N° 743
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juillet 2021
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d' approbation des comptes de l' année 2020 ,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
TOME II
CONTRIBUTIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ANNEXE N° 13
Engagements financiers de l'État
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE
COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PARTICIPATIONS
FINANCIÈRES DE L'ÉTAT,
COMPTE
D'OPERATIONS MONETAIRES : ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : AVANCES À DIVERS
SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES
PUBLICS
Rapporteur spécial :
M. Jérôme
BASCHER
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal , président ; M. Jean-François Husson , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet , vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel , secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canévet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel .
Voir les numéros :
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Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : |
4090 , 4195 et T.A. 628 |
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Sénat : |
699 (2020-2021) |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL
1. La mission « Engagements financiers de l'État » a été affectée par la crise sanitaire, ce qui s'est traduit par une sous-exécution des crédits de de la mission de près de 6 % . Au regard du poids du programme 117 « Charge de la dette et de la trésorerie de l'État », les évolutions de la charge de la dette constituent le principal facteur d'explication des variations constatées entre les prévisions en loi de finances initiale et l'exécution des crédits.
Or, la crise sanitaire et économique a eu un effet
paradoxal sur la charge de la dette. En effet,
en dépit d'une
hausse inédite de l'endettement, qui a atteint 115,7 % du PIB
à la fin de l'année 2020, la charge de la dette a poursuivi sa
baisse tendancielle
, pour atteindre 34,3 milliards d'euros en
2020, contre plus
de 39 milliards d'euros en 2019. Cette diminution
s'explique tant par le contexte de taux toujours extrêmement favorable,
avec un taux moyen des OAT de - 0,11 % en 2020 (0,13 % en 2019), que par
la chute de l'inflation, qui a conduit à l'annulation de près de
deux milliards d'euros sur le programme lors de l'examen de la deuxième
loi de finances rectificative pour 2020.
Le rapporteur spécial appelle toutefois à faire preuve de prudence et estime que le Gouvernement ne saurait se satisfaire de cette apparence d'argent « gratuit » . Le début de l'année 2021 a ainsi été marqué par une hausse sensible des taux d'intérêt, alors même que l'augmentation inédite du volume de dette publique en 2020 accroît fortement la sensibilité de la charge de la dette à un choc de taux .
2. L'impact de la crise sanitaire est également très visible sur le programme 114 « Appels en garantie de l'État » , qui retrace les nouveaux dispositifs de garantie mis en place pour soutenir les entreprises, au premier titre desquels les prêts garantis par l'État (PGE). Leur traduction budgétaire est toutefois très limitée en 2020 (5,1 millions d'euros) mais devrait être plus significative à compter de 2021 et, surtout, de 2022.
3. Le compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État et organismes gérant des services publics » a enfin été fortement mobilisé pour soutenir plusieurs secteurs affectés par la crise :
- d'une part,
par la création de trois
programmes
destinés à octroyer des avances aux
exploitants d'aéroports touchés par la crise du Covid-19 pour
couvrir leurs dépenses de sûreté-sécurité
(300 millions d'euros), à Ile-de-France Mobilités
(1,18
milliard d'euros) et aux autorités organisatrices de la mobilité
(750 millions d'euros, reportés en 2021) ;
- d'autre part, par l'ouverture de nouvelles avances pour le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA), durement pénalisé par la chute du trafic aérien. 1,4 milliard d'euros supplémentaires ont ainsi été octroyés au BACEA, dont 1,2 milliard d'euros effectivement demandés.
I. LA SOUS-EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT » EN 2020 S'EXPLIQUE TANT PAR L'EFFET PARADOXAL DE LA CRISE SUR LA CHARGE DE LA DETTE QUE PAR LA PRUDENCE DES PRÉVISIONS INITIALES
A. UNE SOUS-EXÉCUTION IMPORTANTE DES CRÉDITS DE LA MISSION, QUI S'EXPLIQUE PRINCIPALEMENT PAR UNE CHARGE DE LA DETTE MOINS ÉLEVÉE QU'ANTICIPÉE
1. Une concentration des crédits de la mission sur le programme 117
La mission « Engagements financiers de l'État » porte l'ensemble des crédits destinés à permettre à l'État de respecter ses engagements et d'assurer sa continuité financière . Du fait de l'extinction en 2019 du programme 168 « Majoration de rentes » 1 ( * ) , la mission ne se compose plus que de six programmes , de poids budgétaires inégaux .
Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État » (crédits évaluatifs) doit répondre au besoin de financement de l'État et lui permettre de gérer sa dette et sa trésorerie 2 ( * ) en conciliant sécurité et intérêt des contribuables. Représentant près de 99 % des crédits de la mission, le programme joue un rôle prépondérant dans sa bonne exécution.
Le programme 114 « Appels en garantie de l'État » (crédits évaluatifs) porte les crédits destinés à couvrir la mise en jeu des garanties octroyées par l'État , notamment pour les dettes émises par des tiers.
Le programme 145 « Épargne » répond à deux grands objectifs : (i) le pilotage des dispositifs de financement du logement, à la fois pour les organismes de logement social et pour les particuliers et (ii) le pilotage des systèmes de l'épargne réglementée.
Le programme 344 « Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque » porte les aides financières destinées aux collectivités territoriales et à leurs établissements ayant contracté des emprunts dits « toxiques ».
Deux programmes n'ont pas été abondés en loi de finances initiale pour 2020 : le programme 336 « Dotation en capital du mécanisme européen de stabilité (MES) » , qui correspond à la contribution française au MES et le programme 338 « Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) » , qui n'a été abondé qu'une seule fois, en 2013, pour porter la contribution française à l'augmentation en capital de la BEI.
Répartition des crédits de paiement
exécutés en 2020 par programme
de la mission
« Engagements financiers de l'État »
(en millions d'euros et en %)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
2. Une sous-exécution significative des crédits en 2020
La sous-exécution des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » en 2019 et en 2020, de l'ordre de respectivement 4,5 % et 6 % , renoue avec la tendance observée en 2015 et 2016 (- 5,5 % et - 7,19 %). Ces écarts avaient été temporairement inversés en 2017 et en 2018, avec une consommation des crédits légèrement supérieure à la prévision (0,82 % et 0,55 %). Au regard du poids du programme 117, et en son sein de l'action 01, les évolutions de la charge de la dette constituent le principal facteur d'explication des variations constatées entre les prévisions en loi de finances initiale et l'exécution des crédits en exercice.
Exécution des crédits de la mission par programme en 2020
(en millions d'euros)
|
Programme |
Exécution 2019 |
LFI 2020 |
Exécution 2020 |
Exécution 2020 / exécution 2019 |
Exécution 2020 / LFI 2020 |
|
|
[ 117 ] Charge de la dette et trésorerie de l'État (crédits évaluatifs) |
AE = CP |
40 255,89 |
38 149,00 |
35 802,15 |
- 11,06 % |
- 6,15 % |
|
[ 114 ] Appels en garantie de l'État (crédits évaluatifs) |
AE = CP |
76,74 |
94,10 |
92,67 |
20,76 % |
- 1,52 % |
|
[ 145 ] Épargne |
AE |
73,39 |
85,68 |
57,60 |
- 21,52 % |
- 32,77 % |
|
CP |
72,84 |
85,68 |
57,81 |
- 20,64 % |
- 32,53 % |
|
|
[ 336 ] Dotation en capital du mécanisme européen de stabilité |
AE = CP |
2,50 |
0,00 |
98,00 |
3814,51 % |
|
|
[ 338 ] Augmentation du capital de la Banque européenne d'investissement |
AE = CP |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
||
|
[ 344 ] Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque |
AE |
0,00 |
11,50 |
0,06 |
- 99,48 % |
|
|
CP |
177,51 |
186,40 |
179,41 |
1,07 % |
- 3,75 % |
|
|
TOTAL MISSION |
AE |
40 408,53 |
38 340,28 |
36 050,48 |
- 10,78 % |
- 5,97 % |
|
CP |
40 582,98 |
38 515,18 |
36 230,03 |
- 10,73 % |
- 5,93 % |
|
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
L'ensemble des programmes de la mission
a toutefois connu une
sous-exécution, pour une
consommation en crédits de paiement au total inférieure de
2,29 milliards d'euros aux prévisions inscrites en loi de finances
initiale pour 2020
, contre un écart d'1,89 milliard d'euros en
2019.
L'écart sur la seule charge de la dette,
qui poursuit en valeur absolue sa baisse tendancielle, s'élève
à - 2,35 milliards d'euros.
Tel n'est pas le cas pour les appels en garantie de l'État (programme 114) : après une hausse de 72 % entre 2018 et 2019, les crédits consommés augmentent à nouveau de plus de 20 % en 2020. L'exécution est par ailleurs plus proche de la prévision, à rebours de ce qui avait été constaté en 2019 (- 1,43 million d'euros, contre - 48 millions d'euros en 2019). Les crédits de ce programme sont néanmoins évaluatifs et leur niveau est difficile à estimer : chacun des ministères concernés doit quantifier les besoins en provision visant à couvrir les risques d'appels en garantie, risques dont la réalisation est par définition soumise à une grande incertitude, en particulier en 2020 avec la création de nouveaux dispositifs de garantie (cf. infra ).
À l'instar des années précédentes, les crédits alloués au programme 145 et ceux effectivement consommés sont en baisse . Cette sous-consommation s'explique par le comportement des épargnants qui, au regard d'une part des taux d'intérêt toujours attractifs des plans et des comptes d'épargne logement (PEL et CEL) par rapport aux livrets règlementés et, d'autre part, des taux historiquement bas des prêts immobiliers, préfèrent conserver ces produits en tant que produits d'épargne. Ils ne sont donc que très peu à utiliser leurs PEL et CEL pour conclure un prêt immobilier et donc à bénéficier de la prime prévue à cet effet. Ce dispositif est par ailleurs en extinction, seuls les produits ouverts avant le 31 décembre 2017 pouvant conduire à cette bonification.
Sur le programme 344 , les versements des aides aux collectivités territoriales se sont poursuivis tels qu'anticipés : il n'y a plus d'autorisations d'engagement, seulement des crédits de paiements, qui doivent s'éteindre en 2028. 580 collectivités ont bénéficié de ce fonds , pour un montant global d'aide versé aux bénéficiaires de 987,85 millions d'euros au 31 décembre 2020.
Ainsi, le plafond inscrit dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 3 ( * ) pour la mission « Engagements financiers de l'État », qui ne tient pas compte du programme 117, a tout juste été respecté (427,88 millions d'euros contre 430 millions d'euros).
* 1 Ce programme permettait à l'État de rembourser partiellement certains organismes débirentiers du coût de majorations des rentes viagères. L'article 142 de la loi n°2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a en effet supprimé ce dispositif au 1 er janvier 2018. Toutefois, les versements de l'État correspondant aux remboursements partiels d'une année n étant effectués en année n+1, le programme 168 a été abondé jusqu'à l'exercice budgétaire 2018.
* 2 À noter que, conformément à l'article 22 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les crédits ne sont pas directement versés aux acteurs financiers mais transitent par le compte de commerce 903 « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État ».
* 3 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 .