AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La création d'un guichet unique pour les collectivités territoriales est un voeu exprimé depuis plus de deux ans par le Président du Sénat et de nombreux élus, dont le président Hervé Maurey et le rapporteur Louis-Jean de Nicolaÿ, dans leur rapport consacré à l'aménagement du territoire en 2017 1 ( * ) .
Si l'Agence nationale de la cohésion des territoires n'est pas une solution miracle aux problèmes de dynamisme que connaissent certains territoires, elle constitue un premier pas pour replacer l'objectif d'un aménagement durable et innovant du territoire national au coeur des politiques de cohésion.
En dépit de réserves, tant sur la forme et la méthode employée, que sur le fond, avec notamment des interrogations quant aux ressources et à la gouvernance de la future agence, le Sénat avait adopté les deux propositions de loi ordinaire 2 ( * ) et organique 3 ( * ) avec des modifications substantielles poursuivant trois objectifs : le renforcement du rôle des élus locaux et nationaux dans la gouvernance de l'agence, l'amélioration de son fonctionnement et de sa transparence et une meilleure prise en compte des territoires les plus fragiles .
Saisie en nouvelle lecture de la proposition de loi ordinaire, modifiée et adoptée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale le 21 mai dernier, la commission maintient sa vigilance quant à la gouvernance de l'ANCT et rappelle qu'il serait inopportun de laisser à l'État un pouvoir de décision unilatérale, dans une agence pourtant conçue pour être au service des projets des collectivités et contribuer à une meilleure cohésion territoriale.
I. LE TEXTE ADOPTÉ EN PREMIÈRE LECTURE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE CONFORTE LES APPORTS DU SÉNAT, EN DÉPIT D'UN DÉSACCORD FONDAMENTAL SUR LA GOUVERNANCE DE LA FUTURE AGENCE
A. LES APPORTS DU SÉNAT CONFORTÉS ET ENRICHIS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'essentiel des apports du Sénat , pour la plupart adoptés à l'initiative de la commission, a été maintenu par l'Assemblée nationale .
Ainsi, les députés ont confirmé l'orientation prioritaire des actions de l'agence vers les territoires en difficulté et la création du comité local de la cohésion territorial , rassemblant autour du préfet, délégué territorial de l'agence, les élus locaux concernés par des projets soutenus par celle-ci.
• S'agissant de la prise en compte des territoires les plus fragiles , la liste des territoires prioritaires pour l'intervention de l'agence, mentionnée à l'article 1 er et largement enrichie par le Sénat, a été complétée par les députés pour inclure les territoires caractérisés par des « contraintes géographiques », ceux caractérisés par des difficultés en matière sociale et environnementale ainsi que les zones mentionnées à l'article 174 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne 4 ( * ) . Le rapporteur relève que ce dernier ajout a été adopté contre l'avis du Gouvernement, la rapporteure de la commission du développement durable s'en étant remise à la sagesse de ses collègues. Les députés ont également précisé que l'agence doit veiller à la prise en compte des spécificités des territoires de montagne et contribuer à leur développement, à leur valorisation et à leur protection. À cet effet, elle pourra disposer des commissariats de massif.
Lors de l'examen du texte en première lecture au Sénat, la commission avait rappelé que la vocation urbaine de l'agence ne devait pas l'emporter sur sa vocation rurale . Au vu des modifications apportées par les députés, ce risque demeure maîtrisé à ce stade aux yeux du rapporteur.
• Concernant le fonctionnement de l'agence, plusieurs précisions ont été introduites à l'article 2 , notamment une référence à l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, pour garantir aux pôles d'équilibre territorial et rural la possibilité de solliciter l'ANCT. En outre, les députés ont assigné à l'agence la mission de soutenir les réseaux associatifs intervenant dans le champ de ses compétences.
Au-delà de modifications rédactionnelles , les députés ont chargé l'ANCT de coordonner l'utilisation des fonds européens et d'assister le ministre chargé de l'aménagement du territoire dans sa mission de définition, de mise en oeuvre et de suivi des politiques nationales et européennes de cohésion économique, sociale et territoriale.
Ils ont également précisé que l'agence devrait diffuser les informations concernant les projets relatifs à l'aménagement et à la cohésion des territoires dont elle avait connaissance.
S'agissant des conventions pluriannuelles conclues entre l'ANCT, l'État et plusieurs partenaires, un nouvel article 6 ter a été introduit dès le stade de commission pour regrouper les dispositions du texte relatives à ces conventions, tout en maintenant l'information du Parlement, qui recevra communication de ces conventions et de leurs avenants 5 ( * ) .
Par ailleurs, le comité d'action territoriale créé par l'article 7 du texte, réuni autour du directeur général de l'ANCT et regroupant l'ANRU 6 ( * ) , l'ANAH 6 , l'Ademe 6 et le Cerema 6 , a été conforté dans son existence mais rebaptisé « comité national de coordination » .
Enfin, le rapporteur signale plusieurs amendements rédactionnels adoptés à l'article 10 sur les conditions du transfert des établissements et services intégrés à l'ANCT , qui prévoient un transfert à titre gratuit des droits, biens et obligations de l'Epareca 6 à l'ANCT.
• S'agissant du comité local de la cohésion territoriale ( article 5) , les députés avaient initialement adopté des amendements de la rapporteure et du rapporteur pour avis de la commission des lois, contre l'avis du Gouvernement, pour élargir sa composition en y incluant un représentant de la région, les députés et les sénateurs élus dans le département, des représentants des collectivités territoriales limitrophes à ce département, un représentant de l'agence régionale de santé et des personnalités qualifiées. Ils avaient également prévu que l'information de ce comité sur les demandes d'accompagnement adressées à l'ANCT ait lieu au moins deux fois par an et que le comité soit informé des suites données à ces demandes ainsi que, le cas échéant, de la mise en oeuvre des projets concernés. En séance publique, l'Assemblée a toutefois adopté un amendement du Gouvernement supprimant l'ensemble des dispositions adoptées en commission relatives à la composition du comité , celle-ci ainsi que les modalités de son fonctionnement étant renvoyées à la voie réglementaire.
Au-delà, le rapporteur relève l'adoption conforme par les députés des articles 6, 9, 9 bis et 11.
* 1 Rapport d'information n° 565 (2016-2017) de MM. Hervé Maurey et Louis-Jean de Nicolaÿ, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
* 2 Texte n° 20 (2018-2019), adopté par le Sénat le 8 novembre 2018.
* 3 Texte n° 21 (2018-2019), adopté par le Sénat le 8 novembre 2018.
* 4 Article 174 du TFUE : « Afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de l'Union, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale. En particulier, l'Union vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées. Parmi les régions concernées, une attention particulière est accordée aux zones rurales, aux zones où s'opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne ».
* 5 L'article 6 ter rétablit toutefois le principe, qui avait été supprimé par le Sénat, selon lequel l'ANRU doit conclure une convention avec l'ANCT pour participer au financement et à la mise en oeuvre des actions de celle-ci.
* 6 ANRU : Agence nationale pour la rénovation urbaine. ANAH : Agence nationale de l'habitat. Ademe : Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. Cerema : Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement. Epareca : Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux.