B. UN BILAN EN DEMI-TEINTE
1. Un faible nombre d'expérimentations menées sur le fondement de l'article 72 de la Constitution...
Seules quatre expérimentations ont été menées sur la base de l'article 72 de la Constitution depuis sa création. L'une d'entre elles a été abandonnée, les trois autres généralisées avant leur évaluation.
Les expérimentations menées sur le
fondement
du quatrième alinéa de l'article 72 de la
Constitution
Le revenu de solidarité active (RSA), destiné à assurer aux personnes sans ressources ou disposant de faibles ressources un niveau minimum de revenu, a été expérimenté entre 2007 et 2008 dans trente départements volontaires (loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 et loi n° 2007-123 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat ). Il a été généralisé le 1 er juin 2009, avant son évaluation finale.
La tarification sociale de l'eau , lancée en 2013 par la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification sociale de l'eau et sur les éoliennes , a été prolongée en 2018 jusqu'en 2021, avant d'être généralisée par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique , avant son évaluation finale 7 ( * ) . Elle a été expérimentée par 50 communes et établissements publics de coopération intercommunale, qui pouvaient mettre en oeuvre de nouvelles tarifications de l'eau et de l'assainissement, ainsi que des systèmes d'aides au paiement de la facture d'eau afin de garantir un meilleur accès à ces services aux ménages les plus modestes.
Les nouvelles modalités de répartition de la taxe d'apprentissage des fonds non affectés par les entreprises ont été expérimentées par deux régions à partir du 1 er janvier 2017, à la suite de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels . L'expérimentation a été abandonnée à la suite de la réforme de la taxe d'apprentissage portée par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel .
L' accès à l'apprentissage jusqu'à l'âge de 30 ans a été expérimenté par neuf régions entre 2017 et 2019, à la suite de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels avant d'être généralisé avant son évaluation finale par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel qui a ouvert l'accès à l'apprentissage jusqu'à l'âge de 29 ans.
Source : Rapport de la commission des lois sur les
propositions de loi constitutionnelle
et organique
pour le plein
exercice des libertés locales
, adoptées par le Sénat
le 20 octobre 2020
8
(
*
)
Le faible nombre d'expérimentations menées sur le fondement de l'article 72 de la Constitution ne doit pas laisser penser que les collectivités territoriales sont rétives à la méthode expérimentale .
Les collectivités sont tout d'abord souvent engagées dans des expérimentations menées sur la base de l'article 37-1 de la Constitution. Les députés Jean-René Cazeneuve et Arnaud Viala estimaient, en 2018, que 28 expérimentations mises en oeuvre sur la base de l'article 37-1 intéressaient les collectivités territoriales 9 ( * ) . C'est par exemple le cas de l'expérimentation « Territoires zéro chômeurs » dont la prolongation est actuellement discutée par le Parlement.
Les autorités disposant d'un pouvoir normatif peuvent par ailleurs recourir à l'expérimentation dans l'exercice de ce pouvoir 10 ( * ) . Lorsque la loi confie aux collectivités territoriales l'exercice d'une compétence, elles peuvent, sous réserve du respect des dispositions législatives et réglementaires nationalement applicables, décider d'une expérimentation dans cette matière afin de tester la pertinence d'une politique publique. Cela peut par exemple être le cas en matière de collecte et de traitement des déchets, de transport, ou encore d'aides sociales. L'on peut ainsi citer l'expérimentation menée par la commune de Dunkerque portant sur la gratuité des transports collectifs le weekend entre 2015 et 2018, qui a été généralisée à l'ensemble de la semaine en 2018.
2. ...Qui s'explique notamment par une procédure trop contraignante
Le faible recours aux expérimentations locales fondées sur le quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution s'explique par un cadre qualifié par le Conseil d'État dans son étude intitulée « Les expérimentations : comment innover dans la conduite des politiques publiques ? », d'« excessivement contraignant ». Deux difficultés sont en particulier soulignées : une procédure trop lourde, et une issue binaire de l'expérimentation.
La procédure à suivre pour participer à des expérimentations fondées sur le quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution est très lourde et dissuade souvent les collectivités . Pas moins de sept étapes sont prévues par la loi organique pour qu'une expérimentation locale soit lancée :
- une loi ou un décret autorise l'expérimentation ;
- l'organe délibérant de la collectivité prend une délibération motivée pour demander à entrer dans l'expérimentation ;
- la collectivité la transmet au représentant de l'État qui l'adresse au ministre en charge des collectivités territoriales assortie de ses observations ;
- le ministre vérifie que les conditions légales -ou réglementaires- sont remplies ;
- le Gouvernement fixe par décret la liste des collectivités autorisées à prendre part à l'expérimentation ;
- les collectivités prennent des actes dérogatoires qui sont transmis au préfet ;
- ces actes sont publiés au Journal Officiel , ce qui conditionne leur entrée en vigueur.
Cette procédure aux multiples étapes prend du temps : à titre d'exemple, l'expérimentation sur la tarification sociale de l'eau a été décidée en 2013, mais le décret fixant la liste des collectivités y participant n'est paru que deux ans plus tard, le 14 avril 2015 11 ( * ) .
Seconde difficulté : l'issue binaire de l'expérimentation . La loi organique prévoit en effet soit que la mesure testée est généralisée, soit que l'expérimentation est abandonnée. Comme le soulignent les députés Cazeneuve et Viala, « cette conception restrictive de l'expérimentation a constitué un frein non seulement psychologique mais aussi financier à l'utilisation de ce nouvel outil. Pourquoi consacrer du temps et des moyens humains et financiers pour concevoir, mettre en oeuvre et évaluer une expérimentation qui risque, in fine , d'être abandonnée ? » 12 ( * ) .
* 7 L'évaluation n'a en effet été publiée qu'en janvier 2020.
* 8 Rapport n° 48 (2020-2021) de Mathieu Darnaud et Françoise Gatel, sur les propositions de loi constitutionnelle et organique pour le plein exercice des libertés locales , fait au nom de la commission des lois et déposé le 14 octobre 2020. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl19-682.html .
* 9 Mission flash sur l'expérimentation et la différenciation territoriale , communication des députés Jean-René Cazeneuve et Arnaud Viala, mardi 9 mai 2018. Le rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/colter/l15b0912_rapport-fond# .
* 10 Conseil d'État, 15 juin 2007, n° 284773, Centre d'éducation routière Gargan gare et autres.
* 11 Décret n° 2015-416 du 14 avril 2015 fixant la liste des collectivités territoriales et de leurs groupements retenus pour participer à l'expérimentation en vue de favoriser l'accès à l'eau et de mettre en oeuvre une tarification sociale de l'eau.
* 12 Mission flash sur l'expérimentation et la différenciation territoriale précitée.