TITRE
II
EXPÉRIMENTATION TERRITORIALE
VISANT À SUPPRIMER LE
CHÔMAGE DE LONGUE DURÉE
Article 4
Prolongation
et extension de l'expérimentation « Territoires zéro
chômeur de longue durée »
Cet article étend à 50 nouveaux territoires et prolonge de cinq ans l'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée. La commission a adopté des amendements visant à préciser le rôle des départements et du fonds d'expérimentation ainsi que les objectifs de la démarche expérimentale.
I - La prolongation et l'extension d'une expérimentation lancée en 2016
L'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée, dite « territoires zéro chômeur de longue durée » a été prévue par une loi du 29 février 2016 52 ( * ) entrée en vigueur le 1 er juillet 2016. Prévue pour une durée de cinq ans, elle doit donc prendre fin le 30 juin 2021. Le présent article tend à la prolonger, sur une nouvelle base législative, tout en l'étendant à de nouveaux territoires.
À cette fin, il abroge la loi du 29 février 2016 (I) et prévoit un dispositif qui est similaire à celui de 2016 tout en présentant un certain nombre de différences (II à VII).
L'expérimentation menée depuis 2016
Issue d'une proposition de députés du groupe socialiste adoptée à l'unanimité à l'Assemblée nationale et au Sénat, la loi du 29 février 2016 a permis l'expérimentation d'un dispositif promu notamment par l'association ATD-Quart Monde. Ses modalités d'application ont été précisées par un décret publié en juillet 2016 53 ( * ) .
Cette expérimentation repose sur la triple hypothèse que personne n'est inemployable pour peu qu'on parvienne à proposer des modalités de travail adaptées à chacun, que le travail ne manque pas dans la mesure où il existe des activités utiles à la société qui ne sont pas assez rentables pour être effectuées par des entreprises privées et que l'argent ne manque pas car les coûts directs et indirects de la privation durable d'emploi (prestations sociales et externalités en termes de santé, de délinquance, d'échec scolaire etc .) ne sont pas supérieurs au coût d'un emploi rémunéré au niveau du Smic.
Elle consiste à permettre, sur les territoires expérimentateurs, l'embauche en contrat à durée indéterminée (CDI) de personnes durablement privées d'emploi (PPDE) par des structures de l'économie sociale et solidaire (entreprises à but d'emploi, EBE), pour des activités n'entrant pas en concurrence avec des activités économiques déjà présentes sur le territoire. Ces EBE bénéficient au titre de chaque personne embauchée - et rémunérée au moins au niveau du Smic - d'une aide au poste intitulée « contribution au développement de l'emploi » (CDE) versée par un fonds d'expérimentation. Ce fonds est géré par une association (ETCLD) 54 ( * ) .
Aux termes du décret du 27 juillet 2016, le montant de la CDE ne peut excéder 113 % du Smic. L'État participe à son financement à hauteur d'un montant arrêté chaque année et fixé pour 2020 à 95 % du Smic 55 ( * ) . Les collectivités territoriales et les personnes publiques et privées intéressées peuvent compléter ce financement dans le cadre de conventions avec le fonds. Dans les faits, seuls les départements participent au financement de la CDE, à hauteur de 7,8 % du Smic en moyenne. La prise en charge par les financeurs publics des rémunérations des salariés en EBE est ainsi comprise selon les cas en 2019 entre 96 % et 109 % du Smic.
Les EBE bénéficient par ailleurs de diverses subventions de la part des pouvoirs publics leur permettant de disposer des fonds propres nécessaires au développement de leurs activités, mais aussi de combler l'insuffisance de leur chiffre d'affaires.
Au niveau de chaque territoire expérimentateur, des comités locaux d'expérimentation (CLE), constitués par les collectivités locales concernées et au sein desquels sont notamment représentés l'administration et Pôle emploi, sont chargés du pilotage de l'expérimentation.
Une prolongation et un élargissement de l'expérimentation
Aux termes du II du présent article, la nouvelle expérimentation serait prévue pour une période de cinq ans. Le texte initial prévoyait de l'étendre à 30 nouveaux territoires, soit 40 en comptant ceux qui sont entrés dans le dispositif depuis 2016. À l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement, identique à trois autres amendements adoptés en séance publique, a porté ce nombre à 60 territoires dont 50 nouveaux.
Ces territoires pourraient, comme c'est déjà le cas, couvrir tout ou partie de la superficie d'une ou plusieurs collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Alors que le but de l'expérimentation adoptée en 2016 était de « résorber fortement le chômage de longue durée », la proposition de loi se donne pour objectif de « mettre un terme à la privation durable d'emploi », sans que cette évolution sémantique n'ait d'effet juridique 56 ( * ) .
La nature des activités réalisées
Le principe demeure celui de l'expérimentation menée depuis 2016, c'est-à-dire l'embauche des personnes concernées en contrat à durée indéterminée (CDI) par des entreprises de l'économie sociale et solidaire (ESS) pour exercer des activités économiques « non-concurrentes de celles déjà présentes sur le territoire ». Il n'est toutefois plus précisé que les activités en question doivent être pérennes ni que l'objectif de l'expérimentation est que ses financeurs en tirent un bénéfice supérieur au coût du dispositif.
L'évaluation
Le III prévoit la remise d'un rapport par le fonds d'expérimentation au plus tard 18 mois avant le terme de l'expérimentation. Le IV prévoit un autre rapport, au plus tard 12 mois avant le terme, par le comité scientifique. Il était précisé dans la rédaction initiale que ce rapport devait « déterminer les conditions appropriées pour son éventuelle généralisation ». Huit amendements identiques de députés appartenant à plusieurs groupes politiques adoptés par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale ont prévu que le rapport du comité scientifique détermine les conditions d'une éventuelle pérennisation plutôt que d'une généralisation de l'expérimentation. Un amendement du député Dominique Potier adopté en séance publique a précisé que le rapport du comité scientifique devra tenir compte des « nouveaux indicateurs de richesse définis par la loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 ».
Ces rapports devront être transmis au Parlement et rendus publics ( V ).
Les bénéficiaires
Le VI définit les personnes susceptibles d'être embauchées dans le cadre de l'expérimentation. Les conditions d'éligibilité diffèrent de celles qui avaient été prévues par la loi de 2016 (article 2) en ce que l'inscription à Pôle emploi n'en fait plus partie. Un avis du service public de l'emploi sur les embauches était prévu dans la version initiale du texte mais a été supprimé au stade de l'examen par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, sur proposition de la rapporteure et de plusieurs de ses collègues.
Par ailleurs, alors que la condition de résidence dans le territoire expérimentateurs était portée de six mois à un an dans la version initiale du texte, un amendement du Gouvernement identique à un amendement du député Dominique Potier adoptés en séance publique ont rétabli la condition actuelle.
Le rôle des comités locaux
Le VII est relatif aux comités locaux d'expérimentation (CLE) qui étaient prévus à l'article 3 de la loi de 2016. Il est précisé que les acteurs du service public de l'emploi (SPE) sont représentés au sein de ces comités locaux 57 ( * ) , dont les missions sont par ailleurs précisées. Alors que la loi de 2016 ne mentionnait que la promotion de la création d'entreprises conventionnées ou le conventionnement d'entreprises existantes 58 ( * ) , la proposition de loi leur confie également le soin d'apprécier la privation durable d'emploi, de déterminer les modalités d'accompagnement des bénéficiaires et de veiller au caractère supplémentaire des emplois créés par rapport à ceux qui existent sur le territoire. Il est également précisé que le fonds d'expérimentation approuve les modalités de fonctionnement des comités locaux.
Un amendement de la rapporteure a précisé les missions des comités locaux, afin qu'ils ne se bornent pas à apprécier la privation durable d'emploi mais plus largement l'éligibilité des personnes dont l'embauche est envisagée au regard des conditions prévues au VI.
En commission, un amendement du député André Chassaigne, sous-amendé par la rapporteure, a ajouté aux missions des comités locaux celle d'identifier et de « privilégier les activités qui participent au développement socio-économique du territoire ». Un amendement du député Dominique Potier a précisé que, pour ce faire, le comité local devra s'appuyer « sur un faisceau d'indicateurs permettant de mesurer l'ensemble des dynamiques de l'économie et de l'emploi du territoire concerné afin de s'assurer de la complémentarité et de l'efficience du dispositif »
II - Une démarche expérimentale à poursuivre
Des évaluations contrastées
L'expérimentation menée depuis 2016 a fait l'objet d'une évaluation par le comité scientifique, ainsi qu'une seconde demandée par le Gouvernement à l'inspection générale des finances (IGF) et à l'inspection générale des affaires sociales (Igas) Ces évaluations se sont notamment appuyées sur une étude réalisée par la direction de l'animation, de la recherche et des études statistiques (Dares).
L'association porteuse du projet a elle aussi publié sa propre évaluation remettant en question les conclusions tirées par les deux évaluations indépendantes.
Plusieurs éléments ressortent de ces évaluations et plaident pour une poursuite prudente de la démarche expérimentale.
Premièrement, si le dispositif n'a pas permis, en si peu de temps, d'éradiquer le chômage de longue durée dans les territoires expérimentateurs 59 ( * ) , les effets positifs du retour en emploi pour les bénéficiaires semblent indiscutables. Les données chiffrées produites par la Dares confirment en effet l'intuition selon laquelle un emploi rémunéré est préférable à une situation d'exclusion. En revanche, le comité scientifique estime qu'on ne peut à ce stade pas observer d'effets positifs significatifs pour les territoires 60 ( * ) .
Deuxièmement, les rapports d'évaluations pointent un certain nombre de difficultés dans le fonctionnement des entreprises à but d'emploi. Elles soulignent notamment des tensions liées à leur croissance rapide et à l'absence en leur sein d'encadrement intermédiaire, alors que leur chiffre d'affaires reste de manière générale très faible.
La poursuite de l'expérimentation et les enseignements tirés au fil de l'eau pourraient permettre d'aplanir une partie de ces difficultés. D'autres pourraient être plus structurelles.
Par ailleurs, si la stabilité offerte par un emploi en CDI comporte des avantages indéniables, on peut également s'interroger sur la pertinence de ne pas chercher à orienter les bénéficiaires vers l'emploi non-subventionné ou sur les perspectives d'évolution professionnelle qu'offrent sur le long terme les activités proposées par les EBE.
La question de l'efficience du dispositif
En revanche, tant le comité scientifique que la mission conjointe Igas-IGF concluent que l'équation financière sur laquelle repose le dispositif n'a pas pu être vérifiée. Les dépenses publiques en faveur de l'expérimentation seraient ainsi supérieures à 30 000 euros par ETP alors que les économies et recettes supplémentaires individualisables mesurées seraient de l'ordre de 5 000 euros par personne.
Si ces estimations font l'objet de débats et pourraient évoluer sur le long terme du fait de la baisse de certaines dépenses induites par le chômage de longue durée, il semble hasardeux de conclure, comme persistent à le faire les promoteurs du dispositif, que le dispositif est neutre financièrement et il convient au contraire d'admettre qu'il représente un coût très important pour les pouvoirs publics.
Dès lors, la poursuite de l'expérimentation ne devra pas seulement permettre de déterminer si le dispositif « zéro chômeur de longue durée » est un outil efficace de lutte contre la privation durable d'emploi mais également s'il s'agit d'un outil plus efficient que les autres dispositifs d'insertion par l'activité économique qui bénéficient d'aides au poste nettement moins élevées et limitées dans le temps.
Le nombre de territoires expérimentateurs
Dans ses réponses écrites au questionnaire que lui a adressé le rapporteur, le comité scientifique d'évaluation estimait que le nombre de 30 nouveaux territoires initialement retenu par la proposition de loi constituait un maximum. En effet, un élargissement trop important présenterait plusieurs difficultés.
Premièrement, dans la mesure où il semble établi que le dispositif n'est pas neutre pour les finances publiques et que son coût est potentiellement très important à court terme, le souci d'une bonne gestion des deniers publics incite à la prudence.
De plus, les différents rapports d'évaluation ont montré la nécessité de renforcer les moyens financiers accordés à l'expérimentation, afin de doter les EBE des fonds propres nécessaires, de leur permettre de mettre en place un encadrement intermédiaire ou afin d'améliorer l'accès des personnes embauchées à la formation professionnelle. Le financement d'emplois au sein des CLE est également demandé afin d'aider les territoires à structurer leur projet. Or, une extension de l'expérimentation à un nombre trop grand de nouveaux territoires pourrait obérer la capacité des pouvoirs publics à financer ces dépenses complémentaires, qui ne correspondent pas à l'activation de dépenses passives.
Deuxièmement, l'extension du dispositif à de nouveaux territoires posera la question de la capacité du fonds à développer à une plus grande échelle l'action individualisée qu'il a mené depuis 2016 pour accompagner chacun des territoires expérimentateurs et les entreprises à but d'emploi et qui s'est avérée décisive pour la réussite des projets locaux. L'augmentation du nombre de territoires suivis par le fonds doit donc être raisonnable.
Troisièmement, le rapporteur est attaché à la logique expérimentale et considère qu'entrer dans le dispositif « zéro chômage de longue durée » ne doit constituer ni une faveur ni une récompense à l'action menée par les territoires. À l'inverse, ne pas être retenu comme territoire expérimentateur ne doit être perçu ni comme une brimade ni comme une injustice. La comparaison entre les territoires expérimentateurs et ceux qui, n'étant pas habilités auront néanmoins engagé une démarche de mobilisation des acteurs locaux, pourra d'ailleurs être instructive. Il convient à cet égard de souligner que, selon l'association ETCLD, de nombreuses personnes retrouvent un emploi non pas en étant embauchées par une EBE mais grâce à la dynamique créée par la mobilisation territoriale.
Le rapporteur considère néanmoins que le passage de 30 à 50 nouveaux territoires, voté par l'Assemblée nationale, peut être accepté, à la condition que seuls des territoires ayant développé un projet mûr soient inclus dans le dispositif et que le processus de sélection soit tout à fait exempt de considérations autres que celles relevant strictement d'une logique d'expérimentation.
Le champ des activités développées par les EBE
La détermination du champ des activités exercées par les EBE constitue un des éléments pour lesquels les rapports d'évaluation identifient des marges de progrès importantes. Le critère de non-concurrence avec des activités économiques existant sur le territoire, dont l'appréciation est nécessairement locale 61 ( * ) , semble globalement respecté. On peut en revanche s'interroger sur l'existence d'une concurrence avec les activités des structures d'insertion par l'activité économique. À cet égard, un dialogue en amont entre les acteurs locaux est indispensable. Certaines des activités exercées relèvent également parfois de la compétence des collectivités territoriales, en particulier des communes, et on peut se demander si l'expérimentation ne constitue pas en quelque sorte un transfert de charges du bloc communal vers l'État ou la monétisation d'activités exercées ailleurs par des bénévoles.
Enfin, la recherche de l'exhaustivité et le souhait de partir des aspirations des personnes recrutées conduit parfois les EBE à développer des activités dont on peut se demander si elles sont réellement épanouissantes sur le long terme. Les rapports d'évaluation font en effet apparaître certaines frustrations. Rémunérer ces activités au même niveau que certains emplois du secteur marchand présentant un niveau de contrainte ou de pénibilité bien supérieur peut, outre les interrogations que cela peut susciter quant à la valeur du travail, créer des effets d'éviction.
Fermer par la loi le champ des activités exercées par les EBE serait incompatible avec la logique d'expérimentation territoriale. La poursuite de l'expérimentation doit permettre d'approfondir la réflexion sur le champ des activités qui peuvent être développées par les EBE.
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement (COM-24) tendant à regrouper les dispositions relatives aux missions des CLE et à faire figurer clairement parmi celles-ci l'identification des activités qui pouvant être développées par les EBE.
La question du ciblage des bénéficiaires
L'écart entre le coût mesuré par la Dares et les prévisions des promoteurs de l'expérimentation résulte en partie de l'absence de ciblage des personnes embauchées. Il apparaît en effet qu'une partie importante des personnes recrutées par les EBE ne bénéficiaient l'année précédente d'aucune prestation sociale. Cela s'expliquerait en partie par le non-recours aux prestations sociales et en partie par le fait que certains salariés des EBE avaient occupé un emploi l'année précédant leur embauche.
En outre, au vu des activités proposées et de l'absence de perspective d'évolution professionnelle et salariale, l'expérimentation n'est sans doute pas adaptée à un public jeune. Or, selon l'association ETCLD, 8,4 % des salariés des EBE avaient moins de 25 ans.
Tant le rapport Igas-IGF que le rapport du comité scientifique soulignent donc la nécessité de mieux cibler les bénéficiaires de l'expérimentation. La proposition de loi confie le soin de déterminer l'éligibilité des bénéficiaires au comité local. Le rapporteur estime que fixer dans la loi, de manière uniforme, des critères d'éligibilité s'avérerait hasardeux. En effet, cibler uniquement les bénéficiaires d'un minima social ou encore les personnes inscrites sur les listes de Pôle emploi pourrait conduire à exclure certaines personnes en situation de grande précarité. Introduire un critère d'âge pourrait être intéressant mais la définition de la borne pertinente semble difficile.
Le rapporteur a donc souhaité que la poursuite de l'expérimentation permette d'identifier les publics pour lesquels le modèle des EBE est particulièrement adapté afin qu'un ciblage plus pertinent puisse le cas échéant être défini ultérieurement.
La participation financière des départements
L'expérimentation menée depuis 2016 est largement financée par l'État. Si tous les départements concernés participent financièrement, notamment au titre de la contribution au développement de l'emploi (CDE), les modalités de calcul de cette participation varient d'un département à l'autre. Le montant apporté par les départements demeure en règle générale relativement faible, compris entre 2 % et 16 % du Smic en 2016, soit un peu moins de 1 500 euros par an et par ETP en moyenne.
La proposition de loi prévoit de rendre obligatoire la participation financière des départements, sans que le montant de cette participation, qui sera déterminé par un décret, ne soit connu à ce stade.
La faiblesse de la participation des départements au financement des emplois créés par les EBE remet en question la logique d'activation des dépenses passives. Pour autant, imposer un financement des départements à hauteur des dépenses de RSA économisées ne serait pas nécessairement pertinent. En effet, seuls 26 % des salariés des EBE percevaient le RSA avant leur embauche. En outre, le RSA étant une prestation différentielle dont le montant varie d'un bénéficiaire à l'autre, retenir le montant de RSA perçu avant l'embauche conduirait à différencier la participation des départements en fonction de chaque salarié. Cela conduirait également à figer cette dépense dans le temps quelle que soit l'évolution de la composition et des revenus du foyer. Enfin, si une activation des dépenses de RSA peut avoir un sens à court terme, on comprendrait mal que les départements continuent à financer sans limite de durée les CDI créés par les EBE.
Une logique de financement forfaitaire n'apparaît pas plus pertinente. D'une part, elle ne correspondrait pas à la logique d'activation des dépenses passives. D'autre part, elle s'apparenterait, pour les départements, à une simple charge financière supplémentaire qui ne les inciterait pas à s'investir dans le projet territorial.
Enfin, s'agissant d'une expérimentation proposée par le milieu associatif et autorisée par l'État, dont on ne connaît pas encore toutes les implications financières ni l'efficience réelle dans la lutte contre l'exclusion, il n'est pas souhaitable d'imposer aux départements, dont la compétence en matière sociale est par ailleurs fortement sollicitée, de participer au financement. Il convient à l'inverse que cette participation, qui semble indispensable, soit volontaire, et qu'elle corresponde à une réelle volonté du département de participer au projet.
Sur proposition du rapporteur, la commission a donc adopté un amendement (COM-41) tendant à maintenir le caractère volontaire de la participation financière des départements.
Les objectifs de la démarche expérimentale
Compte tenu des interrogations que suscite encore le dispositif « zéro chômeur de longue durée », il convient de définir ce qui est attendu de l'expérimentation.
La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale prévoit que le rapport qui sera réalisé par le comité scientifique se bornera à déterminer « les conditions appropriées pour son éventuelle pérennisation ». Or, s'il est probable que le coût du dispositif sera, quels que soient ses mérites, un obstacle à une pérennisation, des enseignements pourront être tirés de la mobilisation des territoires et de la démarche portée par l'association ETCLD.
La commission a donc adopté un amendement du rapporteur (COM-23) précisant l'objet des travaux qui devront être menés par le comité scientifique. Son rapport devra ainsi, aux termes de la rédaction adoptée par la commission, identifier le coût du dispositif et ses externalités et comparer ses résultats à ceux des autres dispositifs d'insertion par l'activité économique. Sur la base de cette analyse pourront être déterminées les conditions dans lesquelles il serait possible de le prolonger, de le pérenniser ou de le généraliser. S'il s'avérait que le dispositif devait être davantage ciblé, pour constituer une offre complémentaire aux autres outils de la politique de l'emploi, le rapport d'évaluation permettra de définir les territoires et les publics pertinents. Il devra enfin évaluer la pertinence d'une dégressivité dans le temps de la prise en charge des rémunérations versées par les EBE, qui pourrait permettre de les inciter à former leurs salariés pour permettre leur insertion sur le marché du travail de droit commun ou pour réduire leur déficit de productivité. Une telle dégressivité ne peut être envisagée que sur le temps long, probablement au-delà des cinq ans de l'expérimentation.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 5
Fonds
d'expérimentation territoriale
contre le chômage de longue
durée
Cet article précise le fonctionnement et le rôle du fonds d'expérimentation. La commission a précisé ces dispositions et a confié au fonds la mission de réaliser un suivi annuel de l'expérimentation.
I - La prolongation du fonds d'expérimentation
L'article 5 de la proposition de loi reprend largement les dispositions de l'article 3 de la loi du 29 février 2016, relatives au fonds d'expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée.
Ce fonds, dont la gestion demeure confiée à une association, demeure ainsi chargé de financer une fraction de la rémunération des personnes embauchées. La rédaction proposée mentionne cependant les emplois « supplémentaires ». Il est toutefois précisé que ce fonds pourra désormais financer également le démarrage et le développement des entreprises conventionnées.
Il n'est plus précisé que le cahier des charges de l'expérimentation est élaboré par le fonds et approuvé par le ministre chargé de l'emploi mais qu'il est fixé par un arrêté de ce ministre. Cette évolution n'aura toutefois que peu d'impact en pratique, l'association gestionnaire du fonds ayant présenté au rapporteur le cahier des charges qu'elle entend soumettre à la ministre du travail.
Le fonds serait par ailleurs néanmoins chargé de veiller au respect des orientations de l'expérimentation et d'apporter l'appui et l'accompagnement nécessaires aux collectivités participant à l'expérimentation. Un amendement de la rapporteure du texte à l'Assemblée nationale, identique à un autre amendement et adopté en séance publique, a prévu que le cahier des charges de l'expérimentation prenne en compte les spécificités des outre-mer.
La possibilité pour les fondations d'entreprise de participer au financement du dispositif, qui était redondante avec une disposition figurant à l'article 6, a été supprimée par l'Assemblée nationale au stade de l'examen du texte en commission.
Comme dans le texte de 2016, la proposition de loi précise que le ministre chargé de l'emploi désigne un commissaire du Gouvernement doté du pouvoir de s'opposer, le cas échéant, à la mise en oeuvre de décisions du conseil d'administration du fonds qui seraient contraires aux dispositions régissant ses missions et sa gestion. Ce commissaire du Gouvernement est destinataire de toutes les délibérations du conseil d'administration. Un amendement du député Pierre Cordier a précisé que les présidents des collectivités territoriales engagées dans le dispositif doivent également l'être.
Il est précisé que les collectivités et EPCI disposent de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la proposition de loi pour faire acte de candidature. Comme la loi de 2016 le prévoyait déjà, les territoires habilités à participer à l'expérimentation seront déterminés par un arrêté du ministre chargé de l'emploi sur proposition du fonds. Dans la rédaction initiale de la proposition de loi, les 10 territoires qui expérimentent actuellement le dispositif devaient être habilités de droit, sous réserve de toujours satisfaire les conditions d'habilitation. Cette réserve a été levée à l'Assemblée nationale par un amendement de la rapporteure adopté en commission qui a néanmoins précisé que ces territoires devront le cas échéant prendre les mesures nécessaires afin de se conformer au nouveau cahier des charges.
Enfin, alors que la composition du conseil d'administration de l'association gestionnaire du fonds était détaillée à l'article 3 de la loi du 29 janvier 2016, le présent article la renvoie à un décret en Conseil d'État.
Par ailleurs, dans la rédaction initiale de la proposition de loi, le fonds avait également pour vocation à financer le dispositif expérimental de contrat de travail renforcé prévu par l'article 3. En cohérence avec la suppression de cet article intervenue à l'Assemblée nationale, cette possibilité a également été supprimée par plusieurs amendements identiques adoptés en séance publique.
II - La position de la commission : clarifier les compétences du fonds
Les améliorations nécessaires dans la perspective d'une prolongation de l'expérimentation relèvent davantage de l'action du fonds et des différents comités locaux d'expérimentation que des dispositions législatives. Le rapporteur approuve néanmoins les évolutions apportées par rapport à la loi du 29 février 2016.
Il est notable que la gouvernance nationale et locale de cette expérimentation, qui est appelée à mobiliser des dizaines de millions d'euros, demeure largement confiée à une association, qui est à l'origine du projet et qui soutient fortement son élargissement. Cette particularité est de nature à assurer que tous les efforts seront faits afin de garantir son succès. Il conviendra néanmoins que les pouvoirs publics suivent avec attention l'usage des fonds qu'ils délèguent et dont l'utilisation est soumise à des règles nettement moins contraignantes que pour d'autres dispositifs d'insertion par l'activité économique.
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement (COM-29) tendant à préciser que le contrôle par le fonds du respect par les entreprises des orientations de l'expérimentation se fera conjointement avec le préfet de département . En revanche, ce contrôle ne saurait s'étendre à l'action des collectivités.
Par ailleurs, alors que l'expérimentation bénéficie d'un financement fragmenté, il serait souhaitable d'en avoir une connaissance consolidée. Un amendement du rapporteur (COM-27) a donc confié au fonds la tâche d'élaborer un rapport moral et financier annuel retraçant l'ensemble des financements qu'il perçoit et qui sont perçus par les comités locaux et les entreprises à but d'emploi. Ce rapport permettra en outre de connaître le profil des personnes embauchées et notamment la sommes des prestations sociales que leur entrée en EBE permet à la collectivité d'économiser.
La commission a également adopté un amendement ( COM-15 ) de notre collègue Monique Lubin tendant à prévoir que le cahier des charges prend en compte les spécificités non seulement des outre-mer mais également des territoires insulaires .
La proposition de loi prévoit l'habilitation de nouveaux territoires au fil de l'eau, en laissant trois ans à ceux qui le souhaitent pour faire acte de candidature. Lorsque l'expérimentation arrivera à son échéance certains des territoires pourront ainsi avoir expérimenté le dispositif pendant une durée inférieure à cinq ans. Il semble néanmoins préférable que l'expérimentation ait la même date d'échéance dans tous les territoires expérimentateurs. En effet, si ses résultats devaient conduire à ne pas la prolonger dans les territoires qui l'ont mise en place dès 2016 ou dès 2021, une poursuite dans les seuls territoires entrés plus tardivement dans le dispositif n'aurait pas de sens. À l'inverse, si une nouvelle prolongation, voire une généralisation devait être envisagée, il serait de toutes façons nécessaire de légiférer avant 2026.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article
6
Contractualisation et modalités d'application
Cet article précise les modalités de financement de l'expérimentation. La commission a adopté plusieurs amendements du rapporteur tendant à préciser le rôle du département dans la gouvernance territoriale.
I - Le dispositif proposé
Le présent article reprend largement plusieurs dispositions des articles 4 à 7 de la loi du 29 février 2016, relatives au fonctionnement de l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée ».
Conventions entre les EBE et le fonds d'expérimentation
Comme dans le dispositif expérimental actuel (article 4 de la loi de 2016), le fonds d'expérimentation devra conclure une convention avec chaque entreprise à but d'emploi (EBE), précisant la part de la rémunération des bénéficiaires prise en charge par le fonds 62 ( * ) (I). Il est toutefois précisé dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale et résultant d'un amendement de la rapporteure en commission, que cette prise en charge pourra dépendre « du prévisionnel et de la situation économique de l'entreprise », sans mentionner, comme c'est aujourd'hui le cas, la notion de dégressivité.
Les conventions devront également, comme aujourd'hui, fixer les conditions à respecter par les EBE. Le texte de 2016 citait parmi ces conditions les engagements de l'entreprise sur le contenu du poste proposé, et l'accompagnement et les actions de formation envisagées. La proposition de loi complète la liste de ces éléments afin que les conventions comportent également des éléments relatifs à la situation financière des entreprises. Dans la rédaction initiale du présent article, il était précisé que les conventions devraient préciser les engagements de l'entreprise « sur sa trajectoire d'embauche et son plan d'affaires disposant des principaux ratios économiques ». Dans la rédaction issue d'un amendement de la rapporteure adopté en commission, identique à quatre amendements de ses collègues, et d'un amendement rédactionnel adopté en séance publique, les conventions devront fixer les engagements de l'entreprise « sur sa trajectoire d'embauche prévue [et] son plan d'affaires ».
Clause de suspension en cas de conclusion d'un autre contrat de travail
La clause permettant à un salarié embauché par une EBE de bénéficier de la suspension de son contrat de travail pour effectuer une période d'essai ou un contrat à durée déterminée est reproduite sans modification (II). La suspension du contrat avec l'EBE vaut pour la durée de la période d'essai dans le cas d'un CDI ou d'un CDD d'au moins six mois et pour la durée du contrat dans le cas d'un CDD de moins de six mois.
Reconduction des conventions en cours
Le III prévoit la reconduction automatique des conventions conclues avec les EBE dans le cadre de la loi de 2016.
Financement du fonds
Le IV reprend largement les dispositions de l'article 5 de la loi de 2016 relatives au financement du fonds d'expérimentation. Comme en 2016, les financeurs mentionnés sont l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les groupes de collectivités ainsi que les organismes publics et privés susceptibles de tirer un bénéfice financier de l'expérimentation. Toutefois, la rédaction de la proposition de loi, contrairement à la loi de 2016, distingue l'État et les départements, dont la participation au financement est obligatoire, et les autres financeurs potentiels, pour lesquels elle a vocation à être volontaire.
La liste des financeurs potentiels est en outre élargie aux fondations d'entreprises.
Par ailleurs, sans modifications par rapport au texte de 2016, le fonds devra conclure avec chaque territoire participant à l'expérimentation une convention précisant les engagements à tenir pour respecter le cahier des charges ainsi que les conditions de leur participation financière. Cette convention devra être cosignée par l'État et par Pôle emploi.
Enfin, une convention signée entre les fonds et les financeurs fixe le montant de leur contribution et l'affectation de leurs contributions.
Rupture des contrats
Le V reprend sans modification de fond les dispositions de l'article 6 de la loi de 2016 relatives à la rupture des contrats de travail dans l'éventualité où l'expérimentation ne serait pas reconduite à son expiration. Dans ce cas, les licenciements éventuellement opérés le seraient selon les règles applicables aux licenciements économiques.
Dispositions d'application
Comme le faisait l'article 7 de la loi de 2016, le VI du présent article renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des modalités d'application des articles 4 à 6 de la proposition de loi. Ce décret devra notamment définir la méthodologie de l'évaluation de l'expérimentation, les modalités de fonctionnement et de gestion des comités locaux et du fonds d'expérimentation, les modalités de financement par les départements, les modalités de passation des différentes conventions prévues par le présent article, ainsi que les critères retenus pour fixer la part des rémunérations prise en charge par le fonds. Un amendement de la rapporteure du texte à l'Assemblée nationale adopté en séance publique a ajouté à cette énumération les modalités de transmission au comité scientifique des données à caractère personnel nécessaires à l'évaluation de l'expérimentation.
Entrée en vigueur
Le VII du présent article est relatif à la date d'entrée en vigueur des dispositions des articles 4 à 6. Cette date doit être fixée par un décret et, dans la rédaction initiale de la proposition de loi, ne pouvait être postérieure au 1 er janvier 2021. Un amendement de la rapporteure, identique à quatre autres amendements de ses collègues, a repoussé cette date limite au 1 er juillet 2021, soit au lendemain de l'expiration de la l'expérimentation prévue par la loi du 29 février 2016.
Un amendement de la rapporteure a introduit des dispositions visant à sécuriser la transition d'un cadre juridique à l'autre.
II - Une gouvernance locale et une exigence vis-à-vis des entreprises à but d'emploi à renforcer
Les rapports d'évaluation font apparaître un certain nombre d'évolutions qui sont indispensables au succès de l'expérimentation. Or, les dispositions du présent article font peu évoluer le cadre légal créé en 2016. C'est donc des mesures réglementaires d'application et de l'action de pilotage qui sera exercée par le fonds d'expérimentation que des améliorations sont à attendre.
Le modèle économique des EBE
Conformément aux recommandations émises par le rapport des inspections générales, il est prévu que, dans le cadre des conventions conclues avec le fonds, les entreprises devront définir leur plan d'affaires. De la mise en oeuvre concrète de cette exigence dépendra une grande part du succès de l'expérimentation.
En effet, on ne pourrait considérer que les EBE sont une solution à la privation d'emploi si elles ne parviennent pas à trouver un modèle économique leur permettant de réduire progressivement leur dépendance aux subventions publiques. La suppression de la mention d'une potentielle dégressivité de la contribution au développement de l'emploi en fonction de la situation économique des entreprises semble toutefois indiquer que les auteurs de la proposition de loi ne s'attendent pas à une telle évolution.
L'élargissement de la liste des financeurs potentiels aux fondations d'entreprise semble pertinent, même s'il souligne la nécessité, pour assurer la viabilité des entreprises à but d'emploi, de trouver des financements complémentaires qui n'entrent pas dans l'équation sur laquelle repose le dispositif.
Les modalités de contrôle a posteriori
Alors que la proposition de loi initiale prévoyait un avis de Pôle emploi sur les embauches par les EBE (article 4), cette disposition a été supprimée par l'Assemblée nationale. Le rapporteur approuve cette suppression, qui laisse au comité local la responsabilité d'apprécier l'éligibilité des personnes dont l'embauche est envisagée. Cela semble en effet cohérent avec les dispositions de l'article 1 er tendant à supprimer la condition d'agrément par Pôle emploi pour les embauches en structure d'insertion par l'activité économique. La logique de confiance a priori suppose néanmoins qu'un contrôle puisse être exercé a posteriori . L' amendement COM-50 du rapporteur précise ainsi que la convention conclue entre le fonds et chaque EBE détermine les modalités selon lesquelles l'aide au poste versée par le fonds pourra être réduite voire interrompue dans le cas où les personnes embauchées ne rempliraient pas les critères d'éligibilité . Il reviendra donc aux CLE d'être vigilants dans leur appréciation, afin de ne pas mettre en difficulté les EBE. En outre, cet amendement ajoute au contenu du décret d'application prévu par le présent article les modalités de contrôle a posteriori par les acteurs locaux des dispositions légales encadrant l'expérimentation.
Le rôle du département dans le pilotage territorial
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement (COM-42) de cohérence avec celui qu'elle a adopté à l'article 4, tendant à rendre volontaire la participation du département au financement de l'expérimentation.
La commission a par ailleurs adopté plusieurs amendements tendant à renforcer le rôle du président du conseil départemental dans le pilotage territorial. Ainsi, lorsque le département est financeur, le président du conseil départemental sera appelé à cosigner la convention conclue entre le fonds et l'EBE et définissant notamment les conditions à respecter pour bénéficier du financement par le fonds ( amendement COM-44 ). Le président du conseil départemental sera également cosignataire, avec l'État et Pôle emploi, de la convention conclue entre le fonds et les territoires participant à l'expérimentation ( amendement COM-43 ).
Transmission au fonds des informations nécessaires à l'évaluation
Enfin, en cohérence avec l'amendement du rapporteur à l'article 5 confiant au fonds la mission de réaliser un suivi annuel de l'expérimentation, la commission a adopté quatre amendements identiques ( COM-4 , COM-7 , COM-11 et COM-20 ), déposés respectivement par Philippe Mouiller, Daniel Chasseing, Evelyne Perrot et Monique Lubin, tendant à ce que le décret d'application prévu par le présent article précise les modalités de transmission au fonds des informations nécessaires à l'évaluation , lesquelles seront également transmises au comité scientifique.
La commission a par ailleurs adopté un amendement (COM-30) corrigeant deux erreurs matérielles.
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
* 52 Loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée.
* 53 Décret n° 2016-1027 du 27 juillet 2016 relatif à l'expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée.
* 54 Cette association, présidée par M. Louis Gallois est distincte, bien que leurs liens soient importants, de l'association Territoires zéro chômeurs de longue durée (TZCLD), présidée par M. Laurent Grandguillaume.
* 55 La participation de l'État au financement de la CDE est comprise entre 53 % et 101 % du Smic. Elle était de 101 % du Smic en 2017 et 2018 et de 95 % du Smic en 2019.
* 56 La rédaction initiale de la proposition de loi mentionnait l'objectif de « supprimer » cette privation. La rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale résulte d'un amendement de la rapporteure adopté en commission.
* 57 L'article 20 du décret du 20 juillet 2016 prévoyait déjà la représentation de Pôle emploi au sein de chaque comité local.
* 58 Un amendement de la rapporteure adopté en commission tend à faire de la création d'entreprises nouvelles une solution subsidiaire afin de favoriser l'adossement des EBE à des SIAE déjà existantes.
* 59 Selon l'association ETCLD, au 31 décembre 2019, 2 407 PPDE avaient été rencontrées sur environ 4 000 bénéficiaires potentiels identifiés. 918 d'entre elles avaient été embauchées par une EBE, tandis que 568 avaient par ailleurs retrouvé un emploi.
* 60 Cette conclusion se base sur les résultats d'enquêtes auprès des habitants des territoires concernés.
* 61 La création d'une boulangerie solidaire peut par exemple être pertinente dans une zone rurale alors qu'elle entrerait nécessairement en concurrence avec l'offre existante dans un territoire urbain.
* 62 Comme dans le texte de 2016, il est précisé que les personnes embauchées le sont en contrat à durée indéterminée et sont rémunérées au moins au niveau du Smic.