Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018 : Contributions des rapporteurs spéciaux

II. LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

La loi de finances initiale pour 2018 prévoyait à nouveau, pour 2018, la stabilité en valeur des dotations de l'État, qui ont été reconduites à leur niveau des années antérieures (517,9 millions d'euros pour l'Assemblée nationale ; 323,6 millions d'euros pour le Sénat).

À l'Assemblée nationale, le montant total des dépenses de 2018 s'établit à 543,16 millions d'euros, soit 6,9 millions d'euros de moins que la prévision initiale, en diminution de 5,75 % par rapport à 2017.

Extrait du rapport du collège des Questeurs à la commission spéciale
chargée de vérifier et d'apurer les comptes de l'Assemblée nationale

Le budget initial de l'Assemblée nationale pour 2018, approuvé par le Collège des Questeurs le 11 juillet 2017 et adopté par le Bureau de l'Assemblée nationale le 19 juillet 2017, s'établissait à 550 062 839 euros. La dotation de l'État restant fixée au montant qui est le sien depuis 2012, soit 517 890 000 euros, et les recettes budgétaires propres étant évaluées à 3 713 840 euros, le résultat budgétaire prévisionnel s'établissait à - 28 458 999 euros.

Plusieurs décisions prises en réunion de Questure en début d'exercice, visant notamment au renforcement des moyens mis à la disposition des députés, ont conduit à l'adoption d'un budget rectificatif par le Bureau au cours de ses réunions des 24 janvier et 7 février 2018. Le budget rectifié adopté s'élevait à 568 415 079 euros et l'estimation du résultat budgétaire prévisionnel s'établissait à - 46 617 239 euros.

Le résultat budgétaire pour 2018 s'élève finalement à - 17,67 millions d'euros, en nette amélioration par rapport aux prévisions établies lors de l'adoption du budget rectifié. Le déficit constaté est ainsi proche de celui de 2012, année de renouvellement de l'Assemblée. Sur les sept derniers exercices, seul le résultat de 2014 a été positif (+ 3,37 millions d'euros).

Des facteurs « mécaniques » expliquent la meilleure tenue du budget 2018 par rapport aux prévisions, avec le décalage de grosses opérations immobilières ou informatiques et le report sur 2019 de la facturation d'autres opérations d'envergure.

Mais c'est surtout la difficulté à extrapoler les charges parlementaires qui a conduit à surestimer le déficit budgétaire prévisionnel.

Il était en effet difficile de prévoir avec exactitude les comportements des députés vis-à-vis des nouveaux moyens accordés pour l'exercice de leur mandat (crédit collaborateur et charges sociales associées, dotation matérielle du député [DMD], frais d'hébergement, crédit informatique, recours à un expert-comptable, quota augmenté des droits à transport des collaborateurs, etc.). Dans l'incertitude sur ces comportements, les postes concernés avaient donc été budgétés à leur niveau théorique maximum. Or les taux de consommation de la plupart de ces postes ont été modérés, voire réduits. Ils sont cependant susceptibles d'augmenter dans les années à venir en fonction de la montée en charge progressive des dispositifs mis en place. Des outils de reporting seront mis en place en 2019 pour suivre la consommation de certaines de ces dépenses mois par mois afin de suivre mieux les comportements de consommation et d'ajuster si possible les prévisions.

Les dépenses totales du Sénat se sont établies en 2018 à 327,81 millions d'euros, contre 345,12 millions d'euros en 2017, soit une diminution de 5,02 %. Hors dépenses liées au Jardin du Luxembourg et au Musée, les dépenses se sont établies à 316,6 millions d'euros contre 333,3 millions d'euros en 2017.

Extrait du rapport de la commission spéciale chargée d'apurer
les comptes du Sénat, sur les comptes du Sénat de l'exercice 2018

Un exercice budgétaire en baisse notable par rapport à 2017 et soumis aux aléas de l'exécution d'un ambitieux programme d'investissements

Le budget 2018 du Sénat s'inscrivait en forte augmentation par rapport au budget de l'année 2017, en raison notamment de la poursuite des opérations pluriannuelles de rénovation immobilière engagées afin de moderniser le cadre de travail offert aux Sénateurs et à leurs collaborateurs et d'améliorer les conditions d'exercice du mandat parlementaire, ainsi que du report de dépenses d'investissement liées à ces opérations et non consommées l'année précédente. Il s'élevait à 362,5 millions d'euros, contre 345,1 millions d'euros exécutés au cours de l'exercice 2017 (+5 %).

Toutefois, comme en 2017, le taux d'exécution de ces dépenses d'investissement, qui étaient fixées à 38 millions d'euros, est faible et ne s'élève qu'à 51,5 %, en raison principalement du retard pris par les différents chantiers immobiliers et de difficultés rencontrées dans certains projets informatiques. Elles atteignent toutefois un niveau très élevé (19,6 millions d'euros dépensés), qui n'avait été dépassé, au cours des dix dernières années, qu'en 2017.

Au final, l'exécution du budget 2018 fait apparaitre une sous-exécution de 34,7 millions d'euros , soit un taux d'exécution de 90,43 %, pour une dépense totale de 327,81 millions d'euros , en baisse de 5 % par rapport à 2017.

Une forte diminution des dépenses de fonctionnement dans le cadre de la première année d'application du nouveau régime de prise en charge des frais de mandat des Sénateurs.

À compter du 1 ^er janvier 2018, l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) et divers forfaits (informatique, hébergement, réception) ont été remplacés par des avances de frais de mandat (avance générale, avances spécifiques hébergement, représentation, informatique), dont l'utilisation s'accompagne d'une obligation de déclaration des dépenses qui y sont imputées, par le biais d'une application informatique, et d'un contrôle de celles-ci par le Comité de déontologie parlementaire.

La mise en oeuvre de ce nouveau régime faisait peser une incertitude sur le montant des dépenses liées à l'exercice du mandat durant l'année 2018. Alors que le projet de budget prévoyait de reconduire en euros courants les crédits de fonctionnement, ceux-ci ont diminué de 3,9 % pour atteindre 308,2 millions d'euros, contre 323,24 millions d'euros inscrits au budget.

Cette sous-exécution est pour une très large part imputable à la mise en oeuvre du nouveau mécanisme de prise en charge des frais de mandat, qui s'est notamment accompagnée du reversement au Sénat du solde d'IRFM non consommé par les Sénateurs au 31 décembre 2017.

Par ailleurs, les efforts de maîtrise de la masse salariale du personnel du Sénat se sont poursuivis et les dépenses d'honoraires divers, versés en particulier à des bureaux d'études, ont été bien moindres qu'anticipé en raison des retards des chantiers de rénovation immobilière.

Un exercice budgétaire traditionnel en matière de produits.

Contrairement à 2017, le Sénat n'a pas procédé à des cessions d'actifs en 2018 et son budget n'a donc pas été abondé du produit de leur vente.

Toutefois, la réalisation du budget de produits, à 7,7 millions d'euros, est supérieure aux attentes (5,4 millions d'euros ; + 42 %). Cet écart est imputable au reversement de l'excédent des régimes complémentaires de sécurité sociale (1,94 million d'euros) et à des produits non budgétés initialement. Il retrouve ainsi son niveau moyen, hors opération exceptionnelle.

La consommation intégrale de la dotation de l'État, complétée par les ressources propres du Sénat.

Depuis 2012, la dotation que l'État verse au Sénat pour assurer son financement est gelée, en euros courants, à 323,58 millions d'euros. En 2018, investissement et fonctionnement cumulés, les dépenses de l'institution se sont élevées à 327,81 millions d'euros, ce qui conduit à la consommer dans son intégralité.

Le solde de dépenses d'investissement qu'elle ne couvre pas, qui s'élève à 4,22 millions d'euros, est financé par des produits budgétaires. En 2018, en raison du faible taux d'exécution de ces dépenses, aucun prélèvement sur disponibilités n'a été nécessaire, contrairement à ce qui était anticipé (33,5 millions d'euros) et à ce qui avait été effectué en 2017 (8,45 millions d'euros).

En 2018, la gestion rigoureuse du budget du Sénat a permis, comme les années précédentes, de financer ses dépenses de fonctionnement au moyen de la dotation, dont le gel conduit à amplifier les efforts de maîtrise de l'évolution de leurs différentes composantes, tout en ne sollicitant pas de financement de l'État pour prendre en charge les besoins du Sénat en matière d'investissement, qui vont croissant en raison notamment des contraintes que fait peser l'entretien du patrimoine historique dont il est affectataire.