Proposition de loi Inclusion dans l'emploi par l'activité économique

Rapports législatifs

Rapport n° 17 (2020-2021), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER

RENFORCEMENT DE L'INSERTION
PAR L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

Article premier
Modification de la procédure d'agrément
ouvrant droit à un parcours d'insertion par l'activité économique

Cet article vise à supprimer l'obligation de délivrance par Pôle emploi d'un agrément préalablement à l'entrée d'une personne en parcours d'insertion au sein d'une structure d'insertion par l'activité économique et à permettre l'auto-prescription par les structures.

Dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, il précise les conditions d'application du dispositif aux associations intermédiaires. Il ouvre par ailleurs la possibilité de prolonger à titre dérogatoire les contrats à durée déterminée conclus par ces structures au-delà de vingt-quatre mois, lorsque les difficultés rencontrées par le salarié le justifient et pour une durée maximum de soixante mois.

La commission a modifié cet article en mentionnant notamment les modalités de contrôle de la nouvelle procédure.

I - Le texte supprime l'agrément de Pôle emploi et rend possible l'auto-prescription par les structures

A. Une procédure d'agrément perçue comme un frein au développement de l'insertion par l'activité économique

1. La procédure actuelle de prescription par le service public de l'emploi et d'agrément par Pôle emploi

L'insertion par l'activité économique (IAE) s'adresse à des personnes sans emploi qui rencontrent « des difficultés professionnelles et sociales particulières » 1 ( * ) ne leur permettant pas d'accéder à l'emploi dans les conditions habituelles du marché du travail : chômeurs de longue durée, jeunes sans qualification, travailleurs handicapés, allocataires de minima sociaux, chômeurs en situation de handicap, etc .

Elle vise à faciliter leur insertion professionnelle, pendant une durée limitée, via des modalités spécifiques d'accueil et d'accompagnement au sein de structures spécialisées. L'État peut conclure avec ces structures des conventions prévoyant des aides financières 2 ( * ) .

Fin 2018, le secteur de l'IAE comptait un peu plus de 132 300 salariés en insertion, répartis dans environ 3 800 structures conventionnées 3 ( * ) .

L'entrée pour les personnes concernées dans un parcours d'insertion par l'activité économique nécessite actuellement, après une première phase d'orientation, la prescription par un acteur habilité puis l'agrément de Pôle emploi .

Tous les acteurs du service public de l'emploi (SPE) sont habilités à prescrire un parcours d'IAE : Pôle emploi, les missions locales, les Cap emploi, de même que les intervenants sociaux désignés par le préfet après avis du conseil départemental de l'insertion par l'activité économique (CDIAE) 4 ( * ) . Une fois munie de cette prescription, la personne déclarée éligible peut prétendre au recrutement au sein d'une structure d'insertion par l'activité économique (SIAE).

L'article L. 5132-3 du code du travail dispose cependant que seules les embauches agréées par Pôle emploi ouvrent droit aux aides financières aux entreprises d'insertion (EI), aux entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) et aux ateliers et chantiers d'insertion (ACI). Pour les associations intermédiaires (AI), cette obligation, qui ne concerne que les salariés mis à disposition dans le secteur marchand pour une durée hebdomadaire supérieure à seize heures, est prévue à l'article L. 5132-9 du code du travail.

Lorsqu'elles ont sélectionné un candidat éligible ayant bénéficié d'une prescription par le SPE, les SIAE doivent donc formaliser une demande d'agrément auprès de Pôle emploi. Cet agrément valide l'accès de la personne concernée à un parcours d'IAE. Toujours lié à une proposition effective d'embauche , il désigne l'employeur concerné, lequel doit être conventionné au titre de l'IAE.

L'agrément a notamment pour finalités d'intégrer l'IAE dans l'offre des solutions que Pôle emploi peut proposer aux demandeurs d'emploi en situation d'exclusion et d'aménager les parcours d'insertion en facilitant le passage d'une structure à une autre 5 ( * ) .

Les différentes catégories de SIAE et leurs spécificités

Les structures d'insertion par l'activité économique (SIAE) pouvant conclure des conventions avec l'État sont :

- les entreprises d'insertion (EI) , régies par l'article L. 5132-5 du code du travail. Opérant dans le secteur marchand, elles proposent à des personnes en difficulté une activité productive assortie d'un accompagnement adapté à leurs besoins d'insertion socioprofessionnelle. Pendant l'exécution de ces contrats, une ou plusieurs conventions peuvent prévoir une période de mise en situation en milieu professionnel (PMSMP) auprès d'un autre employeur ;

- les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) , encadrées par l'article L. 5132-6 du code du travail. Ce sont des entreprises d'intérim qui, tout en étant soumises aux règles du travail temporaire, sont spécialisées dans l'insertion professionnelle des personnes en difficulté, et qui proposent à ces personnes un accompagnement social et professionnel pendant et en dehors des missions accomplies auprès d'entreprises utilisatrices ;

- les associations intermédiaires (AI) , régies par les articles L. 5132-7 à L. 5132-14 du code du travail. Associations à but non lucratif, elles assurent la mise à disposition de personnes en insertion auprès de divers utilisateurs (particuliers, associations, collectivités territoriales ou entreprises). La durée totale des mises à disposition d'un même salarié ne peut excéder une durée fixée à 480 heures sur vingt-quatre mois 6 ( * ) ;

- les ateliers et chantiers d'insertion (ACI) mentionnés aux articles L. 5132-15 et L. 5132-15-1 du code du travail. Ces dispositifs peuvent être portés par une structure publique ou privée à but non lucratif figurant dans une liste fixée par décret 7 ( * ) , la majorité ayant un statut associatif. Ils assurent l'accueil, l'embauche et la mise au travail des personnes en insertion dans des activités développées à cette fin, qui ne doivent pas se substituer à des emplois existants. Comme dans les EI, les contrats peuvent toutefois prévoir une PMSMP auprès d'un autre employeur.

En principe, les contrats à durée déterminée d'insertion (CDDI) peuvent être renouvelés dans la limite d'une durée maximale de 24 mois . À titre exceptionnel, ils peuvent être prolongés au-delà de cette durée, sur autorisation de Pôle emploi :

- dans les EI, les AI et les ACI, pour des salariés âgés de cinquante ans et plus ou des personnes reconnues handicapées qui rencontrent des difficultés particulières 8 ( * ) ;

- dans les ACI uniquement, lorsque des salariés rencontrent des difficultés particulièrement importantes dont l'absence de prise en charge ferait obstacle à leur insertion professionnelle, dans la limite de 60 mois 9 ( * ) .

Par ailleurs, la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a créé, dans le cadre d'une expérimentation de trois ans, les entreprises d'insertion par le travail indépendant (EITI) qui permettent à des personnes en insertion de bénéficier de la mise en relation avec des clients ainsi que d'un accompagnement 10 ( * ) . Les contrats conclus dans ce cadre doivent également être soumis à l'agrément de Pôle emploi.

Source : commission des affaires sociales du Sénat - Données DARES

2. Une procédure souvent inutile et perçue comme un frein au développement de l'IAE

Le principe de suppression de l'agrément de Pôle emploi , qui fait l'objet de la mesure n° 29 du Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique ( cf . encadré ci-dessous), est soutenu par l'ensemble des acteurs de l'IAE auditionnés par le rapporteur, qui font état de lenteurs administratives, voire de refus non justifiés dans certains cas.

Perçu comme une contrainte administrative par Pôle emploi, l'agrément est en outre susceptible de générer de la tension entre l'opérateur et les acteurs de l'IAE, voire entre les opérateurs du SPE. Il s'avère enfin souvent inutile, les enquêtes menées au sein du réseau de Pôle emploi montrant que le taux de refus d'agrément est « très faible ».

Par ailleurs, les SIAE font état de difficultés à recruter dues à un déficit d'orientation et à des prescriptions insuffisamment adaptées aux différentes structures, l'offre existante étant limitée et peu connue des prescripteurs habilités. Les SIAE n'avaient de leur côté, jusqu'au développement de la Plateforme de l'inclusion, aucun moyen d'identifier elles-mêmes les profils éligibles.

Le Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique

Remis le 10 septembre 2019 à la ministre du travail, Muriel Pénicaud, par Thibaut Guilluy, président du Conseil de l'inclusion dans l'emploi, le Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique, intitulé Permettre à chacun de trouver sa place - Libérons notre potentiel d'inclusion pour créer 100 000 emplois de plus ! , a été élaboré après une concertation de plus de six mois avec les acteurs de l'IAE.

Se voulant « un guide pour l'action », il vise à concrétiser la promesse du Président de la République, formulée lors de la présentation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, le 13 septembre 2018, de porter de 140 000 à 240 000 le nombre de contrats d'insertion .

Le Pacte d'ambition contient 30 mesures, déclinées en recommandations concrètes, lesquelles traduisent cinq engagements :

- « accompagner chaque personne selon ses besoins » ;

- « innover et libérer le potentiel de création d'emplois des entreprises sociales inclusives » ;

- « rallier toutes les entreprises et tous les acteurs publics à la cause de l'inclusion » ;

- « agir ensemble sur tous les territoires » ;

- « simplifier, digitaliser et co-construire en confiance ».

Thibaut Guilluy a été nommé le 18 mars 2020, en Conseil des ministres, haut-commissaire à l'inclusion dans l'emploi et à l'engagement des entreprises afin notamment d'assurer le déploiement du Pacte d'ambition.

B. Un dispositif permettant l'auto-prescription par les SIAE

L'article 1 er vise à supprimer l'obligation de délivrance d'un agrément par Pôle emploi et à permettre l'auto-prescription par les SIAE.

1. La refonte de la procédure de prescription

Le 1° du I réécrit ainsi l'article L. 5132-3 du code du travail en supprimant l'agrément de Pôle emploi et en prévoyant deux modes de prescription d'un parcours d'IAE : soit par un prescripteur habilité , soit directement par une SIAE . Un décret en Conseil d'État doit fixer les modalités d'application de ces dispositions, notamment les modalités de collecte, de traitement et d'échange de données à caractère personnel ainsi que les informations nécessaires à la détermination de l'éligibilité d'une personne à un parcours d'IAE.

En pratique, cette refonte de la procédure de prescription, baptisée « Pass IAE », s'appuie sur le développement de la Plateforme de l'inclusion , qui constitue une mesure centrale du Pacte d'ambition 11 ( * ) . La plateforme permettra la mise en relation directe des SIAE avec les candidats à l'IAE. Selon le Pacte, elle rendra également possible un contrôle a posteriori , par échantillon et sur pièce, de l'éligibilité des personnes à l'IAE.

Le déploiement de cette plateforme est en cours 12 ( * ) , Pôle emploi ayant participé à son expérimentation dans trois départements. Selon Thibaut Guilluy, haut-commissaire à l'inclusion dans l'emploi et à l'engagement des entreprises, plus de 20 000 candidatures reçues via la plateforme ont déjà été traitées mi-septembre 2020.

Quant aux prescripteurs, dont la liste doit être fixée par décret, il s'agirait, selon le Pacte, des acteurs du SPE - soit Pôle emploi, les missions locales et les Cap emploi - mais aussi « d'acteurs tels que le conseil départemental, le SPIP 13 ( * ) , la PJJ 14 ( * ) ... Cette liste pourra être complétée sur demande de tous organismes (...) et après validation par le préfet ».

Le texte modifie en outre le cadre de l'expérimentation de l'insertion par le travail indépendant en supprimant de même l'agrément des contrats par Pôle emploi 15 ( * ) . Ouvriraient ainsi droit aux aides financières les contrats conclus par les EITI avec les personnes éligibles à un parcours d'IAE dans les conditions prévues par la proposition de loi pour les autres catégories de SIAE ( II ).

Enfin, le III prévoit l'entrée en vigueur de ce nouveau régime au 1 er janvier 2021 .

2. Les conséquences en cas de dérogation à la durée maximale des contrats

Le 2° du I vise à assouplir la procédure en cas de prolongation, actuellement soumise à l'autorisation de Pôle emploi, d'un contrat au-delà de la durée maximale de 24 mois au sein des EI et des AI, pour des salariés âgés de cinquante ans et plus ou des personnes reconnues handicapées qui rencontrent des difficultés particulières faisant obstacle à leur insertion durable dans l'emploi 16 ( * ) . Cette prolongation pourrait désormais être accordée soit par un des prescripteurs prévus par la proposition de loi, soit par la SIAE en cas de recrutement direct .

Le 3° du I procède à la même modification en cas de prolongation exceptionnelle d'un contrat au sein d'un ACI, qu'elle concerne des salariés âgés de cinquante ans et plus ou des personnes reconnues handicapées, d'une part, ou, dans la limite de soixante mois, de salariés rencontrant des difficultés particulièrement importantes dont l'absence de prise en charge ferait obstacle à leur insertion professionnelle, d'autre part 17 ( * ) .

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A. Les modifications apportées en commission

À l'Assemblée nationale, la commission des affaires sociales a adopté un amendement de la rapporteure, Marie-Christine Verdier-Jouclas, précisant que le décret d'application de la nouvelle procédure d'appréciation de l'éligibilité des candidats à un parcours d'IAE pourra prévoir des mesures transitoires applicables aux associations intermédiaires ( 1° du I ).

En effet, pour des raisons historiques, les AI se distinguent des autres catégories de SIAE en ce que seule une partie de leurs salariés est aujourd'hui soumise à l'agrément :

- d'une part, les salariés mis à disposition dans le secteur marchand travaillant pendant une durée hebdomadaire supérieure à seize heures sont soumis à l'agrément de Pôle emploi ;

- d'autre part, ne sont pas soumis à l'agrément les salariés mis à disposition dans le secteur non marchand ainsi que les salariés mis à disposition dans le secteur marchand pendant une durée inférieure à seize heures par semaine 18 ( * ) .

La réforme du « Pass IAE » faisant rentrer dans le droit commun l'ensemble des salariés en parcours d'insertion au sein des AI, un temps d'adaptation pourrait donc s'avérer nécessaire .

La commission a par ailleurs adopté deux séries d'amendements identiques corrigeant des erreurs de référence.

B. Les modifications apportées en séance publique

En séance, un amendement du Gouvernement a procédé à un « toilettage » des dispositions législatives du code du travail relatives aux associations intermédiaires afin d'appliquer la réforme du « Pass IAE » à ces structures.

Est ainsi explicitement supprimée , à l'article L. 5132-9 du code du travail, l'obligation d'obtenir l'agrément de Pôle emploi , ainsi que toute référence à un seuil hebdomadaire d'heures travaillées ( b) du 2° ter du I ). L'obligation de passation d'une convention de coopération avec Pôle emploi pour effectuer des mises à disposition est également supprimée ( a) du 2° ter du I ).

L'amendement permet en outre aux AI de conclure une telle convention de coopération avec l'ensemble des prescripteurs prévus par la proposition de loi ( 2° bis du I ) 19 ( * ) .

En conséquence de la création par la proposition de loi d'un « contrat à durée indéterminée inclusion senior » ( cf. infra , article 2 ), la possibilité de prolonger à titre exceptionnel, au-delà de 24 mois, le contrat à durée déterminée d'insertion (CDDI) d'un salarié âgé de cinquante ans et plus rencontrant des difficultés particulières est limitée à l'âge de cinquante-sept ans .

En revanche, une nouvelle possibilité est ouverte aux AI de prolonger au-delà de 24 mois la durée d'un contrat , « lorsque des salariés rencontrent des difficultés particulièrement importantes dont l'absence de prise en charge ferait obstacle à leur insertion professionnelle, par décisions successives d'un an au plus, dans la limite de soixante mois » ( 2° quater du I ) 20 ( * ) .

Il convient de rappeler que, pour les AI, l'emploi de salariés pendant une durée supérieure à vingt-quatre, voire à soixante mois reste également possible au moyen de contrats à durée déterminée dit « d'usage » (CDDU), dans le cadre des articles L. 1242-2 et D. 1242-1 du code du travail 21 ( * ) .

L'amendement a enfin reporté la date d'entrée en vigueur de ces dispositions à une date fixée par décret, et au plus tard six mois après la publication de la loi ( III ).

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement de coordination du Gouvernement ( 4° du I ).

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : un assouplissement bienvenu, des modalités de contrôle et de sanction à préciser

La réforme proposée représente un assouplissement bienvenu au profit des acteurs de terrain dont le rapporteur partage les objectifs. Les acteurs auditionnés ont notamment évoqué la redondance des vérifications lorsque des personnes prescrites par d'autres acteurs du service public de l'emploi doivent à nouveau prouver leur éligibilité à l'IAE devant Pôle Emploi pour l'obtention de l'agrément, ce qui les conduit parfois à y renoncer.

Sévèrement affecté par la crise sanitaire ( cf . encadré ci-après), le secteur de l'IAE a plus que jamais besoin de mesures de soutien et de simplification.

S'il faut donc saluer le passage d'une logique de l'agrément préalable à une logique partenariale basée sur la confiance, il convient de remarquer que ni les modalités du contrôle a posteriori de l'éligibilité des bénéficiaires, ni la sanction en cas de non-respect de la démarche par une SIAE ne sont envisagés par cet article . Or, ces contrôles, et notamment les délais dans lesquels ils pourront être réalisés, suscitent de légitimes inquiétudes des acteurs de terrain.

À l'initiative du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement (COM-31) prévoyant que le décret d'application de la nouvelle procédure déterminera les modalités de contrôle de l'éligibilité par l'administration, ainsi que les conditions dans lesquelles la capacité d'auto-prescription peut être retirée à une SIAE en cas de non-respect des règles.

Il supprime en revanche l'alinéa, inséré en commission à l'Assemblée nationale, prévoyant des mesures réglementaires transitoires applicables aux AI , le texte fixant désormais des dates d'entrée en vigueur différenciées pour ces structures ( cf . article 3 ter ).

De plus, il prévoit que la liste des prescripteurs habilités sera fixée, pour plus de souplesse, par arrêté et non par décret. Cette liste pourra ainsi être enrichie plus facilement au fur et à mesure du déploiement de la Plateforme de l'inclusion.

L'amendement opère enfin des modifications de cohérence rédactionnelle visant à mieux définir les acteurs pouvant permettre la dérogation à la durée maximum de renouvellement de 24 mois des contrats.

Par ailleurs, en cohérence avec les modifications proposées à l' article 2 , l'amendement COM-46 du rapporteur rétablit la possibilité pour les AI de prolonger à titre exceptionnel, au-delà de 24 mois, le contrat à durée déterminée d'insertion (CDDI) d'un salarié âgé de cinquante-sept ans et plus .

La commission a également adopté un amendement COM-45 de coordination des dispositions du code du travail relatives à l'IAE.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Les structures d'insertion par l'activité économique face à la crise sanitaire

Afin de recueillir des informations relatives à l'impact de la crise sanitaire due à l'épidémie de covid-19 sur les SIAE, la DARES a réalisé, du 22 avril au 4 mai 2020, une « enquête flash » auprès de l'ensemble de ces structures 22 ( * ) .

Il en ressort que le secteur de l'IAE a été très sévèrement affecté par le confinement de la population.

Pendant la période de confinement, près d'une SIAE sur trois a fermé et près d'un salarié en insertion sur cinq a vu son contrat prendre fin. Plus généralement, plus de 95 % des structures ont baissé ou stoppé leur activité pendant cette période.

87 % des SIAE déclarent avoir eu recours à l'activité partielle , que ce soit en raison de la restriction d'activités pendant le confinement, d'une baisse de leurs débouchés ou de l'impossibilité de maintenir leur activité tout en assurant les mesures de sécurité sanitaire pour leurs salariés. Dans 51 % des SIAE, l'activité partielle a concerné plus de 80 % des effectifs en insertion.

Le numérique n'a que très minoritairement permis de limiter les effets de la crise sanitaire, le télétravail étant très peu répandu dans ces structures.

Toutes les activités des SIAE ont connu une forte diminution, en particulier dans les services à la personne. Toutefois, des activités nouvelles, telles que la fabrication de masques, ont été développées dans 7 % des structures en réponse à l'épidémie.

43 % des SIAE anticipaient ainsi, à la fin du confinement, une baisse supérieure à 20 % de leur résultat de fin d'année.

Afin de limiter les ruptures de contrat et les interruptions de parcours, la loi du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire permet, à compter du 12 mars 2020 et jusqu'au 10 janvier 2021, de conclure ou de renouveler des contrats à durée d'insertion (CDDI) ou, pour les ETTI, des contrats de mission pour une durée totale de 36 mois (au lieu de 24) 23 ( * ) . Le recours à l'activité partielle a en outre été facilité pour les associations intermédiaires.

Selon la DARES, 22 % des structures ont ainsi renouvelé de manière exceptionnelle des contrats de salariés en insertion placés en activité partielle.

Article 2
Création d'un contrat à durée indéterminée inclusion pour les seniors

Cet article tend à permettre aux personnes âgées d'au moins cinquante-sept ans rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières de conclure avec une structure d'insertion par l'activité économique un contrat à durée indéterminée.

La commission a adopté cet article en maintenant la possibilité de prolonger un contrat à durée déterminée d'insertion après l'âge de cinquante-sept ans. Elle a également précisé l'application du nouveau contrat aux entreprises de travail temporaire d'insertion.

I - La création d'un nouvel outil pour adapter les parcours d'insertion aux seniors

A. L'insuffisance des solutions offertes aux seniors

Alors que les contrats à durée déterminée d'insertion (CDDI) sont en principe renouvelables dans la limite d'une durée de 24 mois, ils peuvent être prolongés à titre exceptionnel au-delà de cette durée , dans les entreprises d'insertion (EI), les associations intermédiaires (AI) et les ateliers et chantiers d'insertion (ACI), pour des salariés âgés de cinquante ans et plus qui rencontrent des difficultés particulières faisant obstacle à leur insertion durable dans l'emploi 24 ( * ) .

Les seniors, minoritaires parmi les bénéficiaires des politiques d'insertion, représentent en effet un public particulier dans la mesure où la logique de tremplin qui sous-tend l'insertion par l'activité économique (IAE) perd de son sens en ce qui les concerne, comme le relève le Pacte d'ambition. Pour des personnes ayant atteint un âge proche de l'âge légal de la retraite et qui ont été frappées par le chômage de longue durée, le retour à l'emploi classique à l'issue d'un parcours d'insertion de deux ans peut ainsi ne pas s'avérer un objectif réaliste .

C'est pourquoi la mesure n° 2 du Pacte propose d'ouvrir aux structures d'insertion par l'activité économique (SIAE) la possibilité d'embaucher une personne âgée de plus de 55 ans en contrat à durée indéterminée (CDI) d'inclusion . Cette disposition, de nature à sécuriser l'insertion des publics concernés, se serait substituée à la possibilité existante de déroger à la durée maximale de renouvellement des CDDI . Elle aurait ainsi eu l'avantage de simplifier les démarches incombant aux SIAE employant des seniors.

Suivant cette proposition, la loi de finances pour 2020 a ouvert des crédits de 8,93 millions d'euros pour mettre en place ce dispositif . Selon les hypothèses du projet annuel de performance (PAP), le nombre de personnes concernées aurait été de 700 et le montant de l'aide au poste de 12 764 euros, soit 70 % d'une aide au poste classique.

B. La création d'un contrat à durée indéterminée inclusion pour les personnes âgées de 57 ans et plus

L'article 2 de la proposition de loi s'inspire, en modifiant ses modalités, de la mesure n° 2 du Pacte d'ambition pour l'IAE.

Il ouvre ainsi la possibilité de conclure des CDI avec des salariés âgés d'au moins 57 ans rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières , selon des modalités définies par décret :

- au 1° , aux entreprises d'insertion (article L. 5132-5-1 nouveau du code du travail) ;

- au 2° , aux entreprises de travail temporaire d'insertion (article L. 5132-6-1 nouveau) ;

- au 3° , aux associations intermédiaires (article L. 5132-14-1 nouveau) ;

- au 4° , aux ateliers et chantiers d'insertion (article L. 5132-15-1-1 nouveau).

Comme le relève Marie-Christine Verdier-Jouclas, rapporteure de l'Assemblée nationale, dans son rapport sur la proposition de loi dont elle est également l'auteure, « l'âge de 57 ans correspond à l'âge retenu par d'autres dispositifs de droit du travail réservés aux seniors 25 ( * ) (...). Il correspond en outre à l'âge moyen des personnes bénéficiant d'une prolongation de contrat au titre de la dérogation actuelle ».

Selon les informations fournies par la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), l'aide au poste versée au titre de ces contrats serait dégressive et diminuerait au bout de deux ans.

Il convient de mentionner que, contrairement à la proposition du Pacte, cette disposition s'ajoute à la dérogation à la durée maximale de renouvellement des CDDI dans les EI, les AI et les ACI pour les personnes âgées de 50 ans et plus et ne s'y substitue pas.

S'agissant des ETTI, le texte précise que ce CDI est un contrat à durée indéterminée intérimaire (CDII) tel que mentionné à l'article L. 1251-58-1 du code du travail.

Le CDI intérimaire

Introduit dans le code du travail par la loi du 7 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel 26 ( * ) après avoir fait l'objet d'une expérimentation, le contrat de travail à durée indéterminée intérimaire (CDII) est conclu entre un salarié et une entreprise de travail temporaire (ETT) pour la réalisation de missions successives.

Ce contrat de travail temporaire comporte des périodes d'exécution des missions et peut prévoir des périodes sans exécution de mission, dites « périodes d'intermission » , lesquelles sont assimilées à du temps de travail effectif pour la détermination des droits à congés payés et pour l'ancienneté.

L'ETT verse au salarié en CDII une rémunération mensuelle minimale garantie au moins égale au SMIC 27 ( * ) .

Par dérogation à la durée de droit commun de dix-huit mois, la durée totale de la mission d'un salarié lié par un CDII avec une entreprise de travail temporaire peut atteindre trente-six mois 28 ( * ) .

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

À l'Assemblée nationale, la commission des affaires sociales a adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de la rapporteure.

En séance, un amendement de la rapporteure a entendu préciser l'articulation entre les dérogations existantes et le nouveau dispositif ( 1° A ).

Ainsi, la possibilité de prolonger à titre exceptionnel, au-delà de 24 mois, le CDDI d'un salarié âgé de cinquante ans et plus rencontrant des difficultés particulières dans une EI ou un ACI est limitée à l'âge de cinquante-sept ans .

S'agissant des AI, la même limitation a été prévue à l'article 1 er de la proposition de loi ( cf. supra ).

Par conséquent, une SIAE ayant travaillé plus de deux ans avec un salarié en insertion qui a atteint l'âge de 57 ans n'aura plus d'autre choix, à l'issue du CDDI en cours, que d'embaucher cette personne en CDI ou de mettre fin à son parcours.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : maintenir la dérogation à la durée de renouvellement des CDD au-delà de 57 ans

Le rapporteur est favorable à la création de cet outil en faveur de seniors et n'est pas opposé à l'âge de 57 ans qui a été retenu.

Toutefois, il est regrettable qu'au-delà de cette limite d'âge, il ne soit plus permis de déroger à la durée maximale de 24 mois de renouvellement d'un CDDI. En effet, la dégressivité de l'aide au poste correspondant aux nouveaux contrats « inclusion senior » pourrait faire hésiter une structure à embaucher certains profils particulièrement fragiles en CDI.

La commission a donc adopté un amendement COM-32 du rapporteur visant à rétablir la possibilité de prolonger à titre exceptionnel, au-delà de 24 mois, le CDDI d'un salarié âgé de cinquante-sept ans et plus rencontrant des difficultés particulières dans une EI ou un ACI 29 ( * ) .

Par ailleurs, ces dispositions appellent des observations concernant les ETTI. On peut relever qu'il leur est donné la possibilité de conclure un CDI inclusion senior alors qu'elles ne disposent pas de celle de déroger à la durée maximale de renouvellement des CDDI. Les salariés de ces structures sont en effet recrutés dans le cadre de contrats de travail temporaire (ou contrats de mission) et non en CDDI.

Aux termes de l'article L. 5132-6 du code du travail, l'activité des ETTI est soumise à l'ensemble des dispositions relatives au travail temporaire prévues au chapitre I er du titre V du livre II de la 1 ère partie du CT, y compris donc sa section 4 bis relative au CDI intérimaire . Il semble nécessaire de mettre en cohérence ces dispositions, sans quoi la portée de la création du CDI inclusion senior se trouverait limitée dans le cas des ETTI.

De plus, alors que le contrat de mission peut être renouvelé jusqu'à 36 mois dans le cadre du CDII 30 ( * ) , il est limité à 24 mois renouvellement compris pour les ETTI 31 ( * ) , par dérogation à la durée de droit commun de 18 mois des contrats de travail temporaire.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement COM-33 visant à clarifier l'articulation entre la création du CDI inclusion senior et les dispositions législatives applicables aux ETTI :

- en excluant, en règle générale, la conclusion de CDI intérimaires par une ETTI , sous réserve du CDI inclusion senior introduit par l'article 2 ;

- en précisant que, par dérogation à l'article L. 5132-6 du code du travail, la durée de renouvellement des contrats de mission peut être portée à 36 mois dans le cadre du CDI inclusion senior conclu avec une ETTI.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis
Réaffirmation de la règle de la triple exclusivité applicable aux entreprises de travail temporaire d'insertion

Cet article, introduit en commission à l'Assemblée nationale, tendait à inscrire explicitement dans la loi la règle de la triple exclusivité d'activité, de moyens et de public qui régit les entreprises de travail temporaire d'insertion.

Dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, il se borne à préciser la définition du public éligible.

La commission a modifié cet article en rétablissant son intention initiale de réaffirmation de la règle de la triple exclusivité.

I - L'affirmation de la règle de la triple exclusivité applicable aux entreprises de travail temporaire d'insertion

L'article L. 5132-6 du code du travail définit les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) comme celles « dont l'activité exclusive consiste à faciliter l'insertion des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières » et qui « concluent avec ces personnes des contrats de mission ».

Selon la DARES, 278 ETTI accueillaient, fin 2018, 13 600 personnes en parcours d'insertion, soit 10,3 % des salariés de l'insertion par l'activité économique (IAE) 32 ( * ) .

Le Pacte d'ambition pour l'IAE vise un doublement du nombre de salariés en insertion au sein de ces structures . Dans cette perspective, le Pacte indique que « le strict respect de la triple exclusivité conditionnera toute création » de nouvelles ETTI 33 ( * ) .

Pour sa part, le Pacte d'engagements pour développer le travail temporaire d'insertion comme passerelle à l'emploi durable 34 ( * ) stipule que l'administration s'engage à réaffirmer expressément la règle de la triple exclusivité « en en précisant les modalités d'application et les sanctions afférentes en cas de non-respect de cette règle » 35 ( * ) .

Cette règle de la triple exclusivité peut se formuler de la manière suivante :

- comme toute entreprise de travail temporaire, une ETTI a pour activité exclusive la mise à disposition de salariés auprès d'entreprises utilisatrices ;

- elle s'adresse exclusivement aux personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières ;

- elle consacre l'intégralité de ses moyens afin de favoriser l'insertion de ces publics.

Introduit en commission des affaires sociales par un amendement de notre collègue député Didier Baichère (La République en Marche), l'article 2 bis vise donc à inscrire explicitement cette règle dans le code du travail en ajoutant, à l'article L. 5132-6, que les ETTI « consacrent l'intégralité de leurs moyens, humains et matériels, à cette fin ».

II - Un article dénaturé en séance publique à l'Assemblée nationale

En séance publique, deux amendements de notre collègue Stéphane Viry (Les Républicains) ont réécrit cet article.

Le premier amendement tend à mentionner explicitement l'appellation d' « entreprise de travail temporaire d'insertion » dans la rédaction du premier alinéa de l'article L. 5132-6, bien que celle-ci ne souffrît d'aucune ambigüité sur ce point.

Le second amendement entend préciser la définition du public éligible par renvoi à la notion de « personnes éligibles à un parcours d'insertion par l'activité économique » mentionnée à l'article L. 5132-3, dans la rédaction proposée à l'article 1 er de la proposition de loi. Ce faisant, il « écrase » toutefois malencontreusement le texte de la commission et annule l'affirmation dans la loi de la règle de la triple exclusivité, vidant ainsi l'article de sa substance.

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

III - La position de la commission : rétablir cet article dans son intention initiale

Affirmer dans la loi la règle de la triple exclusivité applicable aux ETTI semble utile afin de réguler la concurrence entre celles-ci et les entreprises de travail temporaire traditionnelles, d'une part, et entre les différentes catégories de structures d'insertion par l'activité économique (SIAE), d'autre part. Reste néanmoins, comme le stipule le « Pacte ETTI », à en préciser les modalités d'application ainsi que les sanctions afférentes.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement (COM-34) tendant à réaffirmer la règle de la triple exclusivité applicable aux ETTI .

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 ter
Dérogation au plafond d'heures applicable aux associations intermédiaires

Cet article, introduit en commission à l'Assemblée nationale, visait à permettre au préfet de département d'accorder des dérogations aux associations intermédiaires afin de dépasser, dans un territoire donné et pour une durée limitée, le plafond d'heures de mise à disposition d'un salarié auprès d'employeurs de droit privé.

Dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, il tend à supprimer le plafond fixé par défaut dans la loi à 480 heures sur 24 mois.

La commission a adopté cet article en ajustant sa rédaction.

I - Une possibilité de déroger au plafond d'heures de mise à disposition par les associations intermédiaires

A. Le plafond de 280 heures de mise à disposition peut constituer un frein au développement des associations intermédiaires

L'article L. 5132-9 du code du travail dispose que la durée totale des mises à disposition d'un même salarié par une association intermédiaire (AI) « ne peut excéder une durée déterminée par décret, pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la première mise à disposition ». À défaut de décret, cette durée est fixée à 480 heures .

Fixée par décret à 240 heures en 2008, cette durée maximale a été portée en 2014 à 480 heures, soit le plafond par défaut fixé dans la loi 36 ( * ) .

Cette règle n'est pas applicable en cas de mise à disposition auprès de personnes physiques, pour des activités ne ressortissant pas à leurs exercices professionnels, et de personnes morales de droit privé à but non lucratif.

Ce plafond a été pensé à l'origine pour limiter les distorsions de concurrence entre les AI et les entreprises de travail temporaire. Les associations intermédiaires bénéficient en effet d'un cadre dérogatoire au droit commun du travail temporaire en raison notamment de l'aide au poste qu'elles perçoivent 37 ( * ) , des contrats à durée déterminée (CDD) d'usage qu'elles peuvent mobiliser dans le cadre des articles L. 1242-2 et D. 1242-1 du code du travail 38 ( * ) et du régime fiscal favorable applicable aux organismes sans but lucratif.

Une telle limitation générale constitue toutefois aujourd'hui, selon le Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique, un frein au développement et à l'efficacité de ces structures , les mises à disposition auprès d'entreprises étant celles qui offrent le plus de débouchés à la sortie des parcours.

Le Pacte plaide ainsi pour introduire de la souplesse dans le dispositif en permettant des adaptations locales du plafond afin de tenir compte de la réalité des marchés et des équilibres concurrentiels 39 ( * ) .

B. Le texte donne au préfet la possibilité d'accorder des dérogations pour une durée limitée

1. Un article introduit en commission

Introduit en commission des affaires sociales à l'initiative de la rapporteure, Marie-Christine Verdier-Jouclas, l'article 2 ter tend à modifier l'article L. 5132-9 du code du travail afin de permettre au préfet de département d'autoriser une AI à déroger au plafond , pour une durée maximale de trois ans renouvelable , « en tenant compte des activités exercées par d'autres structures d'insertion par l'activité économique dans le département ». Les conditions d'application de cette disposition seraient définies par décret.

2. Les modifications apportées en séance publique

En séance, quatre amendements identiques issus de divers groupes de l'Assemblée 40 ( * ) ont apporté, contre l'avis de la rapporteure et du Gouvernement, deux modifications au dispositif :

- le plafond « par défaut » de 480 heures de mise à disposition sur 24 mois, inscrit à l'article L. 5132-9 du code du travail, a été supprimé ;

- les conditions dans lesquelles le préfet serait autorisé à déroger au plafond fixé par décret ont été reformulées : une dérogation serait possible « s'il n'est pas démontré que les conditions de l'activité exercée par l'association intermédiaire sont de nature à fausser le jeu de la concurrence avec les entreprises de travail temporaire d'insertion installées sur le territoire ».

L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

II - La position de la commission : un assouplissement bienvenu sous réserve d'ajustements rédactionnels

Le rapporteur relève que la suppression du plafond « par défaut » de 480 heures dans la loi est surtout de portée symbolique : le plafond fixé par décret, également fixé à 480 heures, demeure en tout état de cause applicable. Dans la mesure où cette modification ne remet pas en cause la possibilité de dérogation accordée au préfet de département, la commission n'est pas opposée à cette suppression.

En revanche, la rédaction issue de l'Assemblée nationale peut être considérée comme trop restrictive dans la mesure où l'intervention d'associations intermédiaires dans les mêmes secteurs que des entreprises de travail temporaire « fausse » par nature le jeu de la concurrence entre ces structures, compte tenu des conditions différentes dans lesquelles elles exercent leurs activités, les AI n'appartenant pas au secteur concurrentiel.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement COM-35 tendant à permettre au préfet d'autoriser des dérogations en tenant compte des activités exercées par les entreprises de travail temporaire d'insertion installées dans le département et à condition que la qualité des parcours d'insertion soit garantie .

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (supprimé)
Expérimentation du contrat de travail renforcé à durée indéterminée

Cet article prévoyait l'expérimentation dans certains territoires, pendant cinq ans, d'un nouveau dispositif visant à prévenir le chômage de longue durée dénommé « contrat de travail renforcé à durée indéterminée ».

Supprimé par l'Assemblée nationale, il n'a pas été rétabli par la commission.

I - L'expérimentation d'un nouveau type de contrat pour lutter contre le chômage de longue durée

L'article 3 prévoyait la mise en place dans certains territoires volontaires, pour une durée de cinq ans, d'une nouvelle expérimentation « visant à prévenir le chômage de longue durée par un dispositif d'accélération du retour vers l'emploi », permettant aux personnes concernées d'être embauchées dans le cadre d'un nouveau type de contrat de travail dénommé « contrat de travail renforcé à durée indéterminée » .

Ce dispositif reposait notamment sur un « diagnostic d'agilité professionnelle », réalisé par Pôle emploi, destiné à révéler « une fragilité au titre des compétences maîtrisées ou de la catégorie d'emploi exercée dont l'obsolescence sur le marché du travail est avérée ».

Étaient éligibles à ce dispositif :

- les jeunes de moins de trente ans identifiés au moyen du diagnostic d'agilité professionnelle ;

- les demandeurs d'emploi de longue durée ;

- les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) ;

- les demandeurs d'emploi identifiés au moyen du diagnostic d'agilité professionnelle.

Dans le cadre d'une convention tripartite entre l'employeur, le salarié et Pôle emploi, le contrat aurait compris une période d'apprentissage ou de tutorat , incluant la période d'essai, d'une durée de deux à quatre mois, pendant laquelle l'employeur aurait perçu une allocation mensuelle financée et versée par Pôle emploi . Le fonds d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée aurait également participé au financement ( cf . article 5 ).

Un décret en Conseil d'État devait définir les modalités d'application de cette expérimentation.

II - Un article supprimé par l'Assemblée nationale

A. Les modifications apportées en commission

À l'Assemblée nationale, la commission des affaires sociales a adopté sept amendements de notre collègue député Didier Baichère (La République en Marche) tendant notamment à :

- recourir à la notion de « formation » plutôt qu'à celle, prêtant à confusion, d'« apprentissage » ;

- prévoir la remise au Parlement par le Gouvernement, au 1 er janvier de chaque année, d'un rapport de suivi et d'évaluation de l'expérimentation.

La commission a également adopté six amendements rédactionnels de la rapporteure, Marie-Christine Verdier-Jouclas.

B. Les modifications apportées en séance publique

À l'initiative de Didier Baichère, considérant à l'issue des auditions menées par la rapporteure qu'une nouvelle expérimentation inscrite dans la loi « n'apporte[rait] pas la souplesse nécessaire à la mise en place et à l'adaptation de ce dispositif sur les territoires », l'Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant ces dispositions .

La ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion, Élisabeth Borne, a en effet proposé en séance d'expérimenter « le fait de proposer au salarié d'une SIAE une embauche sous contrat aidé dans une entreprise » dans le cadre du dispositif existant du contrat initiative emploi (CIE) 41 ( * ) .

L'Assemblée nationale a supprimé cet article.

III - La position de la commission : une suppression confirmée

Le rapporteur ne voit pas d'objection à la suppression d'un nouveau dispositif expérimental dont la complémentarité et l'articulation avec les contrats d'insertion existants ainsi qu'avec l'expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée » étaient mal définies. Celui-ci aurait de plus constitué une mission supplémentaire pour Pôle emploi, dans un contexte où ses effectifs sont pleinement mobilisés face à la crise.

La commission a confirmé la suppression de cet article.

Article 3 bis
Expérimentation visant à faciliter le recrutement par les entreprises de personnes en fin de parcours d'insertion

Cet article, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à mettre en place l'expérimentation d'un « contrat passerelle » permettant la mise à disposition d'un salarié en insertion auprès d'entreprises de droit commun en vue de leur éventuelle embauche.

La commission a adopté cet article après avoir précisé le cadre de l'expérimentation.

I - L'expérimentation d'un « contrat passerelle » pour favoriser la mobilité vers l'entreprise

A. La mise en oeuvre d'une recommandation du Pacte d'ambition, prévue dans le PLF pour 2020

Afin de faciliter le recrutement par les entreprises de droit commun de personnes en fin de parcours d'insertion, de sécuriser la période de transition professionnelle et de favoriser les sorties en emploi durable, le Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique propose d' expérimenter, pour les entreprises d'insertion (EI) et les ateliers et chantiers d'insertion (ACI), la mise à disposition de salariés auprès d'une entreprise autre qu'une structure d'insertion par l'activité économique (SIAE) 42 ( * ) . Le dispositif envisagé dans le Pacte serait limité à six mois, pendant lesquels la SIAE se ferait rembourser le salaire et les charges afférentes par l'entreprise utilisatrice. Si, à l'issue du « contrat passerelle », l'expérience n'était pas concluante pour l'entreprise ou pour le salarié, ce dernier pourrait réintégrer la SIAE.

Il convient de rappeler qu'à la différence des associations intermédiaires (AI) et des entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI), dont la vocation est de mettre à disposition des salariés au sein d'entreprises, d'associations ou au domicile de particuliers, les EI et les ACI sont en principe des dispositifs basés sur la production de biens ou de services au sein même de la structure d'insertion . Une convention peut certes prévoir, pendant l'exécution des contrats conclus avec les personnes en parcours d'insertion, des périodes de mise en situation en milieu professionnel (PMSMP) auprès d'autres employeurs 43 ( * ) . Toutefois, conclues pour une durée maximale d'un mois, celles-ci ne peuvent en aucun cas être mises en oeuvre pour exécuter une tâche régulière correspondant à un poste permanent, ni pour faire face à un accroissement temporaire d'activité, ni pour occuper un emploi saisonnier, ni pour remplacer un salarié absent.

Cette mesure a déjà fait l'objet d'une ouverture de crédits dans la loi de finances initiale pour 2020 à hauteur de 7,38 millions d'euros . Le projet annuel de performance (PAP) prévoyait en effet un total de 1 800 personnes accompagnées, le montant de l'aide au poste s'élevant à 4 100 euros.

Un dispositif similaire est actuellement prévu pour les entreprises adaptées 44 ( * ) dans le cadre de l'article L. 5213-16 du code du travail ( cf . encadré ci-dessous).

La mise à disposition d'un travailleur reconnu handicapé
auprès d'une autre entreprise

Le travailleur handicapé employé dans une entreprise adaptée (EA) peut, avec son accord et en vue d'une embauche éventuelle, être mis à la disposition d'un autre employeur dans le cadre d'un contrat de mise à disposition.

Cette mise à disposition ouvre droit à une aide financière versée à l'EA au titre de l'accompagnement professionnel individualisé visant à favoriser la réalisation du projet professionnel du travailleur reconnu handicapé et à faciliter son embauche. L'emploi d'un travailleur handicapé par l'EA pour remplacer le travailleur mis à disposition ouvre également droit à une aide financière 45 ( * ) .

Les contrats de mise à disposition auprès d'un même employeur sont conclus pour une durée maximale d'un an, renouvelable une fois. À titre exceptionnel, cette durée peut être prolongée d'un an avec l'accord du salarié, lorsque des difficultés particulièrement importantes liées à la situation de handicap du salarié ont fait obstacle à la réalisation de la mise à disposition 46 ( * ) .

Le salarié handicapé qui a démissionné d'une EA pour travailler dans une entreprise ordinaire bénéficie, dans le délai d'un an à compter de la rupture de son contrat, d'une priorité d'embauche s'il manifeste le souhait de réintégrer l'entreprise adaptée 47 ( * ) .

B. Un dispositif encadré par les règles relatives au prêt de main d'oeuvre

Créé par un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, l'article 3 bis met en place une expérimentation d'une durée de trois ans permettant à un ou plusieurs travailleurs en insertion dans une EI ou un ACI d'être mis à disposition d'un employeur autre qu'une SIAE ou une entreprise adaptée, « pour une durée déterminée », « en vue de leur éventuelle embauche ».

Ces mises à disposition seraient encadrées par l'article L. 8241-2 du code du travail, relatif au prêt de main d'oeuvre à but non lucratif . Elles requièrent ainsi :

- l'accord du salarié concerné ;

- une convention de mise à disposition entre la structure prêteuse et l'entreprise utilisatrice qui en définit notamment la durée ;

- un avenant au contrat de travail, signé par le salarié, précisant le travail confié dans l'entreprise utilisatrice, les horaires et le lieu d'exécution du travail, ainsi que les caractéristiques particulières du poste de travail.

Le comité social et économique (CSE) de l'entreprise utilisatrice doit être informé et consulté préalablement à l'accueil de salariés mis à sa disposition dans ce cadre.

La structure prêteuse et le salarié peuvent convenir que la mise à disposition est soumise à une période probatoire au cours de laquelle il peut y être mis fin à la demande de l'une des parties.

Pour compléter ce cadre très large, un décret doit préciser les modalités de mise en oeuvre et d'évaluation de l'expérimentation.

Il est prévu qu'une évaluation soit réalisée au plus tard six mois avant le terme de l'expérimentation.

II - La position de la commission : une expérimentation à encadrer davantage

Le rapporteur est favorable aux efforts visant à faciliter les rapprochements entre l'IAE et le secteur marchand et à encourager les logiques de parcours.

Toutefois, cette mesure est critiquée par certains représentants du secteur de l'IAE auditionnés par le rapporteur, qui considèrent, tout en partageant l'objectif d'améliorer les sorties en emploi durable des salariés en fin de parcours d'insertion, que les « contrats passerelles » ne sont pas la solution la plus adaptée. En effet, selon ces organisations :

- rien n'obligera l'entreprise utilisatrice à embaucher le salarié une fois la mise à disposition terminée ;

- ce contrat, loin de sécuriser la fin de parcours du salarié en insertion, créerait une marche supplémentaire avant son entrée dans l'emploi durable. Selon le haut-commissaire Thibaut Guilluy, cet argument n'est pas recevable dans la mesure où le passage par un « contrat passerelle » n'aurait pas de caractère obligatoire. De fait, il existe bien actuellement une marche que tous les salariés en insertion ne réussissent pas à franchir ;

- ce dispositif risque d'introduire un « brouillage » des dispositifs d'insertion et de remettre en cause le modèle économique des AI et des ETTI, lesquelles ne peuvent pour leur part produire elles-mêmes des biens et services pour renforcer leur modèle. La « triple exclusivité » à laquelle sont soumises les ETTI est d'ailleurs réaffirmée à l'article 2 bis de la présente proposition de loi ( cf. supra ). Il est cependant bien précisé que les mises à disposition dans le cadre du « contrat passerelle » seront réalisées à titre non lucratif.

Les réseaux de SIAE soutiennent ainsi d'autres voies pour favoriser les passerelles entre contrats d'insertion et contrats de travail de droit commun, notamment le cumul des contrats d'insertion avec un CDI ou un CDD de plus de trois mois ( cf. infra , article 3 ter A ) ou la mise en place d'une prestation de suivi dans l'emploi (PSDE) simplifiée et mieux rémunérée 48 ( * ) .

Pour le rapporteur, ces différentes voies pour parvenir à l'objectif de sécuriser les fins de parcours d'insertion sont toutefois complémentaires et non nécessairement concurrentes.

Il paraît donc possible d'approuver le principe de cette expérimentation tout en l'assortissant de conditions visant à garantir sa bonne articulation avec les parcours d'insertion. Sur la proposition du rapporteur, la commission a ainsi adopté un amendement (COM-36) précisant le cadre de l'expérimentation :

- en ajoutant une condition d'ancienneté de quatre mois dans un parcours d'IAE pour les bénéficiaires ;

- en limitant les mises à disposition à une durée de trois mois renouvelable une fois ;

- en dispensant de période d'essai un salarié embauché à la suite d'un « contrat passerelle ».

Il restera à déterminer le montant de l'aide qui sera versée à la SIAE dans ce cadre, qui devrait être inférieure à l'aide au poste reçue en cas d'emploi direct par la structure.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 ter A (nouveau)
Possibilité de cumul entre un contrat d'insertion
et un autre contrat de travail à temps partiel

Cet article, introduit par la commission, introduit un dispositif de « temps cumulé » visant à faciliter la transition entre un contrat à durée déterminée d'insertion auprès d'une structure d'insertion par l'activité économique et un autre contrat de travail à temps partiel à durée indéterminée ou déterminée.

L'article 3 bis de la proposition de loi vise à mettre en place l'expérimentation d'un « contrat passerelle » permettant la mise à disposition d'un salarié en insertion auprès d'entreprises de droit commun en vue de leur éventuelle embauche. Toutefois, de l'avis de certains des acteurs de l'insertion par l'activité économique (IAE) auditionnés par le rapporteur, ce dispositif n'est pas le plus approprié pour améliorer les sorties en emploi durable des salariés en insertion ( cf. supra , article 3 bis ).

Partageant l'objectif de faciliter les rapprochements entre l'IAE et le secteur marchand et à encourager les logiques de parcours, la commission a adopté à titre de mesure complémentaire au « contrat passerelle », à l'initiative du rapporteur, un article additionnel ( amendement COM-37 ) visant à favoriser le cumul entre un contrat d'insertion et un CDI ou un CDD à temps partiel en levant, sous conditions, le seuil de la durée hebdomadaire de travail.

Ce seuil est légalement fixé à 20 heures :

- à l'article L. 5132-5 du code du travail pour les entreprises d'insertion (EI) ;

- à l'article L. 5132-11-1 pour les contrats à durée déterminée d'insertion (CDDI) conclus par les associations intermédiaires (AI) 49 ( * ) ;

- à l'article L. 5132-15-1 pour les ateliers et chantiers d'insertion (ACI). Ces derniers peuvent toutefois déroger à ce seuil, lorsque le contrat le prévoit, « pour prendre en compte les difficultés particulièrement importantes de l'intéressé ».

Il serait parallèlement possible de déroger à la durée minimale hebdomadaire de travail en contrat à temps partiel de droit commun , fixée à défaut d'accord de branche à 24 heures 50 ( * ) , afin de suivre une logique de « vases communicants » entre le CDDI et le contrat de travail classique.

Ce cumul dans le cadre d'un nouveau dispositif de « temps cumulé » permettrait ainsi au salarié de continuer à bénéficier de l'accompagnement de la structure d'IAE, tout en accomplissant une transition progressive vers l'emploi de droit commun.

L'objectif étant de sécuriser la sortie du parcours d'IAE, le contrat conclu dans ce cadre avec une entreprise de droit commun serait assorti d'une durée fixée par décret .

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 3 ter
Dispositions transitoires relatives à la modification
de la procédure d'agrément pour les associations intermédiaires

Cet article, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à différer la réforme de la procédure d'agrément pour une partie des mises à disposition opérées par les associations intermédiaires.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Une entrée en vigueur différée pour certaines dispositions de l'article 1 er relatives aux associations intermédiaires

L'article 1 er de la proposition de loi supprime l'obligation de délivrance par Pôle emploi d'un agrément préalablement à l'entrée d'une personne en parcours d'insertion au sein d'une structure d'insertion par l'activité économique (SIAE) et à permettre l'auto-prescription par les structures ( cf. supra ). En particulier, il opère dans cette perspective un « toilettage » des dispositions du code du travail relatives aux associations intermédiaires (AI). Ces dispositions doivent entrer en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard six mois après la publication de la loi.

Introduit par un amendement du Gouvernement, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, l'article 3 ter prévoit que l'intégration dans la réforme du « Pass IAE » des salariés mis à disposition par les AI dans le secteur marchand pourra entrer en vigueur à une date ultérieure fixée par décret, et au plus tard un an après la publication de la loi. En effet, seule une partie des salariés en insertion au sein des AI est aujourd'hui soumise à la procédure d'agrément 51 ( * ) .

Dans l'intervalle, les AI demeureront régies par les dispositions du code du travail dans leur rédaction actuelle, sauf en ce qui concerne :

- la possibilité de conclure des « contrats à durée indéterminée inclusion » avec des personnes âgées de cinquante-sept ans ou plus ( cf. article 2 ) ;

- la faculté de déroger, sur autorisation du préfet de département, au plafond d'heures de mise à disposition applicable aux AI ( cf. article 2 ter ).

II - La position favorable de la commission

Le rapporteur n'est pas opposé à l'adoption de dispositions transitoires visant à accorder un temps d'adaptation supplémentaire aux AI qui, pour des raisons historiques, ne sont pas soumises aux mêmes règles que les autres SIAE et que la présente réforme fait rentrer dans le droit commun.

À cet égard, il est par ailleurs prévu qu'un décret en Conseil d'État fixera, « le cas échéant, les dispositions transitoires applicables aux associations intermédiaires » ( cf. article 1 er ). La transition de ces structures vers le « Pass IAE » semble ainsi suffisamment sécurisée.

La commission a adopté cet article sans modification.

* 1 Art. L. 5132-1 du code du travail.

* 2 Art. L. 5132-2 du code du travail.

* 3 Source : DARES Résultats n° 2020-008, février 2020.

* 4 Circulaire DGEFP/DGAS n°2003-24 du 3 octobre 2003 relative à l'aménagement de la procédure d'agrément par l'ANPE et au suivi des personnes embauchées dans une structure d'insertion par l'activité économique.

* 5 Cf. étude d'impact du projet de loi, déposé à l'Assemblée nationale le 13 novembre 2019, ratifiant diverses ordonnances prévues par la loi n° 2018?771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel et portant diverses mesures d'ordre social.

* 6 Sauf en cas de mise à disposition auprès de personnes physiques ou de personnes morales de droit privé à but non lucratif (cf. art. L. 5132-9 du code du travail).

* 7 Organismes de droit privé à but non lucratif ayant pour objet l'IAE, centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, communes, établissement publics de coopération intercommunale, syndicats mixtes, départements, chambres d'agriculture, établissements d'enseignement professionnel et d'enseignement agricole de l'État, Office national des forêts (art. D. 5132-27 du code du travail).

* 8 Art. L. 5132-5, L. 5132-11-1 et L. 5132-15-1 du code du travail

* 9 Art. L. 5132-15-1 du code du travail.

* 10 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel - article 83.

* 11 Cf. mesure n° 26 du Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique.

* 12 Cf. https://inclusion.beta.gouv.fr/.

* 13 Service pénitentiaire d'insertion et de probation.

* 14 Protection judiciaire de la jeunesse.

* 15 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel - article 83.

* 16 Art. L. 5132-5 et L. 5132-11-1 du code du travail.

* 17 Art. L. 5132-15-1 du code du travail.

* 18 Art. L. 5132-9 et R. 5132-18 du code du travail.

* 19 Art. L. 5132-8 du code du travail.

* 20 Art. L. 5132-11-1 du code du travail.

* 21 Selon la DARES, les AI ont principalement recours au CDD d'usage et marginalement au CDDI. Cf. DARES Résultats n° 2019-001, janvier 2019.

* 22 Cf. Résultats de l'enquête flash Covid-19 auprès des structures de l'insertion par l'activité économique, DARES, mai 2020.

* 23 Loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne - Article 5.

* 24 Art. L. 5132-5, L. 5132-11-1 et L. 5132-15-1 du code du travail.

* 25 C'est notamment le cas du « CDD senior » encadré par les articles L. 1242-3 (1°) et D. 1242-2 du code du travail.

* 26 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel - Article 116.

* 27 Salaire minimum interprofessionnel de croissance.

* 28 Art. L. 1251-58-6 du code du travail.

* 29 Un amendement du rapporteur propose par ailleurs la même modification concernant les AI (cf. article 1 er ).

* 30 Art. L. 1251-58-6 du code du travail.

* 31 Art. L. 5132-6 du code du travail.

* 32 Source : DARES Résultats n° 2020-008, février 2020.

* 33 Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique, mesure n° 11.

* 34 Signé le 10 février 2020 entre le ministère du travail, la Fédération des entreprises d'insertion et le Conseil de l'inclusion dans l'emploi.

* 35 Article 3 du Pacte ETTI, engagement n° 4.

* 36 Art. R. 5132-18 du code du travail. La dernière version résulte du décret n° 2014-197 du 21 février 2014 portant généralisation de l'aide au poste d'insertion et diverses mesures relatives à l'insertion par l'activité économique.

* 37 Celle-ci, d'un montant de 1 331 euros, est toutefois inférieure à l'aide au poste perçue par les entreprises de travail temporaires d'insertion (4 351 euros).

* 38 Selon la DARES, les AI ont principalement recours au CDD d'usage et marginalement au CDD d'insertion. Cf. DARES Résultats n° 2020-008, février 2020.

* 39 Cf. mesure n° 12 du Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique.

* 40 Les Républicains, Mouvement Démocrate et Socialistes.

* 41 Le contrat initiative emploi (CIE) constitue la déclinaison, pour le secteur marchand, du contrat unique d'insertion (CUI). Depuis janvier 2018, ces contrats s'inscrivent dans le parcours emploi compétences (PEC).

* 42 Pacte d'ambition pour l'IAE, mesure n° 17.

* 43 Art. L. 5132-5 et L. 5132-15-1 du code du travail.

* 44 Régies par l'article L. 5213-13 du code du travail, les entreprises adaptées comptent au moins au moins 80 % de travailleurs handicapés auxquels elles permettent d'exercer une activité professionnelle dans des conditions adaptées à leurs possibilités.

* 45 Art. D. 5213-81 du code du travail.

* 46 Art. D. 5213-83 du code du travail.

* 47 Art. D. 5213-86 du code du travail.

* 48 Expérimentée dans le cadre du plan « Nouvelles solutions face au chômage de longue durée » à partir de 2015, la PSDE consistait en un accompagnement des employeurs et des salariés pour faciliter la prise de poste, l'intégration et le maintien dans le poste de salariés issus d'un parcours d'IAE et ayant un bas niveau de qualification. À l'issue de deux années de mise en oeuvre, ce dispositif n'a pas réussi à atteindre les objectifs escomptés. Il n'a pas été reconduit au-delà du 31 décembre 2017.

* 49 Pour les autres contrats conclus par ces structures (CDD d'usage), l'article L. 5132-7 du code du travail dispose qu'« une durée de travail hebdomadaire inférieure à la durée minimale mentionnée à l'article L. 3123-6 peut être proposée aux salariés lorsque le parcours d'insertion le justifie ».

* 50 Art. L. 3123-7, L. 3123-19 et L. 3123-27 du code du travail.

* 51 Il s'agit des salariés mis à disposition dans le secteur marchand pour une durée hebdomadaire supérieure à seize heures.

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