaient construites sur leur relèvement progressif, a conduit à l'annulation de 300 millions d'euros au titre de la charge de la dette lors de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 5 ( * ) .
Mouvements de crédits intervenus en gestion
au cours de l'exercice 2020
(CP, en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Ces annulations sont intervenues alors même que le besoin de financement de l'État a été revu à la hausse à quatre reprises en 2020 , au gré de l'adoption par le Parlement des lois de finances rectificatives.
Évolution du besoin de financement de l'État en 2020
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Le besoin de financement de l'État a finalement atteint 309,5 milliards d'euros en 2020, un montant inédit et en hausse de 79 milliards d'euros par rapport à 2019. Par comparaison, il s'était élevé à 246,6 milliards d'euros en 2009 lors de la crise financière 6 ( * ) . La France n'a pas été la seule à être confrontée à une augmentation brutale de son besoin de financement, la quasi-totalité des États ayant été frappés par la crise sanitaire. L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a par exemple souligné cette tendance, en relevant que le volume de l'ensemble des besoins de financement des États membres représentait plus du double de celui constaté lors de la crise financière de 2008 7 ( * ) .
La révision à la hausse du besoin de financement de la France s'explique exclusivement par l'augmentation très significative de son déficit , la part allouée à sa couverture étant passée de 40 % en 2019 à 57 % en 2020 . Concrètement, du côté des ressources de financement, cela s'est traduit par une hausse de 129,5 milliards d'euros des obligations assimilables du Trésor (OAT) et de 54,7 milliards d'euros des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF). Comme le rapporteur spécial avait pu l'expliquer lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021 8 ( * ) , l'Agence France Trésor (AFT), tout en rehaussant le programme d'émissions à moyen et long terme, s'est également appuyée sur des émissions plus élevées de titres à court terme pour couvrir une partie de la hausse du besoin de financement de l'État. Ainsi, si, après la crise financière de 2008, la part des BTF représentait 18,7 % de l'encours de dette totale, cette part, qui avait été ramenée à 5,8 % à la fin de l'année 2019, s'élevait à 8,1 % à la fin de l'année 2020 9 ( * ) . La maturité de la dette 10 ( * ) s'est néanmoins légèrement accrue, passant de 8 ans et 63 jours fin 2019 à 8 ans et 73 jours au 31 décembre 2020 11 ( * ) .
La dette des administrations publiques au sens de Maastricht a atteint 115,7 % du PIB à la fin de l'année 2020, contre 97,6 % du PIB à la fin de l'année 2019 , soit une augmentation de plus de 18 points de PIB . Le rapporteur spécial constate que la France se situe dès lors au-dessus de la moyenne en zone euro , avec une augmentation du ratio de dette sur PIB d'environ 13 points entre 2019 et 2020 selon les prévisions de printemps de la Commission européenne 12 ( * ) . Elle fait ainsi partie des sept pays dont le ratio dépasse les 100 % du PIB, avec l'Espagne, l'Italie, la Belgique, Chypre, le Portugal et la Grèce.
En valeur absolue, la dette négociable de la France a atteint 1 980 milliards d'euros fin 2020 , contre 1 796,7 milliards d'euros fin 2019. Toutefois, en dépit de cette dégradation très significative de la dette publique, et de l'absence de réels efforts de consolidation les années précédentes, la charge de la dette a très sensiblement diminué, de près de cinq milliards d'euros entre 2019 et 2020 (39,1 contre 34,3 milliards d'euros). Elle n'a jamais représenté une part aussi faible du PIB, à 1,3 % en 2020, contre 3 % en 2008.
Le contexte de taux est en effet demeuré extrêmement favorable en 2020 : le taux d'intérêt moyen pondéré sur les émissions de moyen et de long terme (OAT) s'est élevé à - 0,13 %, contre 0,11 % en 2019 13 ( * ) . De fait, le taux apparent de la dette de l'État a de nouveau diminué en 2020 pour s'établir à 1,7 % 14 ( * ) . En parallèle, le niveau d'inflation s'est avéré très faible, de respectivement 0,2 % et 0,1 % en France et en zone euro 15 ( * ) : l'effet volume a donc été plus que contrebalancé par les effets taux et inflation.
Les facteurs d'évolution de la charge de la dette depuis 2015
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Les émissions se sont par ailleurs déroulées dans de très bonnes conditions , en dépit de la hausse massive des montants émis : les taux de couverture des adjudications de BTF et d'OAT ont été de respectivement 277 % et 218 % en 2020, contre 315 % et 235 % en 2019. C'est largement supérieur aux prévisions, fixées par convention à 200 % pour les BTF et 150 % pour les OAT. Les taux de couverture les plus faibles ont été constatés le 16 mars pour les BTF (164 %) et le 19 mars pour les OAT (157 %), dans un contexte très particulier.
L'alerte de liquidité du mois de mars 2020
La conjonction de problématiques de liquidité en fin de trimestre, d'un choc de volatilité sur les marchés et de bouleversements opérationnels avait conduit à une chute brutale de la profondeur du carnet d'ordres d'environ 90 %. En effet, pour retrouver de la liquidité, les opérateurs économiques avaient vendu leurs titres les plus liquides, soit en priorité les titres français, allemands ou américains. Toutefois, au même moment, compte tenu des exigences en matière de solvabilité en fin d'année, les spécialistes en valeur du Trésor ont rencontré des difficultés pour absorber et redistribuer ces liquidités.
Conséquence, il y a eu une certaine volatilité sur les obligations, jusqu'aux annonces des banques centrales. Dans le même temps, les opérateurs ont été perturbés par la mise en place des mesures de confinement et par la nécessité de présenter en fin de trimestre des bilans moins exposés au risque. Ce choc fut heureusement très temporaire et le résultat d'une combinaison exceptionnelle de plusieurs facteurs de risque.
Source : Tome III du rapport général
n° 138 (2020-2021) de M. Jean-François Husson, fait au nom de la
commission des finances, déposé le 19 novembre 2020.
Annexe 13,
contribution du rapporteur spécial,
M. Jérôme Bascher,
sur la mission « Engagements financiers de l'État
Il convient à cet égard de relever le rôle joué par la Banque centrale européenne (BCE) pour assurer des conditions de financement favorables aux États , en dépit du bouleversement de leurs programmes de financement et de leurs trajectoires en matière de finances publiques. Il s'agit notamment du lancement, dès le mois de mars 2020, du programme d'urgence face à la pandémie (PEPP) pour racheter sur le marché secondaire des titres émis par les États de la zone euro. La limite des rachats, initialement prévue à 750 milliards d'euros, a ensuite été portée à 1 850 milliards d'euros. L'Eurosystème était le premier acquéreur des titres de la dette publique française 16 ( * ) . En moyenne en 2020, l'écart de taux entre la France et l'Allemagne (spread) s'est stabilisé à 36 points de base ( bp ).
La sous-exécution sur la charge de la dette a pu relancer les discussions sur une éventuelle « cagnotte » constituée par le Gouvernement, qui peut afficher, sans effort particulier mais simplement pour des raisons mécaniques, une charge de la dette moindre qu'attendue. Le rapporteur spécial rappelle toutefois qu'il convient de faire preuve de prudence et que le Gouvernement ne saurait se satisfaire de cette apparence d'argent « gratuit » . Le début de l'année 2021 a ainsi été marqué par une hausse sensible des taux d'intérêt, le taux des OAT à 10 ans ayant augmenté de 51,2 points de base . L'augmentation inédite du volume de dette publique en 2020 accroît par ailleurs la sensibilité de la charge de la dette à un choc de taux .
Estimation de l'impact d'un choc de taux de 1 % sur le
supplément de la charge de la dette ces dix prochaines années
à la fin de l'année 2019
et à la fin de l'année
2020
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
2. Une trésorerie en très forte hausse du fait des annulations et des reports de crédits
Si les taux négatifs se traduisent par des conditions d'emprunt très favorables, notamment à court-terme, ils affectent néanmoins les dépenses au titre de la gestion de la trésorerie de l'État . Les intérêts du compte courant du Trésor à la Banque de France se sont ainsi élevés à 485 millions d'euros en 2020, soit une hausse de 291 millions d'euros par rapport à 2019 17 ( * ) .
Globalement, la trésorerie nette de l'État a progressé de 32,7 milliards d'euros en 2020 , principalement due au fait que la progression de la trésorerie active a plus que doublé par rapport à 2019 (+ 62,2 milliards d'euros). C'est d'ailleurs ce qui permet, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2021 et de la dégradation du déficit de 44,7 milliards d'euros, de ne pas modifier le programme de financement de l'État : la hausse du besoin de financement de l'État sera financée par une contribution du compte du Trésor 18 ( * ) .
La trésorerie passive, qui retrace les dépôts des correspondants du Trésor, a elle aussi augmenté, mais de manière moindre (+ 29,4 milliards d'euros). Cette augmentation, portée par les établissements publics nationaux (+ 23,4 milliards d'euros) s'explique en grande partie par le contexte de crise : la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) a augmenté ses dépôts pour anticiper les échéances de reprise de dette de l'Acoss, l'Agence de services et de paiement (ASP) a fait de même pour s'assurer de la bonne exécution des dépenses au titre de l'activité partielle 19 ( * ) .
3. Une mobilisation forte du programme 114 « Appels en garantie de l'État », mais des effets budgétaires qui ne se matérialiseront qu'à compter de l'année 2021
Le programme 114 de la mission « Engagements financiers de l'État » est celui pour lequel l'impact de la crise, mais aussi des mesures d'urgence et de relance, est le plus visible . Il porte notamment les dispositifs de garantie mis en place par l'État pour soutenir les entreprises. Ces dispositifs sont au nombre de quatre. Il s'agit, par ordre d'importance :
- du dispositif de prêts garantis par l'État (PGE) 20 ( * ) . La garantie de l'État ne couvre pas la totalité du prêt concerné mais varie selon la taille de l'entreprise (70 % à 80 % pour les très grandes entreprises, 90 % pour les autres). En quote-part garantie, l'engagement de l'État dépassait 100 milliards d'euros au 31 décembre 2020 21 ( * ) ;
- les dispositifs de réassurance mis en oeuvre par la Caisse centrale de réassurance, pour couvrir à la fois le marché domestique et le marché à l'export. L'engagement de l'État s'élève à 2,08 milliards d'euros ;
- la création par la Banque européenne d'investissement (BEI) d'un fonds paneuropéen de garanties . 21 États membres ont décidé d'y contribuer, la quote-part de la France approchant 4,7 milliards d'euros. 65 % des financements de ce fonds sont réservés à des petites et moyennes entreprises (PME). L'engagement par l'État au titre de la dette garantie était de 1,58 milliard d'euros au 31 décembre 2020 ;
- la garantie octroyée par l'État aux sociétés d'affacturage en contrepartie de la mise à disposition des lignes de financement dès la prise de commande par les entreprises (18 millions d'euros).
Dans le compte général de l'État (CGE), le risque financier maximal auquel l'État est exposé est comptabilisé en engagements hors bilan. Le CGE retrace également les provisions pour risques , qui ont augmenté de 3,4 milliards d'euros en 2020 pour atteindre 33,5 milliards d'euros au 31 décembre 2020 22 ( * ) . Cette augmentation résulte pour une grande partie de la hausse des provisions pour engagement liées aux garanties de prêt accordées par l'État dans le cadre de la crise sanitaire et qui sont calculées à partir du taux anticipé de sinistralité :
- le dispositif de PGE a conduit à une provision
pour engagement
de
6,2 milliards d'euros
;
- la quote-part française dans le fonds paneuropéen de garanties de la BEI conduit à une provision pour engagement de 530 millions d'euros fin 2020 ;
- les encours réassurés par la Caisse centrale de réassurance représentent une provision de 63 millions d'euros .
Les effets budgétaires de ces garanties sont peu visibles en 2020 . Pour les PGE, 5,1 millions d'euros ont été versés en 2020 , tandis qu'aucune dépense n'a été constatée au titre du fonds paneuropéen de garanties, de l'affacturage à la commande ou encore des dispositifs de réassurance.
Les hypothèses du Gouvernement , telles que concrétisées par les crédits ouverts en loi de finances pour 2021, sont extrêmement prudentes , et appuyées sur les taux théoriques de sinistralité : 1,23 milliard d'euros pour les PGE, 57 millions pour l'affacturage, 730 millions d'euros pour le fonds paneuropéen. Ces engagements devraient trouver une première traduction budgétaire à compter de l'année 2021, et surtout à partir de 2022 pour les PGE, du fait de la possibilité de disposer d'une seconde année de différé de remboursement. Il est ainsi déjà prévu d'annuler 995 millions d'euros sur le programme 114 dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2021, justement du fait d'une sinistralité moindre qu'anticipée.
Au regard de la forte mobilisation du programme 114, le rapporteur spécial partage la recommandation de la Cour des comptes, qui estime qu'un indicateur de performance devrait être mis en place sur les PGE , afin de suivre les taux de défaillance (prévisions actualisées et réalisation) et de donner des informations sur la santé financière des entreprises ayant bénéficié de ce dispositif 23 ( * ) .
4. Une nouvelle ouverture de crédits en cours d'année sur le programme 336 « Mécanisme européen de stabilité », malgré les critiques répétées des rapporteurs spéciaux
En 2018 et en 2019, les rapporteurs spéciaux de la mission « Engagements financiers de l'État », au Sénat comme à l'Assemblée nationale, avaient critiqué l'abondement en cours d'année du programme 336 .
En 2018, un décret avait conduit à ouvrir 100 millions d'euros au titre de la dotation au MES, en recourant au programme « dépenses accidentelles et non prévisibles » de la mission « Crédits non répartis ». En 2019, la loi de finances rectificative avait complété ce versement initial à hauteur de 2,5 millions d'euros pour assurer la compensation intégrale des rétrocessions dues au titre de l'année 2018. Pour l'année 2020, c'est la troisième loi de finances rectificative 24 ( * ) qui a conduit à doter le programme 336 de 98 millions d'euros pour couvrir les rétrocessions dues au titre de l'année 2019.
Il est regrettable que le Gouvernement ait dû une nouvelle fois ouvrir ces crédits en cours de gestion . Ces dépenses sont en effet loin d'être imprévisibles : elles sont liées à un engagement de la France de rétrocéder au MES les intérêts perçus par la Banque de France sur les dépôts du MES placés auprès d'elle afin d'assurer la neutralité de ce placement pour l'organisation, le taux d'intérêt de la facilité de dépôt étant aujourd'hui négatif. Cet engagement est conditionné à un engagement réciproque de l'Allemagne qui, s'il n'est pas encore formalisé pour l'année en cours lors de l'adoption du projet de loi de finances, n'a jamais manqué de se matérialiser ensuite.
Il est donc bienvenu, et ce après plusieurs années de critiques de la part des rapporteurs spéciaux et de la Cour des comptes, que le Gouvernement ait finalement décidé d'ouvrir les crédits au titre de la rétrocession 2020 dès le projet de loi de finances pour 2021 (79 millions d'euros) .
5. Une gestion des dépenses fiscales attachées au programme 145 « Épargne » toujours insatisfaisante
Le coût total des dépenses fiscales attachées au programme 145 « Épargne » est 85 fois supérieur aux crédits consommés en 2020 (57,81 millions d'euros), ce qui leur donne une place prépondérante pour apprécier les objectifs du programme. Or, depuis plusieurs années, le rapporteur spécial regrette le pilotage trop peu rigoureux de ces 30 dépenses fiscales , en dépit de leur importance considérable, que ce soit pour soutenir l'épargne salariale, l'assurance-vie ou encore l'épargne sur les livrets règlementés.
Pour deux tiers de ces dépenses fiscales, l'évaluation est soit absente, soit ne relève que de l'ordre de grandeur , ce qui pose deux difficultés. D'une part, l'absence d'une évaluation fiable de leur coût et du nombre de bénéficiaires pour une grande partie d'entre elles ne permet pas de conduire une analyse coût-bénéfice approfondie. D'autre part, et alors même que leur coût total augmente sur le long terme, les limites en matière de d'évaluation se traduisent par de fréquents réajustements en cours d'année.
Évolution du coût total* des
dépenses fiscales rattachées
au programme 145
« Épargne » depuis 2009
( en millions d'euros )
* Le coût total correspond au chiffrage actualisé des dépenses fiscales sur impôts d'État disponible dans le rapport annuel de performance. Il exclut les trois dépenses fiscales inférieures à 0,5 millions d'euros. À noter, le chiffrage actualisé pour 2020 n'intègre pas l'évaluation de la dépense fiscale « exonération des sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable », dont le coût s'est élevé à 850 millions d'euros en 2019 .
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les dépenses fiscales rattachées au programme 145 ne sont toutefois pas les seules concernées par ce phénomène, la Cour des comptes ayant constaté une sous-évaluation systématique des dépenses fiscales depuis 2015 (à l'exception de 2018), d'un montant moyen de 2,36 milliards d'euros 25 ( * ) .
De nouveau, le rapporteur spécial appelle à passer en revue l'ensemble des dépenses fiscales du programme 145 , à commencer par celles dont le coût est inférieur à 0,5 million d'euros et pour lesquelles l'évaluation est la plus limitée.
* 4 Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020 .
* 5 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020 .
* 6 Cour des comptes, « Le budget de l'État en 2020 (résultats et gestion) », avril 2021.
* 7 Organisation de coopération et de développement économique, “ OECD Sovereign Borrowing Outlook 2021 ”, mai 2021.
* 8 Tome III du rapport général n° 138 (2020-2021) de M. Jean-François Husson, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2020. Annexe 13, contribution du rapporteur spécial, M. Jérôme Bascher, sur la mission « Engagements financiers de l'État .
* 9 Agence France Trésor, “ Bulletin mensuel du mois d'avril 2021 ”, mai 2021.
* 10 Pour une discussion détaillée, rapport sur la syndication.
* 11 Cette légère augmentation provient de l'allongement de la maturité moyenne à l'émission de titres de moyen et long terme à 11,5 ans en 2020, contre 11,2 ans sur la période 2016-2019 et 8,5 ans sur la période 2011-2015, effet qui a contrebalancé la hausse de l'encours des BTF. Données issues du rapport budget État Cour des comptes.
* 12 Commission européenne, « European Economic Forecast - Spring 2021 », mai 2021.
* 13 Le taux d'intérêt moyen des BTF s'est quant à lui élevé à - 0,56 % en 2020, contre - 0,58 % en 2019.
* 14 Cour des comptes, « Le budget de l'État en 2020 (résultats et gestion) », avril 2021.
* 15 Pour la France comme pour la zone euro, il s'agit de la moyenne mensuelle pour l'indice des prix à la consommation hors tabac.
* 16 Selon une étude de l'OFCE, « Dettes publiques : les banques centrales à la rescousse » (27 janvier 2021), l'Eurosystème aurait absorbé 72 % de la dette publique émise en 2020, soit 830 milliards sur les 1 150 milliards de dette publique supplémentaire. Cette part s'élève à 73 % pour la France.
* 17 Cour des comptes, « Le budget de l'État en 2020 (résultats et gestion) », avril 2021.
* 18 Agence France Trésor, communiqué de presse du 02 juin 2021 .
* 19 « Compte général de l'État pour 2020 », annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 (avril 2021).
* 20 Pour une description détaillée de ce dispositif, se reporter par exemple au rapport d'information n° 583 de M. Jean-François Husson, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 12 mai 2021.
* 21 Les données sur les engagements de l'État et les provisions pour risques proviennent du compte général de l'État pour 2020.
* 22 « Compte général de l'État pour 2020 », annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 (avril 2021).
* 23 Cour des comptes, « Mission Engagements financiers de l'État - Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2020 », avril 2021.
* 24 Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 .
* 25 Cour des comptes, « Le budget de l'État en 2020 (résultats et gestion) », avril 2021.