III. LA POSITION DE LA COMMISSION : PRIVILÉGIER UNE APPROCHE PRAGMATIQUE, CONCILIANT EFFICACITÉ DE LA LUTTE CONTRE LA COVID-19 ET PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS
A. ENCADRER ET SÉCURISER LES MOYENS D'ACTION DE L'EXÉCUTIF
1. Accepter la prorogation du régime transitoire, sous réserve d'une réduction de sa durée
La commission des lois a souscrit, dans son principe, à la prolongation du régime transitoire de sortie de l'état d'urgence sanitaire proposée par l'article 1 er du projet de loi.
Les réticences qui avaient été les siennes lors de l'examen de la loi du 9 juillet 2020, qui tenaient notamment à la nécessité d'un tel régime, n'ont en effet plus lieu d'être dans le contexte sanitaire actuel. Ainsi que l'y invite le Conseil scientifique Covid-19 dans une note d'alerte du 22 septembre, la reprise manifeste de l'épidémie sur une large partie du territoire national justifie le maintien de prérogatives exorbitantes du droit commun permettant aux autorités de l'État de limiter, autant que faire se peut, la circulation du virus et d'éviter un reconfinement généralisé de la population.
Pour autant, la commission des lois a jugé la durée de la prolongation, fixée à 5 mois, excessive . Compte tenu tant de la nature et de l'intensité des mesures de restrictions susceptibles d'être prescrites que de l'évolution rapide de la situation sanitaire, l'intervention régulière du législateur lui est apparue s'imposer, afin de lui permettre de s'assurer de la nécessité et de la proportionnalité des prérogatives confiées à l'exécutif . Jamais d'ailleurs, depuis la déclaration de l'état d'urgence sanitaire, le Parlement n'a validé le maintien d'un régime exceptionnel pour une période aussi longue.
En conséquence, la commission a adopté un amendement COM-2 de son rapporteur, qui porte à 3 mois la durée de la prolongation, soit jusqu'au 31 janvier 2021 . Une telle durée combine à la fois le souci d'efficacité du Gouvernement et la préoccupation qui est la sienne de préserver la population de toute atteinte disproportionnée aux libertés.
2. Supprimer une disposition juridiquement inutile
À l'initiative de son rapporteur ( amendement COM-3 ), la commission des lois a par ailleurs supprimé l'article 1 er bis adopté en commission par l'Assemblée nationale.
La précision apportée par cet article, loin d'encadrer le dispositif, lui est en effet apparue redondante par rapport au texte actuel. Le III de l'article 1 er de la loi du 9 juillet 2020 prévoit en effet que les mesures prescrites par le Premier ministre ou, par délégation, par les préfets, doivent être « strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ».
Ces principes de nécessité et de proportionnalité, applicables à toute mesure de police administrative, impliquent nécessairement de tenir compte, comme le souhaitent les députés, de l'état de la situation sanitaire et des caractéristiques des établissements recevant du public.
3. Sécuriser le régime applicable aux menaces sanitaires graves
Par l'adoption d'un amendement COM-4 de son rapporteur, la commission des lois a introduit un article 1 er ter B qui tend à clarifier et sécuriser le régime juridique applicable aux menaces sanitaires graves, prévu par l'article L. 3131-1 du code de la santé publique.
Actuellement, cet article autorise le ministre chargé de la santé à prendre « toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population » et à habiliter le préfet à prendre toute mesure d'application réglementaire et individuelle des mesures qu'il prescrit.
La rédaction adoptée par la commission tend à mieux préciser le champ d'intervention du ministre de la santé et limite sa compétence à deux catégories de mesures :
- d'une part, les mesures relatives au fonctionnement et à l'organisation du système de santé ;
- d'autre part, les mesures de placement en quarantaine et à l'isolement.
Déjà proposée par le Sénat lors de l'examen de la loi du 9 juillet 2020, mais non retenue par l'Assemblée nationale en dernière lecture, cette modification a pour objet de consolider juridiquement ce régime fortement mobilisé par les pouvoirs publics au cours des dernières semaines , mais dont la solidité juridique demeure incertaine.
La nouvelle rédaction n'entraverait en rien les capacités d'action du ministre de la santé. L'ensemble des mesures prescrites par ce dernier depuis le 11 juillet entrent en effet dans les deux catégories visées par le nouvel article 1 er ter B.
4. Revenir sur les demandes de rapport au Parlement
La commission des lois partage le souci des députés de renforcer l'information du Parlement sur l'évolution de la crise sanitaire et les mesures exorbitantes du droit commun prescrites par le Gouvernement.
Ceci étant, elle observe que le Parlement dispose d'ores et déjà, en application de l'article 1 er de la loi du 9 juillet 2020, de pouvoirs de contrôle renforcés. Les assemblées parlementaires sont en effet destinataires de l'ensemble des actes pris par les autorités publiques en application du régime dérogatoire de sortie de l'état d'urgence sanitaire. Elles peuvent également « requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures ».
Compte tenu de ces éléments et estimant que la remise d'un rapport ne constituait pas la meilleure manière, pour le Parlement, d'exercer sa mission de contrôle, la commission a, à l'initiative de son rapporteur, adopté deux amendements COM-13 et COM-14 de suppression des articles 3 et 4 .