II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT ET ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS » A ÉTÉ FORTEMENT MOBILISÉ POUR SOUTENIR PLUSIEURS SECTEURS AFFECTÉS PAR LA CRISE
La direction générale du Trésor est responsable du compte de concours financiers (CCF) « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », l'Agence France Trésor en assurant la gestion. Les deux sont chargés d'examiner les demandes d'avances, le CCF retraçant en effet, par le biais de quatre programmes en loi de finances initiale pour 2020, les avances octroyées à quatre types d'organismes :
- l'Agence de services et de paiement (ASP) au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (programme 821) . Avec cette avance, l'ASP couvre une partie de ses besoins en trésorerie au titre des aides agricoles versées le quatrième trimestre et dans l'attente de leur versement par l'Union européenne, qui intervient seulement au début de l'année suivante. Une marge de sécurité est toujours gardée sur ce programme, afin de ne pas pénaliser l'octroi des aides aux agriculteurs ;
- les organismes distincts de l'État gérant des services publics : établissements publics nationaux, services concédés, sociétés d'économie mixte, organismes divers de caractère social (programme 823 ). Ces organismes peuvent bénéficier des crédits du programme pour couvrir leurs besoins de financement lorsqu'ils ne peuvent recourir au marché bancaire. Deux avances ont été octroyées en 2020 : à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (20 millions d'euros) et à France Télévisions (70 millions d'euros) ;
- d'autres services de l'État : budgets annexes, services autonomes (programme 824) . Aujourd'hui, ce programme ne bénéficie qu'au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » ( BACEA) . Si la situation de trésorerie favorable du BACEA lui avait permis de poursuivre une trajectoire de désendettement de 2015 à 2019, la crise sanitaire, et son impact sur le trafic aérien, ont logiquement conduit à interrompre ces efforts. A contrario, de nouvelles avances ont été octroyées au BACEA en 2020, avec une limite de remboursement fixée à 2030. Pour ne pas pénaliser sa gestion, les conventions signées au titre de ces avances prévoient des durées d'amortissement flexibles et la possibilité de procéder à des remboursements anticipés ;
- l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l'indemnisation des victimes du Benfluorex (programme 825) . Ce programme, destiné à verser une éventuelle avance aux victimes du « médiator » n'a fait l'objet d'aucun décaissement de crédits en 2020.
Pour répondre aux conséquences de la crise sanitaire et économique, trois programmes ont été créés et abondés par le biais des lois de finances rectificatives pour 2020 :
- le programme 826 « Avances aux exploitants d'aéroports touchés par la crise de covid-19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité » lors de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 26 ( * ) . Il est destiné à compenser la chute des recettes de la taxe d'aéroport, affectées au financement des dépenses de sûreté-sécurité. Ces avances, versées à 86 exploitants, ont une durée maximale de 10 ans, la première échéance de remboursement devant intervenir en 2024 ;
- le programme 827 « Avances remboursables destinées à soutenir Île-de-France Mobilités à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19 » lors de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 27 ( * ) . L'avance a été octroyée pour une durée maximale de 16 ans, avec une première échéance de remboursement en 2023 ;
- le programme 828 28 ( * ) « Avances remboursables destinées à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19 », également lors de la quatrième loi de finances rectificative pour 2020. Si la date de remboursement ne peut être ultérieure au 1 er janvier 2031 et la durée de remboursement inférieure à six ans 29 ( * ) , les AOM bénéficiaires peuvent toutefois choisir, dans le respect de ces conditions, de ne commencer à rembourser les avances qu'au moment où les recettes tarifaires et le versement mobilité sont revenus à leur niveau moyen pour les années 2017 à 2019 (clause dite de « retour à meilleure fortune »).
Exécution des dépenses et des recettes du
CCF « Avances à divers services
de l'État ou
organismes gérant des services publics » en 2020
( en millions d'euros )
|
Programme |
Exécution 2019 |
LFI 2020 |
Exécution 2020 |
Exécution 2019 / Exécution 2020 |
Exécution 2020 / LFI 2020 |
|
|
[ 821 ] Avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune |
AE |
6 940,36 |
10 000,00 |
8 108,21 |
16,83 % |
- 18,92 % |
|
CP |
8 081,27 |
10 000,00 |
8 108,21 |
0,33 % |
- 18,92 % |
|
|
[ 823 ] Avances à des organismes distincts de l'État et gérant des services publics |
AE |
- 29,31 |
320,00 |
90,00 |
- 71,88 % |
|
|
CP |
64,89 |
320,00 |
90,00 |
38,70 % |
- 71,88 % |
|
|
[ 824 ] Avances à des services de l'État |
AE=CP |
0,00 |
50,00 |
1 250,00 |
2400,00 % |
|
|
[ 825 ] Avances à l'ONIAM au titre de l'indemnisation des victimes du Benfluorex |
AE=CP |
0,00 |
15,00 |
0,00 |
- 100,00 % |
|
|
[ 826 - nouveau ] - Avances aux exploitants d'aéroports touchés par la crise de covid-19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité |
AE=CP |
0,00 |
299,76 |
|||
|
[827 - nouveau] - Avances remboursables destinées à soutenir Ile-de-France Mobilités à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19 |
AE=CP |
0,00 |
1 175,00 |
|||
|
[828 - nouveau] - Avances remboursables destinées à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19 |
AE=CP |
0,00 |
0,00 |
|||
|
TOTAL MISSION |
AE |
6 911,05 |
10 385,00 |
10 922,97 |
58,05 % |
5,18 % |
|
CP |
8 146,16 |
10 385,00 |
10 922,97 |
34,09 % |
5,18 % |
|
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Les crédits ouverts en cours d'année sur les nouveaux programmes 826 et 827 ont été intégralement consommés : 299,8 millions d'euros pour les exploitants d'aéroports ; 1 175 millions d'euros pour Île-de-France Mobilités. Quant aux 750 millions d'euros ouverts à destination des AOM (programme 828), le décret d'application et les instructions des demandes sont intervenus trop tardivement pour un décaissement en 2020. Les crédits ont donc fait l'objet d'un arrêté de report en 2021 et devraient également être consommés en totalité .
Ces ouvertures massives, ainsi que les crédits ouverts sur le programme 824, destinés exclusivement au BACEA (1,4 milliard d'euros, dont 200 millions d'euros ouverts lors de la quatrième loi de finances rectificative et non consommés), auxquels il faut ajouter 50 millions d'euros ouverts au bénéfice de l'Agence de l'enseignement français à l'étranger (programme 823, 30 millions d'euros in fine non consommés), expliquent les mouvements très significatifs intervenus en cours de gestion sur le compte de concours financiers.
Mouvements de crédits intervenus en gestion
au cours de l'exercice 2020
(CP, en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Ces mouvements de crédits, et la mobilisation du CCF pour soutenir des secteurs affectés par la crise sanitaire, ont conduit à fortement dégrader le solde du compte , que ce soit par rapport à l'année 2019 (- 2,6 milliards d'euros) ou par rapport à la prévision en loi de finances initiale pour 2020 (- 2,5 milliards d'euros). Le CCF participe pour près de la moitié à la dégradation constatée sur le solde de l'ensemble des comptes de concours financiers en 2020 (- 5,6 milliards d'euros).
Solde du CCF « Avances à divers
services de l'État
ou organismes gérant des services
publics »
(en millions euros)
|
Exécution 2019 |
LFI 2020 |
Exécution 2020 |
|||||
|
Dépenses |
8 146,16 |
10 385,00 |
10 922,97 |
||||
|
Recettes |
8 242,06 |
10 246,53 |
8 303,50 |
||||
|
Solde annuel |
95,90 |
- 138,47 |
- 2 619,47 |
||||
|
Solde cumulé |
- 1 800,57 |
- 1 939,03 |
- 4 420,04 |
||||
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La performance du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État et organismes gérant des services publics » se mesure non pas au soutien effectivement apporté aux secteurs concernés mais au respect des règles relatives aux avances, fixées dans la loi organique relative aux lois de finances . Ainsi, une avance doit en principe couvrir un besoin de trésorerie, ne pas être renouvelée et être neutre pour le budget de l'État, un critère garanti par le principe d'un taux d'intérêt au moins égal au taux d'intérêt du titre d'État de maturité équivalente (ou un taux plancher de 0 % en cas de taux négatif).
Deux dérogations ont été apportées, par le biais de décrets en Conseil d'État, pour ce qui relève de la fixation du taux d'intérêt des avances. L'une, traditionnelle, concerne l'Oniam, la deuxième a porté sur l'avance octroyée à Île-de-France Mobilités 30 ( * ) en prévoyant que le taux d'intérêt puisse être inférieur 31 ( * ) . Par ailleurs, une avance a également donné lieu à un rééchelonnement en cours d'année, au bénéfice de la Cité de la Musique, mettant ainsi fin à 10 ans de défaut partiel pour cet opérateur.
Si le rapporteur spécial admet le principe de ces dérogations, ainsi que la nécessité d'octroyer certaines avances sur des durées très longues, en particulier pour ne pas pénaliser les opérateurs les plus affectés par la crise sanitaire, il réitère ses interrogations quant à l'utilisation des avances. Certaines relèvent moins du relais temporaire de trésorerie que d'une aide au long cours , parfois sous la forme d'avances répétées. Il sera donc particulièrement attentif au calendrier des remboursements de ces avances .
* 26 Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 .
* 27 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020 .
* 28 Le programme 828 est le seul programme du compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État et organismes gérant des services publics » dont la responsabilité n'incombe pas au directeur général du Trésor mais au directeur général des finances publiques.
* 29 Sauf accord du bénéficiaire.
* 30 Décret n° 2020-1528 du 7 décembre 2020 relatif au taux d'intérêt du prêt accordé par l'État à l'établissement public « Ile-de-France Mobilités » à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19 .
* 31 Cette faculté n'a toutefois pas été utilisée, les taux en vigueur ayant connu à ce moment-là une baisse conjoncturelle.